janez Šinkovec* Država in pravo, trg in svoboda subjektov 1. Temeljno o okolju Pravijo, da ima varstvo okolja bodočnost, saj brez varstva okolja ni bodočnosti, gre za vprašanje usode planeta. Poudarjena ekološka zavest Širših slojev prebivalstva povzroča splošno sprejeto stališče, da gre za eksistencialno vprašanje človeštva, saj so obremenitve okolja v zadnjih desetletjih povzročile tolikšne posledice, da so naravne življenjske podlage človeka (tla, zrak in voda) ogrožene. Naravni elementi okolja so med seboj povezani, delujejo drug na drugega, obremenitve ne prizadevajo le posameznega elementa, gre za krožni tok v naravi, zato se tudi govori o ekološkem sistemu. Obremenitve naravnega okolja delujejo na številne načine na zdravje ljudi (npr. veriga prehranjevanja in dihanje), ne povzročajo le fizičnih okvar, temveč vplivajo tudi na psihično blagostanje ljudi. Vse sodobne ustave poudarjajo nedotakljivost človekove integritete in vseh drugih pravic osebnosti. Zato je razumljivo, da niso dopustni posegi, ki negativno vplivajo na fizično ali duševno sfero človekove eksistence in ki tako ovirajo svoboden razvoj osebnosti.' Pri spremembah v okolju ne gre le za oškodovanje posameznika, temveč vseh osebkov, ki so v določenem okolju. Čim govorimo o pravici državljanov do »človeka vrednega življenja«, to predpostavlja ekološki eksistenčni minimum. Ustavne opredelitve o varovanju človekovega življenja precej presega definicija Svetovne zdravstvene organizacije, ki opredeljuje zdravje kot stanje popolnega telesnega, duševnega in socialnega blagostanja in ne le kot stanje brez bolezni in okvar. »Samopomoč« narave postaja s številnimi obremenitvami na določenih področjih nesposobna regeneracije, naravni krožni tokovi so vse prepogosto moteni, v določenih primerih že narušeni. Mnoge posledice se niti ne dajo predvideti. saj bodo ugotovljive šele v prihodnosti, govorimo o številnih nepredvidljivostih. Zato se tudi pojavlja pri nekaterih družbenih vedah pojem »življenjske kvalitete«, ki pa ni dovolj definiran. Vzroki obremenjevanja ali že kar preobremenjevanja okolja so številčni, mnogi so še neraziskani. V ospredju javnih razprav so zlasti naslednje obremenitve: onesnaževanje zraka, voda in njihovo pregrevanje, uničevanje in kvarjenje talne vode. zastrupitev tal in erozija, radioaktivno sevanje, prenaseljenost, ogrožanje rastlinskih in živalskih vrst do izumrtja nekaterih, zastrupljevanje živil, odpadki in hrup. Prisotne so tudi podnebne spremembe zlasti zaradi napredujočega uničevanja ozonskega plašča. Nove, komaj spoznavne bodo lahko posledice za živo naravo z moderno genetsko tehnologijo, zlasti z njenimi manipulacijami z genetičnimi materiali ljudi, živali in rastlin.: Vse to je posledica tehnične civilizacije. Za nerazviti svet so značilni prenaseljenost, zaostalost in s tem povezano roparsko ravnanje z naravnimi dobrinami. Nedvomno bo delež obremenjevanja okolja pripisan tudi gospodarskim sistemom in potrošniško usmerjenemu prebivalstvu. Pojmovanje okolja je ekstenzivno in restriktivno. Gre za opredelitev, kaj naj bi bilo varovano. Nekateri definirajo kot okolje vse to, kar obdaja človeka, vključno * Dt Janez Jvinkovec. todntk Uuavnega sodttta Re publike Stovcnijc ' Maus: Du Grundrecht de» einzelnen gegenüber dem Staat auf Umweluchuu. Die öffentliche Verwaltung, 197$. ur 1*9. 2 Klopfet: Uraweluccht. Beck Vertag 198». str 7 271 Teorija in ptalua. let. 29. U 3—t. Ljubljana 1992 s soljudmi in vsemi socialnimi, kulturnimi in političnimi institucijami. Tako ekstenzivno pojmovanje je značilno za sociologe, pa tudi za splošno jezikovno rabo. Na višji abstrakcijski ravni se opredeljuje okolje kot kompleks razmerij v določeni življenjski skupnosti (ne le ljudi, tudi rastlin in živali). K socialnemu okolju štejejo človeška razmerja, družbene, kulturne in gospodarske ureditve kot tudi državne institucije. Kot naravno okolje pa rastlinstvo, živalstvo in mikroorganizme ter njihov življenjski prostor, tla. zrak in vode. Od ljudi ustvarjeno predmetno okolje so stanovanjska poslopja, tovarne, prometne poti, vozila itd.' V pravnih krogih prevladuje definicija, ki se omejuje na tako imenovana naravno okolje. Po teh stališčih je okolje naravna (elementarna) življenjska podlaga človeka, kot so tla. zrak, voda, biosfera in odnosi vseh teh med seboj kakor tudi nasproti človeku. Vse to seveda ne pomeni, da sem sodijo le nedotaknjene naravne podlage, saj je teh komaj še kaj, temveč tudi vse to, kar si je človek prisvojil in v vse to na kakršen koli način posegel.' Za proučevanje je pomembno vprašanje nevarnosti, pri čemer ne moremo upoštevati le sedanje, temveč tudi prihodnjo. Z nevarnostjo je opredeljena situacija. pri kateri zaradi neoviranega delovanja pride do stanja ali ravnanja z visoko stopnjo verjetnosti škode/ Drugi poudarjajo podobno, da nevarnost opredeljujemo kot stanje, ki bi pri neoviranem poteku privedlo do škode, torej protipravnega stanja, z zmanjšanjem pravno varovanih dobrin - gre za spoznavno, objektivno, ne oddaljeno možnost škode. Nastop škode je lahko le verjeten, kar se v posameznih primerih presoja fleksibilno glede na pomen prizadete prevencije. ki obsega tudi časovno in prostorsko oddaljene nevarnosti, primere manjše verjetnosti škode do suma o obstoju nevarnosti; obremenitve okolja, ki vsaka zase ni nevama. toda skupno delujejo škodljivo in so tehnično povezane. Država je legitimirana poseči tudi ob sumu, če obstaja določena negotovost, poudarja se načelo »in dubio pro securitate«. V takih primerih se mora država povezati z znanostjo, ne more ravnati po lastni presoji o obstoju nevarnosti. Usmerjanje varstva okolja k naravnim življenjskim podlagam je temeljno stališče antropocentričnega varstva okolja. Tem teoretičnim pogledom nasprotuje ekocentričen pristop, ki obravnava okolje kot vrednost samo po sebi ali pa kar enostavno kot »pravica narave«. Tretji pogled poudarja varovanje naravnih virov, zlasti tistih, ki niso obnovljivi (surovine), pri čemer ne gre le za sedanje stanje, temveč tudi za varovanje bodočih generacij. Vsa ta vprašanja se povezujejo tudi s problematiko etike.* 2. Okolje in ekonomska teorija Ugotovili smo že, da so številne negativne posledice v okolju nastale zaradi uveljavljanja tehnične civilizacije, ki je temeljila na primarnem interesu gospodarskih subjektov za maksimiranje dobička. Očitno je, da bo treba revidirati ekonomsko teorijo, zlasti z interdisciplinarnim pristopom, s katerim naj bi razrešili razmerja med ekonomijo in okoljem. Razprave o vzrokih onesnaževanja okolja pogosto vodijo v politična nasprotovanja in manj v racionalnost. Očitki o škodljivih vplivah na okolje se pogosto zavračajo z nujnimi zahtevami po ekonomski rasti, zaposlovanju, delitvi dobrin, pri čemer naj bi bila sistemska konformnost odločilna. Klasični krožnoanalitični pristop politične ekonomije je vključeval biološke, tehnične in socialne elemente, postavljala se je zahteva po uravnoteženem modelu, raziskova- ' Hartkopf. Bohne: UmwcIlpoUlik. Opladen 1983 4 Klöpfer-Messenchmidt: Innere Harmonisierung des llmwellreehtt Umwcltbundesaml. Berichte UM. ' Murewtck: Gefahr. Hand»-4. Ljubljana 1992 okolja. Biološko-tehnološki transformacijski proces je materialna podlaga ekonomskih procesov od surovine do končnega izdelka. Dejstvo, da poleg vrednega izdelka nastajajo tudi Škodljivi materiali, je ugotovljivo po naravnih znanostih tudi v količinskem pogledu. Ugotavljanje v vrednostnem smislu glede obremenjevanja okolja mora biti zastavljeno v ekonomskem krožnem toku kot informacijski sistem. Za vrednotenje obremenjevanja okolja je treba opredeliti informacijsko bazo, ki bo na razpolago oblastem, pa tudi gospodarstvu. Že pri pripravi bilance škodljivih snovi mora biti dana možnost izbire Številnih alternativnih ravnanj. »Material balance approach« vodi k strategiji »recyclinga« in k povečanju regene-racijske sposobnosti ekološkega sistema. Poznavanje vhodnih veličin, procesnih pojavov, kot so pojav stranskih elementov in sinergetski učinki in absolutne imisij-ske vrednosti za zrak, vodo in človekovo zdravje, je predpostavka učinkovite analize in na njej temelječe strategije. Z navajanjem znanih materialov in energetske odvisnosti ne sme biti povzročen vtis, da se problematika okolja omejuje na tehnokratske razsežnosti, pač pa, da se odpira razprava, ki ima naravo politične ekonomije."1 V ekonomiji in ekologiji zavzema osrednje mesto problematika prostora. Znanstveniki, ki se ukvarjajo z ekologijo, skladno s tem razpravljajo o »produkciji prostora«. Prostorska aglomeracija, akumulacija kapitala in sinergetski učinki emisij, ki naravne in tehnične sposobnosti asimilacije biološko-tehničnih sistemov ovirajo, so tri pojavne oblike istega razvoja. Zato je osrednje vprašanje prostorski red, ki se izraža v planiranju (programiranju). V tem pogledu so pomembni mehanizmi spodbujanja na strani ekonomije, da pri delovanju in novih naložbah upoštevajo prostorski red." Ob vsem tem pa ni mogoče spregledati vloge države in lokalnih skupnosti. V razvitih državah se v ta namen vzpostavlja informacijski sistem (atlas okolja), ki predpisuje ekološka merila za omejevanje rasti in ob tem opredeljuje možnosti rasti glede posameznih regij in panog." Pri odločanju o naložbah in njihovi alokaciji so pretežno v ospredju le ekonomski elementi: stanje surovin, možnost za zaposlovanje kvalificiranih delavcev, prodajne možnosti. obstoječa infrastruktura in pripravljenost lokalnih oblasti na različne oblike sodelovanja. Zato so potrebni državni posegi z določanjem namembnosti prostora. pri čemer pa je za industrijo bistvenega pomena njena decentralizacija. S tem ko država predpisuje omejitve pri proizvodnih postopkih, na določen način prisi-Ijuje podjetnike, da iščejo take postopke, ki so prijazni do okolja, pa čeprav se ob tem povečujejo stroški. Lahko prihaja do smotrne kombinacije zasebnega kapitala in državnih prizadevanj, s tem da se zagotavljajo ugodne transportne poti, bližina oskrbe s surovinami in odstranjevanje odpadkov, celotna infrastruktura, prihaja do aglomeracije med javnim financiranjem in angažiranjem zasebne akumulacije. Tako se del internih stroškov podjetnika spremeni v eksterne (javne), k čemur zlasti pripomorejo državni skladi za razvoj, ki so namenjeni gradnji infrastrukture in prestrukturiranju gospodarstva. V praksi lahko prihaja do nesmotrnih kombinacij: občina želi pridobiti večje dohodke z davki in podpira ustanovitev novih podjetij, pri čemer ni dovolj pozorna na ekološke probleme, zainteresirani vlagatelj pa to izrabi v svojo korist na škodo blagostanja v okolju. V občini so prisotne tudi želje po polni zaposlenosti. V praksi lahko prihaja celo do konkurence med občinami. Zato so nujne državne intervencije (republike) tako z zakonodajo kakor tudi s sistemom prostorskega planiranja. Žal je odnos do prostorskega planiranja še vedno pretežno negativen, čeprav nihče ne more zanikati pravice države, da v interesu državljanov skrbi za zdravo okolje. Pravni red. vključno s sistemom 10 Kapp: Volkswirtschaftliche Konen der Privatwirtschaft. Tübingen. Zürich 1958. " Lefebce: Die Ziikunf des Kapital»™». München 1970 13 Zapf: Zur Messung der Lebensqualität. Zeitschrift für Soziologie. 1972, str. 333-378. 274 planiranja, mora omogočiti tržnim udeležencem dovolj svobode za sprejemanje odločitev, torej tudi ob upoštevanju ekonomskih prednosti pri alokaciji kapitala. Zato je ob sprejemanju državnih ukrepov pri urejanju prostora treba posvetiti pozornost tržni svobodi, svobodi podjetništva, da se z državnimi ukrepi iz ekoloških razlogov ne uvaja posebna totalitarnost, ki je značilna za centralistične sisteme planiranja. Omejitve - zapovedi in prepovedi — morajo biti znanstveno in strokovno utemeljene. Za izvajanje tega je treba poudariti načelo kooperacije v ekologiji - pritegnitev stroke in javnosti k sprejemanju odločitev, zlasti pa je treba poudariti potrebo po interdisciplinarnem pristopu." Po Kiesslerjevi ekonomski teoriji je zlasti pomembno naslednje: - Norme o kakovosti okolja je treba preobraziti v denarne vrednosti po načelih narodnega gospodarstva (bruto družbeni proizvod) ali individualne (neto dohodki na glavo). Kvantitativne in kvalitativne elemente za primerjavo je treba opredeliti po večdimenzionalnih merilih, ki bodo informacijska podlaga za politične odločitve. - Predstave o tem. da je možno ekonomske odločitve prepuščati zgolj gospodarstvu in politične parlamentom, ni mogoče prenesti na problematiko okolja. Abstraktni ali konkretni cilji v obliki alternativ, število prizadetih oseb. socialni, politični in ekonomski sekundarni učinki, obseg prizadetega prostora in časovne perspektive zahtevajo specifične procese v odločanju. - Razreševanje meja med javnimi in zasebnimi dobrinami zahteva organizacijske in odločitvene strukture, v katerih bo možno razrešiti napetosti med ciljnimi konflikti. Vse to je možno le, če so v sistem odločanja pritegnjeni znanost, stroke, zainteresirani subjekti in njihova združenja (načelo kooperacije). - Posebno pozornost je treba posvetiti razmerjem med občinami in podjetniki glede prostora (v Sloveniji bi morala splošne odločitve sprejeti že republika). Občinam je treba v okviru republiške grobe opredelitve omogočiti, da na temelju lokalno ugotovljenih imisijskih vrednosti opredelijo možnost za delovanje gospodarstva (branže, obseg itd.). - Problematika okolja postavlja politični ekonomiji podobne gospodarske, institucionalne in pravne dileme kakor socialna infrastruktura. Metode za iskanje odgovorov so podobne, saj gre za vprašanje novih oblik med javnim in zasebnim ravnanjem." 3. Socialna funkcija lastnine Pravna država, ki je bila zgrajena na ruševinah absolutizma, je pretežno temeljila na filozofiji liberalizma, sedanje ustavne reforme uveljavljajo oblikovanje socialne države. V socialni državi je poleg pravne varnosti (pravna država) prisoten tudi element solidarnosti, ki naj zagotovi pravičnost, dosežen naj bo splošen interes - blagostanje. Pravne norme za gospodarstvo in sploh dobrine so praviloma splošne, tako da omogočajo interpretacijo skladno s socialnopolitičnimi cilji v danem časovnem obdobju. Zato se tudi pravila o lastnini, zlasti pa njeni vsebini, spreminjajo. To pa ne pomeni, da bi zanikali pravno varnost. Še vedno se presoja ustavnost zakonov predvsem z vidika splošnih ustavnih načel - demokratičnosti in enakosti subjektov, kar izključuje diskriminacijo, odklanja pa se liberalistično pojmovanje - lais- " Luhmui: Rcchiuoziologic. Rembcck 1972. 14 KkmIct: Produktiviuboocnticrtc lUuntpohtik - iimucltbc/ogcnc SlAmioncntKhckiunjtcn, v zbornika: UmmhKhuU und Rechttsonologic. 1978. Bieletcld 275 Teorij* m praku. let. 29. K. 3-t. I.|uMjuu 1992 ser faire et laisser passer.15 V tem pogledu je bila prva weimarska ustava (1919), ki je uveljavila načelo socialne države in tako presegla ideologijo o avtonomiji gospodarskih subjektov, uveljavila je idejo o socialni funkciji lastnine, kar pomeni, da pravo določa meje moči lastnika, lastnina obvezuje, je namenjena dobremu vsej skupnosti (153. člen). Z vidika ekologije je pomembno, da je ta ustava prva uvedla prostorsko planiranje. Pri tem tudi ne gre spregledati prvega prostorskega plana v ZDA »Tennessee Valley Authority Act« (1934). V zvezi s tem se pokaže, da začenja v gospodarstvo prodirati javno pravo, ne le klasično civilno in gospodarsko pravo, kar vse je posledica novih pogledov na lastnino, ki je namenjena socialnim ciljem. V teoriji se poudarja, da ni mogoče razpravljati o lastnini nasploh, temveč o lastninah, saj je obseg uporabe po lastniku lahko zelo različen glede na naravo, namen in socialno funkcijo stvari. Razlikovati je treba osebne pravice, ki so nedotakljive (prepoved diskriminacije glede na spol, vero, raso. druge okoliščine; svoboda misli, izražanja, združevanja; osebna integriteta itd.), od sicer opredeljene svobode na področju lastnine. Zavrača se razpravljanje o neomejeni in nedotakljivi svobodi lastnine. Med stvarmi nastajajo pri uporabi razlike (razne oblike nepremičnin, avto. slika itd.). Zato sodobna pravna teorija ne poudarja več absolutnosti lastninske pravice, ko ni bil dovoljen poseg tretjih, pa tudi ne države. Ostaja le Še relativno varstvo lastnine, ki je omejena z zakoni po parametrih, ki jih določa država, saj se le tako uveljavlja njena socialna funkcija (družbeni cilji). Spreminja se teorija liberalističnega trga. po kateri naj bi zakon ponudbe in povpraševanja urejal ravnanje gospodarskih osebkov. Država začenja posegati v številna vprašanja (nacionalizacije. razlastitve, posojilno-denarna politika, planiranje, urbanistična politika, stanje v prostoru, davki itd.). Tipičen primer v sodobni zakonodaji so gozdovi z večnamensko funkcijo, kjer se lastninska pravica umika splošnemu interesu, zlasti ekološkemu. Lastniku se omejuje posek, obvezno mora pogozdovati in sploh vzdrževati gozd. Namen uveljavljanja socialne funkcije lastnine se v pravu kaže v vseh njenih treh elementih: pridobivanju, uporabi in omejitvah. Ob tem je treba poudariti, da realno nikdar ni obstajala zasebna lastnina v abstraktni obliki, torej taki. ki bi zajemala vse oblike stvari. Že od nekdaj so doživljale različno pravno usodo žive in nežive stvari, nepremičnine, premičnine, deljive, nedeljive itd. Toliko manj je mogoče opredeljevati lastnino kot abstraktno in nedotakljivo v sedanjem času. ko so posledice delitve dela in specializacije že neobvladljive z vidika varstva naravnih podlag človeka in njega samega, pa tudi glede drugih socialnih ciljev (splošnega interesa).14 Pestrost pojavnih oblik stvari onemogoča opredeljevanje pravice do uporabe po enotni formuli. Socialna funkcija stvari ni dana za vselej, se spreminja, pogosto tudi ista stvar v različnih okoljih, neredko se spreminja tudi glede na nova spoznanja (nevarnosti, nova tehnologija ipd.). Tako ni mogoče postaviti enotnega pravila npr. za gozdove, ker imajo različno funkcijo - varovanje pred erozijo, pridobivanje kisika; varstvo ogroženih rastlinskih in živalskih vrst. ohranjevanje geoloških podlag, rekreacija itd. Gozd se glede na specifičnosti vključuje v različne socialne kontekste. Zaradi varovanja narave so lahko tudi cela območja opredeljena z različnim pravnim režimom (nacionalni parki, regijski parki, rezervati, naravni spomeniki itd.)." Ker pa je lastnina v ustavi splošno opredeljena tudi kot pravica (ne nedotakljiva). lahko njene opredelitve glede vseh treh elementov določa le zakon. Ta kljub socialni funkciji ne more uveljavljati razlik glede stvari ad personam, pač le glede narave in namena. Zakon bo moral glede posameznih vrst stvari določiti, kaj lastnik sme ali česa ne sme storiti, da se s tem uresniči socialna funkcija lastnine. 15 CkooIo U forauukmc detk) «am moderno. Bologna 1970. Pugluiii: La propriety url rniovo dirirlo. Milano, 1954. 17 Giannini: »Ambiente« uggio «li dtveni aspetti giundici. Riv. trim, diritto pubblico. 1973. 276 Ta izhodišča so izredno pomembna z vidika varstva narave in okolja, saj bi sicer zašli v nerešljiv položaj, če bi še vedno šteli lastnino kot absolutno pravico in ohranjali liberalistična načela." Vse to. kar smo razglabljali doslej, nas vodi k sprejemu temeljnih načel, ki naj urejajo varstvo okolja. V tuji literaturi se navaja triada načel: preventiva, vzročnost in kooperacija. Mnogi ta načela še podrobneje razčlenjujejo, vsekakor pa bi kazalo k navedenim dodati še načelu skupnih bremen. O načelih na bomo razpravljali, ker smo jih obravnavali v drugem delu." 10 Okrogla miza o socialni tunkci]i lastnine. Pravnik 3-S/91. " Šinkmrc Temeljno o pravu okolja. Pod je l je in delo 4/1991. 277 Teorija in ptaku. let. 29. <1 3-4. Ljubljana 1992