Revus Journal for Constitutional Theory and Philosophy of Law / Revija za ustavno teorijo in filozofijo prava  17 | 2012 Pravo, nogomet in nauk o razlaganju Kontinuiteta s pomanjkljivostmi: novi Madžarski temeljni zakon Continuity with Deficiencies: The New Hungarian Basic Law, EuConst 9 | 2013. Une continuité imparfaite : la nouvelle Constitution hongroise, Jus Politicum 8 | 2012. Kontinuität mit Mängeln: Das neue ungarische Grundgesetz, ZaöRV 72 | 2012. András Jakab and Pál Sonnevend Translator: Mojca Nadles Electronic version URL: http://journals.openedition.org/revus/2225 DOI: 10.4000/revus.2225 ISSN: 1855-7112 Publisher Klub Revus Printed version Date of publication: 10 juin 2012 Number of pages: 77-90 ISSN: 1581-7652 Electronic reference András Jakab in Pál Sonnevend, « Kontinuiteta s pomanjkljivostmi: novi Madžarski temeljni zakon », Revus [Spletna izdaja], 17 | 2012, Datum spletne objave: 10 juin 2014, ogled: 15 septembre 2020. URL : http://journals.openedition.org/revus/2225 All rights reserved 77 revija za evropsko ustavnost (2012) 17 www.revus.eu revus (2012) 17, 77–90 Madžarski parlament je 18. aprila 2011 spre- jel novo ustavo, imenovano Madžarski temeljni zakon. Teden dni kasneje, 25. aprila, je predsednik republike objavil nov Temeljni zakon v Uradnem listu. Ta dan ni bil le velikonočni ponedeljek, pač pa tudi prva obletnica zmage konzervativnih vla- dnih strank (Fidesz in KDNP) na parlamentarnih volitvah, na katerih sta stranki pridobili ustavo- dajno večino. Prehodne določbe Madžarskega temeljnega zakona so bile sprejete 30. decembra 2011, s 1. januarjem 2012 pa sta Temeljni zakon in Akt o prehodnih določbah stopila v veljavo.1 * ajakab@mpil.de | LLM, PhD. Schumpeter Fellow na Inštitutu Maxa Plancka za tuje javno pravo in med- narodno pravo v Heidelbergu. ** sonnevend@ajk.elte.hu | LLM, Dr. Iur. (Heidelberg). Docent na Univerzi Eötvös Lóránd v Budimpešti. 1 Za angleški prevod besedila Madžarskega temelj- nega zakona gl. http://www.kormany.hu/downlo- ad/2/ab/30000/Alap_angol.pdf, za nemški prevod http://www.kormany.hu/download/7/81/40000/ Grundgesetz%20Ungarns%202011.pdf (zadnji dostop: 16. 11. 2011). Zahvaljujeva se Herbertu Küpperju, ki nama je dal na razpolago njegov la- Madžarska opozicija je pripravljalna dela, postopek sprejemanja in vsebino novega te- meljnega zakona ostro skritizirala in označila za nedemokratične, za konec pravne države in za netransparentne, vlada pa jih je nasprotno zasula s pohvalami. Različne argumente (odvisno od po- litične usmerjenosti) so nato prevzeli tuji politiki in mediji, pri čemer so prevladali kritični toni. Zdi se, da v tujem tisku prevladuje splošno mnenje, da se demokracija na Madžarskem korak za kora- kom razkraja.2 Kar zadeva pravno znanost, je na primer v nemškem jeziku doslej na to temo izšel le krajši prikaz.3 Pričujoči prispevek poskuša to stni nemški prevod. Zahvaljujeva se tudi Arminu von Bogdandyju za izčrpno kritiko in Christophu Krennu za jezikovne korekture. 2 Prim. Paul Krugman, Depression and Democracy, The New York Times, 11. december 2011. Tudi Paul Krugman, Hungary's Rush Toward Autocracy, The Washington Post, 9. januar 2012. 3 Za krajšo analizo gl. Herbert Küpper, Einführung in das ungarische Recht, Verlag C.H. Beck, 2011, 295 in nasl. András Jakab* & Pál Sonnevend** Kontinuiteta s pomanjkljivostmi: novi Madžarski temeljni zakon Novi Madžarski temeljni zakon je stopil v veljavo 1. januarja 2012. Avtorja v članku pokažeta, da vsebina Temeljnega zakona povečini izhaja iz prejšnje demokratične liberalne ustave, vendar je nje- gova retorika konzervativno krščansko historicistična. Temeljni zakon in prehodne določbe (spre- jete posebej) imajo kljub temu nekaj vsebinskih pomankljivosti, kot je na primer omejevanje pristo- jnosti ustavnega sodišča, odpustitev pooblaščenca za varstvo podatkov in predsednika vrhovnega sodišča, pristojnost vodje sodne uprave in vrhovnega tožilca, da za vsako zadevo izbereta sodišče, možnost doživljenjskega zapora in pretirana uporaba kardinalnih (organskih) zakonov. Te vsebine bodisi kršijo splošna načela ustavništva ali pa Evropske unije in mednarodnopravnih obveznosti. Nekaj pomankljivosti je mogoče razrešiti z ustvarjalnim razlaganjem, če bo madžarsko ustavno sodišče sprejelo to vlogo varuha evropskih ustavnih vrednot. — Članek je iz nemškega izvirnika za Revus prevedla Mojca Nadles. Ključne besede: ustavništvo, sprememba ustave, razlaganje ustave, ustavno sodišče, Madžarska 78 revija za evropsko ustavnost Tuja usTavnopravna kronika (2012) 17 www.revus.eu vrzel nekoliko zapolniti in priti do dna vprašanju, kako se lahko Madžarski temeljni zakon obdrži znotraj prevladujoče usmeritve evropskih ustav. Poskušali bomo pokazati, da normativno bese- dilo Temeljnega zakona nikakor ne opravičuje govora o prihajajoči diktaturi, pa čeravno posa- mezne ureditve odpirajo vprašanja.4 Ker na tem mestu seveda ne moremo analizirati Temeljnega zakona v celoti, bomo poskušali preučiti štiri te- meljne tematske sklope: kontinuiteto v oziru na predhodno demokratično ustavo (1), raven var- stva temeljnih pravic (2), kontinuiteto in pomanj- kljivosti v pravni ureditvi države (3) in predvideno dobo trajanja novega temeljnega zakona (4). 1 PreloM AlI KoNTINUITeTA? rAzMerJe do PreJŠNJe USTAve 1.1 demokratična madžarska ustava po letu 1989 Kot je znano,5 na Madžarskem v času me- njave sistema v letu 1989-1990 formalno ni bila sprejeta nobena nova ustava. Komunistična stranka (tj. Madžarska socialistična delavska stranka, MSZMP) in demokratična opozicija sta se zedinili o celoviti prenovi komunistične ustave iz leta 1949. O tem, da je tako demokratično pre- novljena ustava veljala za začasno, pričata dve dejstvi: podobno kot nemški temeljni zakon vse do njegove spremembe dne 23. septembra 1990 je tudi preambula madžarske ustave določala, da 4 Pričujoči članek se v veliki meri opira na knjigo enega izmed avtorjev: András Jakab, Az új Alap- törvény keletkezése és gyakorlati következményei, Budapest, HVG ORAC, 2011. 5 Gl. Georg Brunner in László Sólyom, Verfassungsge- richtsbarkeit in Ungarn: Analysen und Entscheidun- gssammlung 1990–1993, Baden-Baden, Nomos, 1995; László Sólyom in Georg Brunner, Constituti- onal Judiciary in a New Democracy: The Hungarian Constitutional Court, Michigan, University of Michi- gan Press, 2000; Gábor Halmai, Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts: Ungarn, v Armin von Bogdandy, Pedro Cruz Villalón in Peter M. Huber (ur.), Handbuch Ius Publicum Europeum I. zvezek, C.F. Müller, 2007, §12, točka 9 in nasl., Her- bert Küpper, Staat, Verwaltung und Verwaltun- gsrecht: Ungarn, v Armin von Bogdandy, Pedro Cruz Villalón in Peter M. Huber (ur.), Handbuch Ius Publicum Europeum, III. zvezek, C. F. Müller, 2010, §51, točka 77 in nasl. naj ta velja do sprejetja nove.6 Poleg tega je bilo v 3. odstavku 24. člena ustave zapisano, da je za spremembo ustave, to pa vključuje tudi sprejetje nove ustave,7 potrebna zgolj dvotretjinska večina vseh poslancev enodomnega parlamenta. Ta so- razmerna fleksibilnost je služila temu, da bi stran- kam poprejšnje demokratične opozicije po prvih svobodnih volitvah spomladi leta 1990 omogoči- la lažje sprejetje tudi formalno nove ustave. V nasprotju s temi izhodiščnimi cilji pa je bilo že leta 1990 jasno, da so stranke nekdanje demo- kratične opozicije tako razdeljene, da zedinjenje o novi ustavi ne bo mogoče. Poleg tega je ustav- no sodišče izkoristilo svoja pooblastila za nakna- dno presojo norm8 in zakrpalo luknje v ustavnem besedilu, s čimer je ustava postala učinkovita in merodajna za zakonodajno vejo oblasti. Ustavno sodišče kot institucija je hitro postalo znano in priljubljeno, nenazadnje tudi zaradi svojih odlo- čitev v zvezi z drastičnim svežnjem varčevalnih ukrepov leta 1995.9 Po neuspelem oblikovanju ustave v času menjave sistema, se je v zadnjih 20 letih sicer znova in znova razpravljalo o sprejetju nove ustave, vendar je zaradi razkola politične eli- te ves čas ostalo pri ustavni reformi iz leta 1989. (Celo vladne koalicije, ki so razpolagale z usta- vodajno večino, kot je bila levoliberalna vladna koalicija od leta 1994 do 1998, zaradi globokih ideoloških nesoglasij niso uspele oblikovati nove ustave.) Fleksibilnost ustave so kljub temu pogo- 6 Preambula ustave se je od 23. oktobra 1989 gla- sila tako: »Za zagotavljanje mirnega političnega prehoda v pravno državo, ki temelji na večstran- karskemu sistemu, parlamentarni demokraciji in tržnem gospodarstvu, določa parlament besedilo madžarske ustave − do sprejetja nove ustave naše domovine − kot sledi: [...]« 7 Zoltán Szente, §24 [Az Országgyűlés működésének szabályai], v: András Jakab (ur.), Az Alkotmány kom- mentárja, Budapest, Századvég, 2009, točka 59. Ta- kšno razumevanje se opira na 3. odstavek 24. člena stare ustave, ki v povezavi s spremembo ustave ne uporablja običajnega termina „módosítás” (spre- memba), temveč „megváltoztatás” (preobrazba). 8 Georg Brunner, Vier Jahre ungarische Verfassun- gsgerichtsbarkeit, v: Brunner in Sólyom (op. 5), 13, 30 in nasl. 9 Gl. Pál Sonnevend, Der Verfassungsmäßige Schutz sozialrechtlicher Ansprüche in der jüngeren Recht- sprechung des ungarischen Verfassungsgerichts, Zeitschrift fur aussländisches und öffentliches Recht und Völkerrecht 56/4 (1996), 977. 79 revija za evropsko ustavnost novi Madžarski temeljni zakon (2012) 17 www.revus.eu sto izkoristili za njene posamezne spremembe. V času med prvimi svobodnimi volitvami leta 1990 in zadnjimi volitvami leta 2010 je do tega prišlo skupno 22-krat. Ko so javnomnenjske ankete spomladi leta 2010 pred parlamentarnimi volitvami napovedo- vale prepričljivo zmago opozicijski Fidesz (pove- zani z majhno satelitsko stranko KDNP), se je po- javil strah, da bi lahko Fidesz morebitno večino, ki je potrebna za sprejetje ustavnih sprememb, izkoristil za oblikovanje nove ustave. Četudi te namere pred volitvami niso javno razglašali, je Fidesz po zmagi na volitvah z osvojeno ustavo- dajno večino dejansko napovedal sprejem nove ustave.10 Pri tem so skovali pojem »revolucija na voliščih«, ki je namigoval na to, da nova ustava ne bo temeljila na kontinuiteti z ustavo zadnjih dvajsetih let, četudi je bilo o tem govora pred do- končno menjavo sistema. Glede na ankete11 pa prebivalstvo ni bilo prepričano, da je nova usta- va nujno potrebna; celo predsednik parlamenta je kasneje priznal, da potrebe za sprejem nove ustave ni bilo.12 1.2 Temeljni zakon: retorični prelom in pravna kontinuiteta Postopek oblikovanja ustave, ki je potekal pod vodstvom Fidesza v nesoglasju z opozicijski- mi strankami,13 je privedel do ustavnega besedi- la, ki želi s svojo retoriko nakazati na povratek k na kakršenkoli način že razumljenim zgodovin- skim izvorom madžarske državnosti, v svojem normativnem jedru pa se navezuje na demo- kratično prenovo ustave leta 1989. Kritika sloga besedila, redakcijskih napak in politične pristran- skosti ter napačne zgodovinske razlage, na kateri temelji kot »nacionalno prepričanje« označena 10 Program nacionalnega sodelovanja (vladni pro- gram vlade Viktorja Orbána), sprejet 29. maja 2010. http://www.parlament.hu/irom39/00047/00047. pdf. 11 http://index.hu/belfold/2010/12/21/a_kor- manyparti_szavazok_szerint_sem_kell_uj_alkot- many/. Dostop 11. 11. 2011. 12 http://index.hu/belfold/2011/11/09/kover_az_ alaptorveny_kozhelygyujtemeny/. Dostop 11. 11. 2011. 13 Gl. Küpper (op. 3), 295 in Attila Vincze in Márton Varju, Hungary: The New Fundamental Law, Euro- pean Public Law 18 (2012) 3, 437–453. preambula, naj bo na tem mestu prihranjena.14 Nasprotno pa si z vidika kontinuitete pozornost zaslužijo tako oznaka »temeljni zakon« in vloga tako imenovane »zgodovinske ustave« kot tudi deklaracija v preambuli, ki ne priznava komuni- stične ustave iz leta 1949 in jo »razglaša za nič- no«, ker naj bi bila podlaga za tiransko vladavino. Omembe vreden je v prvi vrsti izbor be- sed »temeljni zakon« namesto ustava. Nekateri menijo, da temu botruje zgolj historizacija.15 Madžarska pred letom 1949 ni imela ustave v formalnem smislu, ampak je imea, podobno kot Velika Britanija, le množico pomembnih zakonov (začenši z zakoni svetega Štefana, 1000–1038), doktrin in običajev.16 Pomemben del te »zgodo- vinske ustave« so bili Nauki Svete krone,17 ki jih je opisal Stephanus Werbőczy. To je bil amalgam srednjeveških organističnih državnih teorij in naukov Krone, po katerem so bili kralj in stanovi poslanci Krone. Oblast po teh teorijah ne izhaja iz kralja, temveč iz Svete krone, s katero je okronan (prvotno krono svetega Štefana danes hranijo v madžarskem parlamentu). Ozemlje kraljestva pripada Sveti kroni, kralj pa ima zgolj mandat, da v imenu Krone izvaja javno oblast. Ti nauki nav- kljub zahtevam skrajne desnice na koncu niso bili izrecno prevzeti v besedilo Temeljnega zakona, drugi znaki pa vendarle kažejo na povezanost ustavodajalca z omenjenim izročilom. Eden izmed takšnih znakov je označitev ustave za »temeljni zakon«. Nakazuje namreč, da je treba Temeljni zakon dojemati zgolj kot ene- ga v množici pomembnih madžarskih zakonov zadnjih tisoč let. S pravnega vidika ni prišlo do 14 Gl. Küpper (op. 3), 298 in Jakab (op. 4), 180 in nasl. z nadaljnjimi referencami. 15 Küpper (op. 3), 296. 16 Zgodovinska madžarska ustava je že od samega začetka dalje klicala po primerjavi z angleško usta- vo, gl. György Aranka, Anglus és magyar igazga- tásnak egyben-vetése, 1790; Béla Barits [izšlo brez imena], Conspectus regiminis formae regnorum An- gliae et Hungariae, 1790. Od kasnejše literature gl. Béni Grosschmid, Werbőczy és az angol jog, 1928. 17 Sedaj o tem v nemščini, gl. Gábor Máthé, Die Lehre der ungarischen Heiligen Krone, v Gábor Máthé, Die Problematik der Gewaltentrennung, Budapest, Gondolat Kiadó, 2004, 17 in nasl. z nadaljnjimi refe- rencami. Najboljša monografija na to temo doslej je Ferenc Eckhart, A szentkorona-eszme története, 1941. 80 revija za evropsko ustavnost Tuja usTavnopravna kronika (2012) 17 www.revus.eu preloma: Temeljni zakon še naprej ostaja ustava v formalnem smislu (spreminja se ga težje kot na- vadni zakon), retorično pa je izražena povezanost z zgodovinsko ustavo. Prelom s predhodno ustavo pride še bolj do izraza v preambuli Temeljnega zakona, ki ustavo iz leta 1949 razglaša za »nično«. Kljub temu je treba izpostaviti dejstvo, da končna določba št. 2, po kateri je bil Temeljni zakon sprejet v skladu s postopkom razveljavljene demokratične ustave, temu nasprotuje. Normativno šibkejša (vendar retorično pomembna) preambula torej nakazu- je na prelom, normativno odločilna (a na koncu dokumenta skrita) zaključna določba pa kaže na kontinuiteto. Protislovje med normativnim de- lom Temeljnega zakona in njegovo preambulo omiljuje navedba na nekem drugem mestu v pre- ambuli, ki dan prvih svobodnih volitev leta 1990 označuje za začetek nove demokracije in ustav- nega reda. Z ozirom na to bi se lahko »razveljavi- tev« ustave iz leta 1949 nanašala le na ustavo do 2. maja 1990.18 »Razveljavitev«, ki bi bila omejena zgolj na čas komunizma, pa bi bila absurdna, saj bi pod vprašaj postavila veljavnost mnogih zako- nov, sprejetih v obdobju med letoma 1949–1990, med drugim tudi veljavnost civilnega in kazen- skega zakonika. Ta omejitev pa vendarle vsaj raz- jasnjuje, da ustavodajalec priznava vrednote ne- posredno predhodne ustave in tudi v tem smislu ne zanika kontinuitete. To bo imelo občutno težo pri vprašanju, v kolikšni meri velja ustavosodna razlaga tistih določb stare ustave, ki se v Temelj- nem zakonu glasijo enako. Podobni logiki sledi 3. odstavek člena R), ki pravi, da naj bodo »dosežki zgodovinske ustave« uporabljeni kot merilo razlage. To je iz retorične- ga vidika videti kot oživljanje zgodovinske usta- ve, pravno gledano pa je ta določba vendarle v veliki meri neuporabna. Po eni strani je danes nejasno, katere od starih zakonov naj obravnava- mo kot staro ustavo. Po drugi strani pa določeni deli starih zakonov danes niti niso več spreje- mljivi (npr. stanovska srednjeveška pravila) in so nezdružljivi z republikansko obliko države.19 V 18 Küpper (op. 3) meni, da besedilo preambule ne podpira takšne razlage. 19 Zoltán Szente, A historizáló alkotmányozás pro- blémái – a történeti alkotmány és a Szent Korona az új Alaptörvényben, Közjogi Szemle 2011/3, 1 in nasl. izogib takšnim absurdom je v literaturi mogoče zaslediti predloge, da se beseda »dosežki« pri razlaganju uporablja kakor filter.20 V skladu s tem je dosežek le to, kar se pojavlja v mednarodnih pogodbah o človekovih pravicah in kar ustreza sodobnim predstavam o ustavnosti. S takšno razlago bi bilo sklicevanje na zgodovinsko ustavo sicer tavtološko, a vsaj ne bi bilo absurdno. Druga mogoča razlaga pa bi lahko bila nasle- dnja: upoštevati je treba, da zgodovinska ustava ni bila samo nejasna, ampak je bila tudi skrajno fleksibilna in prilagajoča se zahtevam vsakokra- tnega časa.21 Nič nam ne preprečuje, da bi na zgodovinsko ustavo ne gledali kot na strukturo, ki je leta 1944 otrpnila, ampak bi jo razumeli kot korito modernega ustavnopravnega razvoja. V tem smislu bi bilo na podlagi tehtnih argumen- tov mogoče zatrditi, da je ustavosodna praksa v okviru demokratične ustave zadnjih dvajsetih let prav tako del zgodovinske ustave in da je kot taka obvezujoče razlagalno merilo za Temeljni zakon.22 2 JAMSTvA TeMelJNIh PrAvIc Vsebinska kontinuiteta med prejšnjo ustavo in Temeljnim zakonom velja tako za omejitev omejevanja temeljnih pravic (2.1) kot tudi za pravice posameznikov do svobode in enakosti. Celo pretvorba temeljnih socialnih pravic v pro- gramske določbe ne prinaša nobene vsebinske spremembe, v kolikor imamo pred očmi doslej- šnjo razlago temeljnih socialnih pravic, kot jo je podalo ustavno sodišče (2.2). Nasprotno pa akt o prehodnih določbah sproža tehtne pomisleke z ozirom na posamezne temeljne pravice, pred- vsem na načelo nullum crimen sine lege in na pra- vico do zakonitega sodnika (2.3). 20 Jakab (op. 4), 184 in 199. 21 Szente (op. 19), 1. 22 László Sólyom, bivši predsednik ustavnega sodišča in kasneje predsednik republike, v enem izmed intervjujev jedrnato pove: »Nevidna ustava je del zgodovinske ustave.« Prim. http://hetivalasz.hu/ itthon/solyom-laszlo-az-uj-alkotmanyrol-37067/. Dostop dne 16. 11. 2011. 81 revija za evropsko ustavnost novi Madžarski temeljni zakon (2012) 17 www.revus.eu 2.1 Jamstvo bistvene vsebine pravic in načelo sorazmernosti kot omejitev omejevanja pravic Temeljni zakon ne prekinja z izročilom prej- šnje ustave, ki omejevanja temeljnih pravic ne ureja pri posameznih temeljnih pravicah, ampak v splošni klavzuli. Doslej je 2. odstavek 8. člena ustave kot edino omejitev omejevanja pravic vključeval jamstvo za njihovo bistveno vsebi- no.23 Na podlagi tega se je ustavno sodišče iz- reklo za relativno razumevanje jamstva bistvene vsebine,24 saj je upoštevanje načela sorazmerno- sti razglasilo za normativ za spoštovanje jamstva bistvene vsebine.25 Ob tem ne gre prezreti, da je ustavno sodišče to načelo konkretiziralo z delni- mi odstopanji od nemške ustavne dogmatike.26 Čeprav se načela primernosti, nujnosti in soraz- mernosti, ki so razvita v nemškem ustavnem pra- vu, omenja v nekaterih madžarskih odločbah,27 je načelo sorazmernosti pogosto zreducirano na t. i. »krajši povzetek«. Po slednjem je omejevanje 23 »V Republiki Madžarski so določbe, ki se nanašajo na temeljne pravice in dolžnosti, določene z zako- nom, ki pa ne sme spreminjati njihove bistvene vsebine.« 24 Ustavno sodišče je jamstvo bistvene vsebine razu- melo v absolutnem smislu zgolj v enem primeru: v zvezi s sorazmernostjo smrtne kazni je sodišče odločilo, da smrtna kazen dovoljuje izničenje te- meljne pravice do življenja in človekovega dosto- janstva in da zato nasprotuje 2. odstavku 8. člena ustave. Gl. odločbo št. 23/1990 (X. 31.) AB, ABH 1990, 88, 92. V odklonilnem ločenem mnenju je predsednik ustavnega sodišča pojasnil, da ima pra- vica do življenja zgolj absolutno bistveno vsebino, saj pojmovno ni omejljiva. Gl. odločbo št. 23/1990 (X. 31.) AB, ABH 1990, 88, 106. To mnenje je pove- čini osnova strokovnih razprav o absolutnem razu- mevanju jamstva temeljne vsebine. Prim. Brunner (op. 8), 54. 25 Sprva odločba št. 20/1990 (X. 4.) AB, ABH 1990, 69, 71. 26 Brunner (op. 8), 54, nasprotno meni, da se v tem oziru nemška in madžarska dogmatika v celoti uje- mata. 27 Sprva odločba št. 20/1990 (X. 4.) AB, ABH 1990, 69, 71; kasneje 7/1991 (II. 28.) AB, ABH 1991, 22, 25; 30/1992 (V. 26.) AB, ABH, 167, 171. Gl. tudi Brun- ner (op. 8), 55 z nadaljnjimi referencami ter Gábor Halmai in Gábor Attila Tóth, Az emberi jogok kor- látozása, v: Gábor Halmai in Gábor Attila Tóth (ur.), Emberi jogok, Budapest, Osiris, 2003, 130 z nadalj- njimi referencami. neke temeljne pravice protiustavno, če se izvrši brez prepričljivega razloga ali pa je v primerjavi z želenim ciljem nesorazmerno.28 Sodna praksa29 in literatura30 torej izpostavljata vprašanje, ali za omejevanje temeljnih pravic obstaja prepričljiv razlog, s čimer odstopata od nemške terminolo- gije in vprašanja nujnosti.31 V zvezi z vprašanjem, kaj lahko v kontekstu 2. odstavka 8. člena ustave štejemo za prepričljiv razlog, se je ustavno sodišče vsaj retorično opre- delilo za strogo merilo, ki je podobno pravnemu pojmu imanentnih omejitev, kot ga pozna nem- ška dogmatika. Po mnenju sodišča lahko namreč poseg v temeljno pravico legitimira zgolj zaščita temeljnih pravic drugih oseb ali drugih ustavnih dobrin,32 pri čemer je izvzeta temeljna pravica do lastnine. To odločno stališče, ki bi lahko pri dosledni uporabi vodilo do obsežne ohromitve ustavodajalca, je v praksi omiljeno s široko raz- lago pojma »druge ustavne dobrine« (ki lahko zamenja »javni interes«).33 Temeljni zakon prevzema jamstvo bistvene vsebine v 3. odstavku 1. člena, dopolnjuje pa ga z izrecno vključitvijo načela sorazmernosti. Usta- vodajalec s sklicevanjem na načelo sorazmerno- sti izrecno poustavlja dosedanjo sodno prakso ustavnega sodišča v 2. stavku 3. odstavka 1. člena Temeljnega zakona, ki se glasi: »Temeljna pravica se lahko omeji v prid uresničevanja neke druge temeljne pravice ali varovanja neke druge ustav- ne vrednote, v nujno potrebnem obsegu, soraz- merno s ciljem, ki naj bo dosežen, ob spoštova- nju bistvene vsebine temeljne pravice.« 28 Sprva odločba št. 8/1991 (III. 5.) AB, ABH 1991, 30, 32. Stalna sodna praksa. 29 Prim. npr. odločbo št. 64/1993 (XII. 23.) AB, ABH 1993, 373, 382. 30 László Sólyom, Zum Geleit der Entscheidungen des Verfassungsgerichts der Republik Ungarn, v: Brunner in Sólyom (op. 3), 59, 68; Halmai in Tóth (op. 27), 130. 31 Sólyom (op. 30), 98. 32 Gl. npr. odločbo št. 6/1998 (III. 11.) AB, ABH 1998, 91, 98. 33 Tako je sodišče kot legitimno podlago za poseg opredelilo »integriteto političnega življenja« (od- ločba št. 20/1990 (X. 4.) AB, ABH 1990, 69, 71), »jav- ni mir« (30/1992 (V. 26.) AB, ABH 1992, 167, 178), »javno moralo« (20/1997 (III. 19.) AB, ABH 1997, 85, 92 in nasl.) in celo »pomemben javni interes« (56/1994 (XI. 10.) AB, ABH 1994, 312, 313). 82 revija za evropsko ustavnost Tuja usTavnopravna kronika (2012) 17 www.revus.eu Posledično se pri uporabi načela so- razmernosti ne bo prav nič spremenilo. Vendar pa je novo to, da je jamstvo bistvene vsebine ure- jeno poleg načela sorazmernosti. S tem je prido- bilo samostojen pomen in ga ne bo več mogoče razlagati tako kot do sedaj, kar bo predvidoma privedlo do tega, da bo razlaga jamstva bistvene vsebine pravic poslej po nemškem vzoru abso- lutna.34 Zaradi tega se vsakdanja pravna praksa vseeno ne bi smela bistveno spremeniti, Temeljni zakon pa je pridobil dodaten ključni člen v sklo- pu jamstev temeljnih pravic. 2.2 Pravice posameznikov do svobode in enakosti ter socialne pravice Kar zadeva temeljne pravice v zvezi s svo- bodo in enakostjo, prevzema Temeljni zakon katalog temeljnih pravic iz prejšnje ustave in ga dopolnjuje z nekaterimi sodobnimi temeljnimi pravicami, ki so zapisane tudi v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah, kakršna je prepoved »kopiranja«35 ljudi iz 3. odstavka III. člena. Poleg tega vpeljuje V. člen temeljno pravico do samoo- brambe, ki razlaganju ne pušča veliko prostora.36 Normativno besedilo Temeljnega zakona načeloma ne zmanjšuje ravni ustavne zaščite iz prejšnje ustave. Izjema v tem oziru je izrecno dovoljenje dejanskega doživljenjskega odvzema svobode zaradi storitve naklepnih nasilnih ka- znivih dejanj v 2. odstavku 4. člena Temeljnega zakona. Ni izključeno, da takšen – v madžarskem pravu že obstoječi – časovno neomejeni odvzem svobode krši 3. člen Evropske konvencije o člove- kovih pravicah.37 Podobne kazni sicer obstajajo tudi v Italiji (ital. ergastolo, 22. člen italijanskega 34 Gl. Remmert, 2. odstavek 8. člena v: Maunz in Dürig (ur.), Grundgesetz Kommentar (25. 5. 2008), točka 38. 35 Beseda »kopiranje« (madž. egyedmásolás) je brž- kone napaka v prevodu. Po vsej verjetnosti je mi- šljena prepoved reproduktivnega kloniranja ljudi, ki sledi 3. členu Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. 36 Ta temeljna pravica bržčas temelji na vzoru Zdru- ženih držav Amerike. Prim. Eugene Volokh, State Constitutional Rights of Self-Defense and Defense of Property, Texas Review of Law & Politics 2007, 399 in nasl. 37 S sklicevanjem na Kafkaris v. Cyprus, št. 21906/04, sodba z dne 12. 2. 2008, odst. 89, 95-99, gl. Jakab (op. 4), 205 in nasl. kazenskega zakonika38), v Angliji in Walesu (angl. whole life order, Criminal Justice Act 2003),39 na Nizozemskem (niz. levenslange gevangenisstraf, 10. člen nizozemskega kazenskega zakonika)40 in v Franciji (fran. réclusion criminelle à perpétui- té, 221-3. in 221-4. člen francoskega kazenskega zakonika),41 vendar so te v literaturi tudi vehe- mentno (in po našem mnenju ustrezno) kritizi- rane.42 Nasprotno pa izrecni napotek iz 1. odstavka člena L) Temeljnega zakona ne pomeni koraka nazaj: »Madžarska ščiti institucijo zakona kot ži- vljenjsko skupnost moškega in ženske, ki nastane na podlagi njune svobodne odločitve, pa tudi družino kot podlago nadaljnjega obstoja nacije.« Dejstvo, da se ta določba ne nahaja v segmentu s temeljnimi pravicami, pač pa pri splošnih do- ločbah, v nobenem smislu ne spreminja doslej- šnjega pravnega položaja, saj je prejšnja ustava zakonsko zvezo prav tako omenjala v splošnem delu.43 Tudi opredelitev zakonske zveze kot ži- vljenjske skupnosti med moškim in žensko ne prinaša nobenih vsebinskih sprememb, saj je za- konsko zvezo Ustavno sodišče na podlagi ustave 38 176. člen italijanskega kazenskega zakonika sicer omogoča pogojni odpust doživljenjske zaporne kazni po 26 letih (ital. liberazione condizionale), vendar 4. člen Zakona o izvrševanju kazni (Legge sull'ordinamento penitenziario, 26. julij 1975 št. 354) v številnih primerih kaznivih dejanj izključuje omi- litev kazni (npr. trgovina z ljudmi, terorizem in t. i. associazione mafiosa), kadar storilec ne sodeluje z organi pregona (in kadar ne kaže nobenega obža- lovanja). V tovrstnih primerih lahko doživljenjska zaporna kazen dejansko traja vse do smrti storilca. 39 Dirk van Zyl Smit, Taking Life Imprisonment Serio- usly in National and International Law, Kluwer Law International, 2002, 78 in nasl. 40 Caroline Noorduyn, Life is life in Netherlands, IBA Legal Practice Division - Criminal Law Committee Newsletter 2008/September 12 in nasl. 41 Za razpravo o zadnji spremembi francoskega ka- zenskega zakonika gl. Stéphane Enguéléguélé, L’institution de la perpétuité réelle, Revue de scien- ce criminelle et de droit pénal comparé 1997/1, 59 in nasl. 42 Achilleas Demetriades, Silvia Bartolini, Theodora Christodoulidou, Life imprisonment as inhuman and degrading treatment, European Human Rights Law Review 2008, 656 in nasl. 43 15. člen ustave se je glasil: »Republika Madžarska ščiti institucijo zakonske zveze in družine.« 83 revija za evropsko ustavnost novi Madžarski temeljni zakon (2012) 17 www.revus.eu vedno opredeljevalo kot zvezo med moškim in žensko.44 V tem oziru Temeljni zakon poustavlja že obstoječo pravno prakso. Poleg tega izrecno sklicevanje na moškega in žensko v povezavi z zakonsko zvezo ne izključuje uvedbe istospolne zakonske zveze, kar je razvidno predvsem iz pri- mera Španije.45 Do bistvenih vsebinskih sprememb prav tako ni prišlo pri socialnih določbah, ki so bile v prejšnji ustavi zasnovane kot temeljne pravice. V Temeljnem zakonu so sicer nekatere izmed teh socialnih pravic (pravica do dela46 in pravica do socialne varnosti47) preoblikovane v programske določbe, vendar je Ustavno sodišče te tudi doslej razlagalo zgolj kot programske določbe, ki drža- vo obvezujejo k vzpostavitvi določenih institucij, a ne predstavljajo na splošno pravnih ustavnih meril.48 Poleg tega so mnoge ustavne določbe v Temeljnem zakonu še naprej zagotovljene kot prave temeljne pravice, na primer na podlagi Li- stine Evropske unije o temeljnih pravicah osno- vana pravica do delovnih pogojev, ki spoštujejo zdravje, varnost in dostojanstvo delojemalca iz 3. odstavka XVII. člena Temeljnega zakona in pre- poved otroškega dela iz 1. odstavka XVIII. člena Temeljnega zakona, ki se prav tako naslanja na Listino. Z vidika zaščite temeljnih pravic se zdi bolj problematična preambula Temeljnega zakona, ki bi ob določenem razlaganju lahko vodila v znižanje ravni zaščite nekaterih temeljnih pravic. V preambuli na primer piše, da ima krščanstvo 44 Odločba 154/2008 (XII. 17.) AB, ABK 2008. decem- ber, 1655. Gl. András Jakab, Az Alkotmánybíróság első határozata a bejegyzett élettársi kapcsolatról, Jogesetek Magyarázata (JeMa) 2010/2, 9 in nasl. 45 O tem Jakab (op. 4), 194 z nadaljnjimi referencami. 46 Člen 70/B ustave, sedaj 2. odstavek XII. člena Te- meljnega zakona. 47 Člen 70/E ustave, sedaj XIX. in XXII. člen Temeljne- ga zakona. 48 Pál Sonnevend, Der verfassungsmäßige Schutz sozialrechtlicher Ansprüche in der jüngeren Recht- sprechung des ungarischen Verfassungsgerichts, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 56/4 (1996), 977 in nasl., 981 in nasl.; Pál Sonnevend, Armut und Verfassung. Die Rechtslage in Ungarn, v: Hofmann, Holländer, Merli in Wiede- rin (ur.), Armut und Verfassung, Sozialstaatlichkeit im europäischen Vergleich, Wien, Nomos, 1998, 327 in nasl., 330 in nasl. vlogo ohranjanja naroda ter da sta »najpomemb- nejša okvira našega skupnega življenja družina in narod, temeljne vrednote našega sobivanja pa lojalnost, vera in ljubezen«. Ena od razlagal- nih rešitev bi bila, da bi tudi te dele preambule tolmačili v luči mednarodnopravnih pogodb o človekovih pravicah (kar omogoča člen Q) in jih temu ustrezno niansirali v zgolj retorične izjave.49 2.3 Akt o prehodnih določbah Glede na 3. točko končnih določb Temeljne- ga zakona naj bi parlament prehodne določbe k uveljavitvi Temeljnega zakona sprejel v skladu s predpisi za spremembo ustave iz prejšnje ustave. Ker 2. točka končnih določb označuje iste ustav- ne določbe50 za pravno podlago, iz tega izhaja, da je nameraval parlament prehodnim določbam dodeliti isti rang, kot ga ima Temeljni zakon. Z ozirom na to pa dejstvo, da akt o preho- dnih določbah vsebuje posebne omejitve temelj- nih pravic, sproža resna vprašanja.51 1. odstavek 1. člena akta o prehodnih določ- bah predvideva, da se lahko zakonsko odobrena plačila za z zakonom določene vodje komunistič- ne diktature znižajo. Ta določba utira pot načrto- vanemu občutnemu znižanju pokojnin nekda- njih komunističnih funkcionarjev. Nadalje 1. odstavek 2. člena akta o preho- dnih določbah razglaša, da z zakonom določena težka kazniva dejanja, ki so bila v komunistični diktaturi zagrešena proti Madžarski ali proti posa- meznikov v imenu partije ali z njenim soglasjem in iz političnih razlogov niso bila preganjana, ne morejo zastarati. 2. in 3. odstavek 2. člena akta o prehodnih določbah določata nove zastaralne roke za zadevna kazniva dejanja. Iz 3. člena 2. od- stavka pa je moč razbrati, da je zastarane primere mogoče ponovno odpreti celo tedaj, ko je bil pr- votni zastaralni rok po prvih svobodnih volitvah 2. maja 1990 že pretečen. Smisel teh določb je očitno omogočiti spre- jem zakonov, ki bi bili na podlagi doslejšnje pra- kse Ustavnega sodišča nedvoumno protiustavni. Ustavno sodišče namreč ščiti pravice in pričako- vane pravice iz socialnega varstva kot lastnino in 49 To predlaga npr. Jakab (op. 4), 182. 50 Točka a) 3. odstavka 19. člena in od 3. odstavka 24. člena ustave. 51 Za madžarsko besedilo gl. http://kozlony.magya- rorszag.hu/pdf/11546. 84 revija za evropsko ustavnost Tuja usTavnopravna kronika (2012) 17 www.revus.eu načeloma ne dopušča zmanjševanja že pridoblje- nih pravic.52 Tudi glede ukinitve zastaranja zloči- nov, ki iz političnih razlogov niso bili preganjani, je ustavno sodišče na začetku devetdesetih let razvilo obsežno prakso, s katero je ukinitev ali po- daljšanje zastaranja razglasilo za protiustavna.53 Po tej ustavosodni praksi so bili lahko ne glede na nacionalne zastaralne določbe kazenskoprav- no preganjani zgolj vojni zločini ali zločini proti človeštvu.54 Seveda je možno, da ustavodajalec ustavno besedilo spremeni kot odziv na odločbe ustav- nega sodišča. Poleg tega zaključki madžarskega ustavnega sodišča na zadevnih področjih niso edine možne rešitve, če jih primerjamo na primer s prakso nemškega Zveznega ustavnega sodi- šča.55 Dalje je težko reči, kako bi Evropsko sodišče za človekove pravice reagiralo na ukrepe, ki bi bili sprejeti na podlagi 1. in 2. člena akta o prehodnih 52 Gl. Pál Sonnevend, Eigentumsschutz und Sozialver- sicherung. Eine rechtsvergleichende Analyse anhand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des ungarischen Verfassungsgerichts, Springer, 2008, 191 in nasl., 204 in nasl. 53 Odločba št. 11/1992 (III. 5.) AB, ABH 1992, 77 in nasl; nemški prevod Brunner in Sólyom (op. 5), 333 i nasl. 54 Odločba št. 53/1993 (X. 13.) AB, ABH 1993, 323 in nasl; nemški prevod v Brunner in Sólyom (op. 5), 520 in nasl. Gl. tudi Pál Sonnevend, Verjährung und völkerrechtliche Verbrechen in der Recht- sprechung des ungarischen Verfassungsgerichts, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 57/1 (1997), 195 in nasl. 55 V povezavi z omejitvijo zneska plačil iz sistema po- sebne pokojninske sheme Ministrstva za državno varnost in Urada za nacionalno varnost na najvišjo možno vsoto je ustavno sodišče odločilo, da ome- jitev nasprotuje 14. členu Temeljnega zakona le, če bi se izračun pokojnine, ki temelji na plačilu za delo ali dohodku iz delovnega razmerja, znižal pod konkretno povprečno plačo v pridruženem obmo- čju (tj. območje bivše Nemške demokratične repu- blike, op. prev.). BVerfGE 100, 138 in nasl. V skladu s tem vsa zmanjšanja pokojnin za funkcionarje diktature niso protiustavna. Glede zastaranja je ustavno sodišče odločilo, da predpisi o zastaranju niso podvrženi prepovedi zastaranja iz 2. odstavka 103. člena Temeljnega zakona in da podaljšanje ali razveljavitev še ne pretečenega zastaralnega roka v vsakem primeru pri zločinih, za katere je zagrože- na doživljenjska zaporna kazen, ne nasprotuje niti načelu pravne države niti načelu enakosti. BVerfGE 25, 269. določbah. Vsekakor se zdi, da ne bi nasprotova- lo podaljšanju zastaranja politično motiviranih kaznivih dejanj iz komunističnih časov.56 V koli- kšni meri so takšen način zakasnelega soočanja s preteklostjo in s tem povezane omejitve temelj- nih pravic več kot dvajset let po menjavi sistema združljivi z idealom pravne države, je zapleteno vprašanje, katerega obravnava presega domet tega članka. Z vidika pravice do zakonitega sodnika se zdita problematična 3. in 4. odstavek 11. člena akta o prehodnih določbah. Za izpolnitev zahte- ve po primernem trajanju postopka (1. odstavek 28. člena Temeljnega zakona) daje šefu madžar- ske sodne veje oblasti (predsednik sodniškega urada) pravico, da za vsak sodni spor izbere sodi- šče. To lahko zaradi notranje ureditve madžarske- ga sodnega sistema v določenih primerih vodi do tega, da šef sodne veje oblasti za posamezni sodni spor posredno določi sodnika. Podobna pravica je v kazenskih zadevah dana najvišjemu državnemu tožilcu. Ustavno sodišče je podobne določbe zakona, ki ureja kazenski postopek, raz- veljavilo 19. decembra 2011, tj. nekaj dni pred sprejemom akta o prehodnih določbah, in sicer na podlagi nasprotovanja z Evropsko konvencijo o človekovih pravicah in (v tistem trenutku še ve- ljavno) staro ustavo.57 Kot odgovor je ustavodaja- lec razveljavljene določbe vključil v akt o preho- dnih določbah s spremembo v zadnjem trenutku pred njegovim sprejemom. Ni jasno, ali ima akt o prehodnih določbah dejansko rang Temeljnega zakona, zaraedi česar bi ne mogel biti predmet presoje pred ustavnim sodiščem. V prid njegovemu ustavnemu rangu vsekakor govori postopek, s katerim je bil akt o prehodnih določbah sprejet. Proti pa priča dej- stvo, da gre pri tem za ločen dokument in da Temeljni zakon, od 1. januarja 2012 dalje najviš- ji pravni akt madžarskega pravnega reda, aktu 56 Polednova v. Republika Češka, vloga št. 2615/10, odločitev o sprejemu v obravnavo z dne 21. 6. 2011; Korbély v. Hungary, sodba z dne 19. 9. 2008, št. 9147/02. Za kritiko te sodne prakse gl. Friedrich- Christian Schroeder in Herbert Küpper, Der EGMR und die Bestrafung stalinistischer Verbrechen, Ja- hrbuch für Ostrecht 2009/1, 220 in nasl. 57 Odločba 1149/C/2011 AB, dostopno na naslovu http://www.mkab.hu/admin/data/file/1147_1149 _11.pdf. Dostop 5. 1. 2012. 85 revija za evropsko ustavnost novi Madžarski temeljni zakon (2012) 17 www.revus.eu o prehodnih določbah ne podeljuje ustavnega ranga. Tovrsten napotek bi bil vsekakor mogoč, na primer po vzoru 6. člena Pogodbe o Evropski uniji, ki Listini Evropske unije o temeljnih pravi- cah podeljuje rang ustanovitvenih pogodb. Na koncu kaže upoštevati še dejstvo, da Ustavno sodišče prehodnih določb zakona, ki spreminja ustavo, doslej ni obravnavalo kot del ustave.58 Kljub temu pa obstaja možnost, da ustavno so- dišče akta o prehodnih določbah ne bo presojalo. 3 Kontinuiteta in pomanjKljivosti v pravni ureDitvi DrŽave Kar se tiče madžarske politične ureditve in oblike vladavine, Temeljni zakon ne prinaša nobenih sprememb. Madžarska ostaja enotna država, republika59 in parlamentarna demokra- cija. V središču strukture moči stoji predsednik vlade, ki ga voli parlament (ta še naprej sestoji iz enega doma) in čigar pristojnost določeva- nja smernic sedaj izrecno ureja 1. odstavek 18. člena Temeljnega zakona. V skladu z 10. čle- nom Temeljnega zakona predsednika republike še naprej voli parlament. Njegove pristojnosti ostajajo pretežno protokolarne, z izjemo tistih v povezavi z zakonodajo. Predsednik republike je po 4. odstavku 6. člena Temeljnega zakona tudi v bodoče pristojen, da pred podpisom zakona, ki ga sprejme parlament, od ustavnega sodišča zahteva predhodno kontrolo norm. Poleg tega je na podlagi 5. odstavka 6. člena Temeljnega za- kona pooblaščen, da zakone pred podpisom po- šlje skupaj z informacijami o svojem premisleku nazaj parlamentu v enkratno ponovno presojo, v kolikor se ne strinja z zakonom kot celoto ali z njegovimi posameznimi določbami, obenem pa ne izkoristi pravice do zahteve po predhodni kontroli norm (kar tudi ni novost). Pristojnost predsednika republike za razpustitev parlamenta kljub drugačnim poprejšnjim razmislekom ni bi- stveno razširjena. Po 3. odstavku 3. člena Temelj- nega zakona lahko predsednik republike razpusti 58 Odločba 1260/B/1997 AB, ABH 1998, 816, 819 in nasl. 59 Tako pravi izrecno 2. odstavek člena B. Temeljne- ga zakona. Sprememba uradnega imena države iz »Republike Madžarske« v »Madžarsko« nima nobe- nih pravnih posledic. parlament hkrati z istočasnim razpisom volitev v dveh primerih: kadar državni zbor v primeru, da se mandat vlade konča, osebo, ki jo je predsednik republike predlagal za predsednika vlade, ne po- trdi v 40 dneh od dneva oddaje prvega predloga, ali kadar državni zbor ne potrdi državnega prora- čuna za tekoče leto do 31. marca.60 Kljub tej načelni kontinuiteti v pravni uredi- tvi državne organizacije pa Temeljni zakon uvaja možnosti blokad, ki bi lahko v bodoče bistveno otežile vladanje (3.1). Vrh tega vsebuje Temeljni zakon omejitev pooblastil ustavnemu sodišču, ki je nezdružljiva z bistvom pristojnosti ustavnega sodišča (3.2). 3.1 Možnosti blokad v Temeljnem zakonu Bodoča vladna večina bi bila po Temeljnem zakonu lahko soočena z možno blokado v dveh oblikah. Prva možnost blokade sledi iz pravice do soglasja na novo ustanovljenega proračunskega odbora iz 3. odstavka 44. člena Temeljnega za- kona, drugič pa lahko vladanje brez večine, po- trebne za ustavne spremembe, oteži dejstvo, da Temeljni zakon številne zakone, ki so pomemb- ni za vsakdanje vladne zadeve, razglaša za tako imenovane kardinalne zakone (madž. sarkalatos törvény), ki jih je mogoče spreminjati le z dvotre- tjinsko večino. Kar zadeva proračunski odbor, 3. odstavek 44. člena Temeljnega zakona določa, da mora ta dati predhodno soglasje za sprejem zakona o državnem proračunu. Odbor je sestavljen iz treh oseb, katerih mandat je daljši od parlamen- tarnega mandata.61 Literatura opozarja, da bi v 60 3. odstavek 28. člena ustave je razpustitev parla- menta urejal tako: »Predsednik republike lahko razpusti parlament ob hkratnem razpisu volitev, v kolikor a) parlament – v istem mandatnem obdo- bju – vladi v časovnem razponu dvanajstih mese- cev najmanj štirikrat odreče zaupnico ali b) državni zbor v primeru, da se mandat vlade konča, osebo, ki jo je predsednik republike predlagal za predse- dnika vlade, ne potrdi v 40 dneh od dneva, ko je predsednik republike prvič predlagal kandidata.« 61 4. odstavek 44. člena Temeljnega zakona pravi: »Člani proračunskega odbora so predsednik prora- čunskega odbora, predsednik Madžarske nacional- ne banke in predsednik Državnega proračunskega sodišča. Predsednika proračunskega odbora ime- nuje predsednik republike za šest let.« 86 revija za evropsko ustavnost Tuja usTavnopravna kronika (2012) 17 www.revus.eu primeru menjave oblasti pravica do soglasja pro- računskega odbora lahko privedla do neuspele- ga sprejemanja proračuna, zaradi česar bi moral predsednik republike na podlagi 3. odstavka 3. člena Temeljnega zakona razpustiti parlament.62 Dejstvo je, da pravica nekega neparlamen- tarnega organa do soglasja postavlja pod vprašaj proračunsko suverenost parlamenta. Kljub temu pa ne gre spregledati, da lahko glede na besedilo 3. odstavka 44. člena Temeljnega zakona prora- čunski odbor uveljavlja svojo pravico do soglasja le za zagotavljanje na novo uvedene omejitve zadolževanja iz 4. in 5. odstavka 36. člena Te- meljnega zakona. V kolikor bi proračunski odbor svojo pravico zlorabil in soglasje odrekel iz dru- gih razlogov, parlamentu ni mogoče preprečiti, da bi proračun kljub temu sprejel. O nastalem pravnem sporu lahko nato v okviru presoje norm odloča ustavno sodišče. Na tak način pa vendar- le ne pride do razmer, ki bi zahtevale razpustitev parlamenta. Če predsednik republike kljub temu ne podpiše zakona o proračunu in poskuša s skli- cevanjem na pomanjkanje veljavnega novega proračuna razpustiti parlament, se akt o razpusti- tvi lahko razglasi za protiustavnega (v tem prime- ru ne obstoji noben postopek o presoji norm, saj zakon ni bil sprejet; ustavno sodišče pa o zapletu lahko vendarle odloča v okviru postopka o sporu o pristojnosti).63 Bistveno bolj sporni so tako imenovani kar- dinalni zakoni. Že prejšnja ustava je za urejanje (pre)številnih zakonskih vsebin predpisovala dvotretjinsko večino. Takšne zakone Temeljni za- kon v 4. odstavku člena T) označuje za kardinalne zakone.64 Medtem ko se število zakonskih vsebin, katerih ureditev je pogojena s kvalificirano ve- čino, s Temeljnim zakonom ni povečalo (število je nasprotno upadlo z 28 na 26, saj za ureditev številnih jamstev temeljnih pravic dvotretjinska večina ni več potrebna),65 pa se je nabor teh za- konov deloma znatno spremenil. Po Temeljnem zakonu kardinalni zakoni med drugim urejajo 62 Küpper (op. 3), 300. 63 Jakab (op. 4), 290. 64 4. odstavek člena T) Temeljnega zakona: »Kardi- nalni zakon je zakon, ki za njegovo sprejetje ali spremembo potrebuje dve tretjini glasov prisotnih poslancev.« 65 Gl. Jakab (op. 4), 173 in nasl. varstvo družine,66 zahteve po ohranjanju in var- stvu nacionalnega premoženja in po odgovor- nem upravljanju z državnim premoženjem,67 določitev izključnega premoženja države in nje- nih izključnih gospodarskih dejavnosti, pa tudi omejitve in pogoje za prodajo državnega pre- moženja, ki je z vidika narodnega gospodarstva izjemnega pomena,68 temeljna pravila za splošno obdavčevanje in pokojninski sistem69 ter natanč- na pravila za delovanje proračunskega odbora.70 Vladna stranka v sedanjem mandatnem obdobju razpolaga s potrebno večino v parlamentu, da sprejema kardinalne zakone in da samostojno določa globino ali raven zakonodajnega urejanja. Bodoča enostavna vladna večina, odvisna od za- stavljene ravni zakonodajnega urejanja, pa svoje gospodarske in proračunske politike ne bo mo- gla urejati brez vsakokratnega soglasja opozicije. Spričo globokega razkola med madžarskimi po- litičnimi skupinami to skoraj neizbežno pomeni nezmožnost vladanja za vse bodoče vlade, ki v parlamentu ne bodo razpolagale z dvotretjinsko večino. To pa bi lahko sprožalo vprašanja tudi z vidika 3. člena Prvega protokola k Evropski kon- venciji o človekovih pravicah.71 3.2 omejitev nadzornih pooblastil ustavnega sodišča Temeljni zakon ohranja pristojnost ustavne- ga sodišča, vendar spreminja njen značaj, in sicer po zahodnoevropskem zgledu. Po prejšnji ustavi je bila pristojnost ustavnega sodišča abstraktne- ga značaja, saj je lahko ustavno sodišče presojalo le pravne predpise, ne pa tudi konkretnih pravnih aktov, in sicer je bilo ustavno sodišče poobla- ščeno, da pravne predpise presoja v okviru actio popularis. Po 4. odstavku 32./A člena ustave in 2. odstavku 21. člena zakona št. XXXII iz leta 1989 o ustavnem sodišču je bil vsakdo upravičen zah- 66 3. odstavek člena L) Temeljnega zakona. 67 1. odstavek 38. člena Temeljnega zakona. 68 2. odstavek 38. člena Temeljnega zakona. 69 40. člen Temeljnega zakona. 70 5. odstavek 44. člena Temeljnega zakona. 71 Mnenje Evropske komisije za demokracijo skozi pravo št. 618/2011 z dne 17.-18. junija 2011 (CDL- AD(2011)016), § 24; http://www.venice.coe.int/ docs/2011/CDL-AD(2011)016-e.pdf. Dostop 23. 11. 2011. 87 revija za evropsko ustavnost novi Madžarski temeljni zakon (2012) 17 www.revus.eu tevati naknadno presojo norm.72 To pooblastilo, ki se zdi za evropski prostor precej eksotično,73 je Temeljni zakon odpravil, obenem pa z 2. od- stavkom 24. člena vpeljal ustavno pritožbo po nemškem vzoru, s katero lahko ustavno sodišče presoja tako pravne predpise kot tudi sodne od- ločbe.74 To spremembo v pristjnostih ustavnega so- dišča, h kateri je pravna stroka pozivala že prej, je mogoče šteti za pozitivno. Temu ustrezno je tudi Beneška komisija pozdravila razširitev obse- ga ustavne pritožbe na sodne odločbe75 in hkrati pojasnila, da je odprava actio popularis skladna z evropskim ustavnim izročilom. 76 72 Gl. tudi Brunner (op. 8), 13, 30 in nasl. 73 Mnenje Evropske komisije za demokracijo skozi pravo št. 614/2011 z dne 25.-26. marca 2011 (CDL- AD(2011)001, § 57; http://www.venice.coe.int/ docs/2011/CDL-AD%282011%29001-e.pdf. Do- stop 23. 11. 2011. Kolikor nam je znano, actio popu- laris v Evropi obstaja le na Bavarskem, v Srbiji, Črni Gori in Makedoniji. Na Hrvaškem obstaja posebna oblika skupinske tožbe, po kateri ustavno sodišče ni dolžno sprožiti postopka. Gl. Bernd Wieser, Ver- gleichendes Verfassungsrecht, Wien, Springer, 2005, 140. 74 2. odstavek 24. člena Temeljnega zakona: »Ustavno sodišče a) presoja skladnost sprejetih, vendar še ne razglašenih zakonov s Temeljnim zakonom; b) na sodniško zahtevo presoja skladnost pravnega predpisa, uporabljenega v konkretnem primeru, s Temeljnim zakonom; c) na podlagi ustavne pri- tožbe presoja skladnost pravnega predpisa, upo- rabljenega v konkretnem primeru, s Temeljnim zakonom; d) na podlagi ustavne pritožbe presoja skladnost sodne odločitve s Temeljnim zakonom; e) na zahtevo vlade, četrtine poslancev parlamenta ali pooblaščenca za temeljne pravice presoja skla- dnost pravnih predpisov s Temeljnim zakonom; f ) presoja, ali so pravni predpisi v nasprotju z med- narodnopravnimi pogodbami; g) opravlja druge naloge in pristojnosti, ki so določene s Temeljnim zakonom ali kardinalnim zakonom.« 75 Mnenje Evropske komisije za demokracijo sko- zi pravo št. 614/2011 z dne 25. - 26. marca 2011 (CDL-AD(2011)001, § 62; http://www.venice.coe. int/docs/2011/CDL-AD%282011%29001-e.pdf. Dostop 23. 11. 2011. 76 Mnenje Evropske komisije za demokracijo sko- zi pravo št. 614/2011 z dne 25. - 26. marca 2011 (CDL-AD(2011)001, § 64; http://www.venice.coe. int/docs/2011/CDL-AD%282011%29001-e.pdf. Dostop 23. 11. 2011. Nasprotno pa je vprašljiva zasnova abstrak- tne naknadne presoje norm. Z odpravo actio popularis lahko takšno presojo zahtevajo zgolj vlada, varuh človekovih pravic ali četrtina poslan- cev. Samo po sebi se zdi to sprejemljivo, toda v sedanjem mandatnem obdobju nobena opozi- cijska stranka ne razpolaga s četrtino sedežev v parlamentu; da bi zahtevo naslovili na ustavno sodišče, morajo torej opozicijska skrajna desnica in opozicijski socialisti stopiti skupaj. Vsiljuje se misel, da je bila upravičenost za vložitev zahteve prilagojena prevladujočemu razmerju glasov, da bi se vlogam čim bolj izognili. Največ vprašanj pa vsekakor sproža omejitev pooblastil ustavnemu sodišču, ki je bila z 2. od- stavkom 32./A člena v predhodno ustavo vpelja- na že novembra 2010, sedaj pa jo je prevzel 4. od- stavek 37. člena Temeljnega zakona. Po slednjem lahko ustavno sodišče, dokler državni dolg pre- sega polovico bruto domačega proizvoda,77 v okviru svojih pristojnosti iz točk od b) do e) 2. odstavka 24. člena Temeljnega zakona presoja skladnost zakonov o državnem proračunu, o iz- vajanju državnega proračuna, o državnih vrstah davkov, o pristojbinah in prispevkih, o carinah, pa tudi o državnih pogojih za lokalne davke z usta- vo izključno v povezavi s pravico do življenja in človekovega dostojanstva, s pravico do varstva osebnih podatkov, s pravico do svobode misli, vesti in vere ali s pravicami, ki so povezane z ma- džarskim državljanstvom, ter jih lahko zaradi nji- hove kršitve razveljavi. Ta ureditev zagotovo zadeva le manjši del možnih vsebin presoje. Obenem ne pomeni po- polnega odvzema pooblastil ustavnemu sodišču, saj se lahko slednje še naprej poslužuje določe- nih temeljnih ustavnih pravic, predvsem člove- kovega dostojanstva, ki je po praksi ustavnega sodišča zasnovano tudi kot rezervna ustavna pravica. Z ozirom na to je lahko ustavno sodišče v svoji odločbi 37/2011 (V. 10.) AB kljub 2. odstav- ku 32./A člena ustave človekovo dostojanstvo uporabilo za presojo retroaktivne konfiskatorne davčne zakonodaje. Vendarle pa je očitno, da ne- 77 Ta časovna omejitev omejevanja je novost, vendar v povezavi z omejitvijo pristojnosti v bližnji pri- hodnosti ne spreminja ničesar. Madžarski državni dolg namreč trenutno znaša 80 % bruto domače- ga proizvoda in bo po optimističnih napovedih šele čez dvajset let znašal manj kot 50 %. 88 revija za evropsko ustavnost Tuja usTavnopravna kronika (2012) 17 www.revus.eu dopustni davčni zakoni lahko posegajo v skoraj vse temeljne pravice. Človekovo dostojanstvo namreč predstavlja le minimalni standard in ne more preprečiti vseh kršitev človekovih pravic.78 Zato iz 4. odstavka 37. člena Temeljnega zakona izvira nesprejemljiva vrzel v pristojnosti ustav- nega sodišča, ki jo je skritizirala tudi Beneška komisija.79 Prav tako slaba je predstava o ustav- nopolitični izjavi, ki tiči za 4. odstavkom 37. člena Temeljnega zakona. Ta določba izraža, da je krši- tev ustave možna in nesankcionirana, ko to zah- teva učinkovistost. Pri tem pa se ustavodajalec ne zaveda, da pravna država ne preprečuje uspešne gospodarske politike, pač pa tvori podlago za zaupljiv poslovni sektor in pozitivno naložbeno okolje. 3.3 Selektivna osebna kontinuiteta in neodvisne institucije Po 8. členu akta o prehodnih določbah osta- ja na svojem položaju vsakdo, ki je bil izvoljen v skladu z ustavo. Poslanci, župani, predsednik republike, vlada itd. še naprej opravljajo svojo funkcijo. Drugače pa velja za informacijskega pooblaščenca in predsednika najvišjega sodi- šča (11. in 16. člen akta o prehodnih določbah). Institucija informacijskega pooblaščenca je bila namreč odpravljena. Namesto tega se je obli- koval nov organ za zaščito informacij, kar pa zaradi predčasnega prenehanja mandata infor- macijskega pooblaščenca vzbuja pomisleke tudi z vidika evropskega prava.80 Ob tem je še bolj 78 Tako je ustavno sodišče v omenjeni sodbi 37/2001 (V. 10.) AB odločilo, da retroaktivni zakon za davek na prihodke, ki velja za še ne zaključeno davčno leto, ne krši človekovega dostojanstva, medtem ko prihodki, ki so bili pridobljeni poprej, zaradi člo- vekovega dostojanstva retroaktivno ne smejo biti obdavčeni. 79 Mnenje Evropske komisije za demokracijo sko- zi pravo št. 614/2011 z dne 25. - 26. marca 2011 (CDL-AD(2011)001, § 9; http://www.venice.coe.int/ docs/2011/CDL-AD%282011%29001-e.pdf. Do- stop 23. 11. 2011. 80 28. člen Direktive 95/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posame- znikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku podatkov. Prim. še C-518/07, Komisija proti Nemčiji, 9. 3. 2010, št. 25. Za več podrobnosti gl. http://helsinki.hu/wp-content/uploads/barro- so_dpa_independence_20111106_printed.pdf. Dostop 23. 11. 2011. resno dejstvo, da vladna večina lahko odpokliče predsednika najvišjega sodišča (to je bilo preime- novano v »Kúria«) pred koncem njegovega man- data. Takšen ukrep bi bil sprejemljiv le po padcu diktature ali v primeru, ko sodnik krši zakon, a tu ne gre za nobenega od naštetih primerov. Še bolj problematične pa se zdijo te določbe v luči dej- stva, da so v preteklosti predstavniki vlade poli- tično napadali v medijih oba odpoklicana nosilca funkcij.81 4 preDviDena Doba trajanja novega temeljnega zaKona in naloga maDŽarsKe pravne stroKe Uporabna ustava potrebuje stanovitnost. Ta je po empiričnih raziskavah82 odvisna od treh dejavnikov: fleksibilnosti, povezovalnega značaja in podrobnosti ustavnega urejanja. Novi temeljni zakon je dovolj fleksibilen (morda celo še preveč fleksibilen), saj ga je glede na 2. odstavek člena S) tako kot prejšnjo ustavo mogoče spreminjati z dvotretjinsko večino v parlamentu. Besedilo Te- meljnega zakona zadošča tudi kriteriju podrob- nosti. Skrajno vprašljivo pa je, ali Temeljni zakon poseduje povezovalni značaj. Proti široki sprejemljivosti Temeljnega za- kona govori v prvi vrsti način, na katerega je bil ta oblikovan in sprejet. Posebni parlamentarni odbor je jeseni leta 2010 sicer pripravil in obja- vil osnutek, vendar je bil ta dokument kasneje označen zgolj za »pomožno gradivo«. V zelo krat- kem času je bil Temeljni zakon nato oblikovan in sprejet: prvi osnutek besedila je bil parlamentu predložen 14. marca 2011, le mesec dni kasneje, 18. aprila, pa je parlament že glasoval o Temelj- nem zakonu.83 Temu ustrezno je levo usmerjeni 81 Za nadaljnje težave v sodnem sistemu, predvsem glede zniževanja upokojitvene starosti sodnikov in s tem povezanimi novimi sistemi imenovanja sodnikov (imenovanja in napredovanja so odvisna od ene same nezamenljive osebe, ki je izvoljena za devet let in ima praktično proste roke pri svo- jih odločitvah), gl. http://helsinki.hu/wp-content/ uploads/Letter-to-Viviane-Reding-29-12-11.pdf. Dostop 2. 1. 2012. 82 Zachary Elkins, Tom Ginsburg in James Melton, The Endurance of National Constitutions, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, 65 in nasl. 83 Gl. http://www.mkogy.hu/internet/plsql/ogy_ 89 revija za evropsko ustavnost novi Madžarski temeljni zakon (2012) 17 www.revus.eu del opozicije odklonil udeležbo pri celotnem procesu in pri glasovanju, medtem ko so stranke skrajne desnice glasovale proti. Tako je bil Temelj- ni zakon sprejet samo s strani vladnih strank.84 Tudi močan ideološki naboj Temeljnega za- kona govori proti njegovemu povezovalnemu značaju. Konzervativno naravnana preambula, skorajda religiozna retorika (oznaka preambule za nacionalno veroizpoved, sklicevanje na od- govornost pred Bogom v končnih določbah Te- meljnega zakona) in zasnova nekaterih temeljnih pravic (omejitev svobode pri sklepanju zakonske zveze na moškega in žensko) preprečujejo splo- šno sprejetje Temeljnega zakona. Nenazadnje so tudi na novo vpeljane mo- žnosti blokade in omejitve pooblastil ustavnemu sodišču močan argument opozicije in njenih vo- livcev proti sprejemljivosti Temeljnega zakona. Temeljni zakon tako ni obravnavan le kot izraz nesprejemljive ideologije, ampak tudi kot sred- stvo vladajoče stranke Fidesz za ohranjanje la- stne oblasti. Z ozirom na to se opozicija zavzema za revizijo ustave, ki bi Temeljni zakon spremenila v samem jedru.85 Celo zadržani glasovi si prizade- vajo za bodočo spremembo Temeljnega zakona, ki bi enostavni vladni večini zagotovila zmožnost vladanja.86 Na podlagi teh dejavnikov je pričakovati hi- tro in bistveno spremembo Temeljnega zakona, če ne celo sprejetje nove ustave, v kolikor bi levo- liberalni tabor v parlamentu uspel pridobiti dvo- tretjinsko večino. V primeru nove vlade, ki ne bi razpolagala z večino, potrebno za ustavne spre- membe, pa obstaja možnost ustavne krize, saj bi levoliberalne stranke utegnile poskusiti odpraviti njim tujo ideologijo in možnosti blokade Temelj- nega zakona preko referenduma, s čimer bi se izognile predvidenemu postopku za spremembo irom.irom_adat?p_ckl=39&p_izon=2627. Dostop 23. 11. 2011. 84 Gl. http://www.mkogy.hu/internet/plsql/ogy_szav. s z av _ l a p _ e g y ? p _ s z avd a t u m = 2 0 1 1 . 0 4 . 1 8 . 15:13:30&p_szavkepv=I&p_szavkpvcsop=I&p_ ckl=39. Dostop 23. 11. 2011. 85 Eötvös Károly Közpolitikai Intézet, Az Alkotmányos korrekció lehetősége, http://www.es.hu/eotvos_ karoly_kozpolitikai_intezet;az_alkotmanyos_kor- rekcio_lehetosege;2011-06-15.html. Dostop 23. 11. 2011. 86 Csaba Tordai, Együtt élni az új alkotmánnyal, www. hazaeshaladas.blog.hu. Dostop 23. 11. 2011. ustave.87 Če bi sedanja vladna stranka na nasle- dnjih volitvah zmagala brez večine, ki je potreb- na za spremembo ustave, bo prisiljena ponovno porušiti možnosti blokade, ki jih je vzpostavila sama, to pa brez sodelovanja opozicije seveda ne bo več mogoče. Zato lahko paradoksalno pri- čakujemo relativno stabilnost tega Temeljnega zakona le, dokler sedanja vlada v parlamentu razpolaga z večino, ki je potrebna za spremembo ustave. Ostaja vprašanje, kaj je lahko v teh razme- rah naloga madžarske pravne stroke. Na spreje- manje ustave žal ni mogla zares vplivati (kljub hitro organiziranim konferencam in številnim objavljenim poročilom, ki so bila posredovana tudi politikom ali jim bila pojasnjena v osebnih razgovorih).88 Novi Temeljni zakon je bil sprejet navkljub skorajda enoglasnemu in odprtemu protestu celotne madžarske ustavnopravne stro- ke.89 Pravna stroka lahko sedaj poskuša izvleči največ iz besedila zgolj skozi razlaganje in instru- mentarij pravne dogmatike.90 To ne bo idealno, pa vendar se marsikatero težavo da odpraviti s pravno pretanjenostjo _ v kolikor ustavno sodi- šče sprejme to korekturno nalogo. Kot je znano, 87 Za to se zavzema Eörsi Mátyás, Válasz Majtényi Lászlónak, Eötvös Károly Közpolitikai Intézet, http:// www.es.hu/eorsi_matyas;valasz;2011-06-22.html. Dostop 23. 11. 2011. 88 Ustavni pravniki (med njimi je bil tudi eden izmed avtorjev tega članka) so napisali in objavili celo dva samostojna privatna osnutka. Gl. http://www.jak. ppke.hu/tanszek/alkotm/letolt/alkt.pdf (A. Jakab) in http://www.tordaicsaba.hu/newconst/ALK%20 I-XIV%20final.pdf (Csaba Gáli, Tibor Sepsi in Csa- ba Tordai). Frustrirajoče in žalostno je bilo videti, da so bile mukotrpno pripravljene podrobnosti in primerjalnopravni rezultati teh osnutkov kljub številnim poskusom prepričevanja nazadnje pre- vzeti zelo sporadično in v okviru manj pomembnih vprašanj. 89 Med drugim gl. János Zlinszky, A húsvéti alkot- mányról. Igen-igen, nem-nem?!, Új Ember 20. marec 2011, 3; László Sólyom, A kétharmad nem törtszám, Heti Válasz 2011/16 (21. april 2011), 40 in nasl; András Jakab, Az Alkotmánybíróságról szóló rész így aligha elfogadható, Origo, 3. oktober 2011; http://www.origo.hu/itthon/20110310-jakab-an- dras-a-ppke-docense-az-uj-alkotmany-tervezete- rol.html. Dostop 23. 11. 2011. 90 O nalogi pravne stroke (kot angl. oracle scientists) gl. András Jakab, Seven Role Models of Legal Scho- lars, German Law Journal 2011/2, 757 in nasl. 90 revija za evropsko ustavnost Tuja usTavnopravna kronika (2012) 17 www.revus.eu ustava ni le ustavno besedilo, pač pa je ustava tisto, kar ustavno sodišče obravnava kot ustavo (the constitution is what the judge says it is; Charles Evans Hughes, Speech at Elmira, 3. maja 1907).91 Madžarska pravna znanost bo sodišče zagotovo poskusila prepričati, da v največji možni meri upošteva evropske ustavne vrednote (kljub na posameznih mestih problematičnemu normativ- nemu besedilu). Po čem se bo ravnalo madžarsko ustavno sodišče, pa se bo pokazalo v naslednjih letih. Iz nemškega izvirnika prevedla Mojca Nadles. 91 Citiral Bernard Schwartz, Constitutional Law, 1972, VII. Podobno Rudolf Smend, Festvortrag zur Feier des zehnjährigen Bestehens des Bundesverfassun- gsgerichts, 26. 1. 1962, v Rudolf Smend, Das Bunde- sverfassungsgericht, 1963, 24.