Revus Journal for Constitutional Theory and Philosophy of Law / Revija za ustavno teorijo in filozofijo prava 6 | 2006 Modeli pravosodne legitimnosti Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb Constitutional Review of International Treaties Mirjam Škrk Electronic version URL: http://journals.openedition.org/revus/1841 DOI: 10.4000/revus.1841 ISSN: 1855-7112 Publisher Klub Revus Printed version Date of publication: 1 janvier 2006 Number of pages: 73-96 ISSN: 1581-7652 Electronic reference Mirjam Škrk, « Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb », Revus [Spletna izdaja], 6 | 2006, Datum spletne objave: 19 septembre 2013, ogled: 08 mai 2019. URL : http://journals.openedition.org/ revus/1841 ; DOI : 10.4000/revus.1841 All rights reserved U s t a v n o s o d n a p r e s o j a m e d n a r o d n i h p o g o d b Mirjam Škrk 1. Uvod Sklenitev mednarodne pogodbe je pravni posel mednarodnega prava, s kate- rim se ena ali več držav ali drugih subjektov mednarodnega prava dogovori o določeni mednarodni obveznosti. Opredelitev pojma mednarodna pogodba (angl. treaty, fr. traité) je v prakso držav uvedla Dunajska konvencija o sklepa- nju mednarodnih pogodb iz leta 1969 (v nadaljevanju: DKPMP).1 Praksa dr- žav, teorija in mednarodna judikatura priznavajo tej konvenciji pomen običaj- nega mednarodnega prava.2 Mednarodna pogodba je v DKPMP opredeljena kot mednarodni sporazum, ki ga državi oziroma države sklenejo v pisni obliki in zanj velja mednarodno pravo, ne glede na to, ali je zajet v enotnem ali v več 73U S T A V N O S O D N O P R A V O T V O R J E R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 1 Podpisana na Dunaju 23. maja 1969, Uradni list SFRJ – Mednarodne pogodbe in drugi sporazumi 30/1972. Akt o notifikaciji nasledstva, Uradni list RS 35/1992; Uradni list RS – Mednarodne pogodbe 9/1992. Po nje- nem vzoru je bila 21. marca 1986 podpisana še Dunajska konvencija o sklepanju mednarodnih pogodb med državami in mednarodnimi organizacijami ali med samimi mednarodnimi organizacijami. 2 Glej npr. sodbo Sodišča prve stopnje ES v zadevi Yassin Abdullah Kadi proti Svetu EU in Komisiji, septem- ber 2005, zadeva T-315/01, točka 182, navajano po International Legal Materials (2006) 45/1, 82. Mirjam ŠKRK, 2006: Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb. Revus – Revija za evropsko ustavnost (2006) 6. 73–96. www.revus.eu povezanih instrumentih, in ne glede na njegov naziv.3 Po vzoru DKPMP je po- jem mednarodne pogodbe opredeljen v prvem odstavku 69. člena Zakona o zunanjih zadevah (v nadaljevanju: ZZZ-1).4 Drugi odstavek 69. člena ZZZ-1 določa, da mnenje o tem, ali je mednarodni akt mednarodna pogodba, daje ministrstvo za zunanje zadeve. Narava te določbe je zgolj instrukcijska. Meri- torna presoja o tem, ali gre pri mednarodnem aktu za mednarodno pogodbo ali za kak drug mednarodni akt, je pridržana Ustavnemu sodišču Republike Slovenije.5 V mednarodnem pravu je, glede na to, da so suverene in neodvisne drža- ve še vedno njegovi najcelovitejši in najbolj reprezentativni subjekti,6 uveljav- ljena zelo visoka stopnja avtonomije pri sklepanju mednarodnih pogodb. Vsa- ka država suvereno in neodvisno odloča o tem, ali bo sklenila mednarodno po- godbo z drugo državo ali z drugim subjektom mednarodnega prava. Ta viso- ka stopnja avtonomije oziroma načelo proste privolitve je ohranjeno tudi v ES oziroma v EU, kjer gre sicer za povezovanje držav na supranacionalni ravni. Na to kaže primer negotove usode Pogodbe o Ustavi za Evropo. Ta je po obli- ki in po pravni naravi mednarodna pogodba in mora, preden začne veljati, sko- zi parlamentarno oziroma katero drugo notranjepravno potrditev vseh petin- dvajsetih držav članic. Kadar se država v skladu s svojimi notranjepravnimi postopki zaveže po- stati pogodbenica mednarodne pogodbe, je od začetka veljavnosti te mednarod- ne pogodbe dalje zavezana k njenemu izpolnjevanju v dobri veri (načelo pacta sunt servanda).7 Gre za eno najbolj temeljnih mednarodnopravnih načel.8 Če U S T A V N O S O D N O P R A V O T V O R J E R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 74 3 DKPMP, točka a) prvega odstavka 2. člena. Komisija za mednarodno pravo, ki je pripravila osnutek bese- dila DKPMP med najpogosteje uporabljenimi nazivi k pojmu mednarodna pogodba, konvencija in protokol omenja še deklaracijo, listino (angl. charter), pakt (angl. covenant oziroma pact) statut, sporazum, konkor- dat, modus vivendi, izmenjavo not, izmenjavo pisem, memorandum, zapisnik o doseženem soglasju (ang. agreed minute). UN Conference on the Law of Treaties (Vienna, March 26 – May 24 1968 and April 9 – May 22 1969), United Nations, Official Records, Documents of the Conference, 8. 4 »Mednarodna pogodba je sporazum, ki ga Republika Slovenija sklene pisno z eno ali več državami ali med- narodnimi organizacijami in za katerega velja mednarodno pravo, ne glede na število listin, iz katerih je sestavljen, in ne glede na njegovo posebno ime.« ZZZ-1, Uradni list RS 45/2001. 5 Glej sklep ustavnega sodišča št. U-I-128/98 z dne 23. september 1998, Odločbe in sklepi US VII/2, 173 (pre- soja »Izraelskega sporazuma«). Vlada je v tem primeru zatrjevala, da ne gre za mednarodno pogodbo, tem- več za tehnično operativni dogovor med varnostnima službama dveh držav. Vendar je ustavno sodišče me- nilo drugače: »11. Ta sporazum je po presoji Ustavnega sodišča tak akt, da določa pravice in obveznosti za oba mednarodnopravna subjekta. Z njim sta državi opredelili način ravnanja z zaupnimi podatki. Po vse- bini bi bilo zato treba šteti Sporazum za mednarodno pogodbo ...« 6 Najštevilčnejši subjekti mednarodnega prava so medvladne mednarodne organizacije (univerzalne ali regi- onalne), ki imajo sposobnost sklepanja mednarodnih pogodb. 7 Člen 26 DKPMP, Pacta sunt servanda. Vsaka veljavna pogodba zavezuje pogodbenice, da jo izpolnijo v do- bri veri. 8 Po tretji alineji preambule k DKPMP pogodbenice potrjujejo, da sta načeli svobodne privolitve in dobre ve- re ter pravilo pacta sunt servanda, univerzalno priznani. www.revus.eu država ne izpolni svojih pogodbenih obveznosti, stori mednarodni delikt.9 Gle- de na to, da so v sodobni mednarodni skupnosti mednarodne pogodbe temelj sporazumevanja in sodelovanja med državami, je od njihovega izpolnjevanja v dobri veri precej odvisna stabilnost mednarodnih odnosov, ki je eden od prvih pogojev za ohranitev mednarodnega miru in varnosti. Ohranjanju stabilnosti mednarodnih pogodbenih odnosov je namenjeno tudi pravilo v 27. členu DKPMP, ki pravi, da se država ne more sklicevati na svoje notranje pravo kot na razlog za nezmožnost izpolnitve svoje pogodbene obveznosti.10 V zvezi s tem je relevanten tudi prvi odstavek 46. člena DKPMP, v katerem je določeno, da država ne more uveljavljati neveljavnosti svoje privolitve k mednarodni po- godbi iz razloga, ker je bila njena privolitev dana v nasprotju s pravili notra- njega prava o pristojnosti glede sklepanja mednarodnih pogodb, razen če je bi- la kršitev očitna in se je nanašala na pravilo notranjega prava temeljnega po- mena.11 Po drugem odstavku 46. člena DKPMP je kršitev očitna, če bi bilo to objektivno jasno vsaki državi v skladu z normalno prakso in v dobri veri. 2. Namen presoje ustavnosti mednarodnih pogodb Da bi se države v kar najmanjši možni meri izognile posledicam odgovornos- ti držav,12 če bi se po sklenitvi mednarodne pogodbe pokazalo, da je bila ta sklenjena v nasprotju z notranjim ustavnim redom oziroma z domačo ustavo, poznajo notranjepravne ureditve številnih držav nadzor ustavnosti mednarod- nih pogodb. Ta vloga je prepuščena najvišjim domačim sodiščem oziroma ustavnim sodiščem v državah, ki poznajo sistem ustavnega sodstva. Kakšen je odnos med mednarodnim in notranjim pravom glede ustavnega reda posamez- ne države, nam pove konkretna ustavna ureditev države in praksa domačih so- dišč.13 75Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 9 Mnenje št. Rm-1/97 z dne 5. junija 1997, Uradni list RS 40/1997 in Odločbe in sklepi US VI, 86 (presoja Pridružitvenega sporazuma med Slovenijo – ESP), tč. 20 obrazložitve in op. 18. 10 Člen 27 DKPMP, Notranje pravo in spoštovanje pogodb. V drugem stavku je še zapisano, da to pravilo ne posega v 46. člen DKPMP. 11 Ta določba je izražena v negativni obliki (»ne more uveljavljati ... razen«) zaradi poudarka izjemne narave primerov, v katerih bi jo bilo mogoče uveljavljati. Anthony Aust, Modern Treaty Law and Practice, Cam- bridge, Cambridge University Press, (ponatis) 2002, 253. 12 V mislih imamo odgovornost držav po mednarodnem pravu (angl. state responsibility, fr. responsabilité de l’Etat). 13 Mednarodnopravna teorija pozna glede odnosa med mednarodnim in notranjim pravom tri teorije: moni- zem, dualizem in koordinacijo. Slednjo imajo nekateri teoretiki za podzvrst dualizma. Malcolm N. Shaw, International Law, Cambridge, Cambridge University Press, (5. izd.) 2003, 121–123. www.revus.eu Z dokaj visoko stopnjo zanesljivosti lahko trdimo, da izhaja večina sodob- nih ustav demokratičnih držav iz primata mednarodnega prava.14 Mednarod- ne pogodbe so nad domačimi zakoni ali so z njimi na enakopravni ravni. V pr- vem primeru do nasprotja med zakonom in mednarodno pogodbo ne more pri- ti, ker ima mednarodna pogodba rang predpisa nad zakonom. V slovenskem notranjem pravnem redu ima mednarodna pogodba, ki jo je ratificiral državni zbor, višji rang kot zakon.15 Če imajo po notranjem pravnem redu mednarod- ne pogodbe rang (zveznega) zakona, veljajo v primeru kolizije pravna načela o reševanju kolizije pravnih predpisov enakovrednega ranga (lex specialis de- rogat legi generali, lex posterior derogat legi priori). Ne more pa v notranjem pravnem redu imeti mednarodna pogodba višjega ranga od ustave.16 3. Presoja ustavnosti mednarodnih pogodb po Ustavi Republike Slovenije 3.1. Predhodna (a priori) presoja ustavnosti mednarodnih pogodb 3.1.1. Splošno Slovenska ustava pozna expresis verbis le predhodno presojo ustavnosti med- narodnih pogodb. Med državami članicami EU imata takšno pristojnost še Francija in Španija.17 Ustava v drugem odstavku 160. člena določa: »Na predlog predsednika republike, vlade ali tretjine poslancev državnega zbo- ra izreka ustavno sodišče v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe mnenje o njeni ustavnosti z ustavo. Državni zbor je vezan na mnenje ustavnega sodišča.« Pristojnost ustavnega sodišča za predhodno presojo mednarodnih pogodb do- ločata tudi drugi odstavek 21. člena in 70. člen Zakona o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS).18 Člen 70 je uvrščen med posebne postopke in ima na- U S T A V N O S O D N O P R A V O T V O R J E R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 76 14 Glej 8. člen Ustave Republike Slovenije, 25. člen Zvezne nemške ustave, 10. člen Ustave Italijanske Repub- like, 9. člen Ustave Republike Avstrije. 15 Glej 8. člen, drugi odstavek 153. člena in drugo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave RS. 16 Presoja Uredbe o vojaških sodiščih, odločba št. U-I-6/93 z dne 1. april 1994, tč. 5 obrazložitve, Uradni list RS 23/1994 in Odločbe in sklepi US III. Glej tudi Rm-1/97, tč. 12 obrazložitve. Glej Andrej Grasselli v: Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Ljubljana, Fakulteta za podiplomske državne in evropske štu- dije, 2002, 140: »Prioriteta splošnoveljavnih načel mednarodnega prava in mednarodnih pogodb velja samo v razmerju do zakonov in drugih notranjepravnih predpisov, ne pa v razmerju do Ustave.« 17 Natančneje glej Rm-1/97, tč. 11 obrazložitve in op. 6. 18 Uradni list RS 15/1994. www.revus.eu slov: X. Mnenje o skladnosti mednarodne pogodbe z ustavo. Njegov prvi sta- vek je skoraj verbatim ponovitev prvega stavka drugega odstavka 160. člena ustave. V drugem stavku 70. člena ZUstS je rečeno, da ustavno sodišče sprej- me mnenje na nejavni seji. V zvezi s to določbo se zastavlja vprašanje, ali je zakonodajalec želel pri predhodni presoji mednarodne pogodbe izvzeti javno obravnavo? Ustavno sodišče se do tega vprašanja ni opredelilo. Javne obravna- ve v dosedanjih primerih predhodne presoje mednarodne pogodbe ni opravi- lo. Poudarek pri tovrstni presoji je dalo pisnemu delu postopka. Pomen predhodne presoje ustavnosti mednarodne pogodbe je preventiven: pravočasno preprečiti, da bi bila v slovenski notranji pravni red sprejeta proti- ustavna mednarodnopravna obveznost države.19 Mednarodna pogodba namreč z ratifikacijo postane del notranjega prava.20 Tu imamo v mislih ratifikacijo ali odobritev kot notranjepravni akt.21 Ratifikacija kot mednarodni akt je, enako kot sprejem (angl. acceptance), potrditev (angl. approval) in pristop (angl. ac- cession), ena od možnih oblik, v kateri država na mednarodni ravni da svojo privolitev, da je zavezana z mednarodno pogodbo.22 Obstajajo tudi drugi na- čini privolitve. Država med drugim lahko da svojo privolitev, da je vezana z mednarodno pogodbo, s podpisom ali z izmenjavo instrumentov, ki sestavlja- jo pogodbo, ali pa na kak drug način, odvisno od sporazuma med pogodbeni- cami.23 Listine o ratifikaciji mednarodnih pogodb (in o pristopu) izda pred- sednik Republike Slovenije.24 Visoka stopnja avtonomije pogodbenic na po- dročju sklepanja mednarodnih pogodb je torej razvidna tudi iz načinov, z enim od katerih država na mednarodni ravni da svojo privolitev, da je zavezana k mednarodni pogodbi. Pri tem morajo pooblaščeni predstavniki države upošte- vati predpisane notranjepravne postopke. Slovenski notranji red ne pozna skle- nitve mednarodne pogodbe s podpisom.25 77Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 19 Rm-1/97, tč. 13 obrazložitve. Glej tudi Franc Testen v: Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Ljubljana, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002, 1110: »Razlog za takšno izjemno ureditev pri mednarodnih pogodbah je razviden sam po sebi: morebiti protiustavnih določb ratificiranih in veljavnih mednarodnih pogodb praviloma ni mogoče odstraniti iz pravnega reda z enostranskim aktom (od- ločbo US) brez kršitve mednarodno sprejetih obveznosti.« 20 Za nekoliko drugačno stališče US glej Rm-1/97, tč. 18: »Določbe mednarodne pogodbe torej z njeno uve- ljavitvijo v mednarodnem pravu preidejo v notranji pravni red Republike Slovenije pod pogojem, da so ra- tificirane v skladu z notranjim pravom Republike Slovenije ...« 21 Rm-1/97 govori o ratifikaciji kot notranjepravni odobritvi mednarodne pogodbe; glej tč. 35 obrazložitve. 22 Glej tč. b) prvega odstavka 2. člena DKPMP. Primerjaj s členi 14 do 17 DKPMP. 23 Člen 11 DKPMP. 24 Glej peto alinejo prvega odstavka 107. člena Ustave RS in 76. člen ZZZ-1. 25 Glej ZZZ-1. Pač pa je v 72. členu tega zakona uveljavljena začasna uporaba mednarodne pogodbe, za ka- tere sklenitev je pristojna vlada. Pogajalska delegacija sme s soglasjem vlade sprejeti klavzulo o začasni uporabi mednarodne pogodbe pred njeno uveljavitvijo. www.revus.eu Ratifikacija ali odobritev mednarodnih pogodb je predvsem zaupana zako- nodajalcu. Po istem postopku kot sprejema druge zakone državni zbor z za- konom ratificira mednarodne pogodbe z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev, pri čemer je za njegovo sklepčnost potrebna navzočnost večine po- slancev, kadar ni z ustavo ali z zakonom določena drugačna večina (86. člen ustave). Zakonodajalcu je torej v ustavi dano isto pooblastilo za sprejem za- konov in za ratifikacijo mednarodnih pogodb iz njegove pristojnosti. Do spre- jetja 3.a člena ustava ni razlikovala med postopki ratifikacije za posamezne vr- ste mednarodnih pogodb, ki jih ratificira državni zbor. Zdaj je v prvem odstav- ku 3.a člena predvideno, da Slovenija lahko z mednarodno pogodbo, ki jo ratificira državni zbor z dvotretjinsko večino vseh poslancev, prenese izvrševa- nje dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, ki so utemeljene s spo- štovanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin, z demokracijo in načeli pravne države, ter vstopi v obrambno zvezo z državami, ki spoštujejo te vred- note. Ustava vladi ne daje izrecnega pooblastila za sklepanje mednarodnih po- godb.26 Na podlagi ZZZ-127 vlada z uredbo ratificira: mednarodne pogodbe iz svoje pristojnosti; mednarodne pogodbe, ki se sklepajo zaradi izvajanja za Slo- venijo obvezujočih aktov mednarodnih organizacij; tako imenovane izvedbene (implementacijske) mednarodne pogodbe (tiste, ki se sklepajo zaradi uresni- čevanja sklenjenih mednarodnih pogodb); mednarodne pogodbe o medmini- strskem sodelovanju; mednarodne pogodbe, ki urejajo vprašanja v zvezi z di- plomatskimi in konzularnimi odnosi; izvedbene mednarodne pogodbe s po- dročja obrambe in notranjih zadev; mednarodne pogodbe, ki urejajo medna- rodno sodelovanje v kulturi, znanosti ter izobraževanju. Vlada ne sme sklepa- ti mednarodnih pogodb, ki zahtevajo izdajo novih ali spremembo veljavnih za- konov (sedmi odstavek 75. člena ZZZ-1). Pred ratifikacijo mednarodne pogod- be iz pristojnosti vlade mora ministrstvo za zunanje zadeve poslati kopijo nje- nega besedila delovnemu telesu državnega zbora, ki je pristojen za zunanje za- deve (šesti odstavek 75. člena ZZZ-1). V dosedanji praksi je ustavno sodišče štirikrat opravilo predhodno presojo ustavnosti mednarodnih pogodb, ki so bile v postopku ratifikacije državnega zbora. Zato se zgolj na teoretični ravni zastavlja vprašanje, ali bi bilo ustavno sodišče pristojno tudi za predhodno ustavnosodno presojo mednarodne pogod- be iz pristojnosti vlade? Kot je bilo že rečeno, se ustavno sodišče s tem vpra- U S T A V N O S O D N O P R A V O T V O R J E R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 78 26 Drugi odstavek 153. člena Ustave RS posredno nakazuje na pristojnost vlade za sklepanje mednarodnih po- godb. 27 Peti odstavek 75. člena ZZZ-1. www.revus.eu šanjem v praksi še ni spoprijelo. Vendar se zdi, da takšna pristojnost ustavne- ga sodišča iz drugega odstavka 160. člena ne izhaja. Trditev za stališče, da je predhodna presoja ustavnosti mednarodnih pogodb predvidena le za medna- rodne pogodbe iz pristojnosti državnega zbora, izhaja iz besedne razlage ter sloni na drugem stavku te določbe, ki določa, da je državni zbor vezan na mne- nje ustavnega sodišča. S tem seveda ne izključujemo, da ne bi ustavno sodi- šče z drugimi metodami razlage prišlo do drugačnega sklepa, še zlasti z upo- števanjem dejstva, da ustavno sodišče samo odloča o svoji pristojnosti (fr. com- pétence de la compétence). Predmet presoje pri predhodni kontroli ustavnosti mednarodne pogodbe je mednarodna pogodba in ne predlog zakona o njeni ratifikaciji. Ustavno sodi- šče je zaradi nepristojnosti zavrglo pobudo za oceno ustavnosti predloga Za- kona o ratifikaciji Pridružitvenega sporazuma z ES (sklep št. U-I-203/97 z dne 16. septembra 1997, Odločbe in sklepi US VI/2, 115). Ratione temporis je ustavno sodišče pristojno za presojo mednarodne po- godbe, ki je v postopku ratifikacije, »… se pravi v času, ko je mednarodna po- godba že podpisana in ko je vložen predlog zakona za njeno ratifikacijo, ki pa ga državni zbor še ni sprejel.«28 Ker ustava določa, da je državni zbor vezan na mnenje ustavnega sodišča, lahko državni zbor po vloženem predlogu za oceno ustavnosti odloča o ratifikaciji šele potem, ko mu je vročeno mnenje ustavnega sodišča.29 Predmet presoje so le tiste določbe mednarodne pogod- be, ki so za predlagatelja sporne, druge pa le ob pogoju koneksitete po 30. čle- nu v zvezi z 49. členom ZUstS.30 Predlagatelj mora tudi navesti, na katere do- ločbe ustave se domnevne kršitve nanašajo.31 Ustavno sodišče ugotavlja skladnost določb mednarodne pogodbe z usta- vo v času svojega odločanja in ne glede na to, kdaj bo (in če sploh bo) pogod- ba začela veljati.32 Začetek veljavnosti mednarodne pogodbe je odvisen od vo- lje pogodbenic in je določen oziroma predviden v mednarodni pogodbi.33 79Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 28 Rm-1/97, tč. 16 obrazložitve. Primerjaj s prvim odstavkom 75. člena ZZZ-1. 29 Rm-1/97, tč. 16 obrazložitve. 30 Rm-1/97, tč. 22 obrazložitve. Po 30. členu ZUstS (koneksiteta) ustavno sodišče pri odločanju o ustavnosti (ali zakonitosti) ni vezano na predlog, temveč lahko oceni ustavnost (in zakonitost) drugih določb istega ali drugega predpisa, katerih ocena ustavnosti (ali zakonitosti) ni bila predlagana, če so te določbe v med- sebojni zvezi ali če je nujno za rešitev zadeve. 31 Glej Poslovnik Ustavnega sodišča (Uradni list RS 93/2003 in 98/2003 popravek), Priloga 1, Sestavine vlog, točka 6, Vsebina predloga za mnenje o ustavnosti mednarodne pogodbe. V tretji alineji prvega odstavka je določeno, da mora predlog med drugim vsebovati navedbo določb ustave, s katerimi naj pogodba oziroma njen del ne bi bil skladen, ter navedbo razlogov za zatrjevano neskladnost. 32 Rm-1/97, tč. 17 obrazložitve. Mnenje uporablja izraz »učinkovati« namesto »veljati«. DKPMP v naslovu 24. člena uporablja izraz »uveljavitev« (angl. entry into force, fr. entrée en vigeur). 33 Prvi odstavek 24. člena DKPMP. www.revus.eu Ustavno sodišče je pri presoji Pridružitvenega sporazuma obrazložilo, da mnenje, ki ga izreka po določbi drugega odstavka 160. člena ustave, ni posve- tovalno mnenje, temveč gre za odločitev ustavnega sodišča, katere pravna na- rava je po učinkih vsebinsko enaka drugim njegovim odločbam.34 Od drugih odločb se razlikuje po tem, da ustavno sodišče ne sme poseči v samo medna- rodno pogodbo, tako kot lahko posega v notranjepravne akte.35 Mnenje po dru- gem odstavku 160. člena ustave »pa ne zavezuje le Državnega zbora, ampak v enaki meri glede na obseg in razloge presoje zavezuje samo Ustavno sodišče« – ima torej učinek razsojene stvari (res iudicata).36 Pristojnost ustavnega sodišča je omejena na presojo skladnosti mednarod- ne pogodbe z ustavo in ne z mednarodnim pravom.37 Presoja skladnosti med- narodne pogodbe z mednarodnim pravom ostaja v domeni Meddržavnega so- dišča v Haagu oziroma drugih mednarodnih sodišč, tribunalov in arbitraž. 3.1.2. Nekatera ustavnopravna vprašanja, ki so bila predmet presoje Povedano je že bilo, da je ustavno sodišče doslej opravilo predhodno presojo ustavnosti mednarodne pogodbe v štirih primerih. Poleg že omenjenega pri- mera predhodne presoje Pridružitvenega sporazuma med Slovenijo in ES in (tedanjimi petnajstimi) članicami EU38 je ustavno sodišče opravilo predhodno presojo še treh dvostranskih mednarodnih pogodb. Presojalo je skladnost Spo- razuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju (v nadaljevanju: SOPS) z II. razdelkom Temeljne ustavne listi- ne o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije ter z ustavo,39 sklad- nost Pogodbe med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o ureditvi statusnih in drugih pravnih razmerij, povezanih z vlaganjem v Nukle- arno elektrarno Krško, njenim izkoriščanjem in razgradnjo z ustavo40 ter sklad- U S T A V N O S O D N O P R A V O T V O R J E R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 80 34 Rm-1/97, tč. 15 obrazložitve. 35 Rm-1/97, tč. 15 obrazložitve. 36 Rm-1/97, tč. 15 obrazložitve in op. 12. Mnenje, ki je po naravi odločba ustavnega sodišča, ima učinek er- ga omnes. 37 Rm-1/97, tč. 15 obrazložitve: »Tudi v primeru presoje skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo Ustavno sodišče deluje kot državni organ notranjega prava. Prav zato Ustavno sodišče opravi presojo mednarodne pogodbe z vidika skladnosti z Ustavo, ne pa tudi z vidika mednarodnega prava.« 38 Evropski sporazum o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in evropskimi skupnostmi in nji- hovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani; glej Rm-1/97. 39 Mnenje št. Rm-1/00 z dne 19. april 2001 (presoja SOPS), Uradni list RS 43/2001 in Odločbe in sklepi US X/1, 78. 40 Mnenje št. Rm-2/02 z dne 5. december 2002 (presoja Pogodbe o NEK), Uradni list RS 117/2002 in Odloč- be in sklepi US XI, 246. www.revus.eu nost Sporazuma med Republiko Slovenijo in Svetim sedežem o pravnih vpra- šanjih z ustavo.41 Ustava našteva kot predlagatelje predhodne presoje ustavnosti mednarod- nih pogodb predsednika republike, vlado ali tretjino poslancev. Predsednik re- publike doslej še ni nastopil kot predlagatelj. Vlada je bila predlagateljica pri oceni ustavnosti ESP in Vatikanskega sporazuma. Tretjina poslancev so bili predlagatelji v primerih SOPS in NEK. Že v primeru presoje ESP je vlada kot predlagateljica zatrjevala, da sporazum ni v nasprotju z ustavo. Enako je bilo stališče vlade pri presoji Vatikanskega sporazuma. Tretjina poslancev, ki je predlagala predhodno presojo SOPS, je zatrjevala, da ni v neskladju z ustavo. Ustavno sodišče je predloge obravnavalo meritorno, kljub pomislekom neka- terih sodnikov.42 Zlasti se je ta pomislek pokazal pri presoji SOPS, ki jo je pred- lagalo trideset poslancev.43 Glede vlade je ta nelogičnost po mnenju Testena že v sami ustavi, s tem ko je predvidena kot predlagateljica za predhodno pre- sojo mednarodne pogodbe, kajti ravno vlada je tista, ki vloži predlog za ratifi- kacijo mednarodne pogodbe državnemu zboru.44 V primeru NEK je tretjina poslancev kot predlagatelj zatrjevala o protiustavnosti mednarodne pogodbe. Pri presoji SOPS je ustavno sodišče štelo predlog tridesetih poslancev za presojo mednarodne pogodbe kot zahtevo po 23. členu ZUstS.45 Zato je nada- ljevalo postopek ne glede na konec mandata državnega zbora.46 To pomeni, da zadostuje, da procesna predpostavka predlagatelja obstaja v trenutku vlo- žitve predloga, in ne nujno ves čas postopka pred ustavnim sodiščem.47 Na drugi strani mora vlagatelj pobude (24. člen ZUstS) pred ustavnim sodiščem ves čas postopka izpolnjevati procesno predpostavko glede pravnega intere- sa.48 81Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 41 Mnenje št. Rm-1/02 z dne 19. november 2003 (presoja Vatikanskega sporazuma), Uradni list RS 118/2003 in Odločbe in sklepi US XII, 89. 42 Glej Franc Testen v: Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Ljubljana, Fakulteta za podiplom- ske državne in evropske študije, 2002, 1111. 43 Glej odklonilno ločeno mnenje sodnika Testena v zadevi Rm-1/00: »Na ta način je nastala za sodno odlo- čanje povsem nenaravna situacija: sojenje je odločanje o sporu, ne pa potrjevanje, da imajo vsi udeležen- ci v postopku prav. To v celoti velja tudi za ustavnosodni postopek, ki je v svojih poglavitnih značilnostih vendarle zgrajen kot kontradiktoren postopek (z nekaterimi elementi inkvizitornosti – nevezanost na pred- log, možnost širjenja po koneksiteti).« Za podobne pomisleke v istem primeru glej sicer pritrdilno ločeno mnenje sodnika Ribičiča. 44 Glej odklonilno ločeno mnenje sodnika Testena v zadevi Rm-1/00. 45 Rm-1/00, tč. 16 obrazložitve. 46 Rm-1/00, tč. 16 obrazložitve. 47 Franc Testen v: Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Ljubljana, Fakulteta za podiplomske dr- žavne in evropske študije, 2002, 1111. 48 Po prvem odstavku 24. člena ZUstS lahko da vsakdo pisno pobudo za začetek postopka pred ustavnim so- diščem, če izkaže svoj pravni interes. www.revus.eu Protiustavnost je ustavno sodišče ugotovilo pri presoji Pridružitvenega spo- razuma z ES (Rm-1/97). Predmet presoje so bile določbe mednarodne pogod- be o pridobivanju nepremičnin in zemljišč v Republiki Sloveniji s strani držav- ljanov držav članic EU (fizičnih in pravnih oseb), glede na to, da prvotno be- sedilo drugega odstavka 68. člena ustave ni dovoljevalo tujcem pridobivanja lastninske pravice na zemljiščih, razen z dedovanjem ob pogoju vzajemnosti.49 Ustavno sodišče je ugotovilo, da so bili v neskladju z omenjeno ustavno do- ločbo točka 7 c 45. člena ter točki I in II priloge XIII Pridružitvenega sporazu- ma, če so dovoljevali nakup zemljišč državljanom držav članic EU. Mnenje o ugotovitvi neustavnosti mednarodne pogodbe je za državni zbor zavezujoče. Državni zbor ne sme ratificirati mednarodne pogodbe, če ustavno sodišče iz- reče, da so njene določbe v neskladju z ustavo. Možnost, ki jo ima v takšnem primeru na voljo zakonodajalec, je, da pred ratifikacijo neustavne mednarod- ne pogodbe spremeni ustavo. Tako je zakonodajalec tudi ravnal v primeru ESP.50 Druga možnost, ki jo ima zakonodajalec na voljo, je, da pogodbo rati- ficira s pridržkom v delu, kjer je ustavno sodišče ugotovilo njeno protiustav- nost, pod pogojem, da je tak pridržek mednarodnopravno sploh dopusten. Si- cer pa pristojni organi lahko tudi začnejo nova pogajanja o predmetu pogod- be.51 Pri presoji ESP je vlada postavila vprašanje, ali je ustavno dopustna ratifi- kacija Sporazuma, ki vsebuje tudi zavezo Republike Slovenije k spremembi ustave. Razmišljalo se je namreč o tem, da bi državni zbor ratificiral ESP pred spremembo 68. člena in ob ratifikaciji sprejel interpretativno deklaracijo, v ka- teri bi se zavezal, da bo v času do mednarodnopravne uveljavitve Sporazuma spremenil ustavo. Odgovor ustavnega sodišča je bil odklonilen. Sodišče je me- nilo, da državni zbor ne sme odobriti mednarodne pogodbe, s katero bi se po njegovem pooblastilu država zavezala k izpolnitvi mednarodne obveznosti, če ve, da je v času odločanja o odobritvi v neskladju z ustavo. V tem primeru bi namreč državni zbor prejudiciral odločitev ustavodajalca, to pa ni dopustno.52 U S T A V N O S O D N O P R A V O T V O R J E R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 82 49 Prvi odstavek 68. člena ustave 1991 se je glasil: »Tujci lahko pridobivajo lastninsko pravico na nepremični- nah pod pogoji, ki jih določa zakon.« 50 Člen 68 Ustave (Uradni list RS 42/1997), ki je veljal do uveljavitve Ustavnega zakona o spremembah I. po- glavja ter 47. in 68 člena ustave (UZ 3.a, 47, 68, Uradni list RS 24/2003) se je glasil: »(1)Tujci lahko prido- bijo lastninsko pravico na nepremičninah pod pogoji, ki jih določa zakon ali če tako določa mednarodna pogodba, ki jo ratificira Državni zbor, ob pogoju vzajemnosti. (2) Zakon in mednarodno pogodbo iz prej- šnjega odstavka sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino vseh poslancev.« Zdaj uveljavljeni 68. člen ustave določa, da tujci lahko pridobijo lastninsko pravico na nepremičninah pod pogoji, ki jih določa za- kon ali mednarodna pogodba, ki jo ratificira državni zbor. 51 Natančneje o zakonodajalčevih možnostih ravnanja v primeru ugotovljene protiustavnosti mednarodne po- godbe, glej Rm-1/97, tč. 38 obrazložitve. 52 Rm-1/97, tč. 35 in 36 obrazložitve. www.revus.eu Posebnost mnenja Rm-1/97 je bila tudi v tem, da je ustavno sodišče v ti- stih delih izreka, kjer ni ugotovilo protiustavnosti, uporabilo interpretativni iz- rek.53 V Komentarju Ustave k njenemu 161. členu (razveljavitev zakona) nale- timo na pomisleke proti interpretativnim odločbam ustavnega sodišča pri pred- hodni presoji ustavnosti mednarodnih pogodb, ker meddržavne pogodbe ni- majo centralnega razlagalca svojih določb in si te vloge ne more lastiti ustav- no sodišče posamezne države.54 Interpretativno odločbo je v ustavnosodno presojo mednarodnih pogodb uvedel francoski Ustavni svet (fr. Conseil Constitutionnel).55 Namesto da bi ugotovil neskladnost določbe mednarodne pogodbe z ustavo, določbo razlaga na način, ki omogoča presojo, da ni v neskladju z ustavo.56 Pravo interpretacijo sous réserve je ustavno sodišče uporabilo pri presoji Vatikanskega sporazuma. V I. točki izreka mnenja je odločilo, da 1. člen tega Sporazuma, po katerem Republika Slovenija in Sveti sedež potrjujeta načelo, da sta država in Katoliška cerkev, vsaka v svoji ureditvi, neodvisni in samostoj- ni, in po katerem deluje Katoliška cerkev v Republiki Sloveniji svobodno po kanonskem pravu, v skladu s pravnim redom Republike Slovenije, ni v nesklad- ju z načelom suverenosti iz 3. člena ustave in z načelom o ločenosti države in verskih skupnosti iz prvega odstavka 7. člena ustave, kolikor se razlaga (pou- darila M. Š.), da bo Katoliška cerkev pri svojem delovanju v Republiki Slove- niji spoštovala njen pravni red, kot izhaja iz obrazložitve mnenja.57 V II. točki izreka je odločilo, da je ustavnosodna razlaga 1. člena Sporazuma izhodišče za oceno skladnosti preostalih določb Sporazuma, ki so bile predmet presoje. Končno je v VII. točki odločilo, da bodo morali državni organi Republike Slo- venije pri izvrševanju Sporazuma upoštevati vsebino določb Sporazuma, kakr- šno je z razlago določilo ustavno sodišče. Iz 35. točke obrazložitve izhaja, da se je ustavno sodišče odločilo za t. i. interpretativno mnenje na temelju svoje prakse v primeru Rm-1/97, ker je pri presoji ugotovilo, da je mogoče 1. člen Vatikanskega sporazuma razlagati na dva načina, od katerih je eden v nesklad- ju z ustavo. 83Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 53 Gre za tč. II in VI. izreka. Glej Franc Testen v: Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Ljublja- na, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002, 1112. 54 Franc Testen v: Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in ev- ropske študije, Ljubljana, 2002, 1132. Gre za tehniko, podobno francoskim mnenjem sous réserve, pri če- mer je še povedano, da del teorije interpretativno tehniko opredeljuje kot pogojno sodbo o ustavnosti. 55 La décision de non-contrariété sous réserve, glej Rm-1/02, tč. 35 obrazložitve. 56 Rm-1/02, tč. 35 obrazložitve in op. 41, navajano po Patrick Gaia, Le Conseil constitutionnel et l’insertion des engagements internationaux dans l’ordre juridique interne, Pariz, Economica, 1991, 123–127. 57 Izrek se sklicuje na tč. 32 in 33 obrazložitve. www.revus.eu Kadar ustavno sodišče izreče mnenje, da mednarodna pogodba ni v ne- skladju z ustavo, je odločitev o sprejemu zakona o ratifikaciji stvar politične presoje državnega zbora.58 V takšnem primeru mora težo morebitnih neugod- nih političnih posledic zaradi ratifikacije mednarodne pogodbe prevzeti nase državni zbor pri odločanju o ratifikaciji.59 3.1.3. Nekatera mednarodnopravna vprašanja, ki so bila predmet presoje Na obravnavanem področju je praktično nemogoče potegniti strogo ločnico med vprašanji ustavnopravne in mednarodnopravne narave. Gre za področje, kjer soobstojata obe veji prava. Poskus delitve na ustavnopravno in mednarod- nopravno sfero je bil narejen zgolj zaradi večje preglednosti in sistematičnosti prikaza nekaterih vprašanj, s katerimi se je spoprijelo ustavno sodišče v postop- ku predhodne presoje mednarodnih pogodb. Izbor je selektiven in ne načenja vseh mednarodnopravnih vprašanj, ki so se pokazala v dosedanji presoji ozi- roma jih je ustavno sodišče upoštevalo kot merilo presoje. 3.1.3.1. Self-executing in non self-executing mednarodne pogodbe Teorija mednarodnega prava loči mednarodne pogodbe na self-executing in non self-executing, in sicer glede na to, ali so njihove določbe v notranjem pravu neposredno uporabljive oziroma je treba za njihovo izvrševanje sprejeti izved- bene predpise. Ali lahko mednarodne pogodbe sploh neposredno učinkujejo v nacionalnem pravnem redu, je odvisno od ustavne ureditve posamezne drža- ve in od tega, kateri veji oblasti je zaupana notranjepravna potrditev medna- rodne pogodbe. Večino držav, v katerih je ratifikacija (potrditev) mednarodne pogodbe zaupana zakonodajalcu, mednarodnopravni teoretiki uvrščajo med dr- žave z monističnim pristopom, ker v njih zakonodajalčeva potrditev medna- rodne pogodbe ne zahteva še sprejema posebnega notranjepravnega predpisa za uveljavitev mednarodne pogodbe.60 V državah s čistim dualizmom, najbolj U S T A V N O S O D N O P R A V O T V O R J E R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 84 58 Rm-1/97, tč. 38 obrazložitve. 59 Pri presoji SOPS se je med drugim postavilo vprašanje, ali utegne njegova sklenitev poslabšati položaj Slo- venije pri prihodnji določitvi meje s sosednjo Hrvaško. O tem glej Rm-1/00: »30. Vprašanje, ali bo izvaja- nje Sporazuma v praksi dejansko pripeljalo na določenih delih meje na kopnem do označitve mejne črte, pa čeprav le za potrebe izvajanja Sporazuma; oziroma, ali bo takšno izvrševanje dejanske oblasti utegnilo poslabšati položaj Slovenije v morebitnih kasnejših pogajalskih postopkih, ni ustavnopravno, temveč poli- tično vprašanje, katerega težo mora nase prevzeti Državni zbor pri odločanju o ratifikaciji Sporazuma.« 60 Glej v zvezi s tem 8. člen ustave: »Zakoni in drugi predpisi morajo biti v skladu s splošno veljavnimi na- čeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Ratificirane in objavlje- ne mednarodne pogodbe se uporabljajo neposredno.« O neposredno uporabljivih (angl. self-executing) med- narodnih pogodbah na temelju 8. člena ustave glej tudi sklep št. U-I-128/98, tč. 10 obrazložitve. www.revus.eu značilen predstavnik je Združeno kraljestvo, kjer je ratifikacija (potrditev) za- upana izvršni veji oblasti, mednarodna pogodba ne more učinkovati v notra- njem pravu, če ni sprejeta notranja zakonodaja, ki ji da učinek veljavnosti.61 Vendar tudi v državah, kjer ustave dopuščajo neposredni učinek medna- rodnim pogodbam pod pogojem, da so bile pravilno ratificirane, nimajo vse mednarodne pogodbe enakih učinkov.62 Ali je mednarodna pogodba neposred- no uporabljiva ali ne, ni mogoče vnaprej določiti na abstraktni ravni. O tem odločajo nacionalna sodišča v vsakem konkretnem primeru.63 Vprašanja neposrednega učinkovanja mednarodnih pogodb se je ustavno sodišče na načelni ravni dotaknilo pri presoji ESP, in sicer v zvezi z zavezo dr- žave, da izpolni pogodbeno obveznost po mednarodnem pravu, ker sicer sto- ri mednarodni delikt. Iz obrazložitve mnenja izhaja, da je izpolnitev obvezno- sti mednarodne pogodbe lahko dosežena že s tem, da njene določbe ob njeni uveljavitvi preidejo v notranji pravni red države, in sicer če so njene določbe po naravi stvari neposredno uporabljive (angl. self-executing), ker urejajo pra- vice in obveznosti fizičnih in pravnih oseb.64 Če določbe mednarodne pogod- be niso neposredno uporabljive, je za izpolnitev pogodbenih obveznosti potre- ben sprejem notranjepravnih ukrepov. Pri tem je ustavno sodišče ocenilo, da je glede izpolnitve mednarodne obveznosti po mednarodnem pravu bistveno, da država obveznost izpolni, pri tem pa ni pomembno, ali je izpolnitev dose- žena z neposredno uporabo določb mednarodne pogodbe v notranjem pravu ali s sprejemom potrebnih notranjepravnih aktov.65 Navedena izhodišča so med drugim ustavnemu sodišču služila kot podlaga za oceno skladnosti ESP z usta- vo. Do self executing oziroma non-self executing mednarodne pogodbe se je ustavno sodišče opredelilo pri presoji Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih.66 85Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 61 Anthony Aust, Modern Treaty Law and Practice, Cambridge, Cambridge University Press, (ponatis) 2002, 150–151. V Združenem kraljestvu ima v imenu krone pooblastilo za sklepanje mednarodnih pogodb zuna- nji minister. 62 Samo dejstvo, da mednarodna pogodba pridobi položaj notranjega prava po ratifikaciji, še ne pomeni, da takšna pogodba oziroma njena posamezna določba lahko neposredno ustanavlja pravice in obveznosti, ki so neposredno izvršljive pred sodišči. Thomas Buergenthal, Self-executing and non-self executing treaties in national and international law, Académie de droit international, Recueil des Cours, tome 235 (1992-IV), 317. 63 Thomas Buergenthal, Self-executing and non-self executing treaties in national and international law, Aca- démie de droit international, Recueil des Cours, tome 235 (1992-IV), 317. Glej tudi Anthony Aust, Modern Treaty Law and Practice, Cambridge, Cambridge University Press, (ponatis) 2002, 159. 64 Rm-1/97, tč. 22 obrazložitve. 65 Rm-1/97, tč. 22 obrazložitve. 66 Odločba št. 312/00, Uradni list RS 42/2003 in Odločbe in sklepi US XII, 39. www.revus.eu 3.1.3.2. Razlaga mednarodnih pogodb Ustavno sodišče se je do razlage mednarodne pogodbe, ki je v ustavnopravni presoji v postopku ratifikacije, opredelilo v primeru SOPS. Za razlago je upo- rabilo razlagalne določbe DKPMP, »… ker gre pri Sporazumu za mednarodno pogodbo, ki še ni postala del notranjega pravnega reda Republike Sloveni- je …«67 Enako je ravnalo pri presoji NEK68 in pri presoji Vatikanskega spora- zuma.69 Zlasti se je ustavno sodišče v svoji praksi oprlo na 31. člen DKPMP (Splošno pravilo o razlagi).70 Pri presoji NEK je ustavno sodišče na temelju razlagalnih določb po 31. členu DKPMP sprejelo stališče, da presoja skladnost mednarodne pogodbe z ustavo po njeni vsebini, kakor je zapisana (33. točka obrazložitve). Za namen razlage spada v vsebino pogodbe kot celote poleg prilog in spo- razumov ter instrumentov, ki so bili sklenjeni v zvezi s sklenitvijo pogodbe, za katere razlago gre, tudi preambula (drugi odstavek 31. člena DKPMP). Pomen preambule mednarodne pogodbe je ustavno sodišče presojalo v pri- meru SOPS, NEK in v primeru Vatikanskega sporazuma. Pri presoji SOPS se je ustavno sodišče moralo opredeliti do 1. člena Spora- zuma, ki določa obmejno območje na kopnem in na morju,71 in sicer po ustav- nopravnem vprašanju, ali ne prejudicira prihodnje meje med državama Slove- nijo in Hrvaško glede na to, da državi sklepata maloobmejni sporazum pred sklenitvijo pogodbe o določitvi državne meje. Ustavno sodišče je odločilo, da je treba sporno določbo 1. člena Sporazuma razlagati v kontekstu preambule, iz katere je razviden namen sklenitve Sporazuma, in upoštevajoč njegovo vse- bino kot celoto.72 Kot je bilo že povedano, je ustavno sodišče odločilo, da SOPS ni v neskladju z ustavo.73 U S T A V N O S O D N O P R A V O T V O R J E R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 86 67 Rm-1/00, tč. 25 obrazložitve. 68 Rm-2/02, tč. 33 obrazložitve 69 Rm-1/02, tč. 12 obrazložitve. 70 Po prvem odstavku 31. člena DKPMP je treba mednarodno pogodbo razlagati v dobri veri in ob tem upo- števati v pogodbi uporabljene izraze v njihovem običajnem pomenu, v okviru besedila pogodbe kot celote ter v luči njenega predmeta in cilja. V drugem odstavku je pojasnjeno, da za namen razlage spadajo v vse- bino pogodbe kot celote tudi preambula in priloge ter sporazumi in instrumenti, ki so bili sklenjeni v zve- zi s sklenitvijo pogodbe, za katere razlago gre. Ob besedilu kot celoti je treba upoštevati a) vsak kasnejši sporazum med pogodbenicama, ki se nanaša na razlago pogodbe ali na uporabo njenih določb; b) vsako kasnejšo prakso pri uporabi pogodbe, glede katere sta pogodbenici sporazumni v pogledu njene razlage; c) vsa relevantna pravila mednarodnega prava, ki veljajo med pogodbenicama (tretji odstavek). Po četrtem odstavku 31. člena je treba pri jezikovni razlagi razlagati izraze v njihovem običajnem pomenu besede, po- seben pomen se jim pripiše le, če se ugotovi, da sta se tako odločili pogodbenici. 71 Uradni list RS 63/2001; Uradni list RS – Mednarodne pogodbe 20/2001. 72 Rm-1/00, tč. 8 in tč. 26 obrazložitve. »8. Namen sklenitve sporazuma izhaja iz njegove preambule, ki je ‘… v želji (pogodbenic), da omogočita in uredita promet oseb med obmejnima območjema in izboljšata življenjske razmere obmejnega prebivalstva,… omogočita čimbolj prosto gospodarsko sodelovanje …’ in www.revus.eu Pri presoji Vatikanskega sporazuma se je ustavno sodišče dotaknilo vpra- šanja preambule z dveh vidikov, prvič z vidika njene skladnosti z ustavo in drugič z vidika razlage vsebine Sporazuma. Vlada je namreč predlagala preso- jo ustavnosti preambule, ker ni vsebovala izjave ali potrditve, da se s Sporazu- mom potrjuje že obstoječi pravni položaj Katoliške cerkve v Republiki Slove- niji. Ustavno sodišče se je glede opredelitve vprašanja morebitne presoje ustav- nosti preambule ozrlo na pomen preambule v pravu mednarodnih pogodb. Ugotovilo je, da glede vsebine preambule v mednarodni praksi ni pravil, ki bi določala, da mora ta vsebovati kaj več kot določitev pogodbenic in njihovih po- oblaščencev ter izjavo o dogovoru, ki izhaja iz besedila pogodbe. Obseg vse- bine preambule je odvisen od volje pogodbenic. Nadalje je ugotovilo, da »… po- godbenice niso vezane na nobeno pravilo, ki bi določalo, da morajo biti v pre- ambuli poudarjeni vsi bistveni vidiki sklenjene pogodbe. Iz pravne narave pre- ambule torej izhaja, da ni mogoče izpodbijati nekaj, česar ta ne vsebuje, ra- zen če bi bili izpuščeni elementi, ki so obvezna sestavina preambule k vsaki mednarodni pogodbi. Te pa Sporazum vsebuje.«74 Na podlagi te ugotovitve je ustavno sodišče zavrnilo presojo preambule, kot je bila predlagana, ker po na- ravi stvari ni bila mogoča.75 Poleg tega je ustavno sodišče razlagalo preambulo kot pomemben del Va- tikanskega sporazuma z vidika pravila o razlagi po prvem odstavku 31. člena DKPMP.76 V skladu z navedenim pravilom je ustavno sodišče pri razlagi posa- meznih določb Sporazuma upoštevalo akte, navedene v njegovi preambuli: ka- nonsko pravo, dokumente 2. vatikanskega koncila, predvsem izjavo o verski svobodi (Dignitas humanae) in Pastoralno konstitucijo o Cerkvi v sedanjem svetu (Gaudium in Spes), ter mednarodno priznana načela o zagotavljanju svo- bode religije, predvsem načela EKČP in Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah.77 Posredno je ustavno sodišče vsebino preambule upoštevalo pri razlagi iz- podbijanih določb Pogodbe o NEK. Preambula Pogodbe o NEK se je namreč med drugim sklicevala na Konvencijo o jedrski varnosti (Uradni list RS 61/1996; Uradni list RS – Mednarodne pogodbe 16/1996; v nadaljevanju: MKJV) 87Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T se pri tem zavedata, ‘… da so obmejne lokalne skupnosti temelj dobrega sodelovanja med sosednjima dr- žavama’.« 73 Mnenje Rm-1/00 je ustavno sodišče sprejelo s šestimi glasovi proti trem Proti so glasovali sodniki Čebulj, Janko in Testen. Sodnici Škrk in Wedam-Lukić ter sodnika Ribičič in Ude so dali pritrdilno ločeno mnenje, sodnika Čebulj in Testen pa odklonilni ločeni mnenji. 74 Rm-1/02, tč. 11 obrazložitve. 75 Rm-1/02, tč. 11 obrazložitve. 76 Za besedilo 31. člena DKPMP glej op. 70. 77 Rm-1/02, tč. 12 obrazložitve. V tem okviru je US upoštevalo tudi gradivo mešane krovne komisije. www.revus.eu in na Skupno konvencijo o varnosti ravnanja z izrabljenim gorivom in varno- sti ravnanja z radioaktivnimi odpadki (Uradni list RS 7/1999; Uradni list RS – Mednarodne pogodbe 3/1999; v nadaljevanju: MKVIGRO). Pri presoji ustav- nosti Pogodbe o NEK se je moralo ustavno sodišče opredeliti do medsebojne- ga odnosa med omenjenima mednarodnima konvencijama in izpodbijano Po- godbo. Ustavno sodišče se je pri tem oprlo na teorijo mednarodnega prava, po kateri med več mednarodnimi pogodbami praviloma ni hierarhije, »… kar pa pogodbenih strank ne ovira, da je ne vzpostavijo same.«78 Sicer se more- bitna neskladja med mednarodnimi pogodbami presojajo po načelih lex po- sterior in lex specialis. Vendar splošno pravilo lex posterior po presoji ustav- nega sodišča ne izključuje drugačne možne razlage.79 Ustavno sodišče je na podlagi teh razlagalnih stališč odločilo, da je sklicevanje na MKJV in na MKVI- GRO treba razumeti tako, da ti mednarodni pogodbi Pogodbo o NEK dopol- njujeta. Zaradi neskladja med njima in Pogodbo o NEK imata prednost ome- njeni mednarodni konvenciji. Če je določba Pogodbe o NEK specialnejša, ima prednost ta. Po razlagi mednarodne pogodbe je pomembna tudi razlaga 1. člena Vati- kanskega sporazuma, pri kateri se je ustavno sodišče opredelilo do enega od obeh verodostojnih besedil mednarodne pogodbe in mu zaradi jasnosti pome- na dalo večjo težo od slovenskega izvirnika. Tu je ustavno sodišče naletelo na dve možni razlagi, na eno, ki je bila v neskladju z ustavo, in na drugo, ki z ustavo ni bila v neskladju.80 Pri določitvi ustavno skladne razlage je bilo sta- lišče ustavnega sodišča, da je mogoče besedilo drugega odstavka 1. člena Spo- razuma razlagati tudi tako, »… da Katoliški cerkvi dopušča delovanje v skladu s kanonskim pravom na t. i. mešanih področjih, dokler to delovanje ne trči ob pravni red Republike Slovenije.«81 V tem delu presoje se je ustavno sodišče oprlo na italijanski izvirnik Sporazuma in se pri tem sklicevalo na 33. člen DKPMP in na njeno pravilo o razlagi pogodb, ki so sestavljene v dveh ali več verodostojnih besedilih.82 U S T A V N O S O D N O P R A V O T V O R J E R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 88 78 Rm-2/02, tč. 34 obrazložitve. 79 Rm-2/02, tč. 34 obrazložitve in op. 7. »Če se kasnejša pogodba sklicuje na prejšnjo na način, ki kaže, da ji je podrejena oziroma da je ni razumeti tako, kot da nasprotuje prejšnji, ima prejšnja pogodba prednost.« 80 Glej zgoraj pod 3.1.2. o interpretaciji sous réserve in op. 55. 81 Rm-1/02, tč. 32 obrazložitve. 82 Po 6. točki Priloge I Poslovnika Ustavnega sodišča mora predlagatelj predhodne presoje ustavnosti medna- rodne pogodbe priložiti mednarodno pogodbo v izvirnem besedilu in v slovenskem jeziku. Vatikanski spo- razum je bil sklenjen v slovenskem in v italijanskem jeziku, od katerih sta obe besedili enako verodostoj- ni (Glej Končno določbo Sporazuma, Uradni list RS 13/2004; Uradni list RS – Mednarodne pogodbe 4/2004). Sicer pa US vedno lahko predlagatelja pozove, da v postopku presoje predloži sodišču mednarodno pogod- bo v enem (ali več izvirnikih), če bi bilo treba. www.revus.eu 3.1.3.3. Izvrševanje mednarodne pogodbe v dobri veri kot merilo za presojo ustavnosti Tretjina poslancev državnega zbora, ki je predlagala predhodno presojo ustav- nosti Pogodbe o NEK, je izpodbijanim določbam med drugim očitala pomanj- kljivost določb o razgradnji NEK ter o odlaganju radioaktivnih odpadkov (10. člen). Izpodbijana določba naj bi predvidevala le sprejem skupnega programa, sicer pa naj bi bila razgradnja in odlaganje radioaktivnih odpadkov prepušče- na prihodnjemu dogovarjanju med pogodbenicama Republiko Slovenijo in Re- publiko Hrvaško. Podoben očitek se je nanašal na 11. člen Pogodbe (finansi- ranje odlagališča radioaktivnih odpadkov in razgradnje).83 Predlagatelji so za- trjevali neskladnost izpodbijanih določb z 72. členom ustave (zdravo življenj- sko okolje). Ustavno sodišče je očitke zavrnilo. Obrazložilo je, da pri presoji skladno- sti mednarodne pogodbe izhaja iz predpostavke, da bodo pogodbenice pri nje- nem izvrševanju ravnale v dobri veri v skladu z načelom pacta sunt servanda (26. člen DKPMP). Ustavno sodišče je torej pri presoji izpodbijanih določb med- narodne pogodbe izhajalo iz predpostavke, da bosta pogodbenici obveznosti iz Pogodbe izpolnili. V primeru morebitnega neizvrševanja pogodbe imata po- godbenici na voljo v Pogodbi predviden postopek za mirno reševanje sporov (20. člen), oziroma so jima na voljo ukrepi po mednarodnem pravu, če bi bi- la kršena mednarodna pogodba.84 3.2. Naknadna (a posteriori) presoja ustavnosti mednarodnih pogodb 3.2.1. Splošno Ustava ne predvideva naknadne presoje ustavnosti mednarodnih pogodb. To- vrstno presojo je razvilo ustavno sodišče s svojo prakso. Gre za posredno pre- sojo prek pristojnosti za presojo zakonov in podzakonskih predpisov, in sicer z izpodbijanjem zakona oziroma uredbe o ratifikaciji takšne pogodbe.85 Pri- stojnost ustavnega sodišča je utemeljena na prvi in na tretji alineji prvega od- stavka 160. člena ustave.86 Ustavno sodišče pri naknadni presoji ustavnosti 89Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 83 Druga točka izreka mnenja, ki se je nanašala na ugotovitev, da 11. člen Pogodbe NEK ni v neskladju z usta- vo, je bila sprejeta s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Ribičič in sodnica Škrkova. 84 Rm-2/02, tč. 35 obrazložitve. 85 Franc Testen v: Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Ljubljana, Fakulteta za podiplomske dr- žavne in evropske študije, 2002, 1112. 86 Franc Testen v: Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Ljubljana, Fakulteta za podiplomske dr- žavne in evropske študije, 2002, 1112–1113. www.revus.eu presoja mednarodno pogodbo z aktom o ratifikaciji mednarodne pogodbe. To je lahko v slovenskem pravnem redu zakon o ratifikaciji, ki ga sprejme držav- ni zbor, ali uredba vlade. Po mednarodnem pravu takšna presoja načenja vpra- šanje hierarhije mednarodnih pogodb, ki je v mednarodnem pravu izjema87 oziroma se o njej pogodbenice lahko dogovorijo. Akt o ratifikaciji, naj gre za zakon ali uredbo, sprejema (adoptira) medna- rodnopravne obveznosti, zajete v mednarodni pogodbi, v slovenski notranji pravni red. Ta akt pomeni le okvir (fr. chapeau)88 in vsebuje običajno tri do štiri člene. Njihova vsebina je praviloma poleg uvodnih določb omejena še na vacatio legis (ki se ponavadi razlikuje od dneva začetka veljavnosti same med- narodne pogodbe) in na morebitno določitev notranjepravnega organa, ki je pooblaščen za njeno izvrševanje. Operativni del akta o ratifikaciji vsebuje be- sedilo mednarodne pogodbe v slovenščini in v tujem jeziku.89 Zato naknadna presoja ustavnosti (in zakonitosti) mednarodnih pogodb z aktom o ratifikaciji načenja nekatera temeljna teoretična vprašanja o odnosu med mednarodnim pravom in ustavnim redom države glede na to, da je v 8. členu ustave uveljavljen primat mednarodnega prava, in glede na to, da je dr- žava na mednarodnopravni ravni dolžna izpolnjevati sprejete mednarodnoprav- ne obveznosti v dobri veri. Tudi pri takšni presoji ustavnosti mednarodne pogodbe ustavno sodišče ne presoja njene skladnosti z mednarodnim pravom. 3.2.2. Praksa Ustavnega sodišča RS Presoja ustavnosti (in zakonitosti) Uredbe o ratifikaciji sporazuma med Repub- liko Slovenijo in Republiko Hrvaško o vojaških pokojninah (Uradni list RS – Mednarodne pogodbe 13/1992) na temelju tretje alineje prvega odstavka 160. člena ustave90 je prvi primer naknadne presoje mednarodne pogodbe v praksi ustavnega sodišča.91 Ustavno sodišče je v obrazložitvi navedlo, da ima na pod- lagi drugega odstavka 153. člena ustave v hierarhiji pravnih aktov takšen spo- razum višji položaj kot podzakonski predpisi, vendar nižjega kot ustava in za- U S T A V N O S O D N O P R A V O T V O R J E R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 90 87 Glej 103. člen Ustanovne listine Združenih narodov: »Če je navzkrižje med obveznostmi članov Združenih narodov po tej ustanovni listini in med njihovimi obveznostmi po kateremkoli drugem meddržavnem do- govoru, prevladajo njihove obveznosti po tej ustanovni listini.« 88 »Zakon o ratifikaciji naj bi bil zakon le v formalnem pogledu in naj ne bi imel nobene lastne materialne vsebine, ker naj bi ta pripadala mednarodni pogodbi, za katero velja poseben način sklepanja.« Glej pod navedbe državnega zbora, tč. 3 obrazložitve sklepa št. U-I-197/97 z dne 21. maja 1998; Odločbe in sklepi US VII/1, 93. 89 Prvi odstavek 77. člena ZZZ-1. 90 »Ustavno sodišče odloča: … – o skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in zakoni;« 91 Odločba št. U-I-147/94 z dne 30. novembra 1995, Uradni list RS 3/1996, in Odločbe in sklepi US IV/2, 118. www.revus.eu kon.92 Zato je dopustilo možnost, da bi lahko presojalo ustavnost in zakoni- tost takega mednarodnega sporazuma (tč. 8 obrazložitve). Vendar je v obraz- ložitvi zapisalo: »Z oceno ustavnosti in zakonitosti te uredbe pa je ustavno so- dišče seveda posredno presodilo tudi ustavnost samega Sporazuma. Takšna po- sredna ocena ustavnosti mednarodnih sporazumov je uveljavljena tudi v prak- si italijanskega ustavnega sodišča in nemškega zveznega ustavnega sodišča (tč. 9).« Ustavno sodišče je torej v predmetni zadevi presodilo le skladnost Spora- zuma z ustavo in odločilo, da izpodbijana Uredba o ratifikaciji Sporazuma ni bila v neskladju z ustavo. V zadevi št. U-I-147/94 se ustavno sodišče še ni izreklo, ali je pristojno za oceno ustavnosti mednarodnih pogodb, ratificiranih z zakoni. Načelno stališče, da je na temelju prve alineje prvega odstavka 160. člena ustave93 pristojno za presojo skladnosti zakona o ratifikaciji mednarodne po- godbe z ustavo, je ustavno sodišče sprejelo v primeru predhodne presoje ESP. Pri tem je dopustilo možnost, da če ob takšni presoji ugotovi, da je določba mednarodne pogodbe v nasprotju z ustavo, lahko zakon o ratifikaciji te pogod- be razveljavi, vendar ima takšna odločitev ustavnega sodišča učinek samo v notranjepravni ureditvi.94 Ustavno sodišče se v obravnavani zadevi tudi ni opre- delilo do vprašanja, ali je presoja ustavnosti ratifikacijskega zakona možna že od njegove uveljavitve dalje, torej še pred uveljavitvijo mednarodne pogodbe (tako kot v praksi nemškega zveznega ustavnega sodišča).95 V takšnem pri- meru bi imela pristojnost za presojo zakona o ratifikaciji tudi preventiven po- men, ki bi bil v tem, da se pravočasno prepreči sprejetje protiustavne medna- rodnopravne obveznosti Republike Slovenije.96 Do tega vprašanja se je ustav- no sodišče opredelilo v zadevi št. U-I-197/97, v okviru ocene ustavnosti Zako- na o ratifikaciji Evropskega sporazuma (Uradni list RS – Mednarodne pogodbe 13/1997; v nadaljevanju: MESP), ker naj bi bil sprejet po protizakonitem in pro- tiustavnem postopku. V njej se je izreklo za pristojno presojati ustavnost po- stopka sprejemanja MESP še pred uveljavitvijo mednarodne pogodbe, katere ratifikacija je bila z njim odobrena.97 Vendar je ustavno sodišče postopek usta- vilo zaradi pomanjkanja pravnega interesa pobudnika. 91Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 92 Drugi odstavek 153. člena ustave (usklajenost pravnih aktov): »Zakoni morajo biti v skladu s splošno veljav- nimi načeli mednarodnega prava in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral državni zbor, podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa tudi z drugimi ratificiranimi mednarodnimi pogodbami.« 93 »Ustavno sodišče odloča: – o skladnosti zakonov z Ustavo;« 94 Rm-1/97, tč. 13 obrazložitve. 95 Rm-1/97, tč. 13 obrazložitve. 96 Rm-1/97, tč. 13 obrazložitve. 97 Sklep št. U-I-197/97 z dne 21. maj 1998, Odločbe in sklepi US VII/1, 93. www.revus.eu Da je pristojno za naknadno presojo ustavnosti (in zakonitost) mednarod- ne pogodbe po prvi in po tretji alineji prvega odstavka 160. člena ustave, je ustavno sodišče spet pokazalo pri presoji Sporazuma med Vlado Republike Slo- venije – slovenskim Ministrstvom za obrambo in Vlado države Izrael – izrael- skim Ministrstvom za obrambo (v nadaljevanju: Izraelski sporazum). Vendar je ustavno sodišče v tem primeru postavilo zahtevo, da mora biti mednarodna pogodba po mednarodnem pravu in po pravnem redu Slovenije objavljena.98 Zahtevo po objavi mednarodne pogodbe je utemeljilo s prvim odstavkom 154. člena ustave, ki določa, da morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo ve- ljati.99 Ustavno sodišče je pobudo zavrglo, ker je zunaj pristojnosti drugega odstavka 160. člena ustave pristojno presojati samo o tistih predpisih, ki so se- stavni del pravnega reda Republike Slovenije. Mednarodna pogodba to šele po- stane z zakonom oziroma z uredbo o ratifikaciji, kar se pri Izraelskem spora- zumu ni zgodilo.100 Iz istih razlogov je ustavno sodišče zavrglo pobudo o pre- soji ustavnosti in zakonitosti Dogovora o varnostno-obveščevalnem sodelova- nju med Obveščevalno varnostno službo Ministrstva za obrambo Republike Slovenije in Sektorjem za varnostno in obveščevalno dejavnost v Ministrstvu za obrambo Republike Makedonije (v nadaljevanju: Makedonski sporazum).101 Na oba primera se je ustavno sodišče sklicevalo pri zavrženju pobude za pre- sojo dogovora predsednikov vlad Republike Slovenije in Republike Hrvaške z dne 10. septembra 2002 o začasnem režimu implementacije določb 47. do 52. člena SOPS.102 O presoji ustavnosti zakona o ratifikaciji je ustavno sodišče odločalo še v zadevah U-I-190/97103 in U-I-44/01,104 vendar je v obeh primerih pobudi za- vrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Ker ustavno sodišče, razen v primeru presoje vladne uredbe o ratifikaciji sporazuma o vojaških pokojninah, akta ratifikacije mednarodne pogodbe ni presojalo po vsebini, se doslej ni opredelilo glede razlage mednarodne pogod- U S T A V N O S O D N O P R A V O T V O R J E R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 92 98 Po slovenskem pravnem redu pa tudi ratificirana (odobrena) od strani pristojnega organa. 99 Sklep št. U-I-128/98, tč. 10 obrazložitve. V sklepu se ustavno sodišče sklicuje še na 8. in na 153. člen usta- ve ter na zakon o zunanjih zadevah. 100 Sklep št. U-I-128/98, tč. 15 obrazložitve. 101 Sklep št. U-I-265/98, Odločbe in sklepi US X, 41. 102 Sklep št. U-I-376/02 z dne 24. marca 2005, tč. 3 izreka in tč. 5 obrazložitve, Uradni list RS 46/2005 in Od- ločbe in sklepi US XIV, 17. 103 Sklep št. U-I-190/97 z dne 30. septembra 1997, Odločbe in sklepi US VI/2, 119. Šlo je za pobudo za pre- sojo MESP. 104 Sklep št. U-I-44/01 z dne 18. novembra 2004 (neobjavljen). Šlo je za pobudo za presojo Zakona o ratifi- kaciji Sporazuma o socialnem zavarovanju med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško (Uradni list RS 71/1997; Uradni list RS – Mednarodne pogodbe 21/1997). www.revus.eu be, ki jo presoja v postopku naknadne presoje. Pogačnik zastopa stališče, da je treba mednarodno pogodbo zmeraj razlagati po pravilih mednarodnega pra- va, torej po DKPMP.105 To stališče ima oporo v dejstvu, da akt o ratifikaciji mednarodne pogodbe pomeni le formalni okvir predpisa, medtem ko je njego- va vsebina zajeta v mednarodni pogodbi, ki jo tak akt okvirja. Posebnost med- narodne pogodbe je, da so njeno vsebino oblikovale pogodbenice. Temu so pri- rejena tudi razlagalna načela DKPMP. Zatorej bi moralo ustavno sodišče med- narodno pogodbo razlagati po razlagalnih pravilih te konvencije tudi v postop- ku naknadne (posredne) presoje mednarodne pogodbe. 3.2.3. Presoja Uredbe o ratifikaciji Kodeksa ribičev – sprememba prakse? Omenili smo že, da je pri presoji Uredbe o ratifikaciji Sporazuma o vojaških pokojninah (U-I-147/94) ustavno sodišče dopustilo možnost, da v takšnem pri- meru presoja tudi njeno zakonitost, tako kot to izhaja iz njegove pristojnosti pri presoji podzakonskih aktov. Nato je ustavno sodišče presodilo samo ustav- nost Sporazuma. Ustavno sodišče se je spet spoprijelo z vprašanjem morebitne presoje ustav- nosti in zakonitosti mednarodnega sporazuma oziroma uredbe vlade, s katero je bil sporazum ratificiran, pri pobudi za presojo ustavnosti in zakonitosti Ured- be o ratifikaciji Kodeksa obnašanja ribičev med izvajanjem ribolova.106 Ustav- no sodišče je v tem primeru odločilo, da ni pristojno za obravnavo zakonito- sti mednarodne pogodbe, ratificirane z uredbo vlade, ker za takšno pristojnost v ustavi ni mogoče najti opore. Ustavno sodišče je nadalje argumentiralo, da tudi posredno, s presojo podzakonskega akta (uredbe vlade), s katerim je bi- la ratificirana mednarodna pogodba, ni mogoče utemeljiti pristojnosti ustavne- ga sodišča za presojo zakonitosti mednarodne pogodbe.107 To pomeni, da bo- sta zakon in mednarodna pogodba, ratificirana z uredbo, v neskladju, vendar ustavno sodišče za presojo takšnega neskladja ni pristojno.108 Ustavno sodi- šče si je pridržalo pristojnost, da bo presojalo neskladje med zakonom in med- 93Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 105 »Vsebine mednarodne pogodbe, ki je v prvi vrsti pravni akt in hkrati vir mednarodnega prava kot izrazi- to konsenzualnega sistema, ni mogoče dojeti z razlagalnimi prijemi notranjega državnega prava.« Miha Pogačnik, Veljavnost mednarodnih pogodb v Republiki Sloveniji, Pravnik (1996) 51/6–8, 370. 106 Kodeks je bil sklenjen po dogovoru predsednikov vlad Republike Slovenije in Republike Hrvaške z dne 10. septembra 2002 o začasnem režimu implementacije določb 47. do 52. člena SOPS in sta ga pogodbe- nici podaljševali do začetka leta 2004 (Uradni list RS 119/2002; Uradni list RS – Mednarodne pogodbe 28/2002 in nasl.). 107 U-I-376/02, tč. 12 obrazložitve. 108 U-I-376/02, tč. 12 obrazložitve. www.revus.eu narodno pogodbo, ratificirano z uredbo vlade, le, če bo neskladje pomenilo kr- šitev 2. člena ustave (načelo pravne države).109 Ta odločitev ustavnega sodišča pomeni odmik od stališča, ki ga je ustavno sodišče sprejelo v odločbi št. U-I-147/94, ko je dopustilo hipotetično možnost, da presoja tudi zakonitost mednarodnih pogodb, ki jih ratificira vlada z ured- bo. Odločitev v primeru presoje Kodeksa ribičev pomeni pomemben prispevek k uveljavitvi primata mednarodnega prava, ki je zapisan v 8. členu ustave. V njem je med drugim določeno, da morajo biti zakoni in drugi predpisi v skla- du s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogod- bami, ki obvezujejo Slovenijo. Gre za temeljno ustavno normo, ki opredeljuje odnos slovenskega pravnega reda do mednarodnega prava. Ustavno sodišče je do ugotovitve, da ne presoja zakonitosti uredbe o ratifikaciji mednarodne po- godbe oziroma s tem tudi ne same mednarodne pogodbe, prišlo z razlago 160. člena ustave oziroma določbe o svoji pristojnosti. Na ta način se mu ni bilo treba opredeliti do drugega odstavka 153. člena ustave, ki določa, da morajo biti zakoni v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z med- narodnimi pogodbami, ki jih ratificira državni zbor, drugi predpisi pa tudi s tistimi mednarodnimi pogodbami, ki jih ratificira vlada.110 Vendar iz te določ- be ni mogoče sklepati, da mednarodna pogodba, ki jo je ratificirala vlada, ne zavezuje države k njenemu izpolnjevanju, niti da je taka mednarodna pogod- ba hierarhično pod zakonom, ker je ratificirana z uredbo, ki je podzakonski predpis. Ker je torej v 8. členu ustave uveljavljen primat mednarodnega prava, ni mogoča takšna razlaga drugega odstavka 153. člena ustave, po kateri bi mo- rala biti mednarodna pogodba, ratificirana z uredbo, v skladu z zakonom in torej podvržena presoji zakonitosti. S takšno razlago bi se zavzeli za primat notranjega prava v razmerju med slovenskim notranjim pravom in mednarod- nim pravom, kar bi nazadnje lahko pripeljalo do negacije mednarodnega pra- va.111 Drugi odstavek 153. člena ustave po drugi strani ne določa, da bi morali biti zakoni usklajeni z mednarodno pogodbo, ki jo ratificira vlada. To pome- ni, da bosta lahko zakon in mednarodna pogodba, ratificirana z uredbo, v ne- skladju. Vendar se je ustavno sodišče v zadevi št. U-I-376/02 izreklo za nepri- stojno za reševanje takšnega neskladja, razen če bi neskladje pomenilo krši- tev pravne države (2. člen ustave). Ob tem se zastavlja vprašanje, ali nas takš- na razlaga ne pripelje do izenačenosti v slovenskem pravnem redu mednarod- U S T A V N O S O D N O P R A V O T V O R J E R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 94 109 U-I-376/02, tč. 12 obrazložitve. 110 Glej pritrdilno ločeno mnenje sodnice Škrkove v zadevi U-I-376/02. 111 Glej pritrdilno ločeno mnenje sodnice Škrkove v zadevi U-I-376/02 in op. 12. www.revus.eu ne pogodbe, ratificirane z uredbo vlade, z zakonom? Tudi primerjava z dru- gimi pravnimi redi kaže na podobne probleme in ne daje jasnega odgovora na to vprašanje.112 O tem mora odločiti domače sodišče v vsakem konkret- nem primeru. Seveda pa kakršna koli odločitev domačega sodišča ne spreme- ni obveznosti države glede spolnjevanja sprejetih mednarodnih pogodbenih obveznosti. 4. Sklep Pregled dosedanje prakse ustavnega sodišča pri presojanju mednarodnih po- godb kaže, da je ustavodajalec ravnal modro, ko je v slovensko ustavo vnesel institut predhodne presoje ustavnosti mednarodnih pogodb. Ustavno sodišče lahko manj obremenjujoče in bolj celovito opravi presojo mednarodne pogod- be, ki še ni postala del domačega pravnega reda in torej še ne zavezuje drža- ve k izpolnjevanju mednarodnih obveznosti. Čeprav izvršna oziroma zakono- dajna veja oblasti tudi pri predhodni presoji ustavnosti pričakujeta od ustav- nega sodišča »prijazno« obravnavanje mednarodne pogodbe, za sklenitev ka- tere je izvršna veja oblasti navzven že pokazala pripravljenost države, da jo sklene, se je vendarle treba zavedati, da je notranja potrditev (ratifikacija) med- narodne pogodbe v izključni domeni suverenosti vsake države in predmet ne- odvisne politične (ali sodne) odločitve njenih za to pristojnih organov. Posto- pek predhodne presoje ustavnosti mednarodnih pogodb kaže, da je ustavno sodišče v vseh dosedanjih primerih vsebinsko presojalo izpodbijane določbe mednarodne pogodbe in pri tem upoštevalo mednarodno pravo in svojo dose- danjo prakso, ki jo je razvilo v okviru svoje pristojnosti za presojo predpisov. Glede naknadne ali posredne presoje mednarodnih pogodb s presojo akta o ratifikaciji mednarodne pogodbe lahko sklenemo, da je bila dosedanja prak- sa ustavnega sodišča zadržana, klub temu da se je izreklo za pristojno za takš- no presojo. Takšna zadržanost je razumljiva. Na eni strani se ustavno sodišče kot varuh ustavnosti in zakonitosti zaveda svoje odgovornosti, da ne more do- pustiti obstoja protiustavne določbe mednarodne pogodbe v notranjem prav- nem redu. Po drugi strani pa se tudi zaveda, da poseg v protiustavnost med- narodne pogodbe ne more biti brez posledic za državo pri izpolnjevanju nje- nih mednarodnopravnih obveznosti, za kar država odgovarja po mednarodnem pravu. 95Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 112 Glej pritrdilno ločeno mnenje sodnice Škrkove v zadevi U-I-376/02. Podrobneje o praksi ZDA, Hrvaške in Nemčije glej op. 14 ločenega mnenja. www.revus.eu Čeprav se je ustavno sodišče v primerih po slovenskem pravu nepravilno sklenjenih mednarodnih sporazumov od strani izvršne veje oblasti izreklo za nepristojno, je s t. i. vsebinskimi zavrženji pomembno pripomoglo k razjasnit- vi in uveljavitvi nekaterih mednarodnopravnih in ustavnopravnih načel in pra- vil pri sklepanju in uveljavitvi mednarodnih pogodb v notranjem pravnem re- du. Ustavno sodišče se v dosedanji praksi še ni ukvarjalo z vprašanjem, ali je pristojno za presojo mednarodnih pogodb, ki jih država sklepa v okviru EU kot njena članica. Gre za mednarodne pogodbe o širjenju pristojnosti in o širitvi EU. Menimo, da te mednarodne pogodbe ne sodijo k pravnim aktom po tret- jem odstavku 3.a člena ustave. Gre za mednarodne pogodbe, katerih potrditev je pridržana za države članice, preden začnejo veljati. Praksa drugih ustavnih sodišč oziroma ustavnih jurisdikcij, ki so se izrekla za pristojne za presojo skladnosti z ustavo teh pogodb, potrjuje takšen pristop, do katerega bo mora- lo zadnje stališče izoblikovati ustavno sodišče. U S T A V N O S O D N O P R A V O T V O R J E R E V I J A Z A E V R O P S K O U S T AV N O S T 96 www.revus.eu