Andrej ANŽIČ"
STROKOVNI ČLANEK
NADZORSTVO NAD OBVEŠČEVALNIMI SLUŽBAMI
Povzetek. Avtor v svojem prispevku obravnava problem parlamentarnega nadzorstva nad varnostnimi in obveščevalnimi službami Republike Slovenije. Pri opredelitvi pojma nadzorstvo opredeljuje njegove pravne, politološke, sociološke, psihološke, organizacijske in druge vsebine in posledice. Parlamentarno nadzorstvo razume kot politično nadzorstvo, ker se njegovo bistvo kaže v politični presoji, ali je delo varnostnih in obveščevalnih služb skladno s politiko, ki jo opredeljujejo pravni akti. Za to obliko nadzorstva pa je ključnega pomena to, da z njim želi in je pripravljena sodelovati tudi vlada. Avtor je do prakse in modela parlamentarnega nadzorstva v R Sloveniji zelo kritičen. Poleg kritike obstoječih rešitev pa ponuja predloge za rešitev zagate. Prvi korak iz organizacijske in funkcionalne zadrege vidi v sprejetju ustreznega zakona, ki bi urejal področje dela parlamentarne nadzorne komisije, obliko in vsebino nadzora nad uporabo posebnih metod in sredstev dela in njene druge aktivnosti. Ključni pojmi: nadzor(ovanje), obveščevalne službe, Slovenija, politična oblast, vlada, državni zbor.
Uvodna razmišljanja
Težko bi našli besedo, ki se tako kot nadzorstvo uporablja v tako različnih pomenih in povezavah. Hkrati pa bi bili tudi v zadregi, ko bi od nas zahtevali, da na pamet poskušamo razkriti vse njegove domene, vzroke in posledice. Kakršno koli že je to nadzorstvo in v kakršne koli interakcije vstopa, vedno je to hotena, usmerjena in dozirana dejavnost. Njegovo proučevanje nas opozori na dva pomena: na določeno dejavnost in na organizacijo, ki to dejavnost opravlja. Nadzor je v bistvu proces, v katerem sodelujeta dve strani, dva subjekta. Nadzorni proces je tisto, kar ju povezuje in vzpostavlja medsebojne odnose. Ena stran nadzor opravlja, druga stran pa je nadzoru izpostavljena in ga prenaša. Vsekakor je to dejavnost, ki ima elemente trajanja, elemente podrejanja ter elemente moči. Prav zadnji element je ključnega pomena, ker z njim tisti, ki nadzor opravlja, lahko uveljavi svoj vpliv in svojo voljo. Nadzorstvo ni samo formalno, temveč je vgrajeno v sistemske mehanizme, ki lahko delujejo samodejno, lahko pa so tudi pod vplivi zunanjih iniciranj.
* Dr. Andrej Anžič, Visoka šola za notranje zadeve, Ljubljana.
Vse dosedanje trditve veljajo za kakršno koli nadzorstvo, pa najsi je to nadzor cestnega prometa, nadzor nad kakovostjo dela, carinski nadzor, nadzor letenja, zdravstveni nadzor, nadzor rojstev ali pa politični nadzor. Zlasti za politično nadzorstvo pa bi moralo veljati, da bi bila zunanja vplivanja nanj bolj slučajnost kot stalna praksa. Njegovo izvajanje praviloma ne potrebuje naročnika, nujno pa potrebuje razsodnika, torej subjekt, ki bo verificiral ravnanja in aktivnosti obeh subjektov nadzorstva, tako tistega, ki nadzorstvo opravlja (parlamentarna komisija), kakor tistega, ki se podreja temu nadzorstvu' (obveščevalne službe).
Subtilna politična oblast bo svojo nadzorstveno funkcijo uporabila tako, da bo čim bolj mogoče izključevala uporabo sile in prisile ter proizvajala takšne mehanizme nadzorstva, ki jih bodo njeni državljani ali pa ustanove sprejemale kot same po sebi umevne, primerne in koristne.
Nadzorstvo je pravzaprav vodenje pod pogojem, da se ga vgradi v sistemske mehanizme in informacijski proces. Težišče kaže dati samonadzorstvu (notranji nadzor) na eni strani ter na drugi strani vključitvi vseh dejavnikov, ki nadzorstvo izvajajo, v ta proces (zunanji nadzor).
Pri vseh pomenih in povezavah se pri nadzorstvu vedno pojavi njegova etična razsežnost. Primarno se izraža v legitimnem pomisleku, ali je določena pojavna oblika nadzorstva sploh potrebna. Zavedati se je treba, da vedno in v vseh okoliščinah, kadar koli je že uporabljena in za kakršen koli pomen, pomeni poseg v intimo posameznika, skupin ali ustanov. Vedno pomeni in praviloma	195
ima tudi za posledico omejevanje njihove svobode, njihovo podrejanje in siljenje v konformizem. Reakcije subjektov nadzorstva so lahko glede na posledice, ki jih nadzorstveni proces sproža, pozitivne ali negativne. Če so te reakcije pozitivne,- prihaja do krepitve zaupanja javnosti v oba subjekta nadzorstva ter vplivanja izboljšanje odnosov med subjektoma in med ljudmi, ki predstavljajo ta dva subjekta. Reakcije pa so lahko tudi negativne ter povzročajo dodatno nezaupanje javnosti v oba subjekta nadzorstva, kalijo medsebojne odnose in sprožajo različne antagonizme.1
Zelo pomembno je, da subjekti, ki nadzorstvo opravljajo, dosegajo s subjek-
' Naročnik je država preko vseh treh vej oblasti, subjekt verifikacije ravnanj tako nadzornega telesa kakor tu Ji obveščevalne službe pa je lahko le parlament. Ta z nadzorom te službe hkrati opravlja tudi nadzorstvo nad vlado. Nikoli pa obveščevalnih služb ne sme voditi in hkrati nadzorovati parlament.
• Prvi pogoj za pozitivne reakcije je obstoj smiselnega in pravno urejenega nadzorstva, ki ima ustrezne sodne varovalke, ustrezno široko podporo javnosti ter je hkrati v vlogi protektorja in v vlogi korektorja.
' Šolski primer izvora negativnih reakcij, ki povzročajo omenjene probleme, najdemo v Republiki Sloveniji, in sicer v Komisiji za nadzor nad delom varnostnih in obveščevalnih služb Državnega zbora. Ta oblika političnega nadzorstva je pravno neustrezno urejena. Poleg tega pa vidni člani tega telesa, funkcije obveščevalnih služb in vsebine političnega nadzorstva nočejo, ne morejo ali niso sposobni dojeti. Do objekta nadzorstva se vedejo kot do tuje institucije, ki jo je treba le omejevati in onemogočati. S tem pa delajo največjo škodo človekovim pravicam, ki jih bodo ogrožale tuje nevarnosti in ne lastne obveščevalne institucije.
ti, ki so nadzorstvu izpostavljeni, čim višjo raven soglasja, tako o nujnosti nadzorstva kakor tudi glede nadzorstvenih ugotovitev.
Na nadzorstvo je moč gledati tudi kot na dejavnost, katere namen je čim hitreje in na objektiven način ugotoviti spremembe v dejanskosti. Pri tem mislimo na objektivnost v tem smislu, da dejanskosti ni moč predpisati, temveč se lahko le doživi. Na spremembe v dejanskosti pa gledamo tako, da je mogoče dogodke, ki so se zgodili, le reproducirati. Zato je treba vzpostaviti mehanizme, ki poskušajo to dejanskost obnoviti. Toda pri tem je to lahko le objektivna sodba in ne objektivna resnica.
Vsako nadzorstvo, politično pa še zlasti, je učinkovito le takrat, ko vpliva na spremembo pri ravnanjih subjektov nadzorstva. Zagotovo je najučinkovitejše tisto nadzorstvo, ki je dinamično, usmerjeno v perspektivo, utemeljeno na presojanju in odločanju ter tisto, ki dobiva povratne odzive.
Nadzorstveni proces ima svoje psihološke in sociološke funkcije. Psihološke funkcije nadzorstva vidimo v teh razsežnostih:
-	nadzorstvo daje ljudem povratne informacije o dosežkih njihovega dela,
-	povratna informacija na delovni proces in odpravljanje težav in napak je možna le, če je v vse delovne operacije vgrajeno tudi nadzorstvo,
-	če je zahtevani rezultat mogoče in možno doseči/ je vpliv na motivacijo pozitiven, če pa so zahteve previsoke, pretirane ali pa zmedene in strankarsko pogojene, potem je vpliv na motivacijo negativen.
Vse te in druge psihološke razsežnosti imajo posledice tako za posameznike kakor tudi za njihove ustanove v celoti. Nadzorstvo pa vedno sproža negativne posledice tudi takrat, ko je inicirano in izvedeno z namenom, da ugotovi le slabosti pri delu posameznika, skupine ali ustanove. Pri tej trditvi imamo pred očmi ravnanje komisije za nadzor nad delom varnostnih in obveščevalnih služb Državnega zbora Republike Slovenije. Pri večletnem spremljanju te oblike slovenskega političnega nadzorstva nad obveščevalnimi službami opažamo predvsem omejitve, ki jih pred te službe postavlja omenjeni subjekt nadzorstva, hkrati pa jih kompromitira tudi do te mere, da jih ne glede na to, da je obveščevalna dejavnost imperativ slovenskega časa in varnosti države in posameznika, pusti ne samo gole in bose, temveč jim odira še kožo. Gola in bosa je zlasti SOVA, ki nima lastne normativne ureditve področij svojega dela, temveč so osnove za njeno delo podane v drugih zakonih. Kožo pa se jim odira tako, da so te službe dela pregledne ter se objavljajo stvari, ki so vsaj sporne in vprašljive. Tu mislimo na objavo predloga proračuna za leto 1994 (Poročevalec Državnega
' V Republiki Sloveniji se na eni strani od obveščevalnih služb (zlasti od SOVE) zahtevajo in pričakujejo rezultati, toda na drugi strani se jim postavljajo take ovire in omejitve (odsotnost njihove normativne ureditve, odsotnost določitve subjektov njihovega delovanja itd.), da jih kljub vsem prizadevanjem ne morejo doseči. Obenem pa se z rezultati njihove dejavnosti skrajno neodgovorno ravna, saj podatki z zaprtih sej komisije za nadzor nad njihovim delom dobivajo nepoklicani na nedovoljen način. Zaradi takšne izdaje skrivnosti v Republiki Sloveniji še ni bil v nobenem primeru niti sprožen postopek za ugotavljanje odgovornosti, kaj šele, da bi prišlo do ustreznega sodnega ali političnega epiloga. Takšno neodgovorno ravnanje politikov mora pri obveščevalnih službah sprožiti samoobrambne reflekse.
zbora, št. 38, 6. 10.1994), ki prinaša posebno in razčlenjeno postavko za potrebe SOVF..J Vse odgovornosti za slabo in neučinkovito politično nadzorstvo seveda ni moč pripisati zgolj omenjeni komisiji. Za uresničevanje parlamentarnega nadzorstva so namreč pomembna razmerja med državnim zborom in vlado. V Zakonu o vladi je namreč določeno, da mora vlada poročati o svojem delu, ki se nanaša na izvrševanje zakonov, predpisov in drugih aktov, ki jih je sprejel Državni zbor. Poleg tega mora vlada poročati tudi o drugih ukrepih iz svoje pristojnosti in njihovih učinkih. V to obveznost vsekakor sodi tudi dolžnost poročanja o vprašanjih, ki se nanašajo na delovanje varnostnih in obveščevalnih služb. Ce vlada tega ne stori, ima Državni zbor na voljo mehanizme (splošne oblike in posebno obliko nadzorstva), s katerimi dosega njeno politično odgovornost.
Vlada bi morala torej državnemu zboru poročati, da civilna obveščevalna služba nima lastne normativne ureditve, temveč da deluje po drugih zakonih (npr. Zakonu o notranjih zadevah). Če bi bil sprejet zakon o policiji, bi SOVA ostala brez zakonske podlage. Vlada bi morala tudi poročati, da je zaradi odsotne pravne ureditve (organizacijske in funkcionalne) vprašljivo parlamentarno nadzorstvo nad civilno obveščevalno službo. To pa zlasti zato, ker ni opredeljen subjekt nadzora (SOVA). Odgovornost vlade za neurejenost varnostnega sistema v ožjem smislu, za odsotnost obveščevalnega sistema in za neučinkovito parlamentarno nadzorstvo je vsekakor velika in konkretna.
Zelo pomemben, morda celo pomembnejši od psihološkega, pa je sociološki vidik nadzorstva. Ta namreč vzpostavlja in zagotavlja red, omogoča razvoj in utrditev avtoritete ter omogoča doseganje postavljenih ciljev. Seveda pa ima nadzorstvo še svoje pravne, politološke in mnoge druge vidike.
Vsako nadzorstvo mora biti nevtralno, usmerjeno v delovne procese, namenjeno preverjanju učinkovitosti dela, podrejeno funkcioniranju sistema in biti v nenehnem iskanju svoje legitimnosti. V svoji končni posledici mora imeti kot rezultat ali nagrado ali sankcijo. Nagrajevanje je tista oblika izražanja priznanja in zahvale za opravljeno delo, ki ima za posledico finančne, moralne ali statusne učinke ter je usmerjena v perspektivo tako za nagrajence kakor tudi za druge udeležence nadzorovalnega procesa. Sankcionirajo pa se tista ravnanja, ki so v nasprotju s postavljenimi pravnimi ali moralnimi normami in trčijo na načela njihovega varstva. Toda sankcionirajo se lahko le posamezniki skladno s titular-jem svoje funkcije, nikoli ustanova.
Vsa ta razmišljanja veljajo tudi za politično, parlamentarno nadzorstvo. Ta oblika nadzorstva pravzaprav pomeni, da parlament tudi preko svojega delovnega telesa za nadzor nad varnostnimi in obveščevalnimi službami nadzoruje izvršno oblast (seveda tam, kjer so obveščevalne službe vladne službe) ter politično presoja, ali je delo njenih služb in organov v skladu s politiko, ki jo opredeljujejo pravni akti. V tej obliki nadzorstva gre torej za politično odločanje.
Za politično nadzorstvo je ključnega pomena to, da z njim želi in je priprav-
' V zahodnih demokracijah, na katere se tako radi in nekritično sklicujemo, bi imela takšna objava za odgovorne moralne, politične in kazenske posledice.
ljena sodelovati tudi eksekutiva. Le tako lahko sistem »cheks and balances« funkcionira. Če prihaja zaradi pomanjkanja politične volje do blokad med zakonodajno in izvršno oblastjo, potem funkcije političnega nadzorstva ni moč uresniči ti/ Pri pomanjkanju politične volje je rešitev treba poiskati tako, da se v vladajočih skupinah zamenja ljudi, ki je nimajo. Bistvo njihovega mandata, pa tudi same izvolitve, je v tem, da imajo politični program in politično voljo. Če politična volja obstaja, a ni je mogoče uresničiti, je treba priti do takšnega instrumentarija, ki bo omogočil uveljavitev politične volje.
Ko govorimo o političnem nadzorstvu, je treba stalno poudarjati, da mora biti pri izvršni oblasti stalno prisoten konsenz, da je politično nadzorstvo potrebno in v korist tako državi kakor tudi njenim državljanom. Ce tega konsenza ni, potem tudi vsa pravna sredstva in administrativni mehanizmi ne morejo zagotoviti učinkovitega političnega nadzorstva. V tem tudi vidimo dokaz za našo trditev, da ta oblika nadzorstva sploh ni pravno, temveč izrazito politično vprašanje. Povsem iste ugotovitve veljajo pri razmišljanjih o učinkovitosti nadzorstva. Te ne bo mogoče zagotoviti z nobenimi še tako dobro pravno in strokovno utemeljenimi in razvejanimi mehanizmi, če se eksekutiva želi za vsako ceno izogniti nadzorstvu in če se v ospredje nadzorstvene funkcije postavljajo strankarski in ne državni interesi. Brez učinkovitega političnega nadzorstva je vprašljiv obstoj pravne države.
Politično nadzorstvo nad obveščevalnimi službami Republike Slovenije
1. Slovenski model nadzorstva
Nacionalna varnost, njena izhodišča in zasnova kakor tudi varnostna politika, varnostni in obrambni sistem ter njeni nosilci, so opredeljeni v doktrinalnem dokumentu' in v normativnopravnih aktih.'
Z Resolucijo o izhodiščih zasnove nacionalne varnosti Državni zbor določa temeljna izhodišča zasnove nacionalne varnosti, nacionalne varnostne politike in nacionalnovarnostnega sistema z vidika obrambe, varnosti ter zaščite in reševa-
* Menimo, da smo v Republiki Sloveniji priča, da zaradi pomanjkanja politične volje, odsotnosti varnostne in politične kulture, odsotnosti državotvornosti pri političnih strankarh itd. prihaja do blokad med vejami oblasti. To je tudi razlog, da ni upati, da borno dobili v doslednem času konsistentno in verodostojno obliko političnega nadzora nad obveščevalnimi službami.
' Resolucija o izhodiščih zasnove nacionalne varnosti Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 71, 1993.
' listava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33, 1991; Zakon o obrambi. Uradni list RS, št. 82, 1994; Zakon o notranjih zadevah, Uradni list SRS, št. 28/80, 27/89 ter Uradni list RS, št. 19/91, 4/92 m 58/92; Zakon o vladi, Uradni list RS, št. 4, 1993; Odlok o ustanovitvi in nalogah komisij in odborov Državnega zbora. Uradni list, št. 12, 1993; Poslovnik Državnega zbora, Uradni list št. 40, 1993.
nja. K.ar zadeva obveščevalno-varnostno dejavnost, Resolucija opredeljuje, da Državni zbor določa strateške smeri dela in politično usmerja delovanje varnost-no-obveščevalnih služb v funkciji zagotavljanja suverenosti Republike Slovenije ter opravlja parlamentarni nadzor nad delovanjem teh služb. Vlada je dolžna na podlagi usmeritev Državnega zbora določati prednosti dela, usmerjati ter usklajevati delovanje služb, ki opravljajo obveščevalno-varnostno dejavnost. Poleg tega Državni zbor določa še izhodišča in temeljne opredelitve sistema nacionalne varnosti ter nacionalne varnostne politike. V tem okviru Državni zbor odloča tudi o politiki, razvoju in drugih temeljnih vprašanjih obrambnega in varnostnega sistema ter sistema zaščite in reševanja. Državni zbor nadzoruje priprave in izvajanje obrambe, varnosti ter zaščite in reševanja v skladu z ustavo in zakoni neposredno ali preko ustreznih delovnih teles. Državni zbor skrbi, da so zagotovljene učinkovita varnost, obramba in zaščita celotnega državnega ozemlja in akvatorija ter zračnega prostora v skladu z določili mednarodnega prava. Državni zbor tudi sprejema nacionalne varnostne programe, s katerimi določa nosilce, ukrepe in dejavnosti za zagotavljanje čim višje stopnje varnosti.
Vlada skrbi za enotnost in usklajenost priprav, delovanja in razvoja vseh varnostnih, obrambnih in zaščitnih sil z nacionalno varnostno politiko.
Po našem trdnem prepričanju je ena od največjih slabosti Resolucije v tem, da je preslabo definirala nadzorstvo nad varnostnimi službami. Poleg tega pa v celoti izpušča tretjo vejo oblasti, sodno oblast. Pomembne opustitve so bile torej storjene na institucionalni nadzorstveni ravni. Zato se zdi, da je Resolucija bolj posledica kompromisa političnih strank kakor pa rezultat spoznanja in splošne volje slovenske države po takšnih izhodiščih nacionalne varnosti, ki bi bila tako v interesu večine državljanov kakor tudi države. Gotovo je nekaj: če je že temeljni doktrinalni dokument tako obremenjen s političnimi kompromisi in odstopanji, bodo takšne tudi vse kasnejše normativne rešitve.'
Obveščevalne službe Republike Slovenije ter vprašanja političnega nadzorstva nad njimi so opredeljena v teh pravnih virih:
Obveščevalno-varnostna služba Ministrstva za obrambo je organizirana kot njegova organizacijska enota. Vsebina in področje njenega dela sta opredeljeni v Zakonu o obrambi,10 in sicer kot 4. točka poglavja III »Obrambni ukrepi« od 32. do 36. člena. Opredeljene so obveščevalne, protiobveščevalne in varnostne naloge obrambe, obveščevalno-varnostna služba, posebne operativne metode in sredstva, varnostno preverjanje oseb in zbirka podatkov. Vojaška obveščevalna služba je tako edina obveščevalna služba, ki ima z zakonom opredeljene vse svoje dejavnosti. Sami sicer zagovarjamo tezo, da bi bila v Sloveniji le ena obveščevalna služba, ki bi združevala tako »vojaško« kakor tudi »civilno«
' Samo za primer navajamo opredelitev parlamentarnega nadzorstva v ponesrečenem predlogu Zakona o varnostno- obveščevalni dejavnosti, ki je enako nedefinirana, kot je to v Resoluciji. Primerov, ki bi trditev naprej potrjevali, je še cela vrsta.
"> Zakon o obrambi. Uradni list RS, št. 82, 1994.
obveščevalno službo. Imenovali bi jo Državna informativna služba." Pri takšnem organizacijskem in funkcionalnem modelu bi bila poleg drugih prednosti velika prednost tudi pri izvajanju parlamentarnega nadzorstva nad njo. Zdaj pa je položaj takšen, da je to notranja organizacijska enota Ministrstva za obrambo, iz česar izhaja, da je njen predstojnik minister za obrambo, da so mu njeni delavci podrejeni in so mu po hierarhiji dolžni poročati o svojem delu, ne glede na to, da zakon pravi, da s pomembnejšimi ugotovitvami službe seznanjajo predsednika vlade, predsednika republike in po odločitvi predsednika vlade še druge organe. Ne glede na drugačna spoznanja avtorja tega prispevka pa izražamo strokovno veselje, da vendarle imamo vsaj eno obveščevalno službo, ki ima zagotovljene pravne okvire za svoje delo. Za Slovensko obveščevalno-var-nostno agencijo (SOVA) trdimo, da jih nima (vsaj lastne zakonodaje ne!). In to iz več razlogov: prvi je ta, da že poimenovanje službe SOVA nima svoje zakonske osnove (tako jo je poimenovala vlada z aktom, ki nima zakonske veljave).
Edina zakonska osnova je Zakon o vladi Republike Slovenije,ki v 39. členu pravi, da z dnem uveljavitve tega zakona nadaljuje Varnostno-informa-tivna služba z delom kot vladna služba. SOVA torej po tem zakonu ni SOVA, temveč še vedno VIS. Posebna slabost, nepremišljenost in strokovna odsotnost pa se v tem zakonu izražajo v »ministrski trojki« ali »superdirektorju« VIS-a. Naslednji poskus zakonske ureditve je bil ponesrečen predlog zakona o var-nostno-obveščevalni dejavnosti, ki so ga mnogi teoretiki in praktiki izredno strogo ocenili." SOVA je tako danes brez zakona, ki bi opredeljeval njeno dejavnost. Odgovornost za takšno stanje v veliki meri nosita Vlada Republike Slovenije in komisija za nadzor nad delom varnostnih in obveščevalnih služb." V tem odloku je nadzorstvena funkcija parlamenta, izražena v delu omenjene komisije, izredno pomanjkljivo obdelana. Avtor tega prispevka je ves čas trdil, da država Slovenija potrebuje poseben zakon, ki bo opredeljeval problem političnega nadzorstva. Argumenti za trditev, da potrebujemo zakon, ki bo določal to obliko in vsebino nadzorstva, so bili:
-	prvi argument je v dejstvu, da imajo takšen zakon tudi države, po katerih se radi zgledujemo ali na katere se sklicujemo (ZRN, Italija ...),
-	drugi argument je v dejstvu, da so žal naše službe ene od najbolj preglednih (obveščevalna dejavnost ne sme biti »prozorna!),
-	tretji argument je v naši pomanjkljivi varnostni in politični kulturi,
-	četrti argument je v predvidevanju, da bi zakon pri javnosti začel vzbujati zaupanje v obveščevalne službe,
" Več o tem: Anžič, Andrej. 1993. Državna informativna služba - novo razmišljanje o starih temah. Zbornik strokovno-znanstvenih razprav VŠNZ, letnik V., Ljubljana.
" Zakon o vladi Republike Slovenije, Uradni list RS, it. 4, 1993.
11 Med drugim tudi Aniič, Andrej. 1994. Slovenski obveščevalni sistem, politični voluntarizem, normativni idealizem ali strokovni avanturizem. Zbornik strokovno-znanstvemb razprav VŠNZ, letnik VIL, Ljubljana.
" Odlok o ustanovitvi in nalogah komisij in odborov Državnega zbora Republike Slovenije, Uradni list RS. št. 12, 1993.
-	peti argument je v predvidevanjih, da bi parlamentarno nadzorstvo opravljalo le nadzor nad izvajanjem načel, ki bi jih zakon določal,
-	šesti argument je v razmišljanju, da je na začetku uveljavljanja parlamentarnega nadzorstva treba postaviti pravila iger, ki ne bodo dopuščala nobene samovolje, odstopanj, opuščanj ali prekoračitev, in to ne parlamenarnega telesa in ne obveščevalnih služb. Seveda pa je argumentov še več. Nekaj pa je tudi takih, ki govorijo zoper zakonsko rešitev tega problema. Eden takšnih argumentov je, da parlamentarna nadzorna komisija ne bi v ničemer neposredno odločala o človekovih pravicah, temveč bi le dajala politično oceno o primernosti ravnanj obveščevalnih služb, za to pa ne potrebujemo zakona. Drugi argument opirajo na dejstvo, da je le z zakonom mogoče predpisati režim pravic, odnosno način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava, ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice in svoboščine. Toda za nas so argumenti za sprejetje zakona močnejši.
Poslanca dr. Lco Šešerko in Tone Anderlič sta pripravila predlog zakona o parlamentarnem nadzoru varnostnih in obveščevalnih služb.15 Avtor tega zapisa ima sicer celo vrsto posamičnih pripomb na predlog zakona, toda ne glede na to vseeno pozdravlja dejavnosti, ki se ujemajo z njegovim razmišljanjem.
Za obstoječi slovenski model nadzorstva trdimo, da je slab, neučinkovit in da ne vzbuja posebnega zaupanja (ne pri varnostnih službah ne pri javnosti). Komisija deluje stihijsko, samodejno in izvaja dejavnosti, ki večkrat ne samo ne koristijo državi in ne posameznikom, temveč njihovim interesom že škodujejo. Prispevali so k poglabljanju nezaupanja javnosti v obveščevalne službe, proble-matizirali njihovo dejavnost nasploh, prisilili te službe v svojstveno samoobrambo ter dopustili, da še vedno nimamo obveščevalnega sistema in varnostne politike. Država, institucije sistema, pa tudi pravice in svoboščine ljudi so resno ogrožene, ne samo od tujih služb in politik, temveč tudi od domačih kriminalnih združb in terorizma. Odgovornost komisije je tudi v tem, da je pred obveščevalne službe nenehno postavljala zgolj omejitve in prepovedi. Zdi se, da so to počeli tudi zato, ker so pri tujih omejitvah do podobnih praks zelo hitro prišli. Niso pa prišli do vseh tistih podzakonskih aktov, ki jih tuje vlade sprejemajo z namenom, da bi bile njihove tajne službe lahko učinkovite. Prav zato je dejavnost Komisije za nadzor nad varnostnimi in obveščevalnimi službami enostranska in sama sebi namen. Vzroki za takšno stanje so različni. Nekaj se jih da ugotoviti, kot npr.:
-	odsotnost ustrezne normativne ureditve dejavnosti in organizacije subjektov nadzora (SOVA), pa tudi področja nadzora nad varnostnimi in obveščevalnimi službami,
-neizkušenost in nestrokovnost članov komisije pri poznavanju problematike varstva ustavnega reda, funkcij in subjektov obveščevalnega sistema, posebnih metod in sredstev dela itd.,
-	nespoštovanje zaupnosti dokumentov in delovanje komisije, ki je večkrat prešla iz sfere državne zasebnosti v sfero javnosti,
" Predlog zakona o parlamentarnem nadzoru varnostnih in obveščevalnih služb. Poročevalec Državnega zbora, št. 6, 1995.
-	preveliko število članov komisije (kar 1/6 vseh parlamentarcev), ki je posledica zastopanosti vseh parlamentarnih strank v tej komisiji,
-	člani te komisije so hkrati člani še drugih parlamentarnih teles. Poleg tega so vezani še na redno delo parlamenta, svojih strankarskih dejavnosti itd. Vse to ima za posledico pomanjkanje časa za poglobljeno delo,
-vsi člani se ukvarjajo z vso problematiko nadzorstva (od obravnave predlogov zakonov, preko zakonitosti dela služb, pa do ugotavljanja utemeljenosti uporabe posebnih metod in sredstev dela). Delitve dela torej ni.
2. Razmišljanja o drugačnih rešitvah parlamentarnega nadzorstva nad obveščevalnimi službami
Politično nadzorstvo v Sloveniji mora zajemati tako oblike splošnega kakor tudi oblike osrednjega nadzorstva nad obveščevalnimi službami. Oblike splošnega nadzorstva so: poslanska vprašanja, interpelacija in preiskovalna komisija. Pri tej vrsti nadzorstva gre za pomembno, toda kljub temu pomožno obliko nadzorstva, ki pa ima kar nekaj pomanjkljivosti:
-	splošno nadzorstvo je pomanjkljivo, ker je le načeloma odgovorno za nadziranje obveščevalne službe,
-	nobena od oblik splošnega nadzorstva ne pozna posebnosti in značilnosti organizacijskega in funkcionalnega vidika obveščevalnih služb, temveč le njene dele,
-	obstajajo pomisleki glede varovanja tajnosti, če sc podatki visoke stopnje in vrste zaupnosti obravnavajo na sejah Državnega zbora, ki pa so načeloma javne,
-	vprašljiva je tudi učinkovitost splošnega nadzorstva, še zlasti zato, ker ga večinoma uporablja kot tradicionalno orožje parlamentarnega nadzorstva le opozicija. To pa pomeni, da skoraj ne gre več za obliko parlamentarnega nadzorstva nad eksekutivo, temveč za spopad in nadzorstvo znotraj parlamenta -med opozicijo in pozicijo,
-	večinsko vzeto, omenjene oblike parlamentarnega nadzorstva niso sposobne zagotoviti sistematičnega in kontinuiranega nadzorstva nad obveščevalnimi službami,
-	splošno parlamentarno nadzorstvo lahko le deloma ustvari zaupanje javnosti v delo obveščevalnih služb. Lahko pa je celo s premalo diskretnosti in prepogostim delovanjem resna ovira za funkcionalno sposobnost obveščevalnih služb.
V interesu države, pa tudi njenih državljanov je, da pridemo do osrednjega in posebnega parlamentarnega telesa, ki bo odpravil nadzorstveno funkcijo, tako da bo večina nadzorstvenih funkcij skoncentriranih v pristojnosti Parlamentarne nadzorne komisije.
Toda obstoj takšnega osrednjega telesa predpostavlja, da imamo že izgrajen obveščevalni sistem (tega žal še nimamo in ne kaže, da ga bomo kaj kmalu dobili!). Do takšnega sistema bi lahko prišli po dvojni poli. Ena pot je pot sprejetja sistemskega zakona, ki bi opredeljeval slovensko obveščevalno-var-nostno dejavnost. V razmerju do drugih pravnih predpisov bi bil hkrati okvirni in specialni zakon. Opredeljeval bi naloge na obveščevalnem in varnostnem področju, določal subjekte obveščevalnega sistema, opredeljeval vsebino in
način koordiniranja dela teh služb, zajemal uporabo posebnih metod in sredstev dela itd.
Na osnovi takšnega zakona bi potem sprejemali druge posebne zakone, ki bi urejali organizacijski in funkcionalni vidik posameznih subjektov varnostnega sistema in obveščevalnega sistema: Zakon o SOVI, Zakon o policiji. Zakon o obrambi. Zakon o parlamentarni nadzorni komisiji itd.
Druga pot pa je pot hkratnega sprejema (v paketu) vseh zakonov, ki urejajo dejavnosti subjektov obveščevalnega sistema in nadzorstva (zakon o SOVI, Zakon o policiji. Zakon o parlametnarni nadzorni komisiji).
Prva pot je že zamujena. Preden bi sprejeli okvirni in hkrati specialni zakon, smo sprejeli že zakon o obrambi. Ostaja druga pot, ki jo predlagamo v nekoliko modificirani obliki. Vlada naj hkrati določi vsebino predlogov zakonov: o policiji, o parlamentarni nadzorni komisiji in o varnostno-obveščevalni dejavnosti. Ta slednji predlog zakona bi kazalo potegniti iz naftalina (vlada mu je že 14.7.1994 določila besedilo za prvo obravnavo) ter upoštevati vse pripombe, ki jih je nanj naslovila slovenska strokovna javnost (npr.: dr. Adam Purg, dr. Andrej Anžič, Aleš Zalar itd.) Ta zakon bi uredil SOVO. Pri tem je posebnega pomena doseganje dogovorov med vsemi subjekti obveščevalnega sistema. Do njega bi v celoti lahko prišli šele potem, ko bi dopolnili Zakon o vladi in uvedli njegovo pomembno sestavino: Svet za nacionalno varnost.
Na takšen način bi prišli do možnosti, da z zakonom ustanovimo osrednjo obliko parlamentarnega nadzorstva - Parlamentarno nadzorno komisijo.
Zakon o parlamentarni nadzorni komisiji bi moral opredeljevati načelne stvari, torej bi bil okvirni in specialni zakon hkrati. Opredeljevati pa bi moral te vsebine:
- delovna področja Parlamentarne nadzorne komisije. Delovni področji bi bili nadzorstvo nad izvajanjem načel, ki bi jih zakon opredeljeval, ter nadzorstvo nad izvajanjem posebnih sredstev in metod dela.16 Prvo obliko nadzorstva bi izvajali vsi člani komisije, drugo obliko pa bi izvajala tričlanska podkomisija, ki bi bila organ komisije. Vsaj en član te podkomisije bi moral imeti pravosodni izpit. Direktorji varnostnih in obveščevalnih služb bi morali enkrat mesečno poročati podkomisiji o uporabi posebnih sredstev in metod dela. Podkomisija bi preko višjih sodišč (to bi moralo po našem mnenju dovoljevati uporabo posebnih sredstev in metod dela, kot nadzor telefona, komunikacijskih sredstev in občil, nadzor pisem in drugih pošiljk ter nadzor s tehničnimi napravami ...) ter preko vrhovnega sodišča (to bi v 7 dneh odločalo o odobritvi kontrole, ki jo je dovolilo višje sodišče) občasno preverjala verodostojnost navedb predstojnikov služb.
Podkomisija bi sprejemala politično oceno, ne pa konkretne strokovne ocene o kršitvah človekovih pravic ipd.
" Predvidevamo, da bi komisija nadzorovala tudi Kriminalistično službo v Ministrstvu za notranje zadeve in v Ministrstvu za obrambo kakor tudi protiobveščevalno službo, ki bi morala biti organizacijska enota Ministrstva za notranje zadeve, in to glede uporabe posebnih sredstev in metod dela.
-	Sestava komisije: komisijo bi sestavljalo osem parlamentarcev ter poslovni sekretar, ki bi bil zaposlen v Državnem zboru. Sekretar komisije bi pripravljal gradiva za seje komisije, seznanjal bi predsednika komisije s strokovnimi poudarki, zagotavljal bi izročitev gradiva članom komisije, vodil bi vso korespondenco, zagotavljal varovanje tajnosti, vodil komunikacijo s predstojniki varnostnih in obveščevalnih služb, po pooblastilu predsednika komisije bi seznanjal javnost z delom komisije, sodeloval s sekretarji varuha človekovih pravic, preiskovalnih komisij itd.
V komisiji bi bili 4 člani iz vrst opozicije in 4 člani iz vrst pozicije. Predsednik komisije bi bil obvezno iz vrst opozicije.
Vse člane komisije bi moral izvoliti Državni zbor z dvotretjinsko večino prisotnih poslancev. Člani bi morali biti ljudje, ki uživajo splošno zaupanje tako parlamentarcev kakor tudi javnosti. Nihče od članov komisije ne bi smel biti v kazenski evidenci. Vsi člani komisije bi morali pred začetkom dela podpisati izjavo o posebnem načinu dela (izjava o molčečnosti). Z njo bi se vsak član komisije obvezal, da med svojim mandatom ne bo na osnovi tistega, kar je zvedel v komisiji, dajal zakonodajnih pobud, da ne bo v nobenih okoliščinah in oblikah poročal svoji stranki o ugotovitvah komisije in da ne bo v nobeni obliki obveščal javnosti o delu komisije. To izjavo je treba utemeljiti iz nujnosti političnih in varnostnih razlogov.
Vse seje komisije bi morale biti tajne. Poleg članov komisije bi se jih na 204	povabilo predsednika lahko udeležili le predstojniki varnostnih in obveščevalnih
služb, minister za notranje zadeve, minister za obrambo ali kakšen drug povabljen minister. Komisija bi k delu lahko povabila še posamezne izvedence in druge strokovnjake, ki bi se enako kot člani komisije zavezali k molčečnosti.
Komisija bi imela poslovnik o svojem delu, v katerem bi natančneje določila zakonske določbe.
Komisija ne bi presojala in ne bi obravnavala ugotovitev svoje podkomisije za nadzor nad omejevanjem pisemske, telefonske in poštne tajnosti, temveč bi enkrat letno poslušala njeno letno poročilo.
Komisija bi pri svojem delu sodelovala s preostalimi delovnimi telesi Državnega zbora: odborom za obrambo, odborom za proračun in finance, odborom za notranjo politiko itd. Komisija bi se morala sestati najmanj vsaka dva meseca enkrat, po potrebi pa tolikokrat, kot bi to zahtevale varnostne ali politične okoliščine. Komisija bi morala Državnem zboru mesečno poročati o svojem delu na sredini svojega mandata, dva meseca pred koncem mandata pa bi morala dati zaključno poročilo.
Vlada bi komisiji poslala zahtevane informacije, ki pa bi jih lahko odklonila le, če bi odklonitev hkrati pisno pojasnila z bistvenimi razlogi za odklonitev. Ob zavrnitvi bi lahko komisija to reakcijo vlade sprejela v vednost, lahko pa bi z dvotretjinsko večino glasov svojih članov zahtevala, da se o zadevi izreče Državni zbor. Njegova odločitev bi bila dokončna ter bi jo morala upoštevati tako vlada kakor tudi komisija.
-	Predmet nadzora. Komisija bi svoje delo načeloma opravljala tako, da bi dobivala redne in neposredne informacije od urada SOVE ter od drugih varnost-
nih ali obveščevalnih služb kakor tudi izredne informacije teh služb o dogajanjih posebnega pomena. Poleg tega bi komisija lahko dobivala informacije, ki bi jih neposredno poslali pripadniki teh služb.17
Drugi predmet nadzora bi bila razprava o finančnih načrtih proračuna in rebalansa proračuna. Obravnava teh načrtov je sicer stvar odbora za proračun in finance ter računskega sodišča. Ta dva organa bi na strokovnim, računovodskim in revizorskim pravilom podrejen način obravnavala finančni načrt. Parlamentarna komisija bi na podlagi nevtralno razvrščenih finančnih postavk v različnih ministrstvih politično ugotavljala primernost dejavnosti varnostnih in obveščevalnih služb.
Tretji predmet nadzora bi bilo poslušanje poročila o delu podkomisije za nadzor nad omejevanjem pisemske, poštne in telefonske tajnosti.
Četrti predmet nadzorstva bi bila obravnava zakonskih pobud, iniciativ, s katerimi bi se ne samo omejevale dejavnosti te službe, temveč tudi tistih, ki bi omogočale njeno učinkovitost in profesionalizacijo.
Peti predmet nadzorstva bi bila pravica zaslišanja in vpogleda v posamezne zbirke osebnih podatkov. Pravica zaslišanja bi pomenila, da komisija zasliši osebe, ki jih je za sprejem neke politične razsodbe treba zaslišati.
Šesti predmet nadzorstva bi bila obravnava informacij delavcev služb.
V sedmi predmet nadzorstva bi sodila obravnava pobud varnostnih in obveščevalnih služb za izboljšanje učinkovitosti njihovega dela.
Osmi predmet nadzorstva bi bile pobude, ki bi jih komisija naslavljala na	205
Državni zbor glede njegovega določanja politike na obveščevalnem in varnostnem področju.
- Sodelovanje z drugimi subjekti obveščevalnega sistema (Svetom za nacionalno varnost) ter s sodno oblastjo.
Komisija bi pri svojem delu uporabljala politična merila ter si stalno postavljala vprašanje, ali se v dejavnosti služb nasploh, pa tudi v individualnih primerih, držijo pravnih okvirov, ki opredeljujejo njihove dejavnosti. Pri tem bi v nekem smislu že uporabljala metodo objektivnega pravnega varstva tudi pri varovanju ustavnih pravic človeka posameznika. Sodno in politično nadzorstvo ne more in ne sme biti izenačeno, še manj pa ne poistoveteno. Gre za dve povsem različni obliki nadzorstva, ki se v odnosu do obveščevalnih in varnostnih služb samostojno pojavljata in uveljavljata.
3. Sklepna razmišljanja
Delovanje varnostnih in obveščevalnih služb vedno ostro posega v svet človekovih pravic in svoboščin, hkrati pa izpostavlja vso protislovnost njihove narave. Brez poseganja v človekove pravice varnostne in obveščevalne službe ne bi bile v funkciji institucionaliziranega državnega nadzorstva, temveč bi bile kvečjemu društva ali klubi ljubiteljev lepega vedenja. V vseh političnih sistemih
" Pri dajanju takšnih informacij bi bilo treba zelo natančno opredeliti pogoje in okoliščine, v katerih bi pripadnik služb lahko mimo predstojnikov sporočal določene informacije.
zagotavljajo politični oblasti moč in avtoriteto, v pravnih državah pa prispevajo še k legitimnosti te oblasti ter k varovanju človekovih pravic in svoboščin. Toda na drugi strani te službe pričakujejo, da ne bodo povsem pregledne (to zlasti velja za obveščevalne službe) in da ne bodo pod absolutnim nadzorom. Takšno pričakovanje je na eni strani objektivno pogojeno z naravo dela služb (odkrivanje skrivnosti pri drugih ter skrivanje skrivnosti pred drugimi), na drugi strani pa gre za subjektivno pogojenost, ki se izraža v tem, da te službe želijo svoje slabosti, pomanjkljivosti in napake prikriti.
Država mora ta pričakovanja svojih služb upoštevati, in sicer tako, da ne sprejema zgolj omejitev za njihovo delo, temveč jim s pravnimi okviri omogoča osnove za strokovno in učinkovito delo. Ker pa vedno obstaja nevarnost, da bi te službe postale neka družbena substruktura, mora zgraditi še institucionalizirane oblike parlamentarnega nadzorstva (pomembno je še strokovno in sodno nadzorstvo, pa tudi razne oblike neformalnega nadzorstva).
Trdimo, da so problemi, povezani z delovanjem in organiziranjem obveščevalnih in varnostnih služb v Republiki Sloveniji, ter problemi, povezani z njihovim političnim nadzorstvom, pereči in večplastni. Te službe bi lahko v naši državi za politično elito pomenile možnost, da si pridobi ali pa ohrani moč, avtoriteto in legitimnost. Toda ta moč ne sme biti skoncentrirana na enem mestu. Zadnji čas je, da v Sloveniji prenehamo varnost, tako notranjo kot zunanjo, dojemati in meriti s strankarskimi merili. Čas bi že bil, da bi vsaj parlamentarne stranke postale državotvorne. Vedeti je treba, da nam učinkovito delovanje teh služb ne zagotavlja samo mirnega in varnega dela in življenja državljanov, temveč nam bo zagotovilo možnost tudi za gospodarsko in še kakšno drugo varnost in napredek. Varnostnih služb ter nadzorstva nad njimi ni mogoče prepuščati strankarskim prepirom, amaterizmu posameznikov ter nenehnemu eksperimentiranju. Vse to zamegljuje in oddaljuje slovensko varnost. Z varnostno teorijo moramo priti do varnostne politike, ki bo vzpostavila zdrave, pa čeprav konkurentne odnose med varnostnimi službami, vlado in parlamentom ter zagotovila sistem njihove individualne in kolektivne odgovornosti.
Pri dejavnostih obveščevalnih služb je treba upoštevati, da ima državljan, zoper katerega poteka neka dejavnost teh služb, le malo možnosti za pravno varstvo. Možnosti so majhne zato, ker posameznik zaradi velike diskretnosti in spretnosti profesionalcev zelo težko ugotovi, da je objekt zanimanja teh služb. Ker tega praviloma ne ve (če pa bi vedel, obveščevalna služba ne dela profesionalno!), si tudi ne more zagotoviti varstva sodišča, ki je gotovo najučinkovitejša omejitev za upravno dejavnost. Prav zaradi tega, ker je državljanu posamezniku odvzeta dejanska možnost (obstaja sicer teoretična) sodnega varstva, sodimo, da je politično nadzorstvo tako velikega pomena, in to ne le za državo, temveč tudi za varovanje človekovih pravic. Toda predpostavka nadzorstva ne sme biti v tem, da do objekta nadzorstva (do obveščevalnih in varnostnih služb) nastopa s pozicij apriornih sodb, kompleksov in predsodkov. Takšnega pristopa ne sme imeti ne samo zaradi načela objektivnosti, temveč tudi zato, ker te službe zagotavljajo ustrezno varstvo ustavne ureditve in dosegajo družbeni konformizem, brez katerega bi zavladal zakon džungle.
Poleg splošnega parlamentarnega nadzorstva moramo čim prej priti do osrednjega organa političnega nadzorstva nad varnostnimi in obveščevalnimi službami. To pa mora na eni strani vrniti izgubljeno zaupanje javnosti v te službe in jim omogočiti pogoje za uspešno in učinkovito delo, na drugi strani pa preprečiti, da bi postale orodje za manipulacijo ali sredstvo za nelegalno in nelegitimno kršenje ali ogrožanje človekovih pravic. Nadomestkov za pravo mero legitimne in strogo nadzorovane državne prisile ni. Te službe so neizogiben sopotnik našega življenja, bivanja in delovanja ter nam ne glede na to, ali jih sprejemamo, priznavamo ali pa zavračamo, zagotavljajo nujno potreben minimum osebne in kolektivne varnosti. Prav je, da jih nadzorujemo, ker s svojo dejavnostjo posegajo v naše pravice in svoboščine, ni pa prav, če le v njih vidimo nevarnost za svojo integriteto. Naše pravice, tudi najbolj temeljne, vse bolj ogrožajo kriminalne združbe, tuje službe in politike, ogroženo naravno okolje itd. Pri zoperstavljanju tem nevarnostim pa so varnostne službe lahko koristne, če že niso zaželjene.
LITERATURA
ANŽIČ, Andrej. 1993. Državna informativna služba - novo razmišljanje o starih temah. Zbornik strokovno-znansrvenih razprav V$NZ, letnik V., Ljubljana.
ANŽIČ, Andrej. 1994. Institucionalizirano nadzorstvo (politično in strokovno) nad obrambnimi silami. Mednarodni posvet »Civilno- vojaška razmerja v demokraciji«. Bled.
ANŽIČ, Andrej. 1994. Slovenske obveščevalne službe - iskanje modela političnega nadzorstva nad njimi. Zbornik prispevkov ob dnevu raziskovalne enote Višje šole za notranje zadeve, Ljubljana.
ANZlČ. Andrej. 1994. Slovenski obveščevalni sistem - politični voluntarizem, normativni idealizem ali strokovni avanturizem? Zbornik strokovno-znanstvenih razprav VSNZ, letnik VIL, Ljubljana.
CAVENDISH, Antony. 1990. Inside Intelligence. Collins, London.
CODEVILLA, Angelo. 1992. Informing Statecraft: Intelligence for a New Century. The Free Press, New York.
GODSON, Roy. 1989. Inteligence Requirements for the 1990s: Collection, Analysis, Counterintelligence and Covert Action, Washington.
JEFEEYS -JONES, Rhodri. 1984. The CIA and American Democracy. Yale University Press, New Hoven and London.
PEČAR, Janez. 1994. Pozor pred diletanti, v stroki in politiki. Sobotna priloga Dela, 13.8.1994.
PEČAR, Janez. 1988. Formalno nadzorstvo. ČZ Uradni list, Ljubljana.
PURG, Adam. 1994. Obveščevalne službe, politični sistemi in državna suverenost. Doktorska disertacija. FDU, Ljubljana.
RICHELSON, Yeffrey. 1989. The U.S. Intelligence Community. Bollinger Publishing company. Harper Business.
STILLER, Verner. (1986). Im Zentrum der Spionage. Verlag von Haase und Kochler, Mainz.
WOODWARD, Bob. 1987. The Secret Wars of the CIA 1981 - 1987. Simon Be Schuster, London.