»LEAVE NO ONE BEHIND« Nikogar ne bomo pustili samega, da je onemogočen v mirnem sobivanju in varnem uživanju svojih temeljnih pravic Bećir Kečanović OBČINSKI PROGRAM VARNOSTI HORIZONTALNI MEHANIZEM VKLJUČUJOČE IN VARNE DRUŽBE PRIROČNIK Ljubljana, marec 2024 OBČINSKI PROGRAM VARNOSTI: HORIZONTALNI MEHANIZEM VKLJUČUJOČE IN VARNE DRUŽBE Avtor: mag. Bećir Kečanović Spremna beseda: dr. Albin Igličar, dr. Simon Slokan, dr. Vladimir Prebilič Jezikovni pregled in oblikovanje naslovnice: Inštitut za razvoj vključujoče družbe – IRVD Izdal in založil: Inštitut za razvoj vključujoče družbe – IRVD Predstavnik: mag. Bećir Kečanović Prva spletna izdaja, Ljubljana, 2024 Publikacija ni plačljiva. Publikacija je dosegljiva na: http://www.irvd.si/OPV_prirocnik1.pdf Raziskavo, ki je podlaga za izid publikacije, je finančno podprla Občina Kočevje. © Inštitut za razvoj vključujoče družbe – IRVD | Vse pravice pridržane. Brez pisnega dovoljenja založnika je prepovedano reproduciranje, distribuiranje, javna priobčitev, predelava ali druga uporaba tega avtorske-ga dela ali njegovih delov v kakršnemkoli obsegu ali postopku, vključno s fotokopiranjem, tiskanjem ali shranitvijo v elektronski obliki. Odstranitev tega podatka je kazniva. Kataložni zapis o publikaciji (CIP) pripravili v Narodni in univerzitetni knjižnici v Ljubljani COBISS.SI-ID 188643843 ISBN 978-961-96602-0-1 (PDF) Kazalo Spremna beseda .............................................................................................................................................................................4 Predgovor in zahvala avtorja ......................................................................................................................................................9 Povzetek ......................................................................................................................................................................................... 10 SUMMARY ...................................................................................................................................................................................... 11 1. UVOD ........................................................................................................................................................................................... 12 2. PRIPADNOST VREDNOTAM SKUPNOSTI ......................................................................................................................... 13 2.1. Povezave s trajnostnim razvojem: miroljubna, vključujoča in varna družba za vse .................................. 16 3. VERTIKALA JAVNE VARNOSTI ............................................................................................................................................. 18 3.1. Javna varnost in javni red ................................................................................................................................................. 19 3.2. Normativna integracija ..................................................................................................................................................... 20 3.2.1. S koherentnostjo OPV za vključujočo in varno lokalno skupnost .................................................................. 22 4. HORIZONTALNA RAVEN IN LEGITIMNOST OPV ........................................................................................................... 22 4.1. Integralna razlaga................................................................................................................................................................ 23 4.1.1. Koherentna osebnost in uporabna vrednost OPV ............................................................................................... 24 4.1.2. Odpravljanje nasprotij in obvladovanje procesnih tveganj ............................................................................. 25 4.2. Odločanje, podprto z dokazi in načeli demokratičnosti ....................................................................................... 26 4.2.1. Ekstremne situacije in odločanje na podlagi taktičnega preudarka ............................................................. 26 4.3. Nerešena vprašanja usklajenosti državne in lokalne ravni v kriznih razmerah............................................. 29 4.4. Etična infrastruktura in notranje okolje s kontrolnimi mehanizmi ................................................................... 30 4.4.1 Vzpostavitev etične infrastrukture v podporo zagotavljanju javne varnosti ............................................. 31 4.5. Smernice za izdelavo OPV ............................................................................................................................................... 32 5. POVZETKI IZBRANIH VIROV O JAVNI VARNOSTI V LOKALNI SKUPNOSTI ............................................................. 33 5.1. Paradoks nasprotij, ki razkrivajo globoko vrzel med zakonsko ureditvijo in prakso .................................. 33 6. EMPIRIČNI DEL ........................................................................................................................................................................ 35 6.1. Teoretična poenostavitev – model ............................................................................................................................... 35 6.1.1. Usklajenost in institucionalna (ne)učinkovitost ................................................................................................... 35 6.1.2. Programski in tehnološki potencial za človekove pravice in enakost spolov: enakovredna vloga žensk pri zagotavljanju miru in varnosti ............................................................................................................................ 36 6.2. Metode in cilji empiričnega dela .................................................................................................................................. 38 6.2.1. Občansko raziskovanje in iskanje rešitev, podprtih z dokazi ........................................................................... 38 6.3. Rezultati empiričnega dela .............................................................................................................................................. 41 7. KONČNA OCENA S PREDLOGI ZA POSODOBITEV ....................................................................................................... 43 8. LITERATURA IN VIRI ................................................................................................................................................................ 46 8.1. Pravni viri in drugi splošni akti ........................................................................................................................................ 48 8.2. Sodna praksa ......................................................................................................................................................................... 49 SPREMNA BESEDA Priročnik z naslovom Občinski program V Sloveniji se prebivalci enega ali več naselij, varnosti: horizontalni mehanizem vklju- ki so povezani s skupnimi potrebami in intere- čujoče in varne družbe na prvo mesto ob si, povežejo v občino kot samoupravno lokalno pripadnosti vrednotam skupnosti postavlja po-skupnost. Lokalna skupnost pomeni tudi okvir trebo po javni varnosti. Človekove potrebe po za uresničevanje človekove potrebe po pripad-varnosti in pripadnosti spadajo ob fizioloških nosti in varnosti. Poleg družine in prijateljske potrebah med prvobitne (primarne) dejavni-skupine je namreč za veliko ljudi pomembna ke življenja v družbi. Šele na njihovi osnovi se tudi navezanost na določen kraj oziroma njegove nato porajajo potrebe po samozavedanju in prebivalce. Tako postane pripadnost nekemu samouresničitvi. Zaradi uresničevanja potreb, kraju posebna vrednota, ki jo krepijo skupne na-ki jih navzven izražamo kot interese, vstopa- vade, običaji, nazori in poznanstva. V tem okvi- mo v družbene odnose oziroma različne načine ru se pokažejo potrebe po stanovanju, prehrani združevanja od primarnih in sekundarnih in sploh osnovni preskrbi, ki je s tem povezana. družbenih skupin do globalnih družb. Sem prištevamo tudi potrebe po socialnem, Za človeka je značilno, da si zavestno zdravstvenem in otroškem varstvu, pa tudi nu-postavlja cilje in nato smotrno deluje za njiho- jnost elementarne pravne in politične varnosti. vo dosego. Tako racionalno delovanje se izraža Zato vztrajno raste pomen lokalnih skupnosti pri tudi pri zadovoljevanju potrebe po varnosti. zadovoljevanju potreb po pripadnosti, občutku Zato na tem področju s strategijami, resolucija-varnosti in razbijanju anonimnosti množične mi in programi opredeljujemo osnovne cilje ter družbe. določamo načine in poti za doseganje teh cil- Nadaljnje izpolnjevanje potreb (višjega reda) jev. Iz programsko-političnih dokumentov se po spoštovanju in samouresničevanju je navad-nato njihova vsebina v najpomembnejšem delu no mogoče šele v širših družbenih skupnostih. pretvarja tudi v neposredno zavezujoče pravne Lokalni okviri so za njihovo celovito udejanjanje norme. Te institucionalizirajo osnovne vred- že preozki. Seveda pa nekatere elementarne ob- note skupnosti ter zagotavljajo predvidljivost like teh potreb lahko najdejo svojo uresničitev in relativno stabilnost v stikih med ljudmi ter tudi v lokalni skupnosti. To so izobraževanje, zagotavljajo zanesljive okvire za vključevanje v kultura, poklicno udejstvovanje in osnovno različne oblike organiziranih združenj državne politično odločanje na občinski ravni ter upra-in samoupravne narave. vljanje tako imenovanih splošnih zadev celotne Zavedanje o velikem pomenu varnosti za globalne družbe. človekovo življenje se izraža že na začetku mod- Vso to pestrost življenja zaobjame pravni erne dobe. Tako je v Deklaraciji o pravicah člove- sistem, ki v pravni državi zahteva, da ga spoštu- ka in državljana (1789) med štirimi tako imeno- jejo tudi nosilci državne in lokalne oblasti. Po- vanimi naravnimi pravicami ljudi – ob pravici do treba po pravni regulaciji bistvenih odnosov v svobode, lastnine in upora – navedena tudi pravi-lokalni skupnosti izvira iz narave teh odnosov, co do varnosti. V nadaljnjem zorenju pravne in saj se uredijo v lokalni skupnosti eksistenčno politične misli se je razvil poseben pojem javne pomembni pogoji življenja in dela. V krajevno varnosti, ki ga kot generalno klavzulo navaja pogojeni obliki združevanja ljudi se s pravno tudi Ustava RS. Ob naslonitvi na idejo naravnega institucionalizacijo doseže relativna stabilnost prava in zdrav razum ter načelo sorazmernosti in predvidljivost odnosov, ki so potencialno in-standard javne varnosti daje tudi usmeritve za teresno konfliktni. Za jasnot ciljev in racional-odločanje državnih in občinskih organov, kadar no delovanje pri upravljanju varnosti pa ima za je ogroženo življenje ljudi ali kadar je v nevarnos-prebivalce v občini ter usmerjevalno-programs- ti obstoj družbene skupnosti. ki pomen Občinski program varnosti in seveda 4 z njim povezane določbe v pravno zavezujočih tegracijo potem nujna konsistentnost samega predpisih, tako na državni kot na lokalni ravni, zakona oziroma njegova notranja usklajenost. torej od zakonov do občinskih odlokov. Z zakoni morajo biti seveda skladni vsi podza- Za Občinski program varnosti je zelo ko- konski akti ter predpisi lokalnih skupnosti. Na ristno, da se organsko vključuje v celotno koncu k normativni integraciji pripomore še normativno nadstavbo družbe. Čeprav nima skladnost posamičnih in konkretnih pravnih narave splošnega pravnega akta, je koristno, aktov s splošnimi in abstraktnimi pravnimi akti da pri svojem nastajanju sledi usmeritvam ter s tem povezana ustaljena sodna in upravna Resolucije o normativni dejavnosti in njen-praksa. Subjektivni vidik integracije se kaže v im načelom samoomejevanja, sorazmernosti, ponotranjenosti (interiorizaciji) pravnih norm, odgovornosti, določnosti, dostopnosti, poeno- njihovi navzočnosti v zavesti vsakega posa-stavitve in transparentnosti. Na ta način pro- meznika. Ponotranjeno dojemanje in soglašanje gram varnosti pripomore k normativni inte- s pravnimi normami je seveda mogoče, kadar graciji in s tem k skladnosti med različnimi vrst- izhaja iz splošno sprejetih občih vrednot in iz ami družbenih norm. osnovne skladnosti interesov posameznika z To pomeni najprej, da normativni sistem objektivnimi splošnimi družbenimi interesi. temelji na večinsko sprejetih družbenih vred- Tedaj se pravne norme v znatnem delu prekriva- notah, ki pogojujejo različne vrste družbenih jo z osebnimi nazori in vodili za ravnanje posa-norm, kot so morala, običaji, navade, pravila meznikov, kar jim posledično zagotavlja tudi lepega vedenja, ter tudi pravna pravila. Po-splošno legitimnost. tem je nujno, da so med seboj navedene vrste Naslovna publikacija teoretično osmišlje- družbenih norm vsebinsko usklajene oziroma no in praktično uporabno povezuje vse bist-da med njimi ni nasprotij. Nadalje sledi zahteva, vene sestavine varnosti kot človekove potrebe da je sam pravni sistem notranje skladen, da v in kot pravnega standarda. Ob upoštevanju njem ni protislovij, da je spoštovana hierarhija vertikalnega in horizontalnega pristopa je še pravnega sistema in njegova globalna koher-posebej osredotočena na specifične razmere entnost. Za doseganje normativne integracije v lokalnih okoljih. Za pripravo Občinskega je zelo škodljivo, če zakoni, na primer, niso sk-programa varnosti knjiga pomembno prispe- ladni z ustavo ali če obstaja vsebinsko protis- va k razumevanju soodvisnosti med politič- lovje (antinomija) med samimi zakoni enake no-programskimi dokumenti in normativnimi formalne veljave. Seveda je za normativno in-pravnimi akti. Zasl. prof. dr. Albin Igličar, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani 5 Živimo v času, ko so »osebna varnost«, not je tako treba razumeti formalne skupnosti »družbena varnost«, »varnost javnega (OZN, države …), da so na subnacionalni ravni prostora« in tako dalje med najpogoste- (mednarodne konvencije, resolucije), nacio- jšim dnevnim izrazjem, besednimi zvezami nalni ravni (Ustava RS, zakonodaja) kot tudi in najpomembnejšimi družbenimi temami. lokalni ravni (Občinski program varnosti, v Pri njihovi interpretaciji in prenosu (imple-nadaljevanju OPV, odloki) uredili, v najširšem mentaciji) v družbeno prakso se velikokrat smislu, akte, ki omogočajo možnost sobivanja in pojavljajo pojmovne in vsebinske zlorabe, na-občutka varnosti. pačni pogledi, tolmačenja na podlagi osebnih Sam priročnik se v tem okviru nanaša na za- percepcij, kar nas kot posameznike in skupnost gotavljanje varnosti v okviru lokalnih skupno- čedalje bolj ovira na poti do strateških uspehov, sti, saj je Občinski program varnosti, temeljni napredka in kakovostnega življenja za vse. Če strateški in operativni dokument, namenjen prav želimo biti uspešni pri teh velikih rečeh, je že tej tematiki. Dejstvo je, da se avtor priročnika na začetku pomembno, da vemo, kaj hočemo zaveda, da nekatere lokalne skupnosti omenjene in kako se bomo tega lotili na najboljši možni dokumente imajo zgolj zaradi zakonskih določb, način. Pred nami je tako priročnik z naslo-dejanski vsebinski in operativni del pa bistveno vom Občinski program varnosti: horizontalni ne pripomore k razvoju oziroma zagotavljanju mehanizem vključujoče in varne družbe, ki v varnosti. V priročniku je tako prikazan odličen svojem vsebinsko teoretičnem okviru predstavi model, ki predstavlja ocenjevanje tveganj na temeljne pojme, ki se nanašajo na človekovo posameznih področjih, na podlagi katerih se lah-varnost, javno varnost in javni red, ob tem ko ovrednotijo posamezna tveganja ter na podlagi pa predstavi tudi strukturne povezave med tega pripravijo ukrepi za izboljšanje stanja. Zave-etičnimi, pravnimi in političnimi standardi do- danje, da gre v tem okviru za vsebinski prispevek brega upravljanja ter tako prikaže pomenske in k zagotavljanju varnosti v lokalnem okolju, mora vsebinske razsežnosti omenjenih pojmov. postati bistvo OPV in lokalnih vodij. Dejstvo je, da je v sociološkem in družbenem Kot posamezniku, ki se pri strokovnem delu smislu ter biti ena izmed temeljnih človekovih velikokrat srečujem z različnimi pojavnimi ob-potreb potreba po varnosti oziroma zagota- likami nasilja v družbi, še posebej pa v šolskem vljanju le-te, kar izhaja že iz primarnega vidika okolju, se mi zdi bistveno, da poudarim še em- človekovega razvoja. Posledično to pomeni, da pirični del priročnika. Dejstvo je, da v družbi gre pri zagotavljanju potreb po varnosti posa- še zmeraj premalo razumemo pomen in vpliv meznika hkrati za potrebo po varnosti v skup- javnega prostora na šolski prostor oziroma nosti oziroma družbi. V tem kontekstu sem pre- dogajanje v njem ter obratno. Koncepti in odno- pričan, da vsak posameznik na primarni ravni si v družbi imajo neposreden in stalen vpliv na lahko in mora prispevati k družbeni blaginji v interakcije in aktivnosti v šoli. Tako je bistveno najširšem smislu (varnostnem, ekonomskem, zavedanje tudi/ali še posebej v okviru OPV, da političnem, socialnem, izobraževalnem). Seve-morajo zagotavljanje splošne varnosti in posa- da je razumevanje povezano tudi z osebnostnim mezni ukrepi vedno zajemati tudi območja šols-razvojem vrlin in kompetenc pri ljudeh – pri kega prostora oziroma tudi posredne aktivnosti, čemer je tudi za zagotavljanje varnosti pomem-povezane s tem okoljem. Medvrstniško nasilje ni bno, da imajo ljudje visoke moralno-etične stan- več domena samo šolskih hodnikov, dogaja se v darde, spoštujejo družbene in formalne norme okviru vseh družbenih okolij, na različne načine ter razumejo koncept družbene odgovornosti in z najhujšimi posledicami. kot mehanizem pozitivnega prispevka razvoja Priročnik Občinski program varnosti: hor- na vseh področjih. izontalni mehanizem vključujoče in varne Zaradi zavedanja vseh omenjenih relacij v družbe je odličen pripomoček, ki bo prav odnosu do varnosti, družbe in družbenih vred-gotovo prispeval k razumevanju celovitosti 6 pomena zagotavljanja varnosti javnega pros- tako na teoretični kot empirični ravni prikaže tora v lokalnih skupnostih. Istočasno pa bo vsebinska dejstva, ki lahko pripomorejo k iz-zmeraj služil tudi kot opomnik pri iskanju boljšanju zaznavanja dejavnikov tveganja in virov, določil in ukrepov, pomembnih za raz-tudi učinkovito pripravljajo ukrepe za izbolj- voj omenjenega področja oziroma družbe. Saj šanje stanja. Dr. Simon Slokan, glavni inšpektor Inšpektorata RS za šolstvo 7 Rojen v neki drugi državi in kot nek- pravzaprav za vse, se je treba vprašati, kako je z danji pionirček, mladinec ter vojaški našim vrednostnim sistemom v naših temeljnih obveznik, ki je služenje domovini sicer gradnikih družbe, v naših družinah. Varnostna opravil v samostojni in neodvisni Republiki nepismenost je posledica odsotnosti zaveda-Sloveniji, v šoli za častnike vojnih enot ter z nja družbene participacije, nepripravljenosti določeno mero zgodovinskega spomina do-za družbeno aktivacijo in popolnega distanci- jemam varnost bistveno drugače, kot jo danes ranja od političnega državnega zavedanja. Naj dojema večji del slovenske družbe. Zakaj je bom neposreden – nizka stopnja domovinske tako? Če se oprem na lastne raziskave domo- pismenosti, ki jo predstavlja poznavanje sloven-ljubja med mladimi, moram ugotoviti, da je skega naroda, njegove zgodovine, kulture in dojemanje varnosti opredmeteno kot naravno jezika, se odslikava v nizki stopnji državljanske stanje. Z drugimi besedami, varnost obstaja pismenosti, ki predvideva poznavanje delovan-sama po sebi in za njen obstoj ni treba prispe- ja države kot institucije ter vloge državljanke in vati. Pri tem prispevku je nujno opozoriti na državljana pri tem. Zato varnost, ki jo kot dobri- še eno dodatno dejstvo: če so davkoplačevalci no hkrati zagotavljamo tako na institucionalni pripravljeni pod določenimi pogoji in ob obi-ravni (torej država) kot tudi na neinstitucionalni lici slabe volje prispevati finančna sredstva za ravni (mi vsi), deli tragično usodo zavedanja … sistem nacionalne varnosti, ki to zagotavlja, je In prav v tem delu vidim veliko dodano vred- popolno domovinsko pravico izgubilo dejstvo nost priročnika. Ta spodbuja razpravo o varno-o lastni participaciji pri zagotavljanju varnosti. sti, med vse nas vnaša zavedanje odgovornosti Še več! Prepričanje (pre)številnih je, da ni nika-in opozarja na participativnost vseh. Kot lokalna kršne odgovornosti pri zagotavljanju varnosti skupnost in odločevalci v njej se tega zavedamo, slehernega med nami in da je zanjo odgovoren zato smo projekt ter priročnik podprli, a pred tisti drugi. Hkrati je v vrednostnem sistemu, v nami vsemi ostaja pomembna naloga – prenesti katerem varnost predstavlja najbolj temeljno, ugotovitve, priporočila in predvsem napotke v nujno in prvinsko dobrino, ta zdrsnila popol- življenje. Ne bo lahko, saj bo treba preseči ab- noma v ozadje. Če vsem naštetim dejstvom ob solutno preobsežno cono udobja, v kateri danes bok postavimo še dejstvo vse bolj atomizirane živimo predvsem v varnostnem vidiku, ter pa-družbe, temelječe na poudarjenem individua- sivnost spremeniti v aktivnost. A izzivi so zato, lizmu, je jasno, da nastopi konflikt med kon-da se premagujejo, in ob strokovni pomoči, ceptom individualne in nacionalne varnosti. Ta koordiniranju aktivnosti različnih deležnikov naj bi bila najnižji skupni imenovalec prve, a in z lastnim zgledom se zdi mogoče vnesti spre-zdi se, da tega ni več mogoče doseči. Razlogi so membe med članice in člane naše skupnosti. Ne že predstavljeni … zato ker je lahko, temveč zato ker je prav. Ker Sledi vprašanje, kdo je odgovoren, da ima- varnostno opolnomočena družba deluje bolje, mo v Sloveniji opravka z varnostno nepismeno je strpnejša, bolj vključujoča in predvsem bolj družbo. Preden prst usmerimo v druge in po na-varna! vadi naše družbe za to stanje ‒ seveda bi morali Zahvaljujem se avtorju in vsem deležnikom, najprej priznati stanje varnostne nepismenosti, ki so nam pri prvih korakih pomagali z veliko kar še ni dejstvo ‒ okrivimo državo, ta je kriva zavezo, da ne bo ostalo pri prvem koraku! Dr. Vladimir Prebilič, župan Občine Kočevje 8 PREDGOVOR IN ZAHVALA AVTORJA Ta priročnik je nastal na podlagi raziskave razvoj izobraževanja. Poseben prispevek v delu, občinskega programa varnosti (OPV), kjer je predmet analize fokusno področje vzgo-opravljene skupaj z Občino Kočevje med jno-izobraževalnih zavodov s poudarkom na septembrom 2023 in februarjem 2024. Avtor se obvladovanju tveganj medvrstniškega in druge-zato tudi izpred Inštituta za razvoj vključujoče ga nasilja nad otroki, je dal dr. Simon Slokan. družbe najprej zahvaljujem županu dr. Vladi- V svoji nadzorstveni vlogi glavnega inšpektor-mirju Prebiliču, da je pobudo za sodelovanje ja Inšpektorata RS za šolstvo je dr. Slokan naše podprl in omogočil izvedbo raziskave. raziskovalne aktivnosti redno spremljal in nas Občina Kočevje je ena tistih naprednih lo- tako tudi usmerjal k doslednemu spoštovanju kalnih skupnosti v Sloveniji, ki javno varnost šolske zakonodaje in pravil šolskega reda. Vsem povezujejo s trajnostnim razvojem, pametno imenovanim gre zahvala, da so z medpodročno specializacijo in odpornostjo proti varnostnim izmenjavo znanja in izkušenj prispevali k rezul-grožnjam, podnebnim spremembam, naravnim tatom in izidu tega priročnika. in drugim nesrečam. To je pomembna iztočnica Časovno se izid priročnika prekriva z de- za posodobitev OPV, da je v skladu z namenom seto obletnico Inštituta za razvoj vključujoče zakonodajalca obenem lahko horizontalni meh-družbe – IRVD. Vizija posodobljenega OPV s anizem vključujoče in varne občine. V empirič- poudarkom na pripadnosti temeljnim vred- nem delu raziskave so poleg avtorja sodelovali notam družbe in države, obrambe in varnosti Gregor Košir, podžupan Občine Kočevje; Igor Republike Slovenije je v priročniku primerljiva Kalinič, poveljnik Gasilske zveze Kočevje; Ma-s poslanstvom IRVD, da si prizadeva za raz- rio Abram, načelnik, in Marjan Ferko, vodja voj vključujoče in varne družbe. Pri tem so od policijskega okoliša Policijske postaje Kočev-njegove ustanovitve leta 2014 naprej sodelovali je; Peter Pirc, ravnatelj OŠ Zbora odposlancev mnogi dobri ljudje, moški in ženske, ki so nas Kočevje, ter Alenka Klepac, uslužbenka Min-pri poslanstvu IRVD podpirali in spodbujali, istrstva za vzgojo in izobraževanje RS, Urad da vztrajamo. Ob tej priložnosti se vsem iskreno za razvoj in kakovost izobraževanja, Sektor za zahvaljujem. Bečir Kečanović, direktor IRVD 9 POVZETEK Občinski program varnosti (OPV) je z nimi vrednotami in človekovimi pravicami na-zakonom določen programski doku- jpomembnejšega trajnostnega načela »Leave No ment javne varnosti v lokalni skupnos- One Behind«: Nikogar ne bomo pustili samega, ti. Vizija posodobljenega OPV v tem priročniku da je onemogočen v mirnem sobivanju in var-pa v skladu z namenom zakonodajalca pred- nem uživanju svojih temeljnih pravic. postavlja pripadnost vrednotam skupnosti ter Metodološko je priročnik usklajen z razlago usklajeno iskanje sinergij med normativnim Ustavnega sodišča RS o skladnosti predpisov okvirom in varnostnimi razmerami, tako kot in drugih splošnih aktov ter pravnega reda kot jih občutijo predvsem prebivalci v lokalnem celote. Glede umestitve v institucionalni okvir okolju. Ker so neposredno izpostavljeni varnos-notranje varnosti je metodologija usklajena tnim grožnjam, se sami najbolj zavedajo potrebe tudi z osrednjo zahtevo v krovni politiki nacio-po učinkovitem zagotavljanju javne varnosti. nalne varnosti Republike Slovenije za celovito Zato bi morali državni organi in organi lokalne in povezljivo doseganje obrambnih in varnost-samouprave prebivalcem prisluhniti in jih spod- nih ciljev države. S tem namenom je v priročni- bujati, da na demokratičen način sodelujejo tudi ku zajeta še etična infrastruktura, podprta z pri izdelavi in izvrševanju OPV. miselno-metodološko celoto strategij uporabne Za sodelovanje prebivalcev pri upravljan- etike in njeno vlogo pri povečanju pripadnosti ju javnih zadev je splošno pomembno načelo vrednotam skupnosti. demokratičnosti. Demokratičnost s svobodo Sklicujoč se na temeljne družbene vred- izražanja in različnostjo mnenj oziroma plural- note in načela demokratičnosti pri odločanju nostjo zahteva enake možnosti, da vsakdo lah- o javnih zadevah, je v priročniku poudarjena ko sodeluje pri odločanju in tako vpliva na svoj potreba po vključevanju javnosti in usklajeno-družbeni položaj, pravice in dolžnosti v sku- sti na državni in lokalni ravni. Z upoštevan-pnosti. V zvezi s tem je treba posebej poudari- jem splošnih standardov usklajenosti za ra- ti enakost spolov ter enakovredno vlogo žensk zvoj (ang. policy coherence for development) so pri zagotavljanju miru in varnosti, saj je to eden tako tudi končni predlogi za posodobitev OPV od strateških dejavnikov vključujoče in varne usklajeni in podprti z ustreznimi dokazi (ang. družbe, skupne blaginje in kakovostnega živl- evidence-informed policy making). Z vsem jenja za vse. tem je priročnik lahko uporabno gradivo za Poslanstvo OPV je določeno z namenom za- posodobitev OPV, da je obenem horizontalni konodajalca, da mora biti zagotavljanje javne mehanizem vključujoče in varne družbe tudi varnosti v etičnem (vrednotnem), pravnem in na drugih področjih odločanja o upravljanju političnem pogledu usklajeno na državni in lo-javnih zadev na državni in lokalni ravni, tako kalni ravni. Kot vodilo tega pristopa predlagamo v rednih kot izrednih razmerah in ekstremnih razširjeni prevod drugega, takoj za univerzal-situacijah. Ključne besede: družbene vrednote, javna varnost, občinski program varnosti, trajnostni razvoj, vključu-joča družba 10 SUMMARY The municipal safety program (MSP) is a the most important sustainable principle “Leave program document of public security de-No One Behind”: We will leave no one behind, termined by law in the local community. we will not let anyone be robed of their peaceful The vision of the updated MSP in this manual, coexistence and fundamental rights. in accordance with the intention of the legislator, Methodological y, the manual is in accordance presupposes belonging to the values of the com- with the interpretation of the Constitutional munity and coherence between the normative Court of the Republic of Slovenia (RS) regarding framework and security conditions, as they are the coherence of regulations and other general felt especial y by the residents. As they are direct-acts and the legal order as a whole. Regarding its ly exposed to security threats, they themselves placement in the institutional framework of in-are most aware of the need to effectively ensure ternal security, the methodology is also coordi-public safety. Therefore, state authorities and lo- nated with the central requirement in the nation- cal self-government bodies should heed to the al security policy of the RS for the comprehensive residents and encourage them to democratical y and connected achievement of the country’s de-participate in the creation and implementation of fensive and security goals. Taking all of this into the MSP. consideration, the manual also covers the ethical The principle of democracy is general y im- infrastructure, supported by the strategies of ap- portant for citizens’ participation in the man- plied ethics and its role in increasing of the feel- agement of public affairs. Democracy with both ing of belonging to the values of the community. freedom of expression and diversity of opinion, Referring to fundamental social values and or plurality, requires equal opportunities so that principles of democracy in decision-making everyone can participate in decision-making and when it comes to public affairs, the manual em-thus at the same time influence their social po- phasizes the need for public involvement and sition, rights, and duties in the community. In coherence at the national and local level. By fol-relation to this it is worth emphasizing gender lowing the general compliance standards for de-equality and the equal role of women in ensuring velopment (policy coherence for development) peace and security, as this is one of the strategic the final proposals for updating the MSP have factors of an inclusive and safe society, common been coordinated and are supported by relevant prosperity, and quality life for al . evidence (evidence-informed policy making). The mission of MSP is determined by the in- With all of this, the manual can be useful mate- tention of the legislator that the provision of pub- rial for updating the MSP, as well as a horizontal lic security in ethical (values), legal and political mechanism of an inclusive and safe society in aspects must be in coherence with the state and other areas of decision-making when it comes local level. As a guideline for this approach, we to the management of public affairs at the state propose an expanded translation of the second, and local level, both in regular, emergency, and right after the universal values and human rights, extreme situations. Keywords: social values, public safety, municipal safety program, sustainable development, inclusive society 11 1. UVOD Ureditev občinskega programa javne var- razsežnosti javne varnosti na državni in lokalni nosti v Zakonu o občinskem redarstvu ravni. V skupnem izhodišču obeh, državne in lo- (ZORed) iz leta 2006 je kratka in do- kalne ravni pa so nacionalni interesi in strateški kaj enostavna, zajema le štiri zakonske določbe cilji Slovenije, za katere je določeno, da izhajajo iz o usklajenem delovanju državnih organov in vrednot, zapisanih v Ustavi RS.1 organov lokalne samouprave pri zagotavljanju S pripadnostjo vrednotam skupnosti ter z javne varnosti v lokalni skupnosti. To je seveda integralno razlago pravnega reda in politike poenostavljena razlaga, ko zakonsko besedilo le države o nacionalni varnosti v priročniku izha-preberemo in se z njim vsebinsko ne ukvarjamo. jamo iz zahtev zakonodajalca v določbah o S to razlago ne moremo do uporabnih rešitev, OPV, da morajo pristojni organi države in loka-kako občinski program varnosti (OPV) prak- lne samouprave skladno s svojimi zakonskimi tično umestiti v skupni okvir pravnega reda in dolžnostmi in strateškimi varnostnimi cilji politike države o nacionalni varnosti ter v vsak-Slovenije opredeliti vire ogrožanja in varnostna danje življenje ljudi z varnostnimi razmerami in tveganja, analizirati varnostno okolje, določiti potrebami lokalne skupnosti. izhodišča za odzivanje na varnostne grožnje in Ko v tem priročniku govorimo o uporabni, tveganja ter sistemske in organizacijske rešitve praktični vrednosti OPV pomeni, da zakonsko za usklajeno delovanje pri zagotavljanju no-ureditev razlagamo v razmerju do vrednot skup- tranje oziroma javne varnosti na državni in lo- nosti, namena zakonodajalca in politike države kalni ravni. Ker javna varnost v širšem okviru o nacionalni varnosti, pri čemer referenčni okvir skupne varnosti EU na neki način celo presega predstavljajo varnostne razmere in stvarne po-pojmovni okvir notranje varnosti držav članic, trebe občin po javni varnosti. To pa ni več eno- se poleg teoretičnih virov in zakonskih določb pomensko branje zakona, temveč globlji vpogled slovenskega pravnega reda sklicujemo na ev-v delujočo celoto OPV kot strateškega dokumenta ropski pravni red ter sodno prakso Sodišča javne varnosti, tako v rednih kot izrednih oziro-EU in Evropskega sodišča za človekove pravice ma kriznih razmerah in ekstremnih situacijah. (ESČP). Tako je vsaj v kratkem prikazano, kako Ker je treba zakon praktično (operativno) razu-so pojmi nacionalna varnost, notranja varnost, meti in ga izvrševati v vsakdanjem življenju ljudi, varnost države in javna varnost, javni red in upoštevajoč temeljne družbene vrednote, pravni javno zdravje z vidika uporabne vrednosti OPV red in politiko države o nacionalni varnosti, var- formalno sicer oddeljena, institucionalno pa nostne razmere in konkretne potrebe občine pri praviloma usklajena (koherentna) celota teme-zagotavljanju javne varnosti, je normativni okvir ljnih družbenih vrednot (etike), prava in poli-OPV v tem uporabnem, praktičnem pogledu tike države o nacionalni varnosti tudi v odnosu neprimerljivo širši od jezikovne razlage zakonskih do vrednot EU ter skupne zunanje, varnostne in določb. V ozadju tega celovitega in povezljivega, obrambne politike. koherentnega pristopa je miselno-metodološka Z uporabo miselno-metodološke celote celota strategij, ki jih praviloma uporabljamo skla- strategij je v priročniku zajet namen, da držadno z namenom zakonodajalca. Šele na ta način, va in občine s posodobljenim OPV usklajeno ko je proces razumevanja in uporabe zakonskih opravijo kakovostno preobrazbo (transfor-določb z razširjenim pogledom in integralno macijsko načelo) od stare k novi in učinkovite-razlago usmerjen v iskanje sinergij med norma- jši paradigmi javne varnosti. Thomas Kuhn v tivnim in družbenim okvirom, lahko pridemo do knjigi Struktura znanstvenih revolucij pravi, da rešitev, pri katerih se z mislijo na uporabno vred-miselno-metodoloških celot strategij ( paradi- nost OPV prepletajo etične, pravne in politične gem) niti načelno niti objektivno ni mogoče 1 Ustava Republike Slovenije; Resolucija o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije, ReSNV-2. 12 ločevati na teoretični in praktični (empirični) no etiko (ang. applied ethics), pravo in politiko, del. Če povzamemo njegove besede, bi lahko integralno medicino, psihologijo in psihoterapi-rekli, da teoretični oziroma normativni vidik jo ter integralno upravljanje poslovnih združb. OPV z vertikalo javne varnosti od vrha navzdol Z razvojem znanosti, še posebno biomedicine in »intervenira« v varnostne razmere lokalnega novih tehnologij, in na drugi strani z razraščan-okolja (empirija), da jih z oceno varnostnih jem problemov in izzivov svetovnih razsežnosti tveganj in uresničevanjem varnostnih potreb je ta celostni in povezljivi, integrativni pristop naredi pomenljive, predvidljive in obvladljive. vse bolj uveljavljen na različnih področjih, Vertikalna »intervencija« v empirijo uspeva začenši z integralno razlago in koherentnim paradigmam predvsem z vzorci uporabe teorij uresničevanjem Agende za trajnostni razvoj v tipičnih primerih, ki z izkustvom postanejo sveta 2030.4 modeli za učinkovito reševanje podobnih prob- Svetovni cilji trajnostnega razvoja so s preno- lemov in izzivov.2 som (implementacijo) v pravno ureditev in Stališče do neločljivosti teorije in prakse je politiko države o nacionalni varnosti Republike značilnost tistega prelomnega obdobja v znano-Slovenije sestavni del normativnega okvira in so sti in filozofiji 20. stoletja, po katerem tradicio- zato zajeti tudi v predlogih za posodobitev OPV. nalni način razmišljanja ne more več ponuditi To je treba poudariti že zaradi zasnove razis-uporabnih odgovorov na kompleksne probleme kovalnega pristopa (modela) v tem priročniku, in izzive sveta. Pri obeh, znanosti in filozofiji ki z načeli demokratičnosti in odprte znanosti se je tako povečalo zanimanje za interdisci-vključuje prebivalce (občane) in občansko plinarno, medpodročno in povezljivo izmen- znanost (ang. citizen science). Z vpetostjo med javo znanja in izkustva z različnih področij. V profesionalno znanostjo in vsakdanjim življen-izhodišču je integralna teorija, ki v harmonično jem je občanska znanost uveljavljena v svetu, celoto vesoljne modrosti vključuje (integrira) Evropski uniji in članicah, vključno s Sloveni-znanost, umetnost in etiko ali filozofijo morale. jo.5 S širokimi možnostmi, da skladno z načeli Ta osnovni algoritem od enega do drugega po-odprte znanosti deluje pod okriljem profesio- dročja na uporaben, aplikativen način povezuje nalne znanstvenoraziskovalne dejavnosti, je različne discipline, od fizike do duhovnosti, od občanska znanost lahko dragocen vir (spo)- biologije do estetike, od sociologije do kontem- znanja in izkustva za trajnostni razvoj, produk- plativne molitve in integralne duhovnosti.3 Na tivnost in ustvarjanje priložnosti za države član-isti način je integralna teorija vstopila v uporab- ice in Unijo prihodnosti.6 2. PRIPADNOST VREDNOTAM SKUPNOSTI Pripadnost vrednotam skupnosti je ugodja, strahu pred nevarnostjo in izgubo so večstransko vprašanje javne etike oziro-vrednote med najmočnejšimi dejavniki prilaga- ma družbene morale, prava in politične- janja ( adaptacije) in povečevanja odpornosti ga upravljanja javnih zadev. Z vidika bioloških (ang. resilience) za preživetje, varnost in uspešno in psihosocialnih virov motivacije, bolečine in delovanje ljudi v vsakdanjem življenju. V pove-2 Kuhn, 1998. 3 Pavliha, Ošlaj, 2013. 4 Koherentnost ali usklajenost je osrednje sistemsko vprašanje usklajenosti politik in institucionalne ravni v 17. cilju Agende 2030; Monkelbaan, 2019, nav., v: Kečanović, 2020, str. 42. 5 Zakon o znanstvenoraziskovalni in inovacijski dejavnosti, ZZrlD. 6 Gold, Arias, Haklay idr., 2023. 13 zavi z namenom tega priročnika to pomeni, da kako smo življenjsko odvisni, denimo, od vred-je pripadnost vrednotam motivacijski dejavnik not javnega zdravja, javnega šolstva, javne infra-javne varnosti, razumne previdnosti (ang. pre- strukture in preskrbe z energijo, vodo in hrano, cautionary principle) in sorazmernosti pri ob- ne nazadnje od javne varnosti in javnega reda, vladovanju varnostnih tveganj ter določanju nismo daleč od Aristotelovih časov, ko je bila pri-ukrepov OPV za povečanje odpornosti občine padnost vrednotam skupnosti ključna za blaginjo in njenih prebivalcev, fizičnih in pravnih oseb in preživetje posameznika. Musek o družbi blago-proti nasilju in kriminalu, podnebnim spre- stanja in modrosti pravi, da sta integracija vrednot membam, naravnim in drugim nesrečam.7 in znanja v vzgojo in izobraževanje ter medgene-Drugače povedano, če hočemo, da ima OPV racijski prenos vrednot in znanja temeljena pogoja uporabno vrednost v družbeni praksi, ni dovolj za vzpostavitev stabilne družbe prihodnosti.10 Če le branje zakonskih določb in formalno sklicev-se v zvezi s tem omejimo na ustavne vrednote, ki anje na vrednote nacionalne varnosti, temveč je so temeljne družbene vrednote, Igličar ugotavlja, potrebna trdna namera z notranjo in zunanjo da delujejo kot povezovalne silnice in motivacijski motivacijo, ki izvira iz pripadnosti vrednotam, dejavniki družbenega delovanja v smeri pričako-da je moje mesto, kot pravi kampanja Združenih vanega ali »normalnega« vedenja, kar se na zunaj narodov, pripravljeno in odporno na varnostne kaže kot odgovornost ene osebe do druge in do grožnje in podnebne spremembe, naravne in skupnosti.11 druge nesreče: My city is getting ready. 8 Delovanje s pripadnostjo vrednotam skupno- Opredelitev vrednot postavlja vprašanja, zakaj sti formalno določajo družbene norme in stan-se z njimi (vrednotami) sploh ukvarjamo, kdaj dardi dolžnega ravnanja ( deontološka etika). V neki pojav oziroma ravnanje v vrednotenem smis- povezavi s tem so v vrednotnem sistemu in nor- lu učinkuje dobro ali slabo. O pripadnosti vred-mativnem okviru od enega do drugega področja notam pa je že Aristotel dejal, da je poleg vzgoje ustanove ali organizacije različne sestavine in in izobraževanja treba ljudi, še posebno mlade funkcije tako imenovane etične infrastrukture, nenehno pozivati tudi k ravnanju iz plemenitih na primer notranja politika in kodeks z naj-nagibov. V njegovih časih je veljalo, da je pripad- pomembnejšimi načeli ( etika principalizma) za nost skupnosti med ključnimi pogoji za preživetje povečanje odpornosti proti neetičnim in dru-posameznika. Za Aristotela je pripadnost vred- gim odklonskim ravnanjem, sistem notranjega notam skupnosti izraz vrlin znanja in praktične nadzora in obvladovanja tveganj, pooblaščene modrosti njenih pripadnikov (etika vrlin, ang. vir-osebe ali notranje organizacijske enote, ki tue ethics), da v skupnosti iščejo pot do samoures- spremljajo uresničevanje etičnih standardov ničitve in najvišje možne sreče ( eudaimonia).9 ter proaktivno preprečujejo neetična in druga Aristotelu gre tudi zasluga, da je njegov moralni odklonska dejanja. Sodobne organizacije si tako nauk eden od dveh temeljev sodobnih dognanj prizadevajo, da s koherentnim pristopom upo-o duševnem in socialnem blagostanju ter družbi rabne etike, prava in notranje politike vodenja blagostanja. Danes bi sicer težko rekli, da človek ( etično voditeljstvo) povečujejo odpornost tudi ne more preživeti brez skupnosti, a če pogledamo, na najhujše varnostne grožnje, ker se zavedajo, 7 Splošna potreba po povečanju odpornosti v skladu z načelom razumne previdnosti (ang. precautionary principle) je s pandemijo covida-19 dobila nove razsežnosti. Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-83/20 opozarja na razumno mero previdnosti pri ukrepih za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni covid-19. Ustavni sodnik Rajko Knez temu v svojem pritrdilnem ločenem mnenju dodaja, da mora država v skladu z načelom previdnosti sprejeti pravočasne in zadostne (previdnostne, ne le preventivne) ukrepe, ki naj ustavne vrednote zdravja in življenja ljudi čim bolj zavarujejo; Knez, R., pritrdilno ločeno mnenje, U-I-83/20. 8 UNDRR, MCR2030, e-vir. 9 Aristotel, 1994. 10 Musek, J. 2014, str. 51–53, 111–134. 11 Igličar, 2020, str. 26–39. 14 da s pripadnostjo lahko učinkoviteje varujejo državljana.15 svoje vrednote in resurse pred nastankom pos- Rezultati raziskave Krepitev domoljubne in ledic. S tem obenem povečujejo dodano vred- državljanske zavesti med mladimi iz leta 2023 nost, svoj ugled in poslovno uspešnost. Namen kažejo, da je domoljubje lahko tudi prob-vseh teh sestavin in funkcij etične infrastrukture lematičen koncept. Problemi, napetosti in izzivi je v tem, da s pripadnostjo vrednotam in pove- so prepoznavni v strokovnih in akademskih čanjem odpornosti proti odklonskim dejanjem razpravah o državljanski vzgoji in etiki ter v hkrati prispevajo k lastni odličnosti, strateškim vsakdanji šolski praksi, ne nazadnje v medvr-uspehom in ustvarjanju dodane vrednosti.12 stniškem nasilju in drugih odklonskih pojavih v Za javno varnost, ki je vrednota sama po sebi, vzgojno-izobraževalnih ustanovah.16 Vzemimo, velja, da je v državnem pravu med najpomem-na primer, pojav radikaliziranih oseb in gibanj, bnejšimi ustavnimi vrednotami. Poleg tega da ki se pod pretvezo domoljubja zatekajo k nasil-služi varstvu človekovih pravic in temeljnih nemu, ekstremističnemu delovanju, po katerih svoboščin je javna varnost obenem legitimni cilj se zgledujejo mladi ljudje. V ozračju tako polar-javnega interesa na področju obrambe in no- izirane družbe, družbe, prežete z nestrpnostjo in tranje varnosti države. Institucionalno vrednota sovraštvom, tovrstni zgledi po izkušnjah držav, javne varnosti temelji na močnih, kakovostnih ki so se na najbolj tragičen način spopadle s temi in vključujočih institucijah,13 ki so tako pomem-problemi, predstavljajo izrazito varnostno tveg- bne za obstoj in preživetje skupnosti, da jih anje za skrajno nasilje v šolskem prostoru. Zato v ljudje doživljajo kot nekaj, kar je vredno samo celoti pritrjujemo ugotovitvam raziskave o vred-po sebi ( notranja motivacija, intrinzične vred- notah in domoljubju pri mladih, da je še največ note) ali ker v svoji vlogi služijo ohranjanju in odprtega prostora za državljansko etiko na po-varovanju temeljnih družbenih vrednot, zlasti v dročju varnostne pismenosti, torej pri razume-kriznih oziroma izrednih razmerah in ekstrem- vanju koncepta in temeljnih družbenih vrednot, nih situacijah ( ekstrinzične vrednote, zunanja obvladovanja groženj ter vloge in odgovornosti motivacija).14 celotne družbe in države za javno varnost. Ra- Kolikor si resnično prizadevamo, da vred- ziskovalci v navedeni raziskavi o vrednotah in note učinkujejo v smeri želenih ciljev pričako- domoljubju opozarjajo, da se s temi vprašanji ne vanega delovanja in odgovornosti, najsibo v ukvarja niti izobraževalni sistem. Prav obratno, medčloveških odnosih ali v odnosu do družbe-sistem s svojo pasivnostjo spodbuja k razmi- ne skupnosti, je pogoj, da jih ljudje ponotranjijo, šljanju, da je varnost zagotovljena sama po sebi, se z njimi poistovetijo ( moralna identiteta), jih, tako rekoč samoumevno dejstvo, brez povezav v literarnem jeziku povedano, ljubijo in jim izmed odgovornostjo posameznikov do varnosti kazujejo pripadnost. Tako, denimo, pripadnost in drugih vrednot družbene skupnosti.17 vrednotam domovine ali domoljubje opredel- Etika domoljubja je s pripadnostjo temeljnim juje bistvo osebne navezanosti, identitete in lo- družbenim vrednotam sidrišče ustavnega pa- jalnosti državi oziroma družbeni skupnosti. To triotizma. To je področje uporabne državljanje vrlina aktivnega državljanstva, ki domoljubje ske etike s posebnim izzivom demokratične in povezuje z vestjo ter praktično etiko človeka in pravne države, kako naj se odziva na potrebo 12 O pripadnosti in etični infrastrukturi v podporo doseganju strateških ciljev, na primer, Strategija Biotehniške fakultete Univerze v Ljubljani 2022−2027. 13 Standard »močne, kakovostne in vključujoče institucije« je ob smiselni razlagi 16. cilja Agende 2030 ter povezav krovne politike države o nacionalnih varnosti Republike Slovenije s trajnostnim razvojem vezni člen tudi z gospodarskim razvojem države (ReSNV-2). 14 O notranji in zunanji motivaciji, Rupnik Vec, 2020, str. 134–150. 15 Prebilič, Juvan, 2015. 16 Prim. Jeriček Klanšek idr., NIJZ, 2023. 17 Prebilič idr., 2023. 15 po razmejitvi (demarkaciji) odklonskih pojavov OPV tudi do posameznih ustanov in njihovih skrajnega nacionalizma, nestrpnosti in sovrašt-specifičnih vrednot, denimo vrednot znanja in va, nasilja in kriminala, nasilne radikalizacije in duševne blaginje otrok ter mladostnikov v vzgo-ekstremizma, ki se razraščajo tudi pod pretvezo jno-izobraževalnih zavodih na območju občine. domoljubja. V zvezi s tem je koncept ustavnega Te povezave so s pripadnostjo vrednotam moral-patriotizma, ki ga v nemškem izvirniku označu- no-etične silnice OPV, da v vlogi programskega je termin Verfassungspatriotismus, še vedno med dokumenta javne varnosti dejansko pripomorejo prvovrstnimi temami etike domoljubja, aktivne-k povečanju odpornosti proti nasilju in krimina- ga državljanstva in odnosa do vrednot ustave. lu v lokalnem okolju. S tem namenom je OPV Avtorstvo pripisujejo Jürgenu Habermasu, ki je opredeljen v kriminalitetni politiki države s sicer veliko pripomogel k razvoju tega koncep-smernicami in ukrepi za preprečevanje nasilja in ta, vendar izvirni avtor ustavnega patriotizma zatiranje kriminalitete: »Vzgojno-izobraževalni je Dolf Sternberger, prav tako nemški mislec in zavodi so prostorsko in varnostno vpeti v loka-politični teoretik.18 lne skupnosti. Zagotavljanje varnega in spod- Pripadnost vrednotam skupnosti je v tem budnega učnega okolja je tesno povezano z zago-priročniku osrednji motivacijski dejavnik javne tavljanjem javne varnosti v lokalnem okolju, varnosti in OPV, neločljivo povezan z uporabno zato je skupnostni pristop, ki vključuje sodelo-etiko in etično infrastrukturo, kontrolnim okol- vanje zaposlenih v vzgojno-izobraževalnih za- jem in sistemom obvladovanja tveganj v državnih vodih, staršev, lokalnih oblasti, policije in drugih organih in organih lokalne samouprave. V deležnikov, nujen del programov javne varnosti tem okviru so razvejene strukturne povezave v lokalnih skupnostih«.19 2.1. Povezave s trajnostnim razvojem: miroljubna, vključujoča in varna družba za vse Trajnostni razvoj s povezavami med gospo- vrednot, ustavnega reda in politike države o na-darstvom in nacionalnovarnostnim siste- cionalni varnosti Slovenije je vrednotno izhodišče mom je eden od strateških ciljev Slovenije miroljubne, vključujoče in varne družbe določba v politiki države o nacionalni varnosti (ReSNV-2). tretjega odstavka 124. člena Ustave RS: »Pri za-Njena zahteva po celovitem in povezljivem ures- gotavljanju varnosti izhaja država predvsem iz ničevanju strateških ciljev nacionalne varnosti je mirovne politike ter kulture miru in nenasilja«. povsem primerljiva s sistemskimi vprašanji 17. Ustava v 124. členu ureja področje obrambe, tret-cilja Agende 2030 o koherentnem uresničevanju ji odstavek istega člena pa govori o varnosti in ciljev trajnostnega razvoja.20 določa, da država pri zagotavljanju varnosti izhaja Vrednotni okvir miroljubne in vključujoče, predvsem iz mirovne politike ter kulture miru in pametne in varne družbe z močnimi, kakovost-nenasilja. nimi in vključujočimi institucijami je na svetovni Ustavno sodišče RS z razlago tretjega odstav- ravni opredeljen v 16. cilju Agende 2030. Ta cilj ka 124. člena Ustave ugotavlja, da je v tem vred- že v naslovu poudarja, da je treba Spodbujati mi- nostnem okviru treba obrambo države razumeti roljubne in vključujoče družbe za trajnostni razvoj, v širšem smislu, in sicer kot pozitivno dolžnost vsem omogočiti dostop do pravnega varstva ter ob-države, da aktivno spremlja stanje na področju likovati učinkovite, odgovorne in vključujoče usta- obrambe in varnosti države ter v zvezi s tem spre- nove na vseh ravneh. Z vidika temeljnih družbenih jema potrebne ukrepe, ki po eni strani trajno in 18 Sternberger, v: Primorac, 2004, str. 123–132. 19 Predlog ReNPPZK24-28, 6.1.3. Rešitve, 2024. 20 Agenda 2030, 17. cilj; OECD, 2023; EU Policy coherence for development, e-vir, 2024. 16 neprekinjeno zagotavljajo obrambno sposobnost, ter dosledno spoštovanje človekovih pravic in po drugi pa v duhu politike miru in nenasilja temeljnih svoboščin. Aktivna bo v prizadevanjih pripomorejo k ohranjanju miru (preventivna za nizkoogljični trajnostni razvoj mednarodne funkcija obrambe). Upoštevajoč, da država na skupnosti«. podlagi prvega odstavka 3. a člena Ustave lahko vstopi v obrambno zvezo z državami, ki temelji- Odzivanje na krizna žarišča, enakost spolov jo na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih in enakovredna vloga žensk svoboščin, demokracije in načel pravne države, »Pri odzivanju na krizna žarišča bo Republika ustavni koncept obrambe in varnosti, mirovne Slovenija v okviru celovitega pristopa uresničeva-politike ter kulture miru in nenasilja vključuje la cilje trajnostnega razvoja ter bo pri svojih dolžnost države, da spoštuje sprejete mednarodne mirovnih, razvojnih in humanitarnih prizadevan-obveznosti, tako glede stanja svojega obrambnega jih težiščno pozornost namenjala pomoči pri sistema kot tudi glede sodelovanja v mednarod-doseganju enakosti spolov in krepitvi vloge žensk nih prizadevanjih za širše regionalno ali globalno ter na ta način konkretno pripomogla k družben-preprečevanje oboroženih konfliktov ter za zag- emu razvoju, miru, stabilnosti in varnosti, okre- otavljanje in vzdrževanje miru.21 pitvi gospodarstva ter vzpostavitvi odprtih družb Za koncept miroljubne, vključujoče in varne v državah v razvoju«. družbe utemeljeno lahko rečemo, da v Sloveniji izhaja iz vrednot ustavnega reda in politike države Odzivanje na globalna finančna, gospo-o nacionalni varnosti ter sprejetih mednarodnih darska, tehnološka in socialna tveganja obveznostih države, vključno s svetovnimi cilji »Republika Slovenija si bo prizadevala za večjo in programom ukrepov za trajnostni razvoj sve-gospodarsko razvitost in blaginjo, izboljšanje ka- ta. Enako se temeljne družbene vrednote in cilji kovosti življenja njenih prebivalcev, zagotavljanje trajnostnega razvoja prepletajo v strateških doku-trajnostnega razvoja na gospodarskem in social- mentih trajnostno ozaveščenih občin v Sloveniji. nem področju ter spodbujanje ustvarjalne, na teh-Med njimi je, kot smo že omenili, Občina Kočevje nologiji temelječe in odprte družbe.« s svojo Strategijo vzpostavitve pametne občine, v kateri ima OPV osrednje mesto pri zagotavljanju Obvladovanje naravnih in drugih nesreč javne varnosti v lokalni skupnosti.22 »Ob sočasnem zagotavljanju čim boljše odziv- Če Strategijo vzpostavitve pametne občine nosti sil za zaščito, reševanje ter pomoč ob nara-Kočevje vzamemo kot platformo, ki na lokalni vnih in drugih nesrečah bo večja pozornost kot ravni podpira povezovanje javne varnosti s tra-doslej namenjena preventivnim dejavnostim, kot jnostnim razvojem, pri čemer je OPV hkrati lah- so potresno odporna gradnja, premišljeni posegi ko horizontalni mehanizem vključujoče in varne v prostor, trajnostno urejanje prostora, ukrepi za družbe, nam pogled od spodaj navzgor (ang. bot-zmanjšanje posledic toče in suše ter preventivni tom up) do vrhnje ravni ustavnega reda in nacio- protipožarni ukrepi na požarno najbolj ogroženih nalne varnosti pokaže, da ReSNV-2 na enak način območjih zahodnega dela države.« opredeljuje strukturne povezave s trajnostnim razvojem v naslednjem zaporedju: Odzivanje na omejenost naravnih virov in degradacijo življenjskega okolja Zunanja politika »Pri skrbi za družbeni razvoj se bo upoštevalo »V mednarodnih odnosih se bo Republika Slo- vsa zakonsko opredeljena načela varstva okol- venija zavzemala za mirno reševanje sporov ja, zagotavljalo vključevanje okoljskih vsebin med državami, krepitev sodelovanja in zaupanja in načel trajnostnega razvoja v programe dru-med njimi, spoštovanje mednarodnega prava gih resorjev ter krepilo zavest državljanov o 21 Ustavno sodišče RS, odločba U-I-483/20, datum: 1. 4. 2021. 22 Strategija vzpostavitve pametne občine Kočevje, 2021. 17 pomenu varovanja okolja. Republika Sloveni- specializacije je OPV povezan tudi z načeli odprte ja bo vplivala na zmanjševanje onesnaženosti znanosti in občanskega raziskovanja v lokalnem okolja tudi s spodbujanjem uvajanja visoko raz-okolju. Na obrambnem in varnostnem področ- vitih tehnologij.« ju je občansko raziskovanje od nekdaj nenado- S povezovanjem temeljnih družbenih vrednot mestljiv potencial obrambne in varnostne kulture. (etike), pravnega reda in politike države o nacio- Ugotovitev izhaja iz človekove naravne težnje po nalni varnosti s cilji trajnostnega razvoja se vizija opolnomočenju in enakovredni vlogi v skupnosti, posodobljenega OPV navezuje še na Strategijo saj smo ljudje kot družbena bitja avtonomni sub-razvoja Slovenije 2030 in Slovensko strategijo jekti in dejavniki sprememb v svojem življenjskem pametne specializacije ter strateška razvojna in okolju. Občanska znanost oziroma občansko ra-inovacijska partnerstva (SRIP), zlasti na SRIP Pa- ziskovanje se tako vključuje v duhovno delovanje metna mesta in skupnosti (PMiS) – vertikala var- človeka kot zavestnega bitja, s tem pa nastajajo nost.23 V odnosu do strategij razvoja in pametne spremembe tudi v kulturi in družbeni strukturi.24 3. VERTIKALA JAVNE VARNOSTI Pojmovno je »javna varnost« neke vrste prebivalcev Slovenije, fizičnih in pravnih oseb pri jezikovna dvoživka, vpeta med idejo nara-zagotavljanju javne varnosti.26 vnega prava in družbenim oziroma javnim Pojem družbenega reda od starodavnih časov redom. Z idejo naravnega prava je javna varnost predpostavlja določene mehanizme za obrambo izraz razumnosti, dobrina in načelo pravičnosti, ki skupnega dobrega, s katerimi se skupnost in nje-izhaja iz razumne potrebe po varnosti ljudi in sku- ni pripadniki branijo pred nevarnostjo usodnega pnosti. Razumnost je tisto, kar človeku omogoča, kaosa, ki je arhetipska podoba zla. Med redom in da na stanje stvari v naravnem svetu in družben-kaosom, se pravi med dobrim in zlom, je odprt em kontekstu gleda z lastnimi očmi. Upoštevajoč, prostor vesti, moralne presoje in svobodne izbi-kar razumen človek lahko vidi z lastnimi očmi, re. V izročilu moderne demokratične, socialne pridemo do načel javnosti, svobode izražanja in in pravne države je to prostor svobode pod vla-različnosti mnenj. To je bistvo demokratične- davino prava, kjer se vsakdo po svoji vesti odloča, ga pluralizma vrednot in ciljev v javnem pros- deluje in prevzema odgovornost za svoja dejanja. toru, kjer vsako mnenje šteje, in deliberativne S poudarkom vesti in odgovornosti za skupno (posvetovalne, participativne) demokracije.25 Če v dobro, temeljne družbene vrednote in javni red epistemski in normativni okvir teh načel postavi-je »javna varnost« v pravnem redu Republike Slo- mo proces priprave, sprejemanja, izvrševanja in venije ustavni standard ali generalna klavzula.27 V nadzora OPV, smo že pri enakih možnostih za tej vlogi je javna varnost spoznavno in normativ-demokratično sodelovanje državljanov in drugih no merilo zdravorazumske presoje ter odločanja 23 Inštitut »Jožef Stefan«, SRIP PMiS – vertikala varnost, e-vir, 2022. 24 Mlinar, 2020, I, str. 15, 37. 25 O deliberativni/posvetovalni demokraciji in demokratičnem pluralizmu vrednot, Žagar, 2013. 26 Zakon o organiziranosti in delu v policiji, ZODPol, člen 35, tretji odstavek: »Policijske uprave in območne policijske postaje ter organi, organizacije in institucije [...] sporazumno ustanavljajo svete, sosvete, komisije ali druge dogovor-jene oblike partnerskega sodelovanja za zagotavljanje večje varnosti. V ustanovitvenem aktu se določijo področje, območje in način njihovega delovanja«. 27 O generalnih klavzulah, Vrhovno sodišče RS, Sklep z dne 10. 10. 2023, ECLI:SI:VSRS:2023:III.IPS.19.2022: sodna razlaga ob iztočnicah za splošno razumevanje generalnih klavzul vsebuje razlagalne smernice, kako tehtati razmerje med javnim zdravjem in javno varnostjo tudi v smislu obstoja države oziroma ustavnega standarda ali generalne klavzule varnost države: »Obstoj države zaradi izbruha epidemije nalezljivih bolezni SARS-CoV-2 (covid-19) ni bil ogrožen. Osebna negotovost posameznikov, ki so bili soočeni z epidemijo ne more biti merilo za določanje izrednih razmer«; prav tam, tč. 9. 18 občinskih in državnih organov, na primer župana in osebno varnost ljudi, druge temeljne vred-in predstojnika policijske enote pri oceni varnos- note in legitimne interese demokratične skup- tnih razmer ter pri pripravi programskih smernic nosti. Glede tega je precej težav pri razumevanju OPV z ukrepi za uresničevanje varnostnih potreb pojma javna varnost, v nekaterih področnih občine.28 Pri tem moramo upoštevati, da OPV v zakonih je zaradi tega nerešeno celo vprašanje svoji vlogi programskega dokumenta ni podlaga skladnosti posegov v človekove pravice in teme-za posege v človekove pravice. Tovrstni posegi ljne svoboščine z Ustavo RS. To sicer ne vpliva so izključno predmet urejanja v zakonodaji, na na sam postopek izdelave in uporabe OPV, ker primer o nalogah in pooblastilih policistov29 ali je zakonodajalec z uporabo generalnih klavzul občinskih redarjev.30 »javna varnost« in »javni red« od vrha navzdol V konkretnih primerih je »javna varnost« dosledno poskrbel za usklajenost ZORed z Us-prav tako v vlogi ustavnega standarda ali gene- tavo.32 Na horizontalni ravni OPV pa je lahko ralne klavzule,31 tokrat z zahtevo, da morajo biti vertikalno neskladje posamičnega zakona z Us-ukrepi in dejanja pooblaščenih uradnih oseb, s tavo RS hkrati vzrok neskladja (inkoherentno-katerimi v takih primerih posegajo v človekove sti) ukrepov za zagotavljanje javne varnosti na pravice, nujni in neizogibni za varnost življenja horizontalni ravni.33 3.1. Javna varnost in javni red Upoštevajoč načela ustavnosti in zakoni- ljudi, njihove osebne varnosti in premoženja tosti (153. člen Ustave RS) ter dosledno-ter vitalnih interesov, na primer kritične infra- sti (konsistentnosti) pravne razlage, sta strukture skupnosti, ko »javni red« ne more več »javna varnost« in »javni red« formalno oddel- ponuditi uporabnih odgovorov, kako ravnati, jena in različna, vsak v svoji vlogi pravno zave- da preprečimo ali odvrnemo najhujše, je »javna zujoča pojma, ustavnopravna standarda oziro- varnost« edino merilo presoje in ukrepanja, da ma generalni klavzuli.34 se zavaruje skupno dobro oziroma javni interes. V primeru neposrednega ogrožanja življenja S tem smo se, na kratko povedano, soočili med 28 Zakon o občinskem redarstvu, ZORed, členi 6–9. 29 Zakon o nalogah in pooblastilih policije, ZNPPol. 30 ZORed, členi 3–5, 10–16. 31 VSRS Sklep III Ips 19/2022, tč. 13: »pravna razlaga generalne klavzule ne išče pomena, ki ga je zakonodajalec imel v mislih, temveč nujno išče smisel prava, ki je z vrednotenjem usmerjeno k vrednotam pravne varnosti in pravičnosti.« 32 ZORed v uvodnih določbah, pri samem namenu zakonodajalca izrecno navaja in jasno ločuje generalni klavzuli javna varnost in javni red: »V okviru in v skladu s predpisi iz prejšnjega odstavka in z občinskim programom varnosti iz 6. člena tega zakona skrbi občinsko redarstvo za javno varnost in javni red na območju občine [...]; 3. člen, drugi odstavek ZORed. 33 Na primer v horizontalnem razmerju med ZORed in Zakonom o javnih zbiranjih (ZJZ). Ta bi v vlogi področnega zakona o javnih zbiranjih moral upoštevati voljo ustavodajalca po 42. členu Ustave RS, da je ustavno pravico zbiranja in združevanja dopustno omejiti le, »če to zahteva varnost države ali javna varnost ter varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni«. Tega zakonodajalec očitno ni upošteval, saj ZJZ »javne varnosti« ne omenja niti v določbah z vsemi možnimi omejitvami človekovih pravic in temeljnih svoboščin pri javnih zbiranjih. 34 Sodba Sodišča EU (veliki senat) z dne 02.05.2018, ECLI:EU:C:2018:296, združeni zadevi C-331/16 in C-366/16, točka 41. in 42.: »pojem „javni red” [...] uporaba tega pojma vsekakor predpostavlja – razen socialne motnje, ki jo pomeni vsaka pravna kršitev – resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki ogroža temeljne interese družbe [...] V zvezi s pojmom „javna varnost“ iz sodne prakse Sodišča izhaja, da ta pojem pokriva tako notranjo kot zunanjo varnost države članice [...]. Notranja varnost je lahko ogrožena zlasti z neposredno grožnjo za mir in fizično varnost prebivalstva [...]. Zunanja varnost pa je lahko ogrožena zlasti s tveganjem resnih motenj v zunanjih odnosih te države članice ali mirnem sožitju med narodi [...]«; prav tam. 19 krizo z epidemijo nalezljive bolezni covid-19. jem nalezljivih bolezni«. V praksi, še zlasti v V takšnih razmerah in ekstremnih situacijah ekstremnih situacijah in skrajno negotovih, 42. člen Ustave RS določa, da sme zakonoda-kriznih oziroma izrednih razmerah se »javna jalec omejiti človekove pravice zbiranja in varnost« in »javni red« tako tesno prekrivata in združevanja, kadar to zahteva »varnost države« dopolnjujeta, da se včasih na prvi pogled niti ali »javna varnost« ter »varstvo pred širjen-ne razlikujeta.35 3.2. Normativna integracija Normativna integracija je celosten in po- prebivalcev v lokalni skupnosti«.38 vezljiv, koherenten proces umestitve V delu, kjer politika države o nacionalni var- OPV v normativni okvir temeljnih nosti opredeljuje krizno odzivanje na grožnje družbenih vrednot ter norm, etičnih, pravnih javni varnosti, je poudarek na kompleksnos-in političnih dejavnikov javne varnosti. Teorija ti tega področja. Zato ReSNV-2 zahteva, da se temu pravi institucionalni vidik normativne in-zagotovita tudi ustrezna raven partnerstva ter tegracije. Subjektivni vidik tega procesa je socia- skladnost politik in strategij različnih resorjev, lizacija in ponotranjanje (internalizacija) vrednot ki lahko prispevajo k usklajenemu zagotavljan-ter norm v zavesti posameznika.36 Z institucio- ju javne varnosti na državni in lokalni ravni. nalnega vidika velja upoštevati, da je javna var- Posebno pozornost pa je treba nameniti varo- nost že umeščena (integrirana) in opredeljena vanju demokratične ustavne ureditve s sprem-v sistemu in varnostni infrastrukturi notranje ljanjem, preprečevanjem in zatiranjem kaznivih varnosti države, vključno s sistemom kriznega dejanj zoper suverenost Republike Slovenije in upravljanja.37 S tem namenom krovna politika njeno demokratično ustavno ureditev.39 države o nacionalni varnosti (ReSNV-2) določa: Za sistem javne varnosti lahko rečemo, da »Slovenija notranjo varnost zagotavlja z delovan- je v okviru politike države o nacionalni var- jem institucij javne varnosti, policije, državnega nosti načeloma usklajen. V pravnem redu pa tožilstva, inšpekcijskih in nadzornih organov, so nerešena vprašanja usklajenosti, denimo obveščevalno-varnostnih služb, drugih državnih pri zakonu o javnih zbiranjih (ZJZ) z 42. čle-organov, organizacij z javnimi pooblastili, za- nom Ustave. Naključna analiza javnih zbiranj sebnih varnostnih družb in drugih organizacij je pokazala, da javne varnosti ni med merili, s zasebnega prava ter organov lokalne samouprave katerimi ZJZ določa omejitve pravic iz 42. čle-na temelju njihovega medsebojnega sodelovan- na Ustave RS. Zakonodajalec sicer na več mes- ja, tako v Republiki Sloveniji kot na mednarod- tih uporablja splošni pojem varnost, vendar ni ravni. Pri upravljanju javne varnosti se na ta to ni ustavni standard ali generalna klavzula način vzpostavlja tudi sodelovanje z organizacija- »javna varnost« v 42. členu Ustave RS. Vrhov- mi, združenji in iniciativami državljanov oziroma no sodišče RS ugotavlja, da 42. člen Ustave 35 Naprej, Ekstremne situacije in odločanje na podlagi taktičnega preudarka. 36 Igličar, 2023, str. 97–105. 37 Glede vertikalnega in horizontalnega pristopa, celovitosti in povezljivosti sistema nacionalne varnosti in kriznega upravljanja, na primer Prezelj, 2005. 38 ReSNV-2, Sistem notranje varnosti. 39 ReSNV-2, Odzivanje na grožnje javni varnosti; izvedbeno, na primer ZODPol, čl. 35: »partnersko sodelovanje za zagotavljanje večje varnost«. ZORed sicer tovrstnega sodelovanja posebej ne ureja, vendar je to ob smiselni razlagi ustavnega položaja lokalne samouprave in prebivalcev občin ustavna pravica, ki izhaja neposredno iz načel demokratičnosti, enakosti in sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, zato za OPV zadošča, kar glede partnerstev na področju javne varnosti določa navedeni, 35. člen ZODPol. Seveda pa bi bilo z vidika demokratičnosti primerneje, da bi tovrstna partnerstva urejal Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) v določbah o vključevanju prebivalcev v upravljanje javnih zadev. 20 RS ureja pravico do zbiranja in združevanja, daleč presegla okvir tega priročnika. Zato se po-ki učinkuje tako vertikalno (to je v razmerju leg teoretičnih virov, navedenih v opombi pod do države oziroma njenih pristojnih organov) črto,44 v kratkem sklicujemo na prakso Sodišča kot horizontalno (to je v razmerju do drugih EU. Sodišče EU ugotavlja, da se pojem »javna posameznikov). V vertikalnem pogledu gre za varnost« nanaša tako na notranjo kot zunanjo (negativno) obveznost države, da ne sme na varnost države članice. Notranja varnost je lah-ustavno nedopusten način prepovedovati ali ko ogrožena zlasti z neposredno grožnjo za mir kakorkoli omejevati teh pravic.40 in fizično varnost prebivalstva v državi članici. Tradicionalno je policija tista, ki je pristojna Zunanja varnost pa je lahko ogrožena zlasti s za javno varnost, vzdrževanje javnega reda in tveganjem resnih motenj v zunanjih odnosih te uveljavljanje zakonov na ozemlju države.41 Z države članice ali mirnem sožitju med narodi.45 istim namenom imajo občinski redarji ena- Ne nazadnje, iz Evropske konvencije o varst- ka pooblastila, da lahko ukrepajo pri zagota- vu človekovih pravic (EKČP) in prakse Evrop-vljanju javne varnosti in javnega reda na ob- skega sodišča za človekove pravice izhaja, da je močju ene ali več občin.42 Vrhovno sodišče RS »javna varnost« eno od glavnih meril presoje, glede javne varnosti ugotavlja: »Pojem javne kdaj in pod katerimi pogoji sme javna oblast varnosti v najširšem pomenu obsega varstvo omejiti človekove pravice. Drugi odstavek 8. človekovih pravic in temeljnih svoboščin člena EKČP v zvezi s pravico do spoštovanja ter javni oziroma ustavni red države; ima zasebnega in družinskega življenja določa: »Jav-torej širši ustavnopravni pomen. V doktrini na oblast se ne sme vmešavati v izvrševanje te policijskega prava je javna varnost stanje v pravice, razen če je to določeno z zakonom in družbi, v katerem sicer prihaja do nasilja in nujno v demokratični družbi zaradi državne protipravnega vedenja, pri čemer si država varnosti, javne varnosti ali ekonomske blaginje in njeni organi oblasti prizadevajo, da tako države, zato, da se prepreči nered ali kaznivo de-ravnanje in vedenje zakonito preprečujejo janje, da se zavaruje zdravje ali morala, ali da se in ga omejujejo na najmanjšo možno mero. zavarujejo pravice in svoboščine drugih ljudi.«46 V državnem pravu se pojem javne varnosti Z normativnim okvirom in načinom zagota- uporablja v obliki generalnih (policijskih) vljanja javne varnosti je v zgornjem besedilu od klavzul, ki so ustavna in zakonska podlaga za najvišje ustavne ravni in politike države o nacio-ukrepanje, ko je to nujno in neogibno za pre- nalni varnosti navzdol izrisana vertikala javne prečitev ali obvladovanje pojavov (ekstremnih varnosti, po kateri poteka umestitev (normativ-situacij in kriznih oziroma izrednih razmer), na integracija) OPV v lokalno okolje in varno-ki odstopajo od „normalnih razmer” in jih z stne razmere občine.47 Teoretični viri s strateškim zakonom ni moč predvideti«.43 znanjem, kdaj in kako, ter vizijo posodobljenega Podrobnejša razlaga, kaj »javna varnost« OPV uporabniku priročnika omogočajo, da lahko pomeni v evropskem pravu, skupni zunanji, to strateško orodje javne varnosti v lokalni skup-varnostni in obrambni politiki Unije in članic bi nosti ob dolžnem spoštovanju ustavnih vrednot, 40 Vrhovno sodišče RS, Sodba z dne 20. 6. 2019, ECLI:SI:VSRS:2019:II.IPS.160.2018. 41 Ustavno sodišče RS, odločbi, št. U-I-56/21-16 z dne 7. 12. 2023 in U-I-809/21 z dne 23. 6. 2022. 42 ZORed v drugem odstavku 10. člena celo izrecno določa, da občinski redarji pri uporabi pooblastil v določenih primerih, če sam (ZORed) ne določa drugače, ravnajo po določbah zakona o pooblastilih policije. 43 Vrhovno sodišče RS, sodba z dne 30. 11. 2006, ECLI:SI:VSRS:2006:I.IPS.48.2006. 44 Vedder, A. (eds.), 2019. 45 Sodišče EU, ECLI:EU:C:2018:296. 46 Evropsko sodišče za človekove pravice, Praktični vodnik po merilih dopustnosti, 2022. 47 Vertikala javne varnosti je na tem mestu izposojen pojem, smiselno prirejen razlagi fokusnega področja varnosti v zvezi s Strategijo pametne specializacije Slovenije ter njenim Strateškim razvojnim inovacijskim partnerstvom (SRIP) – Pametna mesta in skupnosti (PMIS); Inštitut »Jožef Stefan«, SRIP PMiS – vertikala varnost, e-vir. 21 zakonske ureditve in politike države o nacionalni tegracije zadev javne varnosti, ki jih je država z varnosti na pregleden in koherenten način umesti določbami o OPV prenesla na lokalno samoupra- (integrira) v lokalno okolje in varnostne razmere vo, pa obenem zahteva, da državni organi na tem na območju občine. Pogojenost politike države področju opravljajo tudi nadzor nad primernostjo z naravo prava48 v tem procesu normativne in-in strokovnostjo dela organov lokalne skupnosti.49 3.2.1. S koherentnostjo OPV za vključujočo in varno lokalno skupnost OPV je skladno z namenom zakonoda- načrtovanju odziva na varnostne grožnje v jalca v ZORed po vertikali javne strateških in programskih dokumentih o up-varnosti vpet (integriran) v celoto ravljanju javne varnosti, varnosti pred nara-pravnega reda in sistema nacionalne varno- vnimi in drugimi nesrečami.52 sti, horizontalno pa v lokalno okolje in var- Ker je Slovenija polnopravna članica EU, je nostne razmere na območju občine.50 Glede treba koherentnost OPV vsaj okvirno razumeti umeščenosti OPV v sistem notranje varnosti tudi v povezavi s pravnim redom EU, vključno je načelo koherentnosti z zahtevo po usklaje-z vlogo Sodišča EU.53 To izhaja tako iz Ustave nem uresničevanju nacionalnih interesov in RS54 kot iz politike države o nacionalni varno-varnostnih ciljev vgrajeno v krovno politiko sti (ReSNV-2): »Republika Slovenija bo svoje države o nacionalni varnosti.51 Kako je splošno življenjske in strateške interese uveljavljala z pomembno, da je odziv na varnostne grožnje z uresničevanjem nacionalnovarnostnih ciljev vključevanjem strokovne in širše javnosti vna-preko celovitega in povezljivega delovanja vseh prej načrtovan in koherenten, se je pokazalo subjektov [...] na področju nacionalne varnosti med krizo zaradi epidemije covida-19. Tudi [...] z nacionalnimi potrebami in ob upoštevan- številni drugi primeri, ko je bilo nujno treba ju načel obrambnega načrtovanja v Natu in poskrbeti za varnost življenja ljudi, še posebno Evropski uniji ter usklajenost in povezljivost otrok, žensk, starejših in invalidov opozarja-obrambnega podsistema z drugimi podsistemi jo, da je koherentnost lahko odločilna že pri nacionalne varnosti RS«.55 4. HORIZONTALNA RAVEN IN LEGITIMNOST OPV ZORed v horizontalnem pogledu določa Predlog mora biti izdelan na podlagi posodo-pravila postopka izdelave, sprejemanja, bljene ocene varnostnih razmer. Hkrati je treba izvrševanja in nadzora OPV. Ko je OPV poskrbeti, da je OPV usklajen s predpisi, pro-izdelan z vsemi potrebnimi sestavinami, od gramskimi dokumenti ministrstva za notranje ocene varnostnih tveganj do izvrševanja, sprem-zadeve in policije na področju javne varnosti ljanja in nadzora nad posameznimi ukrepi, ga ter s stvarnimi potrebami varnosti v občini. Za župan predlaga v obravnavo občinskemu svetu. ta vidik usklajenosti praviloma skrbijo župan 48 Igličar, 2023, str. 102–105. 49 Ustava RS, člen 140; ZORed, 30. člen, prvi odstavek, ki določa, da nadzorstvo nad zakonitostjo dela občinskih organov, uprav in redarstev pri izvrševanju tega zakona opravlja ministrstvo za notranje zadeve. 50 Za razlago vertikalne in horizontalne skladnosti ter koherentnosti pravnega reda kot delujoče celote, glejte: Ustavno sodišče RS, odločba U-I-303/08 z dne 11. 2. 2010. 51 ReSNV-2. 52 Kečanović, Poldrugovac, 2023, str. 132–133; naprej, nerešena vprašanja v kriznih razmerah in ekstremnih situacijah. 53 Sodna praksa Sodišča EU v zadevah javne varnosti, zgoraj; širše, na primer Duić, 2015; prim. Kukovec, 2022. 54 Ustava RS, 3. a, 8. in 153. člen; v istem okviru velja poudariti temeljno usmeritev ustavodajalca v 124. členu Ustave, da Republika Slovenija pri zagotavljanju varnosti izhaja iz mirovne politike ter kulture miru in nenasilja. 55 ReSNV-2: Nacionalnovarnostni cilji Republike Slovenije; Obrambna politika. 22 in vodja organizacijske enote policije, pristojne la skupnosti idealna sestavina, so spoznavne za območje občine. Strokovno pomoč pri prip-in moralne vrline ali kreposti njenih članov v ravi in izvajanju OPV pa zagotavlja ministrstvo odnosih drug do drugega in do skupnosti real-za notranje zadeve. Da bi vsem tem deležni- na oziroma personalna sestavina normativne- kom olajšal delo, jim je zakonodajalec prepustil ga okvira (OPV).58 odločitev, kako na najboljši možni način tudi v Na horizontalni ravni je treba ugotoviti, ka- teritorialnem pogledu poskrbeti za učinkovito kšno je stanje pripadnosti vrednotam, s ka-in ekonomično zagotavljanje javne varnosti. S kšnim znanjem, izkustvom in kompetencami so tem namenom ZORed omogoča, da lahko dve opremljeni deležniki v procesu izdelave, spre-ali več občin sprejmejo skupni OPV.56 jemanja, izvrševanja in nadzora, da je OPV usk- Analiza horizontalne ravni je osredotoče- lajen s pravnim redom in politiko države o na- na na glavno vprašanje, kako vertikala javne cionalni varnosti, kakovosten in z dokazi podprt varnosti od vrha navzdol (ang. top down) vpli- programski dokument javne varnosti občine. To va na pripravo, sprejemanje, izvrševanje in je subjektivni vidik normativne integracije, za prilagajanje oziroma posodabljanje OPV. Ker katerega ob pogoju uspešne socializacije velja mora tudi ta proces potekati usklajeno, koher-predpostavka ponotranjenosti (internalizacije) entnost OPV na horizontalni ravni ni odvis- vrednot in norm, se pravi njihove navzočnosti v na le od vertikale javne varnosti in določb zavesti in odnosu posameznika do drugih ljudi ZORed. Na strateški točki, kjer se vertikalna in in skupnosti. Na to osebno dojemanje vrednot horizontalna raven prekrivata, se koherentnost in norm se navezuje vprašanje o legitimnosti začne s spoznavnimi in moralnimi vrlinami ali odločanja in delovanja v javnih zadevah. Z le-uporabno etiko koherentne osebnosti oziroma gitimnostjo stoji ali pade prepričanje in javno osebe z integriteto, to pomeni s pripadnostjo mnenje o veljavnosti prava, vrednot in načel, iz vrednotam in odgovornostjo do soljudi in do katerih praviloma izvirajo posamezne odločitve skupnosti.57 Če so temeljne vrednote in pravi-v javnih zadevah.59 4.1. Integralna razlaga Horizontalno se OPV z vpetostjo v realno tremne situacije, krizne oziroma izredne razmere okolje, varnostne razmere in družbene pa je v tem, da (so)delujejo kot usklajena, integral-odnose od enega do drugega področja na celota nacionalne varnosti.60 in območja občine poleg vertikale javne varnosti Integralna razlaga potrjuje, da za horizontal- navezuje še na druge vertikale področnih zakonov no raven OPV ne zadošča le poznavanje posa-in politik države, denimo javnega zdravja, javne- meznih določb ZORed. Tudi predpostavka, da je ga šolstva, obrambe in varnosti pred naravnimi za usklajenost zakonske ureditve OPV poskrbel in drugimi nesrečami in tako dalje. Vse te verti-zakonodajalec, tako kot pri vertikali javne var- kale so sicer formalno oddeljene z resorno del- nosti, na horizontalni ravni ni več samoumevna. itvijo pristojnosti po posameznih ministrstvih, Horizontalno usklajenost zakonov ne presoja državnih organih in organih lokalne samouprave. niti Ustavno sodišče, razen takrat, ko bi neskla-Skupna dolžnost vseh institucionalnih deležnikov dje pomenilo kršitev načel pravne države. Vse državne in lokalne ravni pri zagotavljanju javne dokler ga je mogoče odpraviti z razlagalnimi varnosti v praksi, zlasti ko gre za odzivanje na eks- pravili, je neskladje treba odpraviti s konsistent-56 ZORed, členi 6–8. 57 Zgoraj, pripadnost vrednotam skupnosti. 58 Igličar, 2023, str. 97–98. 59 Igličar, 2023, str. 102. 60 ReSNV-2. 23 no razlago in uporabo načel pravne države.61 o nalogah in pooblastilih župana in predstojnika Upoštevajoč prakso Ustavnega sodišča glede območne policijske enote ter ministrstva za no-usklajenosti (koherentnosti) pravnega reda kot tranje zadeve v področnih zakonih, ki se po ver-delujoče celote, sta zakonitost in kakovost OPV tikali javne varnosti od vrha navzdol prav tako odvisna od konsistentne razlage in doslednosti v stekajo v horizontalni proces OPV in varnostne prizadevanju za popolno ujemanje z vertikalno razmere na območju občine.62 usklajenostjo, in sicer ne samo vertikale javna Če naključno odberemo in analiziramo še varnost, ampak tudi vseh drugih področnih ver- druga področja, njihove področne vertikale in tikal, na primer vzgoje in izobraževanja, ki se od horizontalne interakcije, na primer v razmerju vrha državne ravni navzdol stekajo v horizon-javna varnost ‒ turizem ‒ dediščina, tako kot je talno raven in družbeni kontekst. Besedilo 153. to smiselno opredeljeno v Strategiji vzpostavitve člena Ustave RS, ki zahteva usklajenost predp-pametne občine Kočevje, ugotovimo, da je za up- isov in pravnega reda kot koherentne celote, orabno vrednost OPV poleg določb ZORed treba določa, da morajo tudi posamični akti in dejan-zagotoviti horizontalno skladnost (koherentnost) ja državnih organov, organov lokalnih skupnosti med področno zakonodajo in varnostnimi potre-in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu bami občine po posameznih področjih (turizma ali na zakonitem predpisu. To pomeni, da kohe- in dediščine) ter po njihovih strukturnih poveza-rentnost v praksi ni odvisna le od normativnega vah. Ko po istem zaporedju analiziramo, kar je v okvira, temveč tudi od uporabnega znanja in iz-zvezi z OPV pomembno za učinkovitost ukrepov kušenj, spoznavnih in moralnih vrlin ali krepo- po posameznih ustanovah na območju občine, sti odločevalcev in drugih deležnikov v procesu na primer vzgojno-izobraževalnih zavodih, smo OPV. Kot rečeno, ne gre le za golo branje štirih spet pred področno vertikalo, tokrat zakonodaje enostavnih določb ZORed, z integralno razla-o vzgoji in izobraževanju ter o delovanju policije, go je treba zajeti še vse tiste področne vertikale občinskega redarstva, pa tudi zasebnih varnost-zakonske ureditve in sektorskih politik države, nih organizacij pri preprečevanju ter odvračanju poleg že omenjenih, denimo, zakonske določbe nasilja in kriminala v lokalnem okolju.63 4.1.1. Koherentna osebnost in uporabna vrednost OPV Koherentnost se z usklajenostjo intu- koga ali česa, oseb ali stvari, ki jo ustvarja hitro itivnega in analitičnega, »hitrega in oziroma intuitivno razmišljanje, lahko vodi v počasnega« razmišljanja kaže kot neke mentalno past pretirane čustvene koherence, kar vrste bioetični standard koherentne osebnos-je v psihologiji in kriminalistiki znano kot »halo ti ali osebe z integriteto. Ta osebnostni vidik efekt«. To je oznaka za pristranskost, ki ima velik in koherentnosti se navezuje tudi na vlogo men-najpogosteje negativen vpliv na oblikovanje stališč talnih bližnjic ( hevristik) zaznavanja, vred- ter odnosa do ljudi in okoliščin že v spoznavni notenja in presoje, ki na neki točki odločanja (epistemski) fazi presoje in odločanja. Gre za praviloma morajo biti usklajene s pravili in učinke epistemske pristranskosti, ki je tudi med dokaznimi standardi, da je končna odločitev prvimi in najpogostejšimi vzroki diskriminacije v verodostojna, se pravi z dokazi podprta in odnosu do določenih oseb, pripadnikov manjšin preverljiva. in šibkejših skupin. Z drugimi besedami, ni nujno, Pretirana čustvena navezanost ali odpor do da je vse, kar se nam dozdeva kot vrlina koher-61 U-I-303/08. 62 ZORed, členi 6–8. 63 Npr. povezava z določbo 60. e člena Zakona o osnovnih šolah (ZOsn) o pravilih šolskega reda: »šola v pravilih šolskega reda natančneje opredeli dolžnosti in odgovornosti učencev, načine zagotavljanja varnosti, pravila obnašanja in ravnanja [...] Pri pripravi pravil šolskega reda sodelujejo strokovni delavci šole ter učenci in starši«. 24 entne osebnosti ali osebe z integriteto resnično z integriteto sama po sebi torej ni dovolj. Ob vredno tega spoznavnega in moralnega standar-naravnih pogojih razumnosti ali usklajenosti da. Kombinacija hitrega razmišljanja ( sistem 1), ki razmišljanja, hitrega in počasnega, pri izdelavi išče koherenco, in počasnega razmišljanja ( sistem in izvrševanju OPV standard koherentne oseb-2), ki je leno, kaže na to, da lahko pretirana čustve- nosti zahteva odgovore o pripadnosti vredno- na koherenca niti ne dopušča možnosti oziroma tam ustavnega reda in nacionalne varnosti, kar tveganja, da nam dejansko manjkajo informaci-je poleg institucionalizacije najpomembnejši je, ki so ključne za končno presojo. To so tipične pogoj (socializacija) normativne integracije in okoliščine prenagljenega sklepanja in stereotipov, uporabne vrednosti OPV. To je obenem zahte-ki prej ali slej privedejo do negativnih posledic. Da va odličnosti, ki je praviloma rezultat najboljših se temu izognemo, na primer pri izdelavi OPV, je lastnosti, vrlin oziroma kreposti koherentne treba prekiniti koherenco med sosledjem napak. osebnosti ali osebe z integriteto na kateremkoli Zato si moramo vnaprej ustvariti svoje mnenje. področju. V povezavi z OPV so te lastnosti ali Z neodvisnimi ocenami in izmenjavo poštenih značajske poteze smiselno zajete v določbi zad-argumentov pa pridobiti čim več uporabnih in- njega odstavka 153. člena Ustave RS, da mora- formacij in preverljivih dejstev.64 V nasprotnem je jo posamični akti in dejanja državnih organov, lahko OPV povsem neuporaben ali celo diskrimi-organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih natoren programski dokument javne varnosti. Da pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem bi se temu izognili, je treba ob doslednem spošto-predpisu. To pa zahteva pripadnost vrednotam vanju namena zakonodajalca v ZORed in smer- (uporabna etika in moralne vrline), uporabno nic za izdelavo OPV upoštevati še nomotehnične znanje in izkustvo (epistemske vrline), podprto smernice za kakovost normativne dejavnosti.65 z resnično metavrlino ali organizacijskim nače- Predpostavka koherentne osebnosti ali osebe lom koherentne osebnosti.66 4.1.2. Odpravljanje nasprotij in obvladovanje procesnih tveganj Pri nasprotjih ali neskladju (inkoherentno- tudi za vse druge splošne akte, področne poli-sti) v postopku za izdelavo in izvrševanje tike, strategije in programske dokumente, vkl-OPV je ob predpostavki, da ta postopek jučno z OPV. S tem namenom ReNDej določa, vodijo in ga usmerjajo institucionalni deležni-da je treba z analizo tveganj vnaprej oceniti in ki s profesionalno držo koherentne osebnosti, predvideti neželene dogodke oziroma pojave in potrebno z dosledno (konsistentno) razlago za-njihove možne posledice na predlagane rešitve. kona poskrbeti še za oceno tveganj in poiskati Z analizo je treba prepoznati (identificirati) ustrezne rešitve, da se nasprotja ali neskladja tveganja, oceniti verjetnost in stopnjo njihovega sproti odpravijo, preden nastanejo neželene vpliva na nastanek neželenih posledic, oceniti posledice. Glede tega je Resolucija o norma-verjetnost in učinke posledic ter poiskati us- tivni dejavnosti (ReNDej), za katero se napačno trezne rešitve, da jih preprečimo.67 domneva, da je namenjena le pripravi in spre- jemanju pravnih predpisov, standard kakovosti 64 Kahneman, 117–126; naprej: Odločanje, podprto z dokazi in načeli demokratičnosti; Etična infrastruktura; Empirični del, Občansko raziskovanje in iskanje rešitev, podprtih z dokazi. 65 ReNDej: »uveljaviti in izvajati poglobljeno presojo posledic [...] in določiti standarde sodelovanja javnosti, da se dosega-jo boljša kakovost, čim večja družbena sprejemljivost in utemeljenost (legitimnost) predpisov«. 66 Kečanović, 2020, str. 49. 67 ReNDej: smernice za oceno tveganj in posledic, št. 1/e. 25 4.2. Odločanje, podprto z dokazi in načeli demokratičnosti Z vertikalno in horizontalno usklajenostjo razlikovanjem znanstvenega in empiričnega (koherentnostjo) smo prišli do odločan-okvira je bil prenesen tudi na področje ob- ja v procesu priprave, sprejemanja in likovanja javnih politik, predpisov in dru-izvrševanja OPV. Z načelom koherentnosti, gih splošnih aktov, kar pomeni, da v ta okvir tako kot Ustavno sodišče v odločbi U-I-303/08 sodi tudi OPV. Razlikovanje pri sprejemanju razlaga določbe 153. člena Ustave, si Evrops-političnih odločitev je pogojeno s samo nar- ka komisija pri skupnem odločanju prizadeva avo politike, predpisov in drugih splošnih ak-odpravljati nasprotja in ustvarjati sinergije, da tov.69 Vsekakor tudi s tem, kar Igličar ugotavlja poveča učinkovitost pri doseganju razvojnih glede pogojenosti politike z naravo prava. Z ciljev Unije in članic. S politiko koherentnosti demokratičnim pluralizmom, vključevanjem za razvoj (ang. policy coherence for development) strokovne in širše javnosti politične in druge so tako zajete tudi smernice za boljše predpise odločitve v javnih zadevah še dodatno prido-in druge splošne akte (ang. better regulation), bivajo na legitimnosti.70 podprte z dokazi (ang. evidence-informed policy Število možnih odločevalcev in drugih making).68 deležnikov pri oblikovanju in sprejeman- V primerjavi z znanstvenim delom, denimo ju političnih odločitev, predpisov ter drugih na področju medicine, kjer odločitve temelji-splošnih aktov je, tako kot pri OPV, od prim- jo na dokazih (ang. evidence-based medicine), era do primera različno, včasih skoraj nepred-je uporaba dokazov v vsakdanjem življen- vidljivo. Ob vseh ocenah z razlogi za sprejetje ju drugačna. Vzemimo, na primer, situaci- konkretnega predpisa, področne politike ali je, s katerimi se v medicinski praksi dnevno programskega dokumenta, denimo OPV, mora-srečujejo zdravniki. Te življenjske situacije jo odločevalci praviloma upoštevati načela nikoli niso enake kot v kontroliranem okolju demokratičnosti in enakosti, da lahko vsakdo medicinskih laboratorijev, ampak so edinstven pod enakimi pogoji sodeluje pri odločanju in in dinamičen preplet mnogoterih okoliščin z tako vpliva na svoj družbeni položaj, pravice in različnimi dejavniki, od značilnosti pacientov dolžnosti v družbeni skupnosti. To seveda ne in narave njihove bolezni do notranjega in pomeni, da odločevalci lahko ignorirajo raz-zunanjega okolja oziroma konteksta. Koncept položljive dokaze, pri OPV denimo tiste, na kat-na dokazih temelječe medicine s potrebnim erih temelji varnostna ocena.71 4.2.1. Ekstremne situacije in odločanje na podlagi taktičnega preudarka Z ekstremnimi situacijami so v zvezi z kot ustavna in zakonska podlaga za ukrepanje, namenom tega priročnika mišljeni poja-ko je to nujno in neogibno potrebno za pre- vi in ravnanje ljudi, ki so zaradi izrazite prečitev ali obvladovanje pojavov, ki odstopajo negotovosti in varnostnih groženj relevantni z od „normalnih razmer” in jih z zakonom ni vidika javne varnosti, tako kot v navedeni sod-moč predvideti«.72 V tem okviru so ekstremne bi iz leta 2006 ugotavlja Vrhovno sodišče RS: situacije najpogosteje hipne, viri informacij in »V državnem pravu se pojem javne varnosti časovni intervali za učinkovit odziv izjemno uporablja v obliki generalnih klavzul, ki služijo omejeni, ukrepanje pa je zaradi izrazitosti var-68 EU, Policy coherence for development, e-vir. 69 Kečanović, Poldrugovac, str. 132–135. 70 Igličar, 2023, str. 103–104. 71 Prim., ReNDej, V. poglavje, Priprava predpisov: »Dejstvo, da predpise sprejemajo politični organi, ne odvezuje, da predlagane in sprejete odločitve ne bi bile v skladu s pravili stroke, tako področne kot pravne.« 72 Vrhovno sodišče RS, ECLI:SI:VSRS:2006:I.IPS.48.2006. 26 nostnih tveganj in ogroženosti življenja ljudi, nevarnosti pride na vrsto, ko ni več nujnih človekovih pravic in javnega reda ter drugih razlogov za ukrepanje na podlagi ustavnega temeljnih vrednot in legitimnih interesov skup-standarda oziroma generalne klavzule javna nosti nujno in neodložljivo.73 varnost. Če nevarnost obstaja, jo je treba pre- V ekstremnih situacijah, ko je »javni red« sam prečiti nemudoma, preden se zgodijo posled-ogrožen tako, da ne more več ponuditi uporab- ice za življenje in osebno varnost ljudi oziroma nih odgovorov, kako ukrepati, narava stvari pa kršitev javnega reda. Zato ideja naravnega prava z varnostnimi tveganji zahteva, da ni mogoče z razumnostjo narekuje takojšnje ukrepanje, da odlašati, ideja naravnega prava z razumnostjo se brez odlašanja zavarujejo človekove pravice, narekuje, da mora obstajati še nekaj, neki stan-demokratični družbeni red ali druge temeljne dard ali merilo razumne presoje, kako ravna- vrednote skupnosti, ki so v ekstremnih situaci- ti, dokler se pozitivno (javno, državno) pravo jah neposredno ogrožene. Kdo pri zdravi pameti ne prilagodi novim razmeram, da se ponovno bi v takšnih situacijah od pristojnega državnega vzpostavijo kolikor toliko normalne razmere organa ali organa lokalne samouprave zahteval, javnega reda. To vprašanje se najpogosteje po-da, medtem ko je neposredno ogroženo življenje javlja takrat, ko so življenje ljudi, premoženje ljudi ali obstoj družbene skupnosti, z »lekarniško in druge temeljne vrednote skupnosti tako iz- žličko« tehta, katero pravilo javnega reda je ali razito (ekstremno) ogrožene, da zdrav razum morda bo kršeno. Katero pravilo oziroma mer-in varnostne razmere ne dopuščajo odlašanja ilo naj potemtakem pristojni državni organ ali z iskanjem, katera norma javnega reda bi v teh organ lokalne samouprave uporabi, da se lahko ekstremnih okoliščinah lahko prišla v poštev. ustrezno odzove? Edino merilo, po katerem je v Če se v zvezi s tem na kratko vrnemo h kriznim takšnih situacijah mogoče presojati in ukrepati, razmeram zaradi epidemije covida-19, iz ra-da se zavarujejo človekove pravice, javni red in zlage Ustavnega sodišča lahko razberemo, kako druge temeljne vrednote demokratične skup-je v vmesnem času, ko pravil javnega reda še nosti, je ustavni standard ali generalna klavzula nimamo, treba ravnati, dokler se pravo oziro-javna varnost, ki z idejo naravnega prava pome- ma javni red ne prilagodi stvarnim razmeram: ni ukrepanje z razumno previdnostjo (ang. pre- »Zato sta potrebni periodično preverjanje stanja cautionary principle) in sorazmernostjo.75 in prilagajanje (z razumno mero previdnosti) Če nujne razloge za odločanje in ukrepanje omejujočih ukrepov«74 primerjamo z zakonsko ureditvijo policijskih Z drugimi besedami povedano, odlašanje nalog in pooblastil, se bistvo presoje in odločan-v ekstremnih situacijah je nerazumno, saj so ja v ekstremnih situacijah na podlagi ustavnega posledice lahko usodne. Ali je lahko odlašan-standarda ali generalne klavzule javna varnost je v ekstremnih situacijah tudi protipravno, je odraža v taktičnem preudarku policije. Ta v ok-stvar naknadnega preverjanja. V ekstremnih viru načela zakonitosti temelji na isti naravno-situacijah je pogosto tako, da poglobljena ana- pravni ideji razumnosti, se pravi na tem, kar ra-liza prava in pravil javnega reda zaradi preteče zumen človek vidi z lastnimi očmi: »Policisti pri 73 Prim. Sodišče EU, ECLI:EU:C:2018:296, združeni zadevi C-331/16 in C-366/16. 74 U-I-83/20, tč. 56. 75 O načelu previdnosti (angl. precautionary principle); Ustavno sodišče RS, U-I-83/20 in U-I-304/04 z dne 17. 2. 2005; glejte tudi pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika Rajka Kneza k odločbi U-I-83/20. Načelo sorazmernosti pa je predmet razlage v številnih odločbah Ustavnega sodišča. Med tistimi, ki sorazmernost obravnavajo v povezavi z negotovimi, kriznimi razmerami in ekstremnimi situacijami zaradi epidemije covida-19, glejte U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021, tč. 97: »Opozoriti je sicer treba, da načelo sorazmernosti (ki obsega zahtevo po primernosti, nujnosti in ožji sorazmernosti oziroma proporcionalnosti ukrepov, s katerimi se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine) ne zavezuje le zakonodajalca, temveč tudi vse državne organe, ki zakon uporabljajo (tako da sprejemajo podzakonske predpise, izdajajo posamične in konkretne pravne akte ali da na podlagi zakona opravljajo materialna dejanja).« 27 opravljanju policijskih nalog ocenjujejo, katere dard ali generalna klavzula javna varnost v »praz-odločitve, policijska pooblastila ali uradna nem prostoru« med naravnim pravom in javnim dejanja bodo za učinkovito preprečevanje in redom glavno merilo presoje in ukrepanja z ra-odpravljanje nevarnosti izvedli, glede na dejstva zumno previdnostjo in sorazmernostjo.78 in okoliščine, ki so jim bile znane v trenutku Enako vlogo, kot v primeru policijskih ocenjevanja.«76 pooblastil, ima taktični preudarek pri opravljanju V ekstremnih situacijah, ki odstopajo od nor- nalog in uporabi pooblastil občinskih redarjev.79 malnih razmer in pravil javnega reda, morajo Nekoliko drugače, a vendarle z istim namenom policisti najprej poskrbeti za življenje in osebno zagotavljanja javne varnosti, preprečevanja nasil-varnost ljudi. Šele po tem lahko nadaljujejo poiz- ja in kriminala v lokalni skupnosti je pri taktič- vedovanje in zbiranje dokazov, seveda kolikor nem preudarku ali politični diskreciji župana in okoliščine in varnostna tveganja to dopuščajo, da občinskega sveta, ko na podlagi ocene varno-ugotovijo, katera konkretna norma javnega reda je stnih razmer odločajo o OPV. Razlika je sicer v bila v danem primeru kršena. Ko v skladu s tem, tem, da je ukrepanje policistov oziroma redarjev kar zakon določa pri taktičnem preudarku ocenivečinoma hipno in neodložljivo, strukturiranje jo, da je neka ekstremna situacija lahko usodna podatkov z uporabo miselno-metodološke ce-za ljudi, demokratični družbeni red, obstoj skup- lote strategij taktičnega preudarka pa je v osnovi nosti in preživetje prebivalcev, so policisti dolžni enako pri odločanju o OPV. Tudi v tem pri-ukrepati že ob najmanjšem sumu, da neki pojav meru so odločitve, katera varnostna tveganja in ali ravnanje predstavlja tveganje za življenje ljudi, ukrepi so skladni z načeli razumne previdnosti in človekove pravice ali druge temeljne vrednote in sorazmernosti ključne za učinkovito preprečevan-legitimne interese skupnosti. je nasilja in kriminala v lokalnem okolju in vsak- Tipičen primer ukrepanja na podlagi suma so danjem življenju ljudi.80 situacije, ko policisti ocenijo, da neka oseba z ve- Odločitve v postopku za izdelavo, sprejetje denjem, ravnanjem ali zadrževanjem na določe- in izvrševanje OPV se sprejemajo z daljšim nem kraju ali ob določenem času vzbuja sum, da premislekom ob bistveno večjih možnostih bo izvršila, izvršuje ali je izvršila kaznivo dejanje za pridobivanje preverjenih podatkov in deali prekršek. Če so okoliščine takšne, da obstaja še jstev, na podlagi katerih odločevalci, župan nevarnost napada ali samopoškodbe, so policisti in občinski svet vrednotijo in ocenjujejo var-dolžni opraviti varnostni pregled osebe v postop- nostna tveganja, da so lahko njihove končne ku, njenih stvari in prevoznega sredstva. Zakon odločitve čim bolj pretehtane in utemeljene. sicer pravi, da »smejo«, vendar v tistem trenutku, Kar je pri taktičnem preudarku skupno vsem ko na podlagi taktičnega preudarka ocenijo, da gre odločevalcem, tako pri ukrepanju v konkret-za nevarne okoliščine, beseda »smejo« ni več stvar nih primerih kot pri izdelavi in sprejeman-svobodnega odločanja, temveč uradna dolžnost ju OPV, pa je namen, da zagotavljanje javne policistov, da varujejo življenje in osebno varnost varnosti ob upoštevanju zakonskih določb ljudi, vključno z lastnim življenjem in osebno var-in varnostnih razmer poteka z razumno pre- nostjo uradnih oseb.77 Ta dokaj poenostavljena vidnostjo in sorazmernostjo, kakovostno in razlaga ukrepanja policistov na podlagi taktičnega učinkovito. V vsakem primeru gre torej za preudarka nazorno pokaže, zakaj je ustavni stan-odločanje o tveganjih in ukrepih, ki so nujni in 76 Zakon o nalogah in pooblastilih policije, ZNPPol, 7. člen. 77 ZNPPol, 40. in 51. člen. 78 Načelo sorazmernosti je med najpomembnejšimi načeli uporabe policijskih pooblastil (ZNPPol, člen 16). 79 ZORed v prvem odstavku 10. člena taksativno našteva, katera so pooblastila občinskih redarjev. V drugem odstavku 10. člena ZORed pa je določeno: »Če s tem zakonom ni drugače določeno, se za izvajanje pooblastil iz prejšnjega odstavka uporabljajo določbe zakona, ki ureja naloge in pooblastila policije«; pomeni vključno oziroma začenši s taktičnim preudarkom iz 7. člena ZNPPol. 80 O strukturiranju podatkov in oceni tveganj v postopku izdelave in sprejemanja OPV, naprej, empirični del priročnika. 28 neogibni za javno varnost, da se življenje ljudi, skupnosti učinkovito zavarujejo pred nasiljem človekove pravice in druge temeljne vrednote in kriminalom, preden nastanejo posledice. 4.3. Nerešena vprašanja usklajenosti državne in lokalne ravni v kriznih razmerah Z analizo vertikale javna varnost so ugo- reč (UNDRR) v globalni študiji o ogroženosti tovljena določena neskladja v pravnem in nesrečah iz leta 2023 ugotavlja, da je samo 8 redu ( antinomija),81 ki predstavljajo odstotkov invalidov poročalo o tem, da lokalni sistemsko tveganje za ponavljajoče se kršitve načrti za zmanjšanje tveganja nesreč obravnava- človekovih pravic in temeljnih svoboščin, den- jo njihove posebne potrebe. To je skrb vzbujajoč imo pri omejitvah javnih zbiranj z ukrepi na podatek o izključevanju šibkejših pri zagotav-državni in lokalni ravni v času kriznih oziro- ljanju javne varnosti, varnosti pred naravnimi ma izrednih razmer.82 Ta ugotovitev izhaja iz in drugimi nesrečami v ekstremnih situacijah, dejstev in ocene stanja, na podlagi katere je bil kriznih oziroma izrednih razmerah. Zato v sprejet Zakon o ureditvi nekaterih vprašanj v priročniku znova poudarjamo, da je treba pri zvezi z določenimi prekrški, storjenimi v času posodobitvi OPV upoštevati načelo enakosti, veljavnosti ukrepov zaradi preprečevanja šir-s posebnim poudarkom na enakosti spolov in jenja nalezljive bolezni covid-19 (ZUVPNB).83 enakovredni vlogi žensk pri zagotavljanju miru Analiza zakonodajnega gradiva z oceno stanja in varnosti. UNDRR v navedeni študiji poziva in razlogov za sprejetje ZUVPNB je pokaza-k vključevanju invalidov v okvir prizadevanj la, da je sicer namen zakonodajalca odpraviti za vključujoča in odporna mesta ter skupnosti. posledice določenih kršitev človekovih pravic V vsakem primeru gre zato, kar je navedeno v in temeljnih svoboščin skladen z ugotovitva-prvem odstavku poglavja o vrednotah skupnos- mi Ustavnega sodišča v odločbah iz obdob- ti, da je moje mesto s pripravljenostjo in odpor- ja krize zaradi epidemije covida-19, vendar nostjo na varnostne grožnje varno za vse: My najpomembnejši vzroki za kršitve, na katere city is getting ready. Z upoštevanjem pravil in zakonodajalec utemeljeno opozarja, ostajajo usklajenim delovanjem je zato treba v vseh po-nerešeni.84 gledih poskrbeti, da so mesta in skupnosti bolj Z nerešenimi vprašanji v pravni ureditvi ni vključujoči, odporni in pripravljeni na nesreče izključeno niti tveganje diskriminacije in izter da obravnavajo potrebe vseh svojih državlja- ključevanja šibkejših v kriznih oziroma izred- nov in prebivalcev po varnosti na vseh ravneh nih razmerah ter ekstremnih situacijah. Urad in področjih obvladovanja varnostnih tveganj, Združenih narodov za zmanjšanje tveganj nes- še posebej šibkejše osebe, vključno z invalidi.85 81 O antinomiji, Ustavno sodišče, U-I-303/08, točka 4 in njena navezna opomba pod črto, št. 1. 82 ZJZ, zgoraj. 83 Uradni list RS, št. 109/2023. 84 Gradivo zakonodajnega postopka za sprejetje ZUVPNB, EPA 786-IX, arhiv Državnega zbora RS. 85 United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR), 2023. 29 4.4. Etična infrastruktura in notranje okolje s kontrolnimi mehanizmi Etična infrastruktura je vsota ključnih ses- in cilje. Obenem etična infrastruktura s svojimi tavin in funkcij, s katerimi uporabna etika sestavinami in funkcijami podpira kakovost in ali etika na delu po posameznih področ- odličnost poslovanja v notranjem in zunan- jih, na primer medicinskem, izobraževalnem in jem okolju organizacije oziroma ustanove. Z šolskem področju, v javni, državni in občinski vzpostavitvijo etične infrastrukture in njen-upravi, vojski, policiji, inšpekcijskih službah, imi povezavami z OPV se tako poleg pravnih občinskem redarstvu in tako dalje podpira pri-in organizacijskih (institucionalnih) norm v padnost vrednotam in etično ravnanje. S tem skupni okvir javne varnosti integrirajo etična namenom je bil model etične infrastrukture že pravila, s katerimi se utrjuje (mobilizira) tiste pred desetletji na svetovni ravni uveljavljen kot povezovalne silnice in motivacijske dejavnike podlaga za celovit in povezljiv pristop k spod-pričakovanega delovanja in odgovornosti, ki bujanju uporabne oziroma področne etike v jav- spodbujajo pripadnost (moralno identiteto) in nem in zasebnem sektorju.86 etično vedenje ene osebe do druge, vseh skupaj Napredne organizacije opredeljujejo etič- pa do vrednot skupnosti.89 no infrastrukturo kot enega od stebrov v svo- Etična infrastruktura občin po začetnem opti- jih izhodiščnih dokumentih z vizijo, poslan- mizmu, da se Slovenija glede tega brez zadržkov stvom in pripadnostjo vrednotam za doseganje lahko primerja z etičnimi smernicami Sveta Ev-strateškega uspeha. Dober primer takega pristo- rope, ni zaživela.90 Naključje, da je prvi priročnik o pa je Strategija Biotehniške fakultete Univerze v etiki in etičnem upravljanju občin izšel leta 2006, Ljubljani, ki med glavne aktivnosti za dosegan-ko je stopil v veljavo ZORed, je z današnjega vi- je strateškega uspeha v obdobju 2022‒2027 na dika bolj nesrečno naključje. Nekatere občine, ki prvo mesto postavlja vzpostavitev etične infra-so bile zaradi pomanjkanja strokovne podpore pri strukture in krepitev pripadnosti.87 Strateške vzpostavitvi etične infrastrukture in izdelavi OPV povezave med kulturo etičnega voditeljstva in prepuščene same sebi, so bile na neki način pri-etično infrastrukturo s pripadnostjo vredno- siljene za ta namen najemati zunanje storitve. To, tam organizacije, njeni družbeni odgovornosti da zunanji izvajalci niso poskrbeli, da so občine, v odnosu do širše skupnosti vzpostavljajo pa-vodstvo in zaposleni usposobljeni za samostojno metno, vključujoče in varno delovno okolje, delo z OPV, je med ključnimi vzroki, da ZORed spodbujajo k dobrim medosebnim odnosom, v tem delu še vedno ni zaživel v praksi. V osnovi etičnemu komuniciranju in obvladovanju psi-gre za iste vzroke kot pri ugotovitvah navedene hosocialnih dejavnikov tveganja, denimo z raziskave o državljanski etiki in domoljubni zav-namenom varnosti in zdravja na delovnem esti pri mladih. Če se sistem z vsemi predpisanimi mestu ali v zvezi z delom.88 sestavinami in funkcijami etične infrastrukture ne V prispodobi imunskega sistema je etična more poenotiti, kaj je treba narediti, da vrednote infrastruktura zasidrana (integrirana) v organi-in norme zaživijo v praksi, je logično vprašanje, zacijsko okolje, da je organizacija s pripadnostjo ali potemtakem lahko pričakujemo, da uslužbenci vrednotam lahko učinkovitejša pri obvladovan-in prebivalci občine razvijejo občutek pripadno- ju neželenih pojavov, nasilja in drugih odklon- sti in odgovornosti za te iste vrednote in norme v skih dejanj, ki ogrožajo njene vrednote, interese družbeni praksi.91 86 V Sloveniji, na primer z Resolucijo o preprečevanju korupcije, RePKRS, 2004. 87 Strategija Biotehniške fakultete Univerze v Ljubljani 2022−2027, str. 7–9. 88 Prim. Zakon o varnosti in zdravju pri delu, ZVZD-1, 24. člen: »Delodajalec mora sprejeti ukrepe za preprečevanje, odpravljanje in obvladovanje primerov nasilja, trpinčenja, nadlegovanja in drugih oblik psihosocialnega tveganja na delovnih mestih, ki lahko ogrozijo zdravje delavcev.« 89 Igličar, 2020. 90 Prvi koraki, ki so bili narejeni v tej smeri, v: Vlaj idr., 2006. 91 Prirejeno po: Prebilič idr., 2023. 30 4.4.1 Vzpostavitev etične infrastrukture v podporo zagotavljanju javne varnosti Upoštevajoč, da so osnovne sestavine Do etike v praksi pridemo, ko ljudje norma-in funkcije etične infrastrukture opre- tivne sestavine in funkcije etične infrastrukture deljene v Resoluciji o preprečevanju s socializacijo ponotranjijo in se po njih ravnajo korupcije iz leta 2004 (RePKRS), je za začetek v vsakdanjem življenju. Če se tega lotijo na pravi dovolj nekaj osnovnega znanja o uporabni eti-način, se kmalu pokažejo priložnosti za praktič- ki in nekaj več odločnosti glede pripadnosti no etiko v medosebnih odnosih, pri doseganju vrednotam skupnosti. RePKRS pravi, da je tre- želene odličnosti in kakovosti delovanja v smeri ba vzpostaviti in uresničevati etične standarde, želenih ciljev in strateških uspehov. Kajti ko kar poleg kodeksa etike pomeni določiti osebo ljudje vrednote in etična načela ponotranjijo, se oziroma kolektivni organ, na primer delovno pri priložnostih za skupno dobro in odločitvah skupino, komisijo za etiko in podobno, ki nato za kakovostno življenje v prvi vrsti ravnajo po spremlja uresničevanje etičnih načel, odloča o svojih notranjih motivacijskih mehanizmih, prijavah kršitev in tveganjih neetičnih ravnanj. se pravi po lastni vesti in svobodni izbiri, brez Osnovne sestavine in funkcije etične infra- potrebe, da jih kdo k temu usmerja z grožnjo strukture je treba povezati, jih na usklajen zunanje prisile. Na tej ravni moralne (etične) za-način integrirati v organizacijsko okolje z de- vesti se dogaja, da ljudje po istih miselno-met- lujočimi povezavami do notranjih kontrolnih odoloških strategijah uporabne etike hkrati mehanizmov za povečanje odpornosti proti ravnajo po etičnih in pravnih normah. To je kršitvam etičnih, pravnih in drugih standardov stanje pravne kulture in moralne vesti, ko se pričakovanega delovanja in odgovornosti, ki pripadnost vrednotam skupnosti v prispodobi skupaj sestavljajo normativni okvir uporabne harmoničnega toka zlije z ideali svobode pod etike v določeni ustanovi oziroma organizaciji. vladavino prava in pravne države. V tem okviru je nujno etične norme in stan- Vzpostavitev etične infrastrukture je tudi darde pripadnosti vrednotam z miselno-meto- priložnost za »sezonsko« čiščenje odvečnega dološko celoto uporabne etike uporabljati z administriranja z nepotrebnim podvajanjem namenom, da se na vseh ravneh organizacije postopkov, ki jih zavezancem vsak na svojem okrepi praktična etika ali etika v praksi. področju nalagajo različni nadzorni organi. In- Čeprav sta uporabna etika in praktična eti- stitucionalna različnost nadzornih organov, po ka na neki način sopomenki, ker je tudi sama resornem načelu primerljiva z različnostjo po-neposredno vpeta v konkretno okolje in etič- dročnih vertikal, ki od vrha navzdol potekajo do no prakso, je po drugi strani uporabna etika horizontalne ravni OPV, ne pomeni, da različnih vendarle povezana z normativno etiko in me-obveznosti v praksi ni dopustno povezovati in taetiko, ki sta prav tako oddeljeni kategoriji uresničevati na koherenten, bolj ekonomičen filozofije morale ali moralne teorije.92 Z drugimi in bolj kakovosten način. Vzemimo, na primer, besedami, uporabna etika je po posameznih po-vrsto različnih zahtev v področnih predpisih za dročjih z etično infrastrukturo moralna vez nor- obvladovanje tveganj in izdelavo vseh mogočih mativne integracije in socializacije vrednot, da registrov. Z vzpostavitvijo etične infrastruk-jih ljudje lahko na usklajen način ponotranjijo ture vodstvo organizacije skupaj z zaposlen-in se kot koherentne osebnosti ali osebe z integ- imi vedno lahko sprejme avtonomno notranjo riteto v praksi odgovorno ravnajo po določenih odločitev – denimo politiko pripadnosti vred-vedenjskih normah ali pravilih ravnanja v odno- notam in odpornosti proti neetičnim ravnanjem su drug do drugega in do skupnosti.93 – da balast administrativnih podvajanj počis- 92 Strahovnik, 2016. 93 Zgoraj, Koherentna osebnost in uporabna vrednost OPV. 31 tijo in nato usklajeno, na bolj pregleden, bolj in preprečevanje korupcije v javnem sektor-ekonomičen in učinkovitejši način uresničujejo ju (RePKRS) iz leta 2004, da je treba določiti iste zakonske obveznosti. Vizija posodobljenega eno ali več oseb za spremljanje uresničevanja OPV ima na tem področju kar nekaj možnosti etičnih načel, pravočasno opozarjanje in ob-in priložnosti za doseganje strateškega uspeha, vladovanje tveganj neetičnih in drugih od-tako na področju javne varnosti, preprečevanja klonskih dejanj in dajanje blagohotnih pozivov, nasilja in kriminala kot pri razvoju vključujoče tako kot je v zvezi s pripadnostjo vrednotam v in varne družbe za vse. svojem času govoril Aristotel, da je treba lju- Prvi korak k vzpostavitvi etične infrastruk- di, zlasti mlade nenehno pozivati k ravnanju iz ture je kodeks z najpomembnejšimi načeli pri- plemenitih nagibov. Če to povežemo z OPV, že padnosti vrednotam in etičnega vedenja. Pri imamo sistemski ukrep za povečanje pripad-tem ni treba pretiravati, še manj »črkobralsko« nosti vrednotam, spremljanje in obvladovanje podvajati načela, ki so že določena s pravnimi psihosocialnih dejavnikov tveganj ter pre-predpisi. Dobro pripravljen kodeks etike v smis- prečevanje nasilja v učnem in delovnem okolju lu uporabne etike principalizma se temu pod- vzgojno-izobraževalnih zavodov. Če sestavine vajanju enostavno lahko izogne z naveznimi in funkcije etične infrastrukture skupaj z me-določbami o dolžnem spoštovanju (deontološka hanizmi notranje varnosti pokažejo, da je vir etika) vrednot pravnega reda in pravne države. tveganj v zunanjem, na primer družinskem Tako se v dobrem in razmeroma kratkem ko-okolju ali javnem prostoru, se isti ukrep za ob- deksu etike hkrati zrcalijo temeljne družbene vladovanje tveganj s pomočjo OPV hitro lahko vrednote in načela področne etike, na primer razširi in prenese, denimo, na vlogo varnost-uporabne etike lokalne samouprave in etične- nega sosveta ali drugo obliko demokratičnega ga upravljanja občin, akademske etike ali etike odločanja o javni varnosti in preprečevanju vzgojno-izobraževalnih zavodov in znanstve-nasilja v skupnosti po določbah področne za- noraziskovalne dejavnosti z opredelitvami, kaj konodaje. Tako se v razmeroma kratkem času je pričakovano delovanje in kako ravnati pri od vzpostavitve etične infrastrukture s pove-obvladovanju tveganj, denimo medvrstniškega zavami med notranjim in zunanjim okvirom nasilja, nasilja v delovnem okolju in šolskem OPV vzpostavijo tudi mehanizmi zavor in prostoru. ravnovesij z etičnimi, pravnimi in političnimi Naslednji korak pri vzpostavitvi etične in- dejavniki usklajenega (koherentnega) zagota- frastrukture je to, kar v svojih smernicah prav vljanja javne varnosti ter razvoja vključujoče in tako določa politika države za etično ravnanje varne družbe na državni in lokalni ravni. 4.5. Smernice za izdelavo OPV Tehnično je izdelava OPV podrobneje okvir za izdelavo varnostne ocene. V uvodnem razdelana v Smernicah, ki jih je na pod-delu je posebej izražen namen, da se z OPV vz- lagi 6. člena ZORed izdala organizacijska postavlja partnerski odnos med občinskim re-enota ministrstva za notranje zadeve.94 V uvo- darstvom in policijo pri opravljanju nalog javne du Smernic je zapisano, da je OPV strateško varnosti, ki so opredeljene v 3. členu ZORed.95 pomemben dokument občine. Nato Smernice Uvodni razlagi Smernic sledi prikaz strukture opredeljujejo izhodišča za zagotavljanje javne oziroma vsebine OPV, vzorec izjave o uskla-varnosti, cilje in ukrepe za doseganje teh ciljev, jenosti med občino in lokalno policijsko enoto nosilce oziroma odgovorne službe ter za oceno ter ocena varnostnih razmer, ogroženosti in finančnih posledic. V Smernicah je določen varnostnih tveganj. V naslednjem poglavju so 94 Smernice za izdelavo občinskega programa varnosti, 2015. 95 Smernice, str. 3. 32 opredeljeni strateški in operativni cilji. Poglav-metodološke smernice, kvečjemu v učno grad- je o izvajanju in nadzoru nad uresničevanjem ivo in sezname (registre) organizacijskih aktov OPV razčlenjuje vzajemne pristojnosti državnih občinskega redarstva. Tako obsežno podvajanje organov in občinskih služb. Na koncu je poglav-seznamov zakonov, podzakonskih predpisov in je z okvirno opredelitvijo ocene finančnih pos- drugih splošnih aktov ni niti običajno niti up- ledic OPV. orabno, saj po nepotrebnem ustvarja odvečna Čeprav so izdane leta 2015, ko je bila Agen- bremena z dvojnim evidentiranjem in admin- da o trajnostnem razvoju sveta do leta 2030 šele istriranjem, pri čemer je podano tudi tveganje sprejeta, prenova državne politike o nacionalni pravne varnosti, ki izvira iz dejstva, da metod-varnosti iz leta 2019 (ReSNV-2) pa v povojih, ološke smernice težko sledijo dinamičnim spre-Smernice glede samega pristopa k zagotavljan- membam in veljavnosti tako širokega spektra ju javne varnosti še vedno ustrezajo namenu predpisov, na katere se sicer sklicujejo. To je zakonodajalca v določbah o OPV. Precej slabša eden od glavnih razlogov, zaradi katerih je pred je preglednost in kakovost Smernic po posa-posodobitvijo OPV treba posodobiti smernice meznih področjih oziroma poglavjih. Iz vsebin za njegovo izdelavo. o obvladovanju tveganj ni jasno, kateri standard Ne glede na vse naštete slabosti, je treba še se uporablja in kako ga uporabljati. Smernice v enkrat poudariti, da so Smernice iz leta 2015 nasprotju z namenom, da kot metodološki pri- v osnovi še vedno veljaven akt z robustnim pomoček služijo za izdelavo OPV, po nepotreb- zakonskim okvirom v ZORed. Ta pa je ned- nem široko vključujejo pravila o organizaciji in vomno trdna podlaga tudi za posodobitve delu občinskega redarstva s povzetki številnih OPV, vključno z najnovejšimi izzivi občin na zakonov in drugih splošnih aktov. To je sicer področju trajnosti, pametnih, vključujočih in pomembna materija, vendar nekako ne sodi v varnih mest ter skupnosti. 5. POVZETKI IZBRANIH VIROV O JAVNI VARNOSTI V LOKALNI SKUPNOSTI Teoretičnih virov in razprav o OPV je kar vire in elaborate, ki niso enostavno dostopni jav-veliko. Iskalnik aplikacije Google učenjak nosti. Da se izognemo preobsežnemu in za namen z besedno zvezo pod navednicami »občin- tega priročnika odvečnemu analiziranju, so v na-ski program varnosti« pokaže okoli 54 zadetkov. daljevanju povzete izbrane strokovne razprave in Iskalnik Cobbis z isto besedno zvezo brez navednic podatki, ki predstavljajo tehtne argumente k oceni pokaže 1.468 zadetkov. Večinoma gre za starejše uporabne vrednosti OPV. 5.1. Paradoks nasprotij, ki razkrivajo globoko vrzel med zakonsko ureditvijo in prakso Katja Eman in soavtorja v prispevku o oblikami sodelovanja navajajo varnostne sosve-uresničevanje ciljev trajnostnega razvoja te, ki so v vlogi posvetovalnih teles pomemben pri zagotavljanju varnosti v mestni obči-dejavnik pri reševanju varnostne problematike v ni Murska Sobota z vidika 17. cilja Agende 2030 lokalnih skupnostih. V zvezi s tem ugotavljajo, ugotavljajo, da je OPV temeljni strateški doku-da ima Policijska uprava Murska Sobota usta- ment, v katerem so opredeljena izhodišča za zago- novljenih trinajst posvetovalnih teles, vključno tavljanje varnega in kakovostnega življenja pres svetom za izboljšanje varnosti. Zadnja novost bivalcev lokalne skupnosti. Med pomembnimi na tem področju je ustanovitev varnostnega 33 sosveta romske skupnosti v Pomurju decembra na izbrani demografski profil občin, je bil odziv 2021.96 lokalnih skupnosti v Sloveniji z vidika razumne Urška Pirnat se pri OPV in varnostnih sosve- potrebe po povečanju odpornosti proti nasilni tih v doktorskem delu o odzivih na kriminaliteto radikalizaciji in terorizmu osupljivo negativen. v urbanih lokalnih skupnosti sklicuje na avtorje, Od 212 občin je pripravljenost za sodelovanje v ki zadevno tematiko obravnavajo s pravnega in raziskavi, ki je bila v celoti pripravljena, ponuje-strokovnega varnostnega vidika. V nasprotju z na in izvedena kot prostovoljska in neodplačna avtorico Eman in soavtorjema ocenjuje, da je storitev, pokazalo borih 18,4 odstotkov občin. občinski program zgolj formalnost. Tako tudi Rezultati raziskave so pokazali tudi, da so varnostni sosveti po ugotovitvah Pirnatove v določbe ZORed o OPV od občine do občine praksi niso zaživeli.97 premalo razumljene ali povsem napačno inter- Paradoks med ugotovitvami avtorice Urške pretirane. Še pri tistih občinah, ki so pokazale Pirnat na eni strani ter Katje Eman in soavtor-pripravljenost na sodelovanje, je bilo očitno, da jev na drugi strani se v prispevku Petre Posega se nekatere ne zavedajo niti svojih zakonskih iz leta 2016 kaže kot logično sosledje odklonil-obveznosti pri izdelavi OPV, kaj šele potreb nega odnosa do zakonodaje in namena za- po vključevanju in sodelovanju demokratične konodajalca, ne le v zvezi z OPV, ampak tudi javnosti za zagotavljanje javne varnosti na nji-pri zakonski ureditvi partnerstev na področju hovem območju. Občine, ki so se odzvale na javne varnosti v obliki sosvetov. Njena raziskava povabilo k sodelovanju in pokazale, da jim ni z analizo stanja OPV po občinah nazorno po-vseeno za varnost življenja in premoženja nji- kaže, da je paradoks med ugotovitvami avtoric hovih prebivalcev, so korektno opozorile, da se Pirnat in Eman le navidezen. Avtorici in avtorja pri OPV soočajo s finančnimi težavami in po-le z različnih zornih kotov ugotavljajo: 1) OPV manjkanjem ustreznega kadra. Poudarjena je je v skladu z namenom zakonodajalca pomem-bila tudi odvečna birokratizacija in zapletenost ben strateški dokument občine (Katja Eman in vzorca oziroma metodologije Smernic. Več kot soavtorja); 2) OPV je v praksi zgolj formalnost polovica sodelujočih občin je odkrito navedla, (Urška Pirnat). Avtorica Posega po uvodni ana-da ne vedo niti tega, kateri državni organ je za- lizi določb ZORed pa ugotavlja, da je odnos do dolžen za podporo in strokovni nadzor pri OPV. tega, kar zakonodajalec zahteva v zvezi z OPV, v Drugi najpogostejši odgovor je bil, da se s tem večini občin ničen.98 ne ukvarja nihče.99 Raziskavo OPV je avtorica Petra Posega zas- Prepričanje, da je javna varnost samoumevna novala na podlagi varnostnih razmer s povečano dobrina, se je dodobra zamajalo ob poslabšan-nevarnostjo terorističnih napadov v Evropi. Kot ju varnostnih razmer, nasilja in kriminala. Tega strokovnjakinja in predstavnica civilne družbe seveda ni moč izkoreniniti. Toda, tako kot v nave-je tedaj sodelovala v nacionalni mreži in mreži deni sodbi ugotavlja Vrhovno sodišče RS: »javna EU za izboljšanje varnosti proti nasilni radika-varnost je stanje v družbi, v katerem se sicer po- lizaciji in terorizmu v lokalnih skupnostih. Sku- javlja nasilje in protipravno vedenje, pri čemer si pno število občin, ki je izrazilo pripravljenost država in njeni organi oblasti prizadevajo, da tako za sodelovanje, upoštevajoč torej pereče var-ravnanje in vedenje zakonito preprečujejo in ga nostne izzive in različne vidike ogrožanja glede omejujejo na najmanjšo možno mero.«100 96 Eman, Ivančić, Bagari, 2022, str. 70–71. 97 Pirnat, 2021. 98 Posega, 2016. 99 Prav tam. 100 Vrhovno sodišče RS, sodba z dne 30. 11. 2006, ECLI:SI:VSRS:2006:I.IPS.48.2006. 34 6. EMPIRIČNI DEL Empirični del je nadaljevanje tega sodelujejo predstavniki strokovne in širše jav-priročnika. Poseben poudarek je na nosti. To, kar s tem vključujočim pristopom preprečevanju nasilja nad otroki in pomeni uporabna vrednost OPV, je s pred-mladostniki. Pri sestavi raziskovalne skupine postavko prehoda od stare k novi paradigmi je v tem delu upoštevan namen zakonodajalca, javne varnosti hkrati teoretična poenostavitev da je OPV strateški dokument javne varnosti v ali model horizontalnega mehanizma za uskla-lokalni skupnosti, pri katerem poleg državnih jen razvoj vključujoče in varne družbe na organov in organov lokalne samouprave državni in lokalni ravni.101 6.1. Teoretična poenostavitev – model Teoretični model z vizijo posodobljenega organi lokalne samouprave, ki se navzven kažejo OPV si v prispodobi delujočih možganov kot institucionalne in socialne interakcije, v kat-lahko razlagamo kot koherentno celoto erih nastajajo praviloma usklajene (koherentne) živčnih celic (nevronov) in njihovih povezav z odločitve. živčnimi končiči (sinapse). Ko v to poenostavlje- Z vrhnje plasti ali državne ravni ekosiste- no kognitivno shemo od vrha navzdol »interveni- ma javne varnosti in trajnostnega razvoja se ramo« s tem, kar je v prejšnjih poglavjih pokazala navzdol do lokalne ravni spuščajo področne analiza normativnega okvira z etično infrastruk-vertikale, tako kot je pri analizi normativne- turo, ki v povezavi z vizijo posodobljenega OPV ga okvira OPV ugotovljeno za vertikalo javna podpira (socializira) pripadnost vrednotam, se varnost, za katero je po resornem načelu pris-z integralno razlago izriše družbeni ekosistem tojno ministrstvo za notranje zadeve. Kar je vrednot in uporabne etike, pravnega reda in po-pri tem ključno za uporabno vrednost OPV, je dročnih politik države o javni varnosti in trajnost- večkrat poudarjena zahteva po usklajenosti ali nem razvoju. V njegovih »subkortikalnih« plasteh koherentnosti, ki obenem preprečuje, da se ne je gosto prepletena mreža formalnih in neformal-bi formalno sicer oddeljene vertikale zapirale nih, strukturnih povezav OPV s področnimi ver- v silos svojega področja. Že najmanjši pojav tikalami, na primer zakonodaje in politike države takšnega zapiranja (eksces) bi lahko povzročal na področju vzgoje in izobraževanja, varovanja sistemska, kaskadna in kumulativna tveganja, človekovega dostojanstva na delovnem mestu da se pretrgajo tiste življenjsko pomembne vezi in obvladovanja psihosocialnih dejavnikov v OPV z drugimi vertikalami, na primer med delovnem okolju, javnega zdravja in duševnega javno varnostjo ter varnostjo pred naravnimi blagostanja prebivalstva, javne preskrbe z varno in drugimi nesrečami, vzgojo in izobraževan-hrano in vodo, varstva naravne in kulturne ded- jem, javnim zdravjem, družinskim in social- iščine in podobno. To je hkrati zrcalna slika tis- nim, prostorskim, okoljskim, turističnim in tih pretanjenih povezav in stičnih točk, interakcij dediščinskim ali katerimkoli drugim področ- med resornimi ministrstvi, državnimi organi in jem in varnostnimi razmerami v občini. 6.1.1. Usklajenost in institucionalna (ne)učinkovitost Pretrgane ali neusklajene povezave OPV s erjava ponazarja, kar sicer v obdobnih poročilih področnimi vertikalami lahko v isti pris-o (ne)uresničevanju Strategije razvoja Slovenije podobi delujočih človeških možganov 2023 opozarja Urad za makroekonomske analize primerjamo z možgansko kapjo. Ta groba prim-in razvoj – UMAR: da Slovenija zaradi neuskla- 101 Zgoraj, pripadnost vrednotam, nacionalna varnost in trajnostni razvoj. 35 jenosti ključnih dejavnikov kakovostnega upravl-nje javnih institucij, merjeno z indeksom iz- janja države iz leta v leto nazaduje pri institucio- vršne zmogljivosti, se sicer počasi izboljšuje, a nalni konkurenčnosti. V poročilu o razvoju za ostaja slabše ocenjeno kot v večini držav članic prvo polovico leta 2023 UMAR ugotavlja, da se je EU. Na oceno je v zadnjih letih močno vplivala institucionalna konkurenčnost po velikem upadu premalo učinkovita strateška zmogljivost (na ob prvem valu epidemije covida-19 leta 2022 neprimer usklajenost razvojnih aktivnosti z na- koliko izboljšala, a še vedno zaostaja za povpreč- cionalnimi in drugimi strategijami) in pomanj- jem EU.102 kanje organizacijskih reform, kar je omejevalo Po kazalnikih kakovosti delovanja insti- učinkovito uresničevanje strategij.104 tucij se Slovenija uvršča v drugo polovico Podobno kot UMAR pri svojih ugotovit- držav EU, zaostanek je največji pri kazalni- vah o pomenu usklajenosti za institucionalno kih participacije in odgovornosti. Zaupanje v konkurenčnost države, predlagatelj krimi-institucije države je bilo v zadnjem desetlet- nalitetne politike države 2024‒2028 v razdelku ju vseskozi relativno majhno in precej pod o varnosti v lokalni skupnosti ugotavlja, da je povprečjem EU, kljub povečanju v letu 2022 se treba povečati učinkovitost pri zagotavljanje že na začetku leta 2023 ponovno zmanjšalo. ju javne varnosti, varnosti pred nasiljem in To se odraža tudi v zadovoljstvu z delovanjem kriminalom. To utemeljuje z naslednjo oceno: demokracije, ki se je po izrazitem povečan- »Vsako lokalno okolje ima svojo edinstve- ju leta 2022 v letu 2023 nekoliko zmanjšalo in no strukturo, dinamiko in niz varnostnih ostaja pod povprečjem EU. Vključevanje jav-izzivov, ki izhajajo iz različnih dejavnikov, kot nosti v vse stopnje priprave ter spremljanja so demografska sestava, gospodarska struk-politik in predpisov prav tako kaže na poman- tura, kulturni vzorci, zgodovinske okoliščine jkljivosti. Kot dober primer za tesnejše pov- in zemljepisne značilnosti. Razumevanje teh ezovanje države z deležniki, vključno z agilnim posebnosti in prilagajanje strategij na podlagi odzivanjem na spreminjajoče se potrebe in oko-teh edinstvenih značilnosti sta ključna za raz- liščine, UMAR navaja strateška razvojno-ino- voj učinkovitih in ciljno usmerjenih varnost-vacijska partnerstva (SRIP).103 Strateško upravlja- nih rešitev«.105 6.1.2. Programski in tehnološki potencial za človekove pravice in enakost spolov: enakovredna vloga žensk pri zagotavljanju miru in varnosti Upoštevajoč Strategijo vzpostavitve pa- pametnosti poudarek na industriji in družbi 5.0, metne občine Kočevje, ki s posebnost-novih tehnologijah, digitalizaciji, robotizaciji in mi svojega lokalnega razvoja smiselno umetni inteligenci. Na državni ravni se ta vid-izhaja iz Strategije razvoja Slovenije 2030 in ik kaže, denimo, v razmerju državne politike o Strategije pametne specializacije,106 se vizija po-nacionalni varnosti do Strategije trajnostnega sodobljenega OPV v tem pogledu navezuje na razvoja Slovenije 2030 in pametne specializacije koncept trajnostnih in vključujočih, varnih in s fokusnim področjem SRIP PMiS – vertikala pametnih mest in skupnosti, kjer je ravno pri varnost.107 102 UMAR, 2023, str. 113–118; 103 Prim., Inštitut »Jožef Stefan«, SRIP PMiS – vertikala varnost, e-vir. 104 UMAR, 2023, str. 115. 105 Predlog ReNPPZK24-28, str. 20. 106 Strategija za vzpostavitev pametne občine Kočevje, str. 5, 7. 107 Med primeri dobre prakse na tem področju je tako zajet tudi SRIP PMiS – vertikala varnost, ki povezuje podjetja, institucije znanja in državo v okvir pametne specializacije; povzeto po: Inštitut »Jožef Stefan«, SRIP PMiS – vertikala varnost, e-vir. 36 Po istem metodološkem vzorcu je iz Strategije no pripomore k usklajenemu in praktičnemu vzpostavitve pametne občine Kočevje, v kateri uresničevanju najnovejših zahtev glede enakosti je OPV osrednjega pomena za področje var-spolov in enakovredne vloge žensk pri zagotavl- nosti, razvidno, da pametna občina na varnos- janju miru in varnosti, preprečevanja nasilja nad tnem področju prav tako računa s tehnološkim otroki, ženskami in deklicami, starejšimi, inval-napredkom in novimi tehnologijami. Pri tem idi ter drugimi šibkejšimi osebami in skupinami seveda ne gre samo za vprašanje pričakovanih na lokalni (horizontalni) ravni. Vključevanje koristi, ampak tudi za tveganja in groženje, ki vidika spola v proces zagotavljanja varnosti in jih prinašajo nove tehnologije, vključno s kiber-povečanja odpornosti z etično infrastrukturo netskim kriminalom in spletnim nasiljem, kar podpira vrednote in sprejete mednarodne ob-po drugi strani odpira prav tako široko paleto veznosti države tudi iz skupne zunanje, var-vprašanj o kibernetski varnosti. nostne in obrambne politike države ter kulture V času, ko je ZORed z določbami o OPV leta trajnega miru in nenasilja, vključujoče in varne 2006 začel veljati, si nihče ni predstavljal, kako družbe.108 V zvezi s tem je treba upoštevati, da bo bliskovit razvoj novih tehnologij prodrl na je prav vidik spola z enakovredno vlogo žensk vsa področja zasebnega in javnega življenja. pri zagotavljanju miru in varnosti, varstva člove- Čeprav zakonodajalec tega ni mogel predvi- kovih pravic in trajnostnega razvoja med pri- deti, je zakonske določbe pripravil tako, da ima oritetami Slovenije tudi v vlogi nestalne članice OPV danes v primerjavi s podobnimi modeli, Varnostnega sveta OZN 2024‒2025.109 podprtimi z novimi tehnologijami, celo več- Vizija posodobljenega OPV ima potencial, jo uporabno vrednost kot takrat, ko je ZORed da je na področju javne varnosti eden od ste-začel veljati. Tako bliskovitega razvoja novih brov za uresničevanje načela enakosti spolov tehnologij ni bilo mogoče predvideti niti leta in enakovredne vloge žensk pri zagotavljanju 2015, ko so bile sprejete Smernice za izdelavo miru in varnosti, tako v občinah kot v ustano-OPV. Zato tudi normativna analiza v tem delu vah, gospodarskih, vzgojno-izobraževalnih in ni mogoča, ker ni kaj analizirati, saj je bila šele drugih organizacijah na lokalni ravni. Da bi se pred kratkim na ravni Evropske unije sprejeta izognili podvajanju, se glede tega sklicujemo na regulativa, ki kolikor toliko daje splošne smer-medpodročni pilotni projekt Razvoj in odpor- nice državam članicam, kako urejati uporabo al- nost pametnih mest in skupnosti na področju goritmov in umetne inteligence. Za posodobitev javne varnosti – enakovredna vloga žensk pri OPV pa je treba o tem že zdaj razmišljati. To je zagotavljanju miru in varnosti, pri katerem je namreč eden od ključnih izzivov in priložnosti, avtor tega priročnika sodeloval kot vabljeni zu-da se z obdelavo velikih podatkov, digitalizaci- nanji strokovnjak. Ta projektna študija povezuje jo in umetno inteligenco povečata zmogljivost tematiko pametnih mest z enakovredno vlogo in učinkovitost OPV, po drugi strani pa da se žensk pri zagotavljanju miru in varnosti, vključ- odpravijo administrativne ovire in zmanjša- no prek vloge žensk v gospodarstvu. V študiji jo stroški pri zagotavljanju javne varnosti na so intersekcijsko zajete vsebine o enakovredni državni in lokalni ravni. vlogi žensk pri zagotavljanju miru in varnosti, Pri perečih izzivih javne varnosti na po- ki so ključne za javno varnost in vzdrževanje dročju varstva človekovih pravic in temeljnih miru oziroma povečanje odpornosti v pametnih svoboščin OPV lahko z ustreznimi posodobit-mestih in skupnostih ter za njihov trajnostni in vami za vključujočo in varno družbo izjem- gospodarski razvoj.110 108 Zgoraj, 2.1. Povezave s trajnostnim razvojem: miroljubna, vključujoča in varna družba za vse. 109 Slovenija nastopila mandat nestalne članice VS ZN – Prioritete članstva, e-vir. 110 Sancin, V. (ur.) idr., 2023. 37 6.2. Metode in cilji empiričnega dela Empirični del priročnika je namenjen raz- je, poveljnik Gasilske zveze Kočevje, načelnik voju medpodročnega znanja in izkust-in vodja varnostnega okoliša Policijske postaje va za vzpostavljanje strukturnih vezi in Kočevje, ravnatelj Osnovne šole Zbora odpo-praktično reševanje družbenih problemov na slancev Kočevje ter predstavnica Ministrstva za usklajen način. S tem namenom je bila na pod-vzgojo in izobraževanje RS. lagi dogovora z Občino Kočevje oblikovana Občutkov, od prve zadrege med uvodnim medpodročna raziskovalna skupina. Metode in spoznavanjem do zadovoljstva, da ste lahko cilji njenega dela so lahko uporabni (aplikativni) član/članica take skupine, ki sicer nastopa z ra-tudi v drugih primerih, ko je treba s širokim zličnih gledišč in suvereno zagovarja različna soglasjem na usklajen način razvijati znanje in stališča, a je obenem s predanostjo vrednotam izkustvo za uporabne rešitve v skupnosti, den-usmerjena k enemu in istemu cilju, v danem imo z vključevanjem strokovne in splošne jav- primeru torej varnosti otrok in mladostnikov nosti pri oblikovanju in sprejemanju OPV ali pred nasiljem, ne boste našli niti v tem niti v ka-drugih splošnih aktov in odločitev o javnih za- kem drugem priročniku. Tega se, kot pravijo, ne devah v lokalnem okolju. V nadaljevanju sledi da zapisati, to je treba doživeti. prikaz, kako je raziskovalna skupina na ta način V nasprotju z normativnim delom, kjer je ob praktični analizi procesa za izdelavo OPV, poudarek na analitičnih metodah, se je razis-osredotočena na obvladovanje tveganj nasilja v kovalna skupina v empiričnem delu lotila akcij- šolskem prostoru hkrati pripravila smernice za skega raziskovanja, pri katerem je raziskovalec reševanje varnostnih problemov v širšem loka-obenem sam svoj »predmet« raziskovanja. To je lnem okolju in javnem prostoru z vključevanjem sicer uveljavljena metoda razvoja in izmenjave prebivalcev v partnerstva varnostnih sosvetov in uporabnega znanja ter medpodročnega izkust-drugih oblik demokratičnega odločanja. va, ki omogoča bolj ozaveščeno izbiro in presojo Pri sestavi raziskovalne skupine so bile up- glede zahtevnih vprašanj, na primer v družbe- oštevane določbe ZORed, da raziskovalno delo nem, delovnem ali učnem okolju in poklic-z raznovrstnostjo stališč in izmenjavo medpo- nem življenju za izboljšanje kakovosti življenja dročnih izkušenj čim bolj zajame različne vid- in dela, spodbujanje kulture raziskovanja in ike priprave, sprejemanja in izvrševanja OPV. sodelovanja ter usmerjenosti v razvojno delo-Za glavni predmet raziskovanja je bilo izbrano vanje.111 Odločitev za ta pristop je bila sprejeta razmerje med OPV in notranjim kontrolnim ob upoštevanju namena zakonodajalca v ZORed okoljem oziroma sistemom notranje varnosti in ugotovitev v normativnem delu tega priročni-vzgojno-izobraževalnih zavodov s poudarkom ka, da je pri uporabni vrednosti OPV poudarek na preprečevanju nasilja nad/med otroki in na praksi in izkustvenem učenju, spoznavanju mladostniki. S tem je bilo izpolnjeno tudi mer-in vrednotenju pojavov v dejanskem okolju in ilo za osredotočeno izmenjavo medpodročne- varnostnih razmerah občine. Naslednji argu- ga znanja in izkustva znotraj raziskovalne ment, ki je pretehtal v prid akcijskemu razisko-skupine, v katero so bili poleg avtorja tega vanju, je primerljivost te metode z načeli odprte priročnika vključeni podžupan Občine Kočev-znanosti in občanskega raziskovanja.112 6.2.1. Občansko raziskovanje in iskanje rešitev, podprtih z dokazi Povezava empiričnega dela s konceptom no vrednost v tem, kar ugotavlja primerjalna odprte znanosti in občanskega razisko-raziskava v evropskem prostoru o občanski vanja ima v primeru OPV posebno doda- znanosti ( The Science of Citizen Science) iz leta 111 Stringer, E. Stringer, E. T., 2008. 112 S sklicevanjem na odprto znanost in občansko znanost se navezujemo na ZZrlD, 2. člen, šesti odstavek. 38 2021, da v Sloveniji prevladuje razumevanje vrednost OPV neprimerljivo večje kot v prim-občanske znanosti kot participativnega oziroma eru klasičnih oblik participacije. Deliberativni deliberativnega načina raziskovanja s poudark-način omogoča osredotočeno in argumentirano om na oblikovanju predpisov in javnih politik. razpravo, ki je vrednotno motivirana in pravilo-To pomeni, da so pri občanski znanosti in občan- ma podprta z dokazi ter soglasjem deležnikov, skem raziskovanju v proces oblikovanja rešitev, da bodo kljub različnim pogledom vendarle projektov, političnih strategij in programskih iskali najboljše možne rešitve za skupno dobro dokumentov (OPV) skupnega pomena vključe-in javni interes, ne morda za take in drugačne ni strokovna in splošna javnost, občani oziroma zasebne interese.116 Ta vidik je za empirični del prebivalci, strokovnjaki in raziskovalci, ki niso in uporabno vrednost posodobljenega OPV znanstveniki v strogem pomenu besede.113 posebej dragocena izkušnja, ki je pokazala tudi, Z upoštevanjem možnosti za vključevanje da bi veljalo v prihodnje oblikovati ustrezne občanske znanosti in občanskega raziskovanja pri smernice demokratičnega posvetovanja,117 raz-zagotavljanju javne varnosti je raziskovalna skupi- pravljanja in odločanja o zadevah javne varno- na teoretičnemu modelu in normativnemu delu sti, na primer na varnostnih sosvetih.118 OPV dodala še vidik deliberativne/posvetovalne Tako je bil deliberativni način posvetovan- demokracije in demokratičnega pluralizma z ja v empiričnem delu prepoznan kot iztočni-enakimi možnostmi za vključevanje mnenj in ca za odgovor na vprašanje, kako uporabno stališč strokovne in širše javnosti, kar odločit-vrednost posodobljenega OPV povečati tudi v vam v javnih zadevah na splošno zagotavlja le- smislu demokratičnosti in splošnega standarda gitimnost.114 Na ta način je raziskovalna skupina z dokazi podprtim (ang. evidence-informed poli-vzpostavila naravno eksperimentalno okolje cy-making) programskim dokumentom občine. z varnostnimi razmerami na območju občine Glede tega nekateri avtorji deliberativnih mod-in enakimi možnostmi za izmenjavo različnih elov ugotavljajo skupne točke z epistemskimi stališč, ki jih je argumentirano pretehtala in z teorijami demokracije ter obvladovanja tveganj doseganjem soglasja na demokratičen način up-pristranskosti, denimo zaradi pretirano čust- oštevala pri iskanju najboljših možnih rešitev za vene koherence oziroma diskriminacije z vzro-obvladovanje medvrstniškega nasilja in posoda- ki v zgodnji spoznavni fazi odločanja. V zvezi bljanje OPV. V takem okolju, kjer oblikovanje sk- s tem omenjeni avtorji poudarjajo zmožnost upnih stališč poteka ob vzajemnem spoštovanju, demokratičnih procesov, da s posvetovanjem enakem položaju, pregledni in pošteni uporabi (deliberacijo) – po Habermasu »diskurzivno argumentov ter odgovornosti deležnikov v smis-strukturiranem oblikovanju mnenja in vol- lu pripadnosti vrednotam skupnosti, je odločanje je«119 – najdejo najboljše možne rešitve, saj toliko bolj legitimno in podprto z dokazi (ang. ev-večstransko in vključujoče posvetovanje z večjo idence-informed policy-making).115 preglednostjo postopka, verjetnostjo dokazov Prednosti deliberativnega načina posvetovan- in argumentov podpira ugotavljanje pomem- ja, razpravljanja in odločanja so za uporabno bnih vidikov odločanja ob upoštevanju enakih 113 Haklay et al. , v: Vohland, idr., 2021, str. 24; prim. ReNDej, smernice za sodelovanje z javnostmi: »Državno upravo zavezujejo k vključevanju javnosti v postopke odločanja številni pravni in politični dokumenti. Zagotavljanje legitimnosti sprejetih odločitev in zmanjševanje demokratičnega deficita z omogočanjem sodelovanja čim širšega kroga subjektov pri pripravi odločitev predstavljata izhodišče za sprejem kakovostnih in učinkovitih predpisov ter njihovo izvajanje za uresničevanje politik na posameznem področju«. 114 Igličar, 2023, str. 103–104. 115 OECD, 2021, str. 7. 116 Prav tam. 117 Prim. ReNDej, smernice za sodelovanje z javnostmi; OECD, 2022, e-vir; OECD, 2021, e-vir; Žagar, 2013. 118 ZODPol, čl. 35. 119 Igličar, 2023, str. 103–104. 39 možnostih za vse, v danem primeru torej izdelan strukturirani obrazec – kontrolna lista s odločanja o posodobitvi OPV.120 predpisanimi elementi in postopkovnimi koraki za varnostno oceno (Smernice o izdelavi OPV, Cilji, ki jih je skupina ob navedenih pred- št. 1.1.). postavkah določila na prvem srečanju, so • Ker Smernice za izdelavo OPV iz leta 2015 nima-bili naslednji: jo razdelane metodologije za oceno tveganj, je bil • empirična analiza izdelave OPV skladno z namen- za namen empiričnega dela uporabljen standard om zakonodajalca in ob smiselni uporabi veljavnih SIST ISO 31000:2018. S tem je bila zagotovljena Smernic za izdelavo OPV iz leta 2015, v katerih ustrezna metodološka podlaga tudi za oceno pro- je poleg javne varnosti, preprečevanja nasilja in cesnih tveganj, vključno s potrebo po debirokra- kriminala zajeto obvladovanje tveganj v primeru tizaciji in zmanjšanju finančnih stroškov občine naravnih in drugih nesreč; pri izdelavi in izvrševanju OPV. • analiza povezav med OPV in notranjim okoljem • Izdelan je bil delovni zavihek z vzorcem matrike vzgojno-izobraževalnih zavodov (VIZ), upošteter primeroma odbranimi dejavniki vhodnih tveg- vajoč funkcionalno avtonomijo, zakonske pristo- anj v razmerju med občino in VIZ. jnosti in odgovornost VIZ za obvladovanje od- • Predstavnik Policijske postaje Kočevje je v vlogi klonskih dejanj na njihovem področju, vključno s člana skupine skladno z ZORed in Smernicami za tistimi primeri, vzroki katerih niso v šolskem, am- izdelavo OPV pripravil anonimizirani statistični pak v zunanjem družbenem prostoru, lokalnem in vzorec podatkov varnostne ocene za šolske okoliše družinskem okolju, še posebno ko gre za ogrožan- na območju Občine Kočevje. Za namen z dokazi je vrednot duševnega blagostanja ter varnosti podprte varnostne ocene in OPV so uporablje- otrok in mladostnikov z nasiljem; ni tudi podatki mednarodne raziskave o nasilju • ocena možnosti za digitalno podporo v okviru všolanih otrok in mladostnikov.121 Strategije vzpostavitve pametne občine Kočevje, v • S prečno analizo Strategije vzpostavitve pametne kateri je OPV opredeljen kot strateški dokument občine Kočevje, v katero je OPV zajet (integ- javne varnosti; riran) kot strateški dokument javne varnosti, je • priprava in izvedba delavnice, da člani in članica bila opravljana okvirna ocena možnosti za digi- raziskovalne skupine s praktičnim delom in (smo) talizacijo obrazcev in registra tveganj z ukrepi za opazovanjem med izmenjavo medpodročnega zagotavljanje javne varnosti. Ugotovitve so bile znanja v zavest prikličejo in nato predstavijo svo- primerjane z rezultati projekta SRIP PMiS – var- je izkušnje z obvladovanjem tveganj in izdelavo nost glede integrirane uporabe varnostne senzo- OPV. rike, na primer videonadzorih sistemov in dru- gih tehnoloških rešitev na varnostnem področju Aktivnosti za doseganje ciljev v pametnih mestih: od uporabe interneta stvari • Opravljen je bil intervju s poveljnikom Gasilske (IoT) do velikih podatkovnih sistemov, podprtih z zveze Kočevje glede povezav med področji javne umetno inteligenco. Nerešeno je ostalo vprašanje varnosti ter varnosti pred naravnimi in drugimi nes- normativne ureditve tega področja z vidika os- rečami, vključno z uporabno vrednostjo in možnos- ebnih in drugih varovanih podatkov, saj to brez tmi poenotenja metodologije za obvladovanje tveg- konkretnega načrta in tehnoloških rešitev presega anj v izrednih razmerah in ekstremnih situacijah. namen tega priročnika za posodobitev OPV. • Skladno z namenom zakonodajalca v ZORed • Pripravljen je bil scenarij z razčlenjenimi aktiv-in veljavnimi Smernicami o izdelavi OPV je bil nostmi in pogoji za izvedbo delavnice. 120 Herzog, Lepenies, 2022, str. 489–508. 121 NIJZ, 2023. 40 6.3. Rezultati empiričnega dela Rezultati empiričnega dela so najprej po- nikov za zbiranje podatkov pokazala, da ni trdili ugotovitve normativne analize, da kriterijev, katere vrste podatkov je treba zbra-ima OPV v ZORed trdno podlago za ti in iz katerih virov jih je mogoče črpati. To posodobitve. ZORed tudi ob upoštevanju se-vrzel je raziskovalna skupina zapolnila tako, danjih varnostnih razmer, problemov in izzivov da je ob smiselni uporabi Smernic za izdelavo z ureditvijo OPV ostaja kakovosten norma-OPV iz leta 2015 pridobila statistične in anoni- tivni okvir, da lahko država in občine usklajeno mizirane podatke o medvrstniškem nasilju. obravnavajo še tiste dejavnike, ki so z družbeno Statistični podatki so pomembna, z gotovostjo vlogo in pomenom javne varnosti kot ustavnega na ravni znanstvenih dokazov utemeljena kat-standarda ali generalne klavzule ključni za varst- egorija, a ne edina podlaga za varnostno oce- vo človekovih pravic, enakost spolov in ena- no. Smernice iz leta 2015 sicer določajo nabor kovredno vlogo žensk pri zagotavljanju miru in področij za varnostno oceno, vendar je ta del varnosti. Strukturne povezave s trajnostnimi cil-ob upoštevanju dejstva, da za izdelavo OPV ni ji, ki so na krovni ravni izrisane s politiko države natančne metodologije za oceno tveganj, prak-o nacionalni varnosti (ResNV-2), same po sebi tično neuporaben. ponujajo rešitev, kako OPV umestiti (integri- Pri zbiranju podatkov za oceno tveganj v delu, rati) tudi v ta okvir. S to ugotovitvijo se namen kjer Smernice za izdelavo OPV določajo pregled tega priročnika za posodobitev OPV vrača organiziranosti in delovanja posameznih služb k primeru dobre prakse povezovanja s traj- znotraj občine, kar je sicer smiseln ukrep tudi nostnim razvojem in pametno specializacijo v pri oceni tveganj v ustanovah na njenem ob-Strategiji vzpostavitve pametne občine Kočevje, močju, je nastal problem, kako, po kateri izmed vključno z uporabo novih tehnologij na področ- različnih metodologij, ki veljajo v državni oziro- ju javne varnosti. ma javni upravi, sploh ravnati. Nadomestna up- oraba standarda SIST ISO 31000 je na delavnici Ugotovitve empiričnega dela pokazala, da za tako različne pristope k obvla- Intervju s poveljnikom Gasilske zveze Kočevje dovanju tveganj sploh ni potrebe, kvečjemu je to je glede povezav med področji javne varnosti ena izmed sistemskih ovir in administrativnih ter varnosti pred naravnimi in drugimi nes-obremenitev, katere posledica so tudi odvečni rečami potrdil ugotovitve normativnega dela finančni stroški. o nerešenih sistemskih vprašanjih neskladja Praktično izdelavo varnostne ocene ob up- (inkoherentnosti), zaradi katerih je v izrednih orabi vnaprej pripravljenega obrazca ‒ kon-razmerah in ekstremnih situacijah poleg nevar- trolne liste, izdelane na podlagi Smernic za nosti za kršitve človekovih pravic in temeljnih izdelavo OPV iz leta 2015 (razdelek, št. 1.1) in svoboščin lahko resno ogroženo življenje ljudi ISO 31000, je raziskovalna skupina opravila na in obstoj temeljnih institucij države. Zaradi teh fokusnem področju, ki ga je označila z delovnim nerešenih vprašanj je lahko tudi odziv pristojnih naslovom: Vzgojno-izobraževalni zavodi (VIZ); državnih organov in reševalnih služb v kriznih vhodno tveganje, št. 1, definicija: »Vrednote ose-oziroma izrednih razmerah in ekstremnih situ- bnega dostojanstva in varnosti (Ustava Repub- acijah toliko manj učinkovit. S posodobitvijo like Slovenije, čl. 34), zdravja in duševne blag-OPV je treba ta neskladja natančneje analizirati inje otrok (Ustava Republike Slovenije, čl. 56) so in jih odpraviti oziroma z ustreznimi ukrepi na-ogrožene z medvrstniškim nasiljem.« dzorovati in obvladovati. Z navedeno opredelitvijo vhodnega tveganja je Praktična analiza postopka za izdelavo raziskovalna skupina izhajala najprej iz potrebe po varnostne ocene ob smiselni uporabi vna-ozaveščanju in povečanju pripadnosti vrednotam prej pripravljenega obrazca ‒ kontrolne liste, skupnosti, kar je z vizijo posodobljenega OPV kl-izdelane na podlagi Smernic za izdelavo OPV jučni motivacijski dejavnik varnostne kulture in (razdelek, št. 1.1), je pri prvem sklopu kazal-etične infrastrukture, uporabne etike ter odpor- 41 nosti na neetična in druga odklonska dejanja »s jih vzrokov medvrstniškega nasilja, ko odprto pričakovanim delovanjem in odgovornostjo za in brez škodljivih zadržkov ali »pometanja pod obvladovanje tveganj«. Besedilo pod navednicami preprogo« sodeluje z Občino Kočevje, Centrom je sestavni del zakonske opredelitve integritete v za socialno delo, Policijo in drugimi deležniki v Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije zunanjem okolju, je skladen s tem, kar z namen- (ZIntPK). Z zgodovinsko analizo zakonodajnega om vključevanja in partnerskega sodelovanja ra-gradiva za sprejetje ZIntPK je ugotovljeno, da je zličnih deležnikov pri zagotavljanju javne varnosti definicija integritete izvedena iz opredelitev os-v lokalni skupnosti določajo zakoni. novnih sestavin in funkcij etične infrastrukture v Po obravnavi kontrolnih tveganj v notran- smernicah državne politike za preprečevanje ko- jem in zunanjem okolju OŠ Zbora odpo- rupcije (RePKRS, 2004). Tako so bile z opredelit- slancev Kočevje je raziskovalna skupina na vijo vhodnega tveganja hkrati izrisane strukturne delavnici opravila analizo preostalih (rezidu-povezave s temeljnimi vrednotami ustavnega alnih) tveganj. Nabor tveganj je bil v skladu z reda in nacionalne varnosti Republike Slovenije zakonsko ureditvijo v ZORed in Smernicami (ReSNV-2) ter z notranjim okoljem in etično in-za izdelavo OPV iz leta 2015 ovrednoten s po- frastrukturo občine in ustanov (VIZ) na njenem močjo »temperaturne mape« za obvladovanje območju.122 tveganj po standardu ISO 31000. Z uokvir- Po uskladitvi stališč do vhodnega tveganja je jenjem nabora preostalih tveganj v delovano raziskovalna skupina pristopila k analizi kon-matriko je bil hkrati pripravljen simbolni pri- trolnega okolja in oceni kontrolnih tveganj. S kaz, kako ta strukturirani nabor dejavnikov predstavitvijo izkušenj ravnatelja OŠ Zbora tveganja digitalizirati in ga podpreti za uporabo odposlancev Kočevje se je raziskovalna skupina v vzgojno-izobraževalnih zavodih na območju po izmenjavi in usklajevanju stališč strinjala, da ene ali več lokalnih skupnosti in celotne države. imajo v notranjem okviru šole vzpostavljeno evi- Raziskovalna skupina je v sklepnem delu denco odklonskih pojavov z ukrepi (protokoli), delavnice soglašala, da so izkušnje, ki so jih na da se lahko sproti odzivajo na varnostna tveg-delavnici predstavili ravnatelj OŠ Zbora odpo- anja in jih ustrezno obravnavajo, vključno s tis- slancev Kočevje, podžupan Občine Kočevje, timi najzahtevnejšimi primeri medvrstniškega predstavnika PP Kočevje in predstavnica MVI nasilja, ko je nujno obveščanje in sodelovanje RS primer dobre prakse za posodobitev OPV v policije, staršev in drugih deležnikov. Tako vod-razmerju do vzgojno-izobraževalnih zavodov, up- stvo in zaposleni OŠ Zbora odposlancev Kočev- oštevajoč seveda posebnosti in varnostna tveganja je obravnavajo in kategorizirajo tudi tista tveg- po posameznih občinah in ustanovah (VIZ). anja nasilja, vzroki katerega niso neposredno Način priprave in izvedbe delavnice je razis- v šolskem okolju, ampak v širšem družbenem kovalni skupini omogočil tudi praktičen vpo-prostoru. Pri teh vzrokih ima OŠ Zbora odpo- gled in primerjavo deliberativnega/posvetoval- slancev Kočevje vzpostavljene zunanje komu- nega modela z drugimi oblikami sodelovanja nikacijske poti in uveljavljeno prakso sodelo- (participacije) pri odločanju o javnih zadevah. vanja z Občino Kočevje, območnim Centrom za Če je pri drugih oblikah poudarek zgolj na svo-socialno delo, PP Kočevje in drugimi deležniki, bodnem izražanju mnenj, ne da bi si deležniki ki jih je treba posamično, od primera do prime-prizadevali za skupno soglasje, je deliberativni/ ra, smiselno vključiti v obravnavo. posvetovalni način sodelovanja in iskanja upo- Raziskovalna skupina je ocenila, da je no- rabnih rešitev za javno varnost, preprečevanje tranje okolje OŠ Zbora odposlancev Kočevje z nasilja in kriminala v lokalnem okolju s pomoč- ustreznimi prilagoditvami povezljivo z vizijo jo OPV neprimerljivo bolj ustrezen. posodobljenega OPV. Način, kako OŠ Zbora V sklepnem delu delavnice se je raziskoval- odposlancev Kočevje ravna pri obravnavi zunan- na skupina le seznanila z rezultati prečne ana- 122 O pomenu in vzpostavitvi etične infrastrukture, zgoraj. 42 lize Strategije za vzpostavitev pametne občine rešitev za podporo javni varnosti. Nerešeno Kočevje, v kateri je OPV strateški dokument je ostalo vprašanje zajema osebnih in drugih javne varnosti z možnostjo tehnoloških varovanih podatkov, saj to, kot rečeno, brez rešitev varnostne senzorike, na primer video- tehnoloških rešitev presega namen in obseg nadzorih sistemov in drugih tehnoloških tega priročnika. 7. KONČNA OCENA S PREDLOGI ZA POSODOBITEV S končno oceno se avtor priročnika najprej najbolj občutijo ljudje v lokalnem okolju. Resolu-pridružujem tistemu delu strokovne in cija o strategiji nacionalne varnosti (ReSNV-2) iz splošne javnosti, ki izraža skrb zaradi nizke leta 2019 v uvodnih določbah pravi, da je politika ravni pripadnosti temeljnim družbenim vredno-države o nacionalni varnosti uravnotežena celota tam. Čeprav stroka ugotavlja, da je pripadnost vizije, strategij, programov, načrtov in dejavnos-vrednotam med ključnimi dejavniki preobrazbe ti države, potrebnih za načrtovano odzivanje na v stabilno družbo prihodnosti, družbo blagostan-vse vrste kriz, vire ogrožanja in tveganja ter za ja in kakovostnega življenja za vse, se stališča do uresničevanje nacionalnih varnostnih ciljev, us-teh moralno-etičnih temeljev državnosti vse bolj merjenih k zaščiti nacionalnih interesov. Vizija razhajajo. Z vidika demokratičnosti sicer drži, da posodobljenega OPV v tem priročniku je s pri-so tovrstna razhajanja ob upoštevanju svobode iz- padnostjo vrednotam skupnosti in usklajenemu, ražanja in raznolikosti oziroma različnosti stališč koherentnemu zagotavljanju javne varnosti na civilizacijska pridobitev demokratičnega plural-lokalni ravni zrcalna slika uravnotežene celote ali izma. Toda zgodovina tudi opominja, da pretira- ekosistema nacionalne varnosti. na razhajanja v odnosu do temeljnih družbenih Glede institucionalizacije in socializacije, kar vrednot lahko privedejo do skrajnosti polarizaci- je prvi pogoj za pripadnost vrednotam skupno- je, kar je po tragičnih izkušnjah iz preteklosti ena sti, se priročnik sklicuje na prav tako izhodiščno najšibkejših točk demokracije. politiko države za usklajeno krepitev javne etike Danes, ko se svet ponovno spopada s skrajno in uravnoteženo preprečevanje korupcije, to je radikalizacijo, polarizacijo in ekstremističnimi Resolucijo o preprečevanju korupcije (RePKRS) iz ideologijami, se zdi, kot da se sedanjost, names-leta 2004. Ta v skladu s sprejetimi mednarodnimi to da bi zrla prihodnost, spogleduje s temačno obveznostmi države in priporočili mednarodnih preteklostjo in ponavljanjem zgodovine v naj- organizacij opredeljuje osnovne sestavine in funk-slabšem pomenu. Raziskave na tem področju cije uporabne javne etike in etične infrastrukture opozarjajo, da se javna podpora skrajnim idev državnih organih, organih lokalne samouprave ologijam povečuje predvsem iz strahu množic in organizacijah z javnimi pooblastili. Glavni pred poslabšanjem družbenih razmer, začenši z namen etične infrastrukture je, da z umestitvijo varnostnimi razmerami ter izgubljanjem nadzo- (integracijo) ter koherentnostjo svojih sestavin ra nad osebno varnostjo in lastnim življenjem. in funkcij v organizacijski strukturi pripomore k Če javne institucije niso dovzetne za te globo-pripadnosti vrednotam in povečanju organizacij- ke stiske ljudi in se nanje ne odzivajo ustrezno, ske kulture javnih institucij, da lahko v etičnem, tvegajo, da na neki točki izgubijo stik s skupno-pravnem in političnem pogledu delujejo na način, stjo in z realnostjo. ki v povezavi z namenom tega priročnika izhaja Z vizijo posodobljenega OPV, da je obenem iz koncepta vključujoče in varne družbe, vključu-horizontalni mehanizem vključujoče in varne jočega ter varnega delovnega in učnega okolja, družbe, ta priročnik s pripadnostjo vrednotam vključujočega javnega prostora oziroma vključu-gradi na institucionalni učinkovitosti in kakovost- joče in varne lokalne skupnosti, podprte z vizijo ni politiki države o nacionalni varnosti z zahte- posodobljenega OPV. Ugotovitve iz prakse kažejo, vami po celostnem in povezljivem, koherentnem da razen nekaterih svetlih izjem med državnimi odzivanju na varnostne grožnje in tveganja, ki jih organi, vzgojno-izobraževalnimi ustanovami in 43 gospodarskimi združbami etična infrastruktura pa strahu pred nadaljnjim poslabšanjem in izgu-kljub vsem obveznostim in slovesnim obljubam bo nadzora nad lastnim življenjem, niti niso pre-ni zaživela, tako kot po skoraj dvajsetih letih od senetljive ugotovitve varnostne in kriminološke nastopa veljavnosti področnega zakona ni zaživel stroke, da so ljudje vse manj pripravljeni sodelo-OPV. vati pri zagotavljanju javne varnosti. Strukturno Zapiranje celotnega področja javne etike in tveganje neskladja, neučinkovitosti in institucio-etične infrastrukture v en sam silos integritete nalne nekonkurenčnosti države od vrha navzdol je eden od glavnih razlogov, da odnos do te- (ang. top down) in od spodaj navzgor (ang. bottom meljnih družbenih vrednot v Sloveniji pone- up) znatno povečujejo odvečna podvajanja pravil kod skrb vzbujajoče nazaduje. Integriteta, ki z in postopkov, administrativna bremena in stroš- jezikovnimi koreninami gnezdi v koherentnosti, ki z bolj ali manj različnimi smernicami oziroma je sicer pomembno načelo, vendar sama po sebi standardi. Ta problem, tako kot pri neskladju ni in ne more biti ena in edina družbena vred- (inkoherentnosti) predpisov in drugih splošnih nota. Slovenija ima v Ustavi opredeljene temelj- aktov, večinoma nastaja od vrha navzdol do hor-ne vrednote demokratične in pravne države, izontalne ravni, kjer se z vhodnimi, kaskadnimi na katerih gradi svoje zgodovinske dosežke in in kumulativnimi tveganji zažira v (»mikro«) strateške uspehe tudi pri sprejetih mednarodnih celice institucionalne strukture in organizacijske obveznostih, spoštovanju vrednot in pravnega kulture. S posledicami na mikro ravni se vhod-reda ter uresničevanju skupne zunanje, varnostne na tveganja širijo po horizontalnih in vertikalnih in obrambne politike Evropske unije in članic. povezavah institucionalne strukture in varnostne Pretirano poudarjanje enega in istega načela in-kulture ter jih od spodaj navzgor in od zgoraj tegritete je v tem kontekstu kvečjemu nevarnost, navzdol razžirajo kot rakave tvorbe. Pri zdravl-tako kot je v priročniku povzeto glede pretirane jenju te institucionalne bolezni bi bilo koristno čustvene koherence za pristranskost in diskrim-zgledovati se po dobri praksi SRIP, na katero se inatorne odločitve. v svojih obdobnih poročilih sklicuje UMAR, da Naslednji strukturni problem je demokratični s koherentnostjo krepi strukturne povezave, v primanjkljaj pri razvoju vključujoče in varne primeru OPV torej med javno varnostjo, javnim družbe ne le v zvezi z OPV in javno varnostjo, zdravjem, šolstvom in drugimi področnimi vred-temveč na celotnem področju institucionalne notami oziroma dobrinami v lokalnem okolju. K konkurenčnosti države pri kazalnikih napredka tej dobri praksi bi za javno varnost in povečanje in trajnostnega razvoja Slovenije. Ugotovitve, pri odpornosti veljalo z OPV pritegniti še gospo-katerih se priročnik sklicuje na poročila Urada za darske združbe in druge organizacije javnega in makroekonomske analize in razvoj – UMAR o zasebnega sektorja v lokalnem okolju. institucionalni neučinkovitosti, neskladju in ne- Posebno pozornost bi bilo treba nameniti usk- konkurenčnosti države, so skupne področju javne lajenosti OPV za primere izjemne negotovosti, varnosti. Pravila, s katerimi področna zakonoda-kriznih oziroma izrednih razmer in ekstremnih ja določa, kako naj poteka vključevanje strokovne situacij, ne le v ožjem okviru javne varnosti, am-in splošne javnosti pri zagotavljanju javne varno- pak tudi v okviru povečanja odpornosti loka- sti v lokalnem okolju, na primer določbe o var- lnih skupnosti proti podnebnim spremembam, nostnih sosvetih v policijskih predpisih, prepros- naravnim in drugim nesrečam. Z namenom to niso zaživela v praksi. Enako je pri Resoluciji zakonodajalca v ZORed in politiko države o na-o normativni dejavnosti (ReNDej), ki je podlaga cionalni varnosti je to sicer predvideno, vendar za boljše upravljanje javnih zadev, kakovostne je v praksi prav tako ostalo neuresničeno. Zaradi predpise in druge splošne akte, podprte z dokazi. potrebe po usklajenosti javne varnosti ter varno-Ugotovitve kažejo, da se kršitve ReNDej vrstijo sti pred naravnimi in drugimi nesrečami bi vel-kot po tekočem traku. Ko vse to pogledamo v luči jalo poenotiti metodologijo oziroma nacionalne poslabšanja varnostnih razmer, po drugi strani standarde obvladovanja tveganj in varnostnih 44 groženj, upoštevajoč tudi cilje trajnostnega raz-napredne lokalne skupnosti že vlagajo v razvoj voja in mednarodna standarde s priporočili glede pametnih mest in občin s povezavami do fokusne uporabe Sendajskega okvira 2030 za obvladovan-vertikale javne varnosti in OPV. V sodelovanju s je tveganj na ravni posameznih držav in njihovih pristojnimi državnimi organi naj si lokalne skup-nacionalnih standardov. S tem bi odpadlo veliko nosti prizadevajo za povečanje odpornosti proti sistemskih ovir in administrativnih bremen, ki nasilju, zlasti ko gre za ogrožanje človekovega nastajajo zaradi nepotrebnega podvajanja misel-dostojanstva, zdravja ter duševne blaginje otrok nih procesov in postopkov za obvladovanje tveg- in mladostnikov, pa tudi drugih šibkejših posa- anj in varnostnih groženj na obeh področjih, meznikov in skupin z nasiljem v lokalnem okol-javne varnosti v ožjem okviru obvladovanja nasil- ju. Vse to lahko mesta in občine že zdaj podprejo ja in kriminala ter varnosti pred naravnimi in dru- z zakonsko določenimi oblikami partnerstev s gimi nesrečami. Ob tem bi bilo treba računati še z prebivalci, fizičnimi in pravnimi osebami v lokal-bodočo kriminalitetno politiko države 2024–2028 nem okolju na demokratičen način. S tem, ko bi in bodočo strategijo civilne obrambe, v predlogu na ta način povečale demokratično in varnostno katere je za spremljanje in odzivanje na varnostne kulturo v lokalnih skupnostih, bi obenem drža-grožnje ter tveganja prav tako predvidena priprava va in občine z OPV in pripadnostjo vrednotam nacionalne ocene varnostnih tveganj in groženj, ki opolnomočile prebivalce, da pri zagotavljanju v praksi nemalokrat zahtevajo usklajeno odzivan-osebne in javne varnosti ne uporabljajo tveganih je obrambnega in notranjega, javnega varnostnega oblik samoobrambnega delovanja, tako imeno-sistema države in lokalne samouprave. vanega vigilnatstva, ki skupni varnosti, ugledu Kar zadeva usklajenost OPV v ožjem okvi- in konkurenčnosti lokalnih skupnosti in države ru določb ZORed, je raziskava, ki je podlaga kvečjemu lahko škodujejo. temu priročniku, pokazala, da je za to po ver- Država pa bi morala s koherentno politiko tikali javne varnosti poskrbel zakonodajalec javne varnosti in trajnostnega razvoja podpreti v zakonodajnem postopku. V nasprotju s tem prizadevanja, ki jih trajnostno ozaveščena mesta je OPV v praksi popolno nasprotje namenu in občine že vlagajo v razvoj vključujoče, varne zakonodajalca. Glede tega lahko rezultate ra-in odporne ter pametne lokalne skupnosti. Ra- ziskave strnemo v naslednjo oceno s priporoči- ziskava, ki je podlaga temu priročniku, potrjuje, lom: upoštevajoč varnostne probleme, ki jih da je zakonska ureditev OPV kakovostna in dovolj državljani in drugi prebivalci Slovenije najbolj robustna podlaga tudi za ta vidik posodobitev. občutijo, bi morala država čim prej odpravi- Zato bi bilo ob posodobitvi smernic za izdelavo ti administrativne ovire in nepotrebne stroške OPV nujno treba pripraviti še smernice oziro-občin z OPV, saj je to med glavnimi vzroki, da ma nacionalni standard tudi v tistem delu, kjer zakonska ureditev tega programskega orod-zakonodajalec pri demokratičnem odločanju o ja javne varnosti še vedno ni zaživela v praksi. javni varnosti zahteva vključevanje prebivalcev. V Prvi korak v tej smeri je posodobitev Smernic za tem delu bi veljalo s posodobitvami OPV posebej izdelavo OPV iz leta 2015, da so z vsemi današn-zajeti ukrepe za enakost spolov in enakovredno jimi izzivi javne varnosti, vključujoče in varne vlogo žensk pri zagotavljanju miru in varnosti. Ob družbe primerno nadgrajen in poenoten nacio-predpostavki, da je vizija posodobljenega OPV nalni standard na svojem področju. sprejeta pri odločevalcih, je na vrsti vzpostavljanje Ne glede na ugotovljena neskladja in potrebe pretrganih vezi varnostne kulture in etične infras-po posodobitvah mestom in občinam ter nji- trukture za povečanje pripadnosti vrednotam sk- hovim reprezentativnim združenjem predlaga- upnosti ter odpornosti proti neetičnim in drugim mo, da v skladu z ustavnim položajem lokalne odklonskim dejanjem. Tako bi bila etična infras-samouprave, namenom zakonodajalca v ureditvi truktura s povezavami in vlogo OPV v lokalnem OPV ter področnimi politikami države o nacio-okolju hkrati vpeta v celoto ekosistema naciona- nalni varnosti, javni etiki in preprečevanju ko- lne oziroma javne varnosti in trajnostnega razvoja rupcije okrepijo prizadevanja, ki jih trajnostno na državni in lokalni ravni. 45 8. LITERATURA IN VIRI ARISTOTEL (1994). Nikomahova etika. Lju- jočega, varnega in spodbudnega učnega okolja / bljana: Slovenska matica. Slokan, S. Kečanović, B. Logaj, V. (ur.) idr. Lju- bljana: Zavod za šolstvo RS. DUIĆ, D. (2015). Koncept koherentnos- ti u pravu EU (The Concept of Coherence in Institut »Jožef Stefan«. Strateška razvoj-EU Law). Zbornik pravnog fakulteta u Za- na partnerstva: Pametna mesta in skupno- grebu, 65/3‒4. URL: https://hrcak.srce.hr/cla- sti (SRIP PMiS) – vertikala varnost. Lju- nak/219964 (11. 2. 2024). bljana. URL: http://pmis.ijs.si/wp-content/ uploads/2022/10/2022_10_6_AN_edp-proces_ EMAN, K., Ivančić, D., Bagari, D. (2022). Ures- 3FAZA_Varnost-2.pdf (11. 2. 2024). ničevanje ciljev trajnostnega razvoja pri zag- otavljanju varnosti v lokalni skupnosti Murske JERIČEK Klanšek, H., idr. (2023). Z zdrav-Sobote: policija in občina z roko v roki. V: 8. jem povezana vedenja v šolskem obdobju med nacionalna konferenca o varnosti v lokalnih mladostniki v Sloveniji. Izsledki mednarodne skupnostih: cilji trajnostnega razvoja in varnost raziskave HBSC, 2022. Ljubljana: NIJZ, 2023. v lokalnih skupnostih / Kokoravec, I., Meško, URL: HBSC_e_verzija_pop_2023-2.pdf (nijz.si) G. (ur.). Maribor: Univerza Maribor. (11. 2. 2024). Evropsko sodišče za človekove pravice. Praktični KAHNEMAN, D. (2017). Razmišljanje, hitro in vodnik po merilih dopustnosti. Posodobljeno 1. počasno. Ljubljana: UMco. februar, 2022. URL: https://www.echr.coe.int/ documents/d/echr/Admissibility_guide_SLV KEČANOVIĆ, B., Poldrugovac, M. (2023). Jav- (11. 2. 2024). na varnost in zakonodajna politika v ekstremnih situacijah. Pravni letopis, št. 2/2023. European Commission, Directorate-General for Research and Innovation, Gold, M., Arias, R., KEČANOVIĆ, B. (2020). Uporabna etika in Haklay, M., et al. Mutual learning exercise: cit-avtonomija šolskega prostora na prehodu v vkl- izen science initiatives: policy and practice: final jučujočo in varno družbo. V: Uporabna etika report. Publications Office. URL: https://data. vključujočega, varnega in spodbudnega učnega europa.eu/doi/10.2777/988919 (11. 2. 2024). okolja / Slokan, S. Kečanović, B. Logaj, V., (ur.) idr. Ljubljana: Zavod za šolstvo RS. HAKLAY et al. (2021). What Is Citizen Science? The Challenges of Definition. V: The Science of KUKOVEC, D. (2022). Pomen metavizije Citizen Science / Vohland, K., idr. Cham: Springer. Sodišča Evropske unije za Slovenijo. V: Zbornik znanstvenih razprav Pravne fakultete Univerze HERZOG, L., Lepenies, R. (2022). Citizen v Ljubljani, 82/2022. Science in Deliberative Systems: Participa- tion, Epistemic Injustice, and Civic Empower- KUHN, T. (1998). Struktura znanstvenih revo- ment. Minerva 60, 489–508. lucij. Ljubljana: Krtina. IGLIČAR, A. (2023). Pogojenost zakonoda- MLINAR, Z. (ur.), idr. (2022). Izzivi občanskega jne politike z naravo prava. Pravni letopis, št. raziskovanja: izkušnje in pričakovanja iz Žirov 2/2023. in od drugod. Zbornik v dveh delih. Žiri: Muzej- sko društvo Žiri. IGLIČAR, A. (2020). Etične in pravne vrednote v šolskem prostoru. V: Uporabna etika vključu- MONKELBAAN, J. (2019). Governance for the 46 Sustainable Development Goals: Exploring an RUPNIK Vec, T. (2020). Strategije vplivanja Integrative Framework of Theories, Tools, and učitelja na motivacijo učencev: od kulture pri-Competencies. Singapore: Springer. sile, nagrajevanja in kaznovanja v smeri kulture podeljevanja moči, avtonomije in odgovorno- MUSEK, J. (2014). Psihološki temelji družbe sti. V: Uporabna etika vključujočega, varne-prihodnosti. Ljubljana: Inštitut za etiko in vred- ga in spodbudnega učnega okolja / Slokan, S. note. Kečanović, B. Logaj, V. (ur.), idr. Ljubljana: Za- vod za šolstvo RS. OECD, Guidelines for Citizen Participa- tion Processes, OECD Public Governance VEDDER, A. (eds.), (2019). Security and Law: Reviews, OECD Publishing. Paris: 2022. Legal and Ethical Aspects of Public Security, Cy-URL: https://www.oecd-ilibrary.org/deliver/ ber Security and Critical Infrastructure Security. f765caf6-en.pdf?itemId=/content/publication/ Antwerpen: Intersentia. f765caf6-en&mimeType=pdf (11. 2. 2024). VLAJ, S. (ur.), idr. (2006). Etično upravljanje OECD, Public Governance Policy Papers: Eight občin z modelom kodeksa. Ljubljana: Fakulteta ways to institutionalise deliberative democracy. za upravo. No. 12/2021. URL: https://www.oecd-ilibrary. org/deliver/4fcf1da5-en.pdf?itemId=%2Fcon- SANCIN, V. (ur.), idr.(2003). Razvoj in odpor- tent%2Fpaper%2F4fcf1da5-en&mimeType=pdf nost pametnih mest in skupnosti na področju (11. 2. 2024). javne varnosti – enakovredna vloga žensk pri zagotavljanju miru in varnosti. Ljubljana: Prav- PAVLIHA, M., Ošlaj, B. (ur.), idr. (2013). na fakulteta UL. URL: https://www.pf.uni-lj.si/ Svetovni etos: globalno in lokalno. Grosuplje: media/sancin.-.razvoj.in.odpornost.pametnih. Partner graf. mest_tisk.e_cip.pdf (11. 2. 2024). PIRNAT, U. (2021). Oblike, vzroki in odzivi na Strahovnik, V. (2016). Moralna teorija: o naravi kriminaliteto v urbanih lokalnih skupnostih: moralnosti. Maribor: Aristej. doktorska disertacija. Fakulteta za varnostne vede Univerze v Mariboru. Strategija Biotehniške fakultete Univerze v Lju- bljani 2022−2027. URL: https://www.bf.uni-lj. POSEGA, P. (2016). Med zakonsko ureditvijo in si/mma/Strategija_BF_UL_2022-2027_Sen-prakso upravljanja varnosti v lokalni skupnosti. at_30.5.2022___istopis_za_objavo.pdf/2022092 Pravna praksa, št. 31‒32. 707333943/?m=1664256819 (11. 2. 2024). PREBILIČ, V., idr. (2023). Krepitev domoljubne STRINGER, E., Stringer, E. T. (2008). Akcijsko in državljanske zavesti med mladimi, razis-raziskovanje v izobraževanju. Ljubljana: Šola za kovalno poročilo. Univerza v Ljubljani, Fakulte- ravnatelje. URL: https://www.solazaravnatelje. ta za družbene vede. si/ISBN/978-961-6637-21-3.pdf (11. 2. 2024). PREBILIČ, V., Juvan, V. (2015). Aktivno državl- UMAR (2003). Poročilo o razvoju 2023. Ljublja- janstvo in domovina. V: Zbornik prispevkov. na: junij 2023, str. 113‒118. URL: https://www. Ljubljana: Zavod za šolstvo RS. umar.gov.si/fileadmin/user_upload/razvoj_slo- venije/2023/slovenski/POR2023-splet.pdf (11. PREZELJ, I. (2005). Nacionalni sistemi kriznega 2. 2024). menedžmenta. Ljubljana: FDV. United Nations Office for Disaster Risk Reduc- PRIMORAC, I. (2004). Patriotizam. Zagreb: Kruzak. tion, UNDRR (2023). Global Survey Report on 47 Persons with Disabilities and Disasters. Geneva. je, URSZR. URL: https://www. s o s 1 1 2 . s i / d e l ov n a - p o d ro % C 4 % 8 D j a / United Nations Office for Disaster Risk Reduc- ocene-tveganj-in-zmo%C5%BEnosti-obvlado- tion, UNDRR. My city is getting ready. Is yours? vanja-tveganj-nesre%C4%8D/> (11. 2. 2024). - Making Cities Resilient 2030 (MCR2030). URL: https://mcr2030.undrr.org/ (11. 2. 2024). ŽAGAR, K. (2013). Deliberativna/posvetovalna demokracija. Ljubljana: Državni zbor RS. Uprava RS za zaščito in reševan- 8.1. Pravni viri in drugi splošni akti Ustava Republike Slovenije. Uradni list RS, št. Resolucija o znanstvenoraziskovalni in inovaci-33/91-I in nasl. jski strategiji Slovenije 2030. Uradni list RS, št. 49/22. Zakon o ureditvi nekaterih vprašanj v zvezi z določenimi prekrški, storjenimi v času veljavno- Resolucija o strategiji nacionalne varnosti Re- sti ukrepov zaradi preprečevanja širjenja nalezl- publike Slovenije, ReSNV-2. Uradni list RS, št. jive bolezni COVID-19, ZUVPNB. Uradni list 59/2019. RS, št. 109/2023. Resolucija o normativni dejavnosti, ReNDej. Zakon o občinskem redarstvu – ZORed. Uradni Uradni list RS, št. 85/04. list RS, št. 139/2006 in 9/2017. Resolucija o preprečevanju korupcije. Uradni Zakon o javnih zbiranjih – ZJZ. Uradni list RS, list RS, št. 85/04. št. 64/11 – UPB. Smernice za izdelavo občinskega programa var- Zakon o lokalni samoupravi, ZLS. Uradni list nosti. MNZ RS, december 2015. RS, št. 94/07 in nasl. Slovenija nastopila mandat nestalne članice Var- Zakon o nalogah in pooblastilih policije, ZNP- nostnega sveta Združenih narodov – Prioritete Pol. Uradni list RS, št. 15/13 in nasl. članstva. URL: https://buildingtrust.si/sl/pri- oritete-clanstva/ (11.02.2024). Zakon o organiziranosti in delu v policiji, ZOD- Pol. Uradni list RS, št. 15/13 in nasl Standard SIST ISO 31000 (en. sl). Ljubljana: Zakon o osnovnih šolah (ZOsn). Uradni list RS, Slovenski inštitut za standardizacijo, 2018. št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. Zakon o varnosti in zdravju pri delu, ZVZD-1. Uradni list RS, št. 43/11. Zakon o znanstvenoraziskovalni in inovacijski dejavnosti, ZZrlD. Uradni list RS, št. 186/21 in 40/23). Gradivo zakonodajnega postopka za sprejem ZUVPNB. EPA 786-IX. Arhiv Državnega zbora RS. 48 8.2. Sodna praksa Sodišče EU (veliki senat) z dne 2. 5. 2018, ECLI:EU:C:2018:296, združeni zadevi C-331/16 in C-366/16, točka 41. in 42. Ustavno sodišče RS, odločba, št. U-I-56/21-16 z dne 7. 12. 2023; U-I-809/21 z dne 23. 6. 2022; U-I- 303/08 z dne 11. 2. 2010; U-I-483/20, datum 1. 4. 2021; U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020; U-I-304/04 z dne 17. 2. 2005; U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021. Vrhovno sodišče RS, Sodba z dne 20. 6. 2019, ECLI:SI:VSRS:2019:II.IPS.160.2018; Sod- ba z dne 30. 11. 2006, ECLI:SI:VSRS:2006:I. IPS.48.2006; Sodba z dne 30. 11. 2006; Sklep z dne 10. 10. 2023, ECLI:SI:VSRS:2023:III. IPS.19.2022. 49 Skoraj trideset let je tega, kar je bila način mišljenja, urejanja in obvlado-javna varnost kot naravnopravni vanja varnostnih groženj temu očitno koncept razumnosti ter ustavno-ni več kos. Na eni strani se varnostne pravni in mednarodni, konvencijski razmere v svetovnem merilu dnevno standard varstva človekovih pravic v spreminjajo in zaostrujejo, na drugi naglici in brez ustreznega premisle-strani se krčijo kadrovski in drugi re- ka odstranjena iz varnostne doktrine sursi, brez katerih sistem nacionalne države in področne zakonodaje o varo-varnosti, obrambe in notranje varno- vanju življenja ljudi in demokratične- sti države ne more učinkovito delovati. ga družbenega reda. Zato ta priročnik Med eno in drugo skrajnostjo pa osta-za posodobitev občinskega programa ja neizkoriščen potencial pripadnosti varnosti znova kliče k ideji naravnega vrednotam skupnosti in vključujoče prava in načelu razumnosti, po kate- (participativne) demokracije, varno- rem brez pripadnosti vrednotam skup- stne kulture in uporabne javne etike z nosti in brez usklajenega doseganja družbeno odgovornostjo vseh in vsa-ciljev tudi varnosti ni za nikogar. S tem kogar za osebno in skupno varnost, je treba računati pri etičnih, pravnih varnost naravnega okolja in življe-in političnih izzivih civilne obrambe njskega prostora. in varnosti na državni in lokalni, insti- tucionalni in osebni ravni, saj sedanji Bećir Kečanović