Uprava, letnik I, 2/2003 104 Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas UDK: 352 (497.12): 341.176 (4) Stane Vlaj Univerza v Ljubljani, Fakulteta za upravo stane.vlaj @fu.uni-lj.si IZVLE^EK Zna~ilnosti dana{nje lokalne samouprave v Evropi sta dve: splo{no soglasje o skupini splo{nih vrednot in na~el ter velika raznolikost institucij in praks. Evropska listina lokalne samouprave (MELLS) izpeljuje svoja splo{na na~ela lokalne demokracije iz zgodovinske izku{nje držav, ki jih je preoblikovala v splo{en vir in okvir. Na~ela MELLS se lahko uveljavijo v razli~nih institucionalnih oblikah. Lokalna demokracija je eden od stebrov demokracije v Evropi: na~elo subsidiarnosti pa kaže stopnjo demokracije v neki državi. Nara{~ajo~a decentralizacija in devolucija odsevata splo{no prisotno pre- pri~anje, da so ekonomska rast, soobstojni razvoj, kakovostne javne službe in polna demokrati~na participacija državljanov u~inkovitej{i, ~e oblastne institucije niso vsesplo{no centralizirane. V demokrati~nih državah je cilj lokalnih in regionalnih oblasti in države same pospe{evati uresni~evanje demokracije in zagotoviti najbolj{i možni odziv na potrebe ljudi. Za to mora obstajati sodelovanje med razli~nimi ravnmi oblasti ter med njimi in državljani. Na ta na~in se vzpostavlja potrebno ravnovesje med vsemi udeleženci dialoga. ^e želi politi~ni sistem dose~i ustrezne rezultate, mora v procese odlo~anja vklju~evati vse, ki jih zadeva neka odlo~itev. Pri reformi lokalne samouprave v RS je {lo za zlasti za zapostavljanje funkcio- nalne, finan~ne in regionalne sestavine. Zato je pri{lo do skrajnosti, kot so: ustanovi- tev velikih in zelo majhnih ob~in, nastanek ob~in z ozkimi lokalnimi pristojnostmi iz prej preobremenjenih ob~in, centralizem namesto regionalizma itd. Vzrok za to pa je tudi v neuveljavljanju na~ela subsidiarnosti, kot ga pojmuje MELLS. V letu 2004 bo spremenjena Ustava RS tudi na podro~ju lokalne samouprave. Novi ~len 143 bo ustavna podlaga za ustanovitev pokrajin kot obvezne druge ravni lokalne samouprave v RS. Regije (pokrajine) bodo lahko u~inkovitej{e delovale kot partner evropskih struk- turnih skladov ter v prekomejnem regionalnem sodelovanju. Klju~ne besede: lokalna samouprava, regionalizem, evropski standardi lokalne in regionalne samouprave, udeležba državljanov v lokalnem javnem življenju Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 105 Svet Evrope (SE) in evropski standardi lokalne in regionalne samouprave 1 Uvod Lokalna samouprava je kazalec demokrati~nosti neke države in po stali{~ih SE temeljni kamen vsake demokracije. Dokumenti SE (pa tudi EU) govore vse ve~ o potrebi po krepitvi lokalne in regionalne demokracije, pri ~emer v ospredje postav- ljajo državljane, ki jim morajo biti predvsem namenjene vse dejavnosti v lokalnih skupnostih. 2 Gre za kakovost njihovega življenja, za naravnanost javnih služb na njihove sodobne potrebe in interese. Lokalna demokracija je splet neposrednega odlo~anja prebivalcev in predstavni{ke demokracije. ^e ni neposrednega odlo~anja prebivalcev na lokalni ravni, ni mogo~e govoriti o lokalni samoupravi, ki je splet predstavni{kega in neposrednega odlo~anja. SE 3 se od za~etka ukvarja tudi z lokalno samoupravo (demokracijo), ki je temelj vsakega demokrati~nega politi~nega sistema, in je od vseh evropskih institucij naj- ve~ storil za razvoj lokalne samouprave v Evropi. Najpomembnej{i dokument, ki ga je sprejel na tem podro~ju, je Evropska listina lokalne samouprave (MELLS). 4 Listi- na je odlo~ilno prispevala k varstvu in pove~anju splo{nih evropskih vrednot in se je uporabljala tudi kot napotek za reforme lokalne demokracije v državah srednje in vzhodne Evrope. SE je 5. maja 1949 ustanovilo 10 zahodnoevropskih držav, danes pa je v njem v~lanjenih 45 držav; sedež ima v Strasbourgu. SE si prizadeva okrepiti sodelovanje držav ~lanic na politi~nem, socialnem, pravnem in kulturnem podro~ju v Evropi ter varovati ~love{ke pravice. Ve~ kot 800 milijonov Evropejcev zastopajo vlade, parla- menti ter regionalne in lokalne skupnosti držav ~lanic. Iz vlad se oblikuje Odbor 1 Slovenijo je kmalu po osamosvojitvi SE povabil k sodelovanju tudi na podro~ju lokalne samo- uprave. Tako so njeni predstavniki s statusom opazovalcev že februarja 1992 sodelovali na prvi mednarodni konferenci o uresni~evanju MELLS, ki jo je SE organiziral v Barceloni. Avtor je pred- stavljal RS v CDLR kot predstojnik Službe Vlade RS za lokalno samoupravo in strokovnjak za lokal- no in regionalno samoupravo od 1992 do marca 2003. 2 SE pripravlja podrobno primerjalno {tudijo o obsegu in naravi pristojnosti lokalnih oblasti v državah ~lanicah (Preparation on detailed comparative study of the extent and nature of local authorities' responsibilities in Council of Europe member states, Committee of experts on the framework and structure of local and regional government, Strasbourg, 8. marec 2002). 3 Pri vklju~itvi RS v EU se ne sme pozabiti na SE in njegove dejavnosti na podro~ju vzpostavljanja in krepitve lokalne in regionalne samouprave (v zadnjih letih {e posebej poudarjene demokracije na teh dveh ravneh). RS je postala ~lanica SE 1993, 1994 je podpisala MELLS, ki je najpomem- bnej{i pravni dokument v Evropi na tem podro~ju, jo ratificirala 1996, v celoti pa je zanjo za~ela veljati s 1. marcem 1997. 4 MELLS je v RS za~ela veljati 1. marca 1997, za njeno uresni~evanje pa je pristojna Služba Vlade RS za lokalno samoupravo (zdaj Urad za lokalno samoupravo). Pripravljen pa je tudi osnutek svetovne listine lokalne samouprave, ki naj bi jo sprejela OZN in ki v bistvu raz{irja na~ela MELLS na ves svet. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 106 (zunanjih) ministrov SE, iz parlamentov Parlamentarna skup{~ina SE, iz lokalnih in regionalnih oblasti pa Kongres lokalnih in regionalnih skupnosti Evrope (CLRAE). Organ odlo~anja je Odbor ministrov SE, glas demokracije Parlamentarna skup{~ina SE in glasnik lokalne demokracije CLRAE. SE si prizadeva dose~i usklajevanje poli- tik držav ~lanic ter sprejemanje skupnih postopkov in norm. V ta namen sklicuje sestanke parlamentarcev, vladnih izvedencev, lokalnih in regionalnih predstavnikov, mladinskih gibanj in mednarodnih nevladnih organizacij, ki tako lahko združijo svoje pristojnosti in izku{nje. Med prednostnimi cilji SE sta tudi krepitev demokrati~nih procesov in organizi- ranje sodelovanja na lokalni in regionalni ravni. 5 Tudi ~lanstvo Slovenije v EU bo imelo pomembne posledice za njeno lokalno samoupravo. EU se sicer neposredno ne spu{~a v organizacijo oziroma strukturo lokalne samouprave v posamezni državi ~lanici, je pa vsekakor zelo zainteresirana za uveljavljanje skupnih evropskih standardov, kot so na~elo subsidiarnosti, decen- tralizacija in opravljanje javnih storitev ~im bližje državljanom. Ministrske konference SE 6 sprejemajo resolucije in/ali sklepne izjave, ki so pomembna usmeritev za države ~lanice pri uresni~evanju MELLS. Celovitej{o podobo delovanja SE na podro~ju lokalne demokracije dobimo, ~e v{tejemo tudi dejavnosti Parlamentarne skup{~ine SE in CLRAE, 7 ki se prav tako ukvarjata z mnogimi zadevami v zvezi z lokalno demokracijo. V zadnjih letih se SE osredoto~a na vpra{anja regionalizma v državah ~lanicah, uresni~evanja na~ela subsidiarnosti in z njim povezane decentralizacije, etike v javnem upravljanju na lokalni ravni, udeležbe državljanov v lokalnem javnem življenju, lokalnega menedžmenta, kriterijev za ustanovitev lokalnih in regionalnih 5 Predstavniki Slovenije redno sodelujejo v delu Vodilnega odbora SE za lokalno in regionalno samoupravo (CDLR) ter njegovih pododborov in delovnih skupin za ~ezmejno sodelovanje lokalnih skupnosti, lokalne finance, položaj funkcionarjev in zaposlenih v lokalnih upravah, za udeležbo državljanov v lokalnem javnem življenju ter v pripravi dokumentov in gradiv SE na teh podro~jih. Predstavniki lokalnih skupnosti RS pa sodelujejo v delu zbornice regij in zbornice lokalnih oblasti CLRAE. Tako kot druge države ~lanice SE je tudi Slovenija pripravila uradni dokument o strukturi in dejavnosti svoje lokalne samouprave, ki ga je CDLR potrdil leta 1997. Urad za lokalno samoupravo pri MNZ redno obve{~a generalnega sekretarja SE o zakonskih spremembah in pred- videnih dejavnostih na podro~ju lokalne samouprave. 6 Do sedaj jih je bilo 13, npr. Haag 1993 – Ve~ja mesta in njihove periferije: Sodelovanje in koordi- nirano upravljanje; Lokalni referendumi; Var{ava 1994 (neformalna konferenca) – Razvoj lokalne in regionalne demokracije v srednji in vzhodni Evropi; Lizbona 1996 – Lokalne finance; Carigrad 2000 – Lokalne socialne javne službe; Pakt stabilnosti za jugovzhodno Evropo – Vloga lokalnih in regio- nalnih skupnosti; Helsinki 2002 – obravnavala je vpra{anja regionalizma in razli~nih re{itev tega vpra{anja v državah ~lanicah SE; Budimpe{ta 2004 – obravnavala bo dokument (konvencijo ali priporo~ilo) SE o regionalni samoupravi. 7 V okviru Pakta stabilnosti CLRAE daje pobude za partnerstvo in ~ezmejno sodelovanje lokalnih skupnosti, za sodelovanje mest s podobnimi problemi, za ustanavljanje agencij za lokalno demokracijo v državah jugovzhodne Evrope, organizira usposabljanje lokalno izvoljenih predstav- nikov in osebja v lokalnih upravah idr. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 107 skupnosti idr. Sprejema vrsto priporo~il, resolucij ministrskih konferenc o lokalni samoupravi, poro~il in priporo~il glede stanja na podro~ju lokalne in regionalne demokracije v posamezni državi ~lanici SE idr. SE se sedaj ukvarja zlasti s temami, kot so dobra praksa v finan~nem in pro- ra~unskem upravljanju na lokalni in regionalni ravni; upravne in teritorialne reforme, ki ustvarjajo teritorialne skupnosti ali oblasti; obseg in narava pristojnosti lokalnih skupnosti; sosednja mesta, ki jih lo~ujejo mednarodne meje; dobra praksa glede javne etike na lokalni ravni; uporaba informacijske tehnologije na lokalni ravni; komunikacijska strategija CDLR (LOREG database, CDLR Internet site) ter priprava in izdajanje {tudij. Program ADACS, ki je nasledil program LODE, nadaljuje podobne dejavnosti, kot so: • pomo~ pri pripravi zakonodaje s tega podro~ja v posameznih državah; • lokalne finance in fiskalna decentralizacija (FDI), • usposabljanje osebja v lokalnih upravah; • usposabljanje nacionalnih združenj lokalnih skupnosti za vlogo pogajalca z državo. Evropska listina lokalne samouprave (MELLS) Cilj MELLS je zagotoviti skupne evropske standarde za opredeljevanje in varo- vanje pravic lokalnih oblasti, ki pomenijo državljanom najbližjo raven uprave in jim omogo~ajo u~inkovito udeležbo pri oblikovanju odlo~itev, ki se ti~ejo njihovega vsakdanjega okolja. Pravica državljanov, da sodelujejo pri opravljanju javnih zadev, se lahko najneposredneje uresni~uje na lokalni ravni. Listina nalaga podpisnicam izpolnitev temeljnih pravil, ki zagotavljajo politi~no, upravno in finan~no neodvisnost lokalnih skupnosti. Pripravljen pa je tudi osnutek svetovne listine lokalne samoup- rave, ki naj bi jo sprejela OZN in v bistvu raz{irja na~ela MELLS na ves svet. Listina zavezuje podpisnice, da uporabljajo njena temeljna na~ela zato, da zagotovijo politi~ne in zakonske razmere v doma~ih pravnih sistemih za u~inkovito lokalno demokracijo in {e zlasti za konkretno izvajanje na~ela subsidiarnosti. Na~elo subsidiarnosti je splo{no na~elo institucionalne organizacije, ki daje prednost bazi pred vrhom. To na~elo je kriterij, ki zagotavlja spo{tovanje demokracije in u~inkovito opravljanje javnih zadev. MELLS spo{tuje veliko raznolikost politi~nih modelov teritorialne organizacije in lokalne samouprave v razli~nih evropskih državah. Zavzema pa se za ustanavlja- nje tak{nih lokalnih skupnosti, ki bodo sposobne v zakonskih okvirih urejati in uprav- ljati bistveni del javnih zadev z lastno odgovornostjo in v korist lokalnega prebival- stva. Lokalne skupnosti naj bi imele splo{no pristojnost za delovanje na vseh podro~jih, ki niso izklju~ena iz njihove pristojnosti ali dodeljena drugim oblastem. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 108 Podro~na zakonodaja konkretizira te naloge na posameznem podro~ju ter natan~en obseg pristojnosti države in lokalnih skupnosti. Pri tem je treba prepre~iti dodelje- vanje prevelikih pristojnosti lokalnim skupnostim brez finan~nega kritja. Dodelitev pristojnosti eni ali drugi skupnosti mora upo{tevati obseg in naravo javne zadeve ter zahteve u~inkovitosti in racionalnosti. Regionalna samouprava 8 Svet Evrope sprejema temeljne pravne in politi~ne dokumente s podro~ja lokalne in regionalne samouprave, Evropska unija pa ra~una z lokalnimi in regional- nimi oblastmi v posamezni državi, oblikovanimi po evropskih standardih. Na~elo subsidiarnosti, ki ga priznavata obe organizaciji, pomeni tudi upo{tevanje vloge in položaja lokalnih in regionalnih oblasti v posamezni državi s strani EU in posamezne države ~lanice. Država ni ve~ absolutno pristojna za dolo~anje avtonomije svojih lokalnih in regionalnih skupnosti. Z ratifikacijo Evropske listine lokalne samouprave (MELLS) je tudi Slovenija prevzela mednarodno obveznost uresni~evati v MELLS zapisana na~ela. V evropskih državah so glede regionalizacije velike razlike. Te je mogo~e pripi- sati razli~nemu kulturnemu, zgodovinskemu, politi~nemu razvoju. Poznanih je nas- lednjih {est modelov regionalne samouprave: • regije s pravico sprejemati primarno zakonodajo, kar jim zagotavlja ustava, • regije s pravico sprejemati primarno zakonodajo, ki jim ni zagotovljena z ustavo, • regije s pravico sprejemati zakonodajo v skladu z na~eli in splo{nimi dolo~bami nacionalne zakonodaje, ki jim jo zagotavlja ustava, • regije s pravico sprejemati zakonodajo v skladu z na~eli in splo{nimi dolo~bami nacionalne zakonodaje, ki jim ni zagotovljena z ustavo, • regije s pravico odlo~anja (brez zakonodajnega pooblastila) in s sveti, ki so neposredno izvoljeni, • regije s pravico odlo~anja (brez zakonodajnega pooblastila) in s sveti, ki jih izvolijo lokalne oblasti. 8 Za besedo regionalizacija se skriva ve~ pomenov. Ti so od dežele do dežele druga~ni. Tako lahko regija pomeni razli~ne in v~asih prav raznovrstne institucionalne situacije. Lahko gre tudi za regionalne akcije, ki omogo~ajo razvoj države, lahko gre za regionalne javne zavode, ki so posebna oblika decentralizacije storitev, avtonomne sestavne dele regionalizirane države in v~asih celo, ~e besede regija ne uporabljajo pravilno, za zvezno enoto. Regionalizem je pojav, ki je s procesom regionalizacije usmerjen h kon~nemu cilju - konstituiranju regij. Gre za sodoben pojav pri oblikovanju držav, kjer je na eni strani osrednja oblast, na drugi strani pa so lokalne skupnosti. Regionalizacija je proces, katerega cilj je izoblikovati regije, tj. ozemelj, ki jih družijo podobne ali celo enake zna~ilnosti. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 109 V veljavni zakonodaji posameznih držav je mogo~e zaslediti kriterije, ki se jih upo{teva ob morebitnem spreminjanju meja, tudi ustanavljanju novih regij 9 Svet Evrope regionalne oblasti definira kot oblasti, ki upravljajo obmo~je (ozemlje) med državo in lokalnimi oblastmi. ^eprav so prakse tujih držav razli~ne, zasledimo kot skupen cilj oziroma prizadevanje trend po ve~anju administrativne in finan~ne samostojnosti lokalnih skupnosti, ve~ji demokratizaciji in uresni~evanju na~ela sub- sidiarnosti. Na lokalne in regionalne oblasti se najtesneje vežejo vpra{anja, ki so pove- zana z uresni~evanjem na~el subsidiarnosti, decentralizacije in demokratizacije ter partnerstva in sodelovanja razli~nih ravni oblasti znotraj držav in v mednarod- nih povezavah. Ve~ina evropskih držav poudarja decentralizacijo, ustanavljajo se regije ali pa se daje dodatna avtonomija že obstoje~im regijam. Na~elo regionalne samoupra- ve 10 je povezano s spo{tovanjem demokracije in z vidikom ve~jega povezovanja Evrope. MELLS ni natan~neje dolo~ila posebnosti regionalne samouprave. Ures- ni~evanje na~ela subsidiarnosti in decentralizacije narekuje pripravo posebnega pravnega instrumenta SE tudi za to podro~je. 11 Temeljna dilema pa je, kako konkre- ten in pravno zavezujo~ naj bo ta dokument, in ali naj torej SE sprejme konvencijo (Evropsko listino o regionalni samoupravi) ali zgolj priporo~ilo. Za konvencijo se zavzema ve~ina držav ~lanic SE, CLRAE, Parlamentarna skup{~ina SE in Odbor regij pri EU. Prevladuje stali{~e, da naj bi bil tak dokument na~elen in dovolj prožen za uresni~evanje regionalizacije v skladu z razmerami v posamezni državi ~lanici SE. 12 9 Regionalizacija v Italiji se je pri~ela leta 1948 kot posledica vrste zgodovinskih, geografskih, gospodarskih, kulturnih idr. razlogov. Italija je razdeljena na 8097 ob~in, 102 provinci in 20 regij, ki so avtonomna podro~ja z dolo~enimi posebnostmi. Petnajst regij ima navaden status, pet pa posebnega. Italijanski zakon {t. 142 o reformi krajevnih uprav iz leta 1990 v 16. ~lenu navaja kriterije in usmeritve, katere se upo{teva pri reviziji oziroma ustanavljanju novih provinc. Tako mora vsako njihjovo ozemlje ustrezati obmo~ju, na katerem se odvija ve~ji del družbenih, gos- podarskih in kulturnih odnosov prebivalcev. Obseg province mora po povr{ini, {t. prebivalcev in ekonomski mo~i omogo~ati na~rtovanje tak{nega razvoja, ki bo pospe{eval gospodarsko, družbeno in kulturno ravnovesje na ravni province in regije. Obmo~je posamezne ob~ine mora v celoti pripadati le eni provinci, {tevilo prebivalcev province ne sme biti manj{e od 200.000 prebivalcev itd. 10 Regionalna samouprava, kjer pa~ obstaja, je del demokrati~nega upravljanja, zato morajo regionalne oblasti imeti minimalne standarde demokrati~ne zgradbe in biti opremljene z zakon- skimi pristojnostmi in zmožnostjo znotraj ustavnih in zakonskih okvirov urejati in upravljati del javnih zadev s svojo odgovornostjo v interesu prebivalcev in v skladu z na~elom subsidiarnosti. 11 Osnutek evropske listine o regionalni samoupravi pravi, da je regija bistveni sestavni del države, eden od temeljev demokrati~nega režima in primerna raven oblasti za u~inkovito ures- ni~evanje subsidiarnosti, da ponazarja raznovrstnost Evrope, pri ~emer mora spo{tovati lokalno (ob~insko) avtonomijo. 12 Priporo~ilo je lahko politi~no {e bolj zavezujo~e za ~lanice SE, saj se nana{a na vse ~lanice, konvencija pa je dokument, ki bi ga posamezne ~lanice podpisale in ratificirale ali pa ne. Poleg tega bi imela tako kot MELLS obvezni in neobvezni del. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 110 Slovenija se zavzema za sprejem pravnega dokumenta SE o regionalni samo- upravi v obliki konvencije. 13 Pri tem tudi mi poudarjamo, da mora biti dokument fleksibilen oz. tak{en, da bo spo{toval razli~nost razmer v državah ~lanicah SE ter omogo~al {iroko možnost izbire na tem podro~ju. Za RS je bil že osnutek evropske listine o regionalni samoupravi koristna smernica pri pripravah ustavnih sprememb, ki jih potrebujemo za uvedbo pokrajin, zakona o pokrajinah ter drugih dokumentov, ki se nana{ajo na nadaljnji razvoj lokalne in regionalne samouprave pri nas. 13. konferenca evropskih ministrov, odgovornih za lokalno in regionalno samoup- ravo, je bila 27. in 28. junija 2002 v Helsinkih na Finskem. 14 Obravnavala je dve temi: »Regionalna samouprava in subsidiarnost – evropski modeli in na~ela« in »Regionalna samouprava in subsidiarnost – podrobna obravnava besedil, ki jih je pripravil Vodilni odbor SE za lokalno in regionalno demokracijo (CDLR)«. 15 Ministri so v okviru prve teme izmenjali izku{nje in poglede glede regionalne samouprave, regionalizacije, decentralizacije in uresni~evanja na~ela subsidiarnosti. Ministri so se strinjali, da je delujo~a demokracija temelj miru, stabilnosti, napredka in razvoja. Nara{~ajo~a decen- tralizacija in devolucija odsevata splo{no prepri~anje, da se ekonomska rast, soob- stojna obnovitev, kakovostne javne službe in polna demokrati~na participacija u~inkoviteje razvijajo, ~e oblastne institucije niso vsesplo{no centralizirane. Seveda je stvar vsake države, da odlo~i, ali bo ustanovila regionalne oblasti, ki jih dejansko nimajo vse države. SE pri tem igra pomembno vlogo pri podpori u~inkovite demokracije v vseh državah ~lanicah tako na državni kot na poddržavni ravni. 16 13 Tak pravni dokument naj bi spo{toval suverenost, identiteto in svobodo držav, da dolo~ajo svojo notranjo organizacijo z upo{tevanjem teh splo{nih na~el. Bil naj bi dovolj {irok, da bi priznal {iroko lestvico demokrati~nih oblik regionalne samouprave. Jasen mora biti v tem, da ima vsaka država pravico odlo~iti se, ali bo uvedla regionalne oblasti ali ne. Dokument ne sme ogroziti na~ela enakopravnosti lokalnih in regionalnih oblasti in njihove avtonomije, kjer je to na~elo uveljavljeno z ustavo ali zakonom. Tudi ne sme voditi h kreaciji relativnih vrednot med razli~nimi modeli regionalne avtonomije. Države morajo imeti izbiro, ki jim omogo~a upo{tevanje specifi~nih karakteristik njihovega sistema regionalne samouprave. Dokument naj bi bil v harmoni~nem skladju z MELLS. 14 Conference of European ministers responsible for local and regional government, 13th Session, Helsinki, 27. in 28. junij 2002, Helsinki Declaration on Regional Self-Government. 15 Po mnenju CDLR je pet podro~ij, ki bi jih urejal dokument SE o regionalni samoupravi, potencialno sprejemljivih za vse države ~lanice: odgovornosti oz. pristojnosti regionalnih oblasti; notranja struktura – regionalni organi; finan~ni in ~love{ki viri regionalnih oblasti; varstvo regionalne samouprave; nadzor dela regionalnih oblasti. 16 Ministri so izrazili mnenje, da bi moral imeti SE cilj sprejeti pravni dokument o regionalni samoupravi na temeljnih konceptih in na~elih, ki jih je že pripravil CDLR. Dokument naj bi bil v harmoni~nem skladju z MELLS. Odboru ministrov SE ministri priporo~ajo, da razvija in okrepi delo SE na podro~ju lokalne in regionalne samouprave, vklju~no s promocijo izku{enj na pod- ro~ju regionalne samouprave. Nadaljuje naj se dialog na evropski ravni med vladami ter lokal- nimi in regionalnimi izvoljenimi predstavniki, zbranimi v CLRAE. CDLR naj se naloži, da izdela osnutke za pravni dokument razli~nih vrst in pri tem upo{teva predloge konference, izku{nje ~lanic in ustrezno razmerje do MELLS. K izjavi je priložen dodatek »Core concepts and common principles on regional self-government identified by the CDLR«. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 111 Konvencija ne želi zavezovati evropskih držav, naj ustanovijo regionalne ravni oblasti. Vsaka država je avtonomna pri odlo~anju o svoji oblastni strukturi. Na to ves ~as opozarjajo tako prista{i listine kot njeni nasprotniki. Zbornica regij CLRAE je na junijskem zasedanju sprejela resolucijo, ki podpira pravni dokument o regionalni samoupravi v obliki konvencije. Tak dokument je podprl tudi Odbor CLRAE za kme- tijstvo in okolje, ki je pristojen tudi za lokalno in regionalno demokracijo. CLRAE poudarja, da konvencija kot pravni dokument ne zahteva, da država ustanovi regije, vendar bo njen sprejem okrepil regionalno demokracijo. V Evropi so uveljavljeni razli~ni modeli regionalizacij, države pa se same odlo~ajo, kateri jim ustreza in kateri ne. Nekatere države regij sploh ne potrebujejo. Regionalizacija za države ni obvez- na, listine ni treba podpisati in ratificirati, podpisnice pa si bodo lahko pridržale tudi nekatere rezervacije, kot to velja za MELLS. Zaklju~ni dokument helsin{ke konference poudarja, da bo SE priznal in promo- viral splo{na na~ela regionalne samouprave v evropskem pravnem dokumentu, v katerem bodo upo{tevane izku{nje držav ~lanic. O tem bo ponovna razprava na 14. Evropski konferenci ministrov, pristojnih za lokalno in regionalno samoupravo, ki bo leta 2005 v Budimpe{ti. ^ezmejno sodelovanje lokalnih in regionalnih skupnosti Maja 1980 so države ~lanice SE v Madridu podpisale Evropsko okvirno kon- vencijo o ~ezmejnem sodelovanju teritorialnih skupnosti ali oblasti, 17 s katero so se zavezale, da bodo omogo~ale in spodbujale obmejno sodelovanje med lokalnimi skupnostmi, ki so pod njihovo sodno pristojnostjo, ter si prizadevale za sklenitev ustreznih sporazumov in dogovorov. Konvencija {teje za obmejno sodelovanje vsak dogovor, s katerim se krepijo in razvijajo sosedski odnosi med lokalnimi skupno- stmi, kot tudi vsak sporazum, sklenjen v ta namen. ^ezmejno sodelovanje se nana{a predvsem na okolje, javne službe, razvoj, prevoz in skupne naprave. Pogoji zanj pa so: • resni~na lokalna samouprava, • pozitivna politi~na volja, • ustrezen pravni okvir, • politi~na volja, da se odpravijo ovire, in • evropska vizija. V konvenciji je poudarjeno, da se obmejno sodelovanje izvaja v okviru pristoj- nosti lokalnih skupnosti, opredeljenih v notranji zakonodaji. Dogovori in sporazumi lokalnih skupnosti se lahko zgledujejo po vzor~nih in okvirnih sporazumih, statutih in 17 Okvirno konvencijo o ~ezmejnem sodelovanju teritorialnih skupnosti ali oblasti je RS podpisala 21. maja 1980, dodatni protokol 9. novembra 1995 in protokol {t. 2 5. maja 1998. Konvencija je bila ratificirara v letu 2003. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 112 pogodbah, ki so priloženi tej konvenciji. Države pogodbenice lahko sklepajo tudi meddržavne sporazume, ki med drugim lahko dolo~ajo okvir, oblike in omejitve za obmejno sodelovanje lokalnih skupnosti. Konvencija je sploh naravnana tako, da se sporazumi in dogovori sklepajo ob popolnem spo{tovanju dolo~b notranje zakono- daje vsake pogodbenice. Pri ~ezmejnem sodelovanju gre za proces; veliko je dela z vizumi, odpravo raz- li~nih ovir in vzpostavitvijo ustrezne infrastrukture. EU, ki sicer že leta prispeva h krepitvi ~ezmejnega sodelovanja, naj bi bolj koordinirala svoje dejavnosti s SE in nasprotno, kar bo prispevalo k bolj{im rezultatom prizadevanj obeh. Lokalne in regionalne skupnosti imajo nepogre{ljivo vlogo pri krepitvi demokra- ti~ne stabilnosti v Evropi. Še zlasti pa je v zadnjem ~asu poudarjena krepitev ~ezmejnega sodelovanja med lokalnimi skupnostmi na podro~ju kulture, 18 saj to krepi medsebojno razumevanje in zaupanje med ljudmi, ki živijo na obeh straneh meje, ne glede na to, ali imajo skupen jezik, religijo in kulturno dedi{~ino. Konvencijo je podpisala in leta 2003 ratificirala tudi RS. Dosedanje izku{nje ~ezmejnega sodelovanja Slovenije s sosednjimi državami so zelo dobre. Pri skup- nem sodelovanju z Italijo, Avstrijo in Madžarsko je bilo pripravljenih ve~ kot 100 projektov s podro~ij prometa in obmejne infrastrukture, okolja, turizma, kmetijstva, drobnega gospodarstva, kulture in ~love{kih virov. 19 Pripravljen je bil tudi predlog projektov za ~ezmejno sodelovanje med Republi- ko Slovenijo in Republiko Hrva{ko. 20 Gre za projekte, ki se nana{ajo na prometno in obmejno infrastrukturo, okolje in varstvo narave, gospodarsko sodelovanje ter regionalne in lokalne pobude. Eden glavnih problemov na{ega ~ezmejnega sodelovanja je v tem, da na{ sedanji upravni sistem ni primerljiv s sosednjimi državami. Zaradi odsotnosti regio- nalne ravni se moramo bolj potruditi za obvladovanje ~ezmejnega sodelovanja in vzdrževanje ravni, kakr{no imajo sosednje države. To pomeni, da trenutno {e ni- mamo v celoti organizirane javne infrastrukture, ki bi na vseh ravneh celovito podpi- rala vzpostavljanje ali {irjenje stikov in sodelovanja. Predvsem nam manjkajo tiste regionalne strukture, ki bi povezovale, motivirale, usmerjale in podpirale izvajanje skupnih projektov, s tem pa seveda tudi organizirane animacijske dejavnosti, ki bi pomenile priložnost za skupni razvoj, zaradi ~esar na nekaterih podro~jih prihaja do nerazumevanja in tudi odpora zaradi strahu pred konkurenco. Težave imamo tudi pri 18 Draft Recommendation on Fostering Transfrontier Co-operation between Territorial Commu- nities or Authorities in the Cultural field, Steering Committee on Local and Regional Democracy, Strasbourg, 6. maj 1999. 19 Podrobno o tem dr. Riana Benko, Programi pomo~i Evropske unije, In{titut za prenos znanja in tehnologije, Ljubljana 1999. 20 Predlog projektov za ~ezmejno sodelovanje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrva{ko, Služba Vlade RS za evropske zadeve, Ljubljana, 24. 12. 1999. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 113 zagotavljanju lokalnih finan~nih virov, ker posamezne ob~ine finan~no niso dovolj mo~ne. Javna etika na lokalni ravni Med prioritetami SE na podro~ju poglabljanja lokalne in regionalne samouprave je tudi javna etika na lokalni ravni, povezana z bojem zoper korupcijo in druge oblike finan~nega kriminala v lokalnih organih. Skupini specialistov je CDLR zaupal nalogo, da pripravi zbirko oz. priro~nik dobrih praks na tem podro~ju. Skupina specialistov je tematiko razdelila na {est podtem, in sicer: • statut in pravila, ki veljajo za odgovornost lokalno izvoljenih predstavnikov (jamstva, odobritve, profesionalno varstvo, civilna, kazenska in upravna odgovornost idr.); • status lokalnih javnih uslužbencev in pravila službe (pogoji za imenovanje in odpust, diskvalifikacije, odgovornosti, obveznosti do izvoljenih predstavni- kov idr.); • razpoložljiva sredstva za izvajanje lokalne demokracije v praksi (financiranje volilne kampanje, financiranje politi~nih združenj in strank na lokalni ravni idr.); • dostop do informacij, upravna preglednost in upravni postopki; • nadzor in ra~unovodski postopki; • razmerja med lokalnimi oblastmi in zasebnim sektorjem (pogodbe o javnih naro~ilih, pomo~ in drugi finan~ni prenosi osebam zasebnega prava, profit- nim in neprofitnim, gospodarske agencije, ki pripadajo ob~ini, izdajanje do- voljenj in certifikatov). Na tej podlagi in na podlagi drugih razpoložljivih informacij (zlasti priporo~il Odbora ministrov SE) je sekretariat pripravil {est tematskih dosjejev, ki vsebujejo tudi seznam priporo~il za razli~ne skupnosti in vklju~ene ljudi (centralne in lokalne oblasti, izvoljene predstavnike, kandidate in politi~ne vodje); ti dosjeji sestavljajo prvi del priro~nika. Priro~nik je zdaj v osnutku pripravljen 21 in je dostopen na spletnih straneh SE: www.coe.int/local ali www.loreg.org. Priro~nik naj bi postal realen prakti~en instrument za države in lokalne ter regionalne oblasti. Na zadnji seji CDLR novembra 2002 v Strasbourgu je bilo dogovorjeno, da naj ~lani CDLR (vladni strokovnjaki iz držav ~lanic SE) za promocijo tega nadvse pomembnega priro~nika organizirajo nacionalna posvetovanja v razli~nih oblikah: prevod in posredovanje priro~nika združenjem lokalnih in regionalnih oblasti in lokalno in regionalno izvoljenim predstavnikom; organizacija sre~anj z lokalnimi in 21 Public ethics at local level, Model initiatives package, CDLR, Strasbourg, 13. januar 2003. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 114 regionalnimi funkcionarji in uradniki iz lokalnih in regionalnih uprav; organizacija seminarjev, delavnic ali nacionalnih konferenc (po potrebi s pomo~jo ~lanov sekre- tariata in strokovnjakov ter finan~no udeležbo SE); objava priro~nika na vladnih spletnih straneh z možnostjo dajanja komentarjev javnosti. Te dejavnosti naj bi bile zaklju~ene do novembra 2003, vsaka ~lanica SE pa bo morala pripraviti poro~ilo o rezultatih razprave o priro~niku. Nizozemska vlada bo spomladi 2004 gostila mednarodno konferenco o rezulta- tih obravnave priro~nika v državah ~lanicah SE, drugih telesih SE, nevladnih organi- zacijah, EU, OECD, Svetovni banki ipd., ta pa bo nato dopolnjen in sprejet v kon~ni vsebini. Na konferenci naj bi s politi~nega vidika obravnavali zlasti financiranje poli- ti~nih strank, kandidatov, volitev, samozavarovanje javnih uslužbencev, omejitve daril, integriteto politi~nih in izvoljenih predstavnikov ter finan~ni nadzor, sodelovali pa naj bi predstavniki lokalnih in regionalnih oblasti, njihova združenja, ministri, državni sekretarji, razli~na civilna združenja in drugi. Priro~nik spremljajo {e avtorski prispevki o statusu lokalnih javnih uslužbencev in pogojih za njihovo delo (^e{ka), razpoložljivih sredstvih za uresni~evanje lokalne demokracije v praksi (Finska), notranji in zunanji kontroli (Francija), dostopu do informacij, upravni preglednosti in upravnih postopkih (Italija), statusu in pravilih za verodostojnost lokalno izvoljenih predstavnikov (Združeno kraljestvo), strukturah, ki so urejene z zasebnim pravom, case studies (na~ela javnega življenja, primer mode- la pobude na podro~ju zasebnopravnih podjetij z javnim kapitalom) ter izjave izvolje- nih oseb o financiranju lokalnih volitev (primer Helsinkov). Lokalne oblasti so v celoti odgovorne za svoje upravljanje volilnemu telesu, javnemu mnenju, upravnim ali civilnim sodi{~em ali (v nekaterih primerih) kazen- skim sodi{~em. Vzpostaviti morajo posebni strokovni notranji kontrolni mehanizem, da bi kar se da omejile tveganje: • slabega ekonomskega ali finan~nega upravljanja; • slabega upravnega menedžmenta, ki izvira iz nespo{tovanja pravil; • revne oskrbe s storitvami; • upravnega, civilnega ali kazenskega postopka. Dialog med oblastmi in državljani Nara{~ajo~i proces decentralizacije, krepitev demokracije in sistem novega upravljanja zahtevajo nove sofisticirane mehanizme dialoga med državo, regional- nimi in lokalnimi skupnostmi, njihovimi združenji ter državljani. V marsikateri državi ugotavljajo, da so se za~ele zelo pomembne spremembe, ki vodijo v nova razmerja med ravnmi oblasti. Nastopili so izzivi novih realnosti, prelom s preteklostjo, nove finan~ne ureditve, nara{~ajo~e vklju~evanje poddržavnih ravni oblasti v vladanje in upravljanje ter pritisk državljanov, ki se vse bolj zavedajo svojih pravic in potreb. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 115 V demokrati~nih državah je cilj lokalnih in regionalnih oblasti in države same pos- pe{evati uresni~evanje demokracije in zagotoviti najbolj{e možne zadovoljitve pot- reb ljudi v danih razmerah. Da bi to dosegli, mora obstajati sodelovanje med raz- li~nimi ravnmi oblasti, konflikti pa se morajo re{evati z vidika doseganja omenjenih ciljev. Ko razpravljamo o lokalni in regionalni demokraciji, morata vedno biti v ospre- dju državljan in kakovost njegovega življenja. Kompleksnost modernih družb zahteva stalen dialog med vsemi ravnmi oblasti in državljani, 22 ~eprav obstajajo razli~na gledi{~a, 23 s katerih naj bi analizirali razmer- je med participacijo in demokracijo, obstaja mnogo vzrokov, ki spodbujajo udeležbo. Javna telesa dobijo zahtevano legitimnost, sredstva za u~inkovito odlo~anje in pod- poro državljanov za doseganje posebnih ciljev. Državljani pa sodelujejo, ~e se jim zdi, da je zadeva dovolj zanimiva in da se spla~a sodelovati. Za udeležbo državlja- nov v lokalni politiki je mnogo razlogov: prakti~ni razlogi, izrecna ali posvetovalna udeležba ali pa zgolj državljanska dolžnost. V instrumentalnem pogledu pa udeležbo lahko jemljemo kot pot posameznikov, da dosežejo svoje cilje. Institucionalni dialog v enotni (unitarni) državi lahko opi{emo kot celotno mrežo komunikacijskih razmerij med centralno oblastjo na eni strani in drugimi ravnmi teritorialnih oblasti na drugi strani. V zadnjih desetletjih ta dialog postaja vse pomembnej{i strate{ki faktor v državah zaradi nara{~ajo~e kompleksnosti upravlja- nja in prizadevanja, da bi javne zadeve opravljale tiste oblasti, ki so bližje državlja- nom. Institucionalni dialog je tako bistveni del upravljanja v moderni državi. Prelom s preteklostjo, zahteve novih realnosti, nove re{itve, nove finan~ne ureditve, vklju~evanje poddržavnih ravni v oblastne in upravne dejavnosti ter pritisk državlja- nov, ki se vse bolj zavedajo svojih pravic in potreb, so pomembne novosti, ki se jim moramo posvetiti z akademskim in prakti~nim pristopom. 24 Institucionalni dialog poteka po na~elih u~inkovitosti, preglednosti in racionalnosti. Ta terjajo zagotovitev vseh relevantnih informacij vsem udeležencem, jasna pravila, ~imprej{njo predsta- vitev rezultatov dialoga javnosti, pristojne (izvoljene) organe, dobro koordinacijo idr. Tak{en dialog je bistveni del upravljanja demokrati~ne države. Nara{~ajo~i proces decentralizacije, krepitev demokracije in sistem novega upravljanja zahteva nove, sofisticirane mehanizme dialoga med državo, regionalnimi 22 Regionalne in lokalne oblasti se vse bolj vklju~ujejo v zadeve, ki so bile tradicionalno v izklju~ni domeni državnih oblasti. Ta 'lokalizacija' državnih problemov je neposredna posledica novih upravljalskih procesov, na~ela subsidiarnosti in okrepitve mehanizmov verodostojnosti. 23 Na primer realisti~no stali{~e, po katerem je namen politike izražati in braniti interese, namen udeležbe državljanov pa je dose~i te cilje in zagotoviti optimalne rezultate z minimalni- mi stro{ki. Drugo stali{~e je povsem nasprotno. Po njem je demokracija proces, ki potrebuje maksimalno udeležbo državljanov. Tretje stali{~e temelji na zahtevi izklju~enih skupin, da se vklju~ijo v procese odlo~anja. Zagovorniki posvetovalne demokracije pa želijo, da državljani lahko vzpostavijo razmerja s politi~nimi institucijami, tudi na neinstitucionalen na~in. 24 Preliminary draft report on »Institutional dialogue between the state, regions, local authori- ties and their associations«, Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR), Strasbourg, 8. april 2002, str. 4. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 116 in lokalnimi skupnostmi, njihovimi združenji ter državljani. Ta razmerja, ki zajemajo vse dejavnosti med razli~nimi teritorialnimi enotami vseh tipov in na vseh ravneh, so nova razsežnost javne politike. Obstaja veliko razli~nih oblik institucionalnega dialoga. Najve~krat so to skupna telesa, v katerih imajo svoje predstavnike vse udeležene ravni oblasti, ali pa skupni sestanki, konference, delavnice idr. 25 Udeležba državljanov v lokalnem javnem življenju 26 Izziv je ustvariti sisteme lokalne demokracije, v kateri imajo državljani možnost participacije. Glavne to~ke so odprte tako na strani institucij kot na strani državlja- nov, ki naj imajo možnost vplivati na odlo~itve, ~e ~utijo potrebo za to. Vse države upajo, da bodo njihovi sistemi lokalne demokracije prispevali k nara{~ajo~i partici- paciji razli~nih socialnih in gospodarskih skupin ter vodili k bolj posvetovalni politiki, ki bo konsolidirala mnoge interese v iskanju splo{ne vizije in partnerstva za kolekti- vno akcijo. Sodelovanje državljanov je srce demokracije. Državljani, ki spo{tujejo demokra- ti~ne vrednote in ki se zavedajo svojih državljanskih dolžnosti ter vklju~ujejo v politi~no dogajanje, so življenjska sila vsakega demokrati~nega sistema. SE pripravlja novo {tudijo o razmerju med velikostjo lokalnih skupnosti, njihovo u~inkovitostjo in vklju~enostjo državljanov v lokalno politiko. Udeležba državljanov v javnem življenju njihovih lokalnih skupnosti je zna~ilnost demokracije. Nizka stopnja udeležbe v demokrati~nem procesu je skrb zbujajo~ znak in dejavnik, ki prizadeva delovanje lokalne demokracije. 27 ^eprav 25 21 držav ~lanic SE je odgovorilo na vpra{alnik CDLR o razli~nih modalitetah institucionalnega dialoga v njihovem primeru. Odgovori so dostopni na Local Democracy Website (www.coe.int. – pod »Legal«). 26 Recommendation Rec (2001) 19 of the Committee of Ministers to member states on the parti- cipation of citizens in local public life, 6. december 2001. 27 »Udeležba državljanov pa ni samo splo{en problem. Ima tudi specifi~ne razsežnosti, ki ustreza- jo razli~nim zmožnostim za prispevanje razli~nih sociogospodarskih skupin. Ženske, mladi ljudje, etni~ne skupine, starej{i in prizadeti ljudje so skoraj v vseh državah skupine, ki so premalo udele- žene zlasti v predstavni{kih institucijah lokalne demokracije. Biti je treba pozoren na tiste kategorije državljanov, ki se teže aktivno vklju~ujejo in ki dejansko ostajajo na obrobju lokalnega javnega življenja. Zavedati se je treba, da je pomembno, da so ženske enakopravno zastopane v lokalni politiki. Zavedati se je treba, da so otroci in mladina potencial za trajno uravnotežen razvoj lokalnih skup- nosti, in poudariti vlogo, ki jo lahko imajo. Priznati in pove~ati je treba vlogo, ki jo imajo združenja in skupine državljanov kot klju~ni partnerji pri razvijanju in ohranjanju kulture sodelovanja in kot gonilna sila pri demokrati~nem sodelovanju v praksi ... Za tujce posebej velja, da se spodbuja njihovo aktivno sodelovanje v življenju lokalne skupnosti, in sicer brez diskriminacij in v skladu z dolo~ili Konvencije o sodelovanju tujcev v javnem življenju na lokalni ravni Sveta Evrope iz leta 1992, tudi kadar ta dolo~ila niso zakonsko obvezujo~a za države, ali pa naj vsaj ~rpajo pobude iz mehanizmov, na katere se sklicuje ta konvencija. Priporo~ilo Rec (2001) 19 Odbora ministrov SE državam ~lanicam o sodelovanju državljanov v lokalnem javnem življenju. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 117 obstajajo razli~na gledi{~a 28 , s katerih naj bi analizirali razmerje med participacijo in demokracijo, obstaja mnogo vzrokov. ki spodbujajo udeležbo. Javna telesa dobe zahtevano legitimnost, sredstva za u~inkovito odlo~anje, podporo državljanov za doseganje posebnih ciljev. Državljani pa sodelujejo, ~e vidijo dovolj zanimivo zade- vo, pri kateri se spla~a sodelovati idr. Obstaja mnogo razlogov, ki spodbujajo držav- ljane k udeležbi v lokalni politiki. Sledijo prakti~nim razlogom, izrecni ali posvetovalni udeležbi, ali zgolj državljanski dolžnosti. V instrumentalnem pogledu pa udeležbo lahko jemljemo kot pot posameznikov, da dosežejo svoje cilje. Vendar pa ve~ina državljanov ostaja pasivna oziroma nezainteresirana. Pri tem nekateri mislijo, da ta apatija izvira iz nizke ravni interesa, drugi pa, da odseva njiho- vo neustrezno politi~no mo~. Tisti, ki zagovarjajo udeležbo, menijo, da ta izraža skrb za skupnost, ki ji pripadajo državljani, in državljanom omogo~a u~iti se umetnosti državljanstva. V modernem ~asu se zdi ta ideja preve~ romanti~na. Uvedba lokalne samouprave v RS je imela za cilj tudi demokratizacijo življenja ljudi v lokalnih skupnostih z ve~jo uporabo zborov ob~anov, kot je danes, lokalnih referendumov, državljanske iniciative in drugih oblik vklju~evanja ljudi v procese odlo~anja v lokalni skupnosti. S temi oblikami naj bi ugotavljali odnos ljudi do kon- kretnih in pere~ih težav, ki jih ~utijo v svoji lokalni skupnosti. Udeležba državljanov v najrazli~nej{ih oblikah je zna~ilna v vseh državah z razvito lokalno samoupravo. Pri nas so te oblike precej zanemarjene in zato nerazvite. Bolj{e so razmere v manj{ih, podeželskih ob~inah. Lokalna samouprava v Sloveniji 29 Ustavna in zakonska podlaga Osamosvojitev Slovenije kot države in uvedba parlamentarne demokracije v letu 1991 sta pomenili nov za~etek tudi za lokalno samoupravo. Že v uvodnih dolo~bah nove slovenske ustave, v katerih so zapisana in zagotovljena temeljna politi~na na~ela in družbene vrednote, s katerimi Slovenija opredeljuje svojo držav- no ureditev, je dobila svoje mesto tudi lokalna samouprava. Ustava RS je s tem Slovenijo uvrstila med države, ki želijo zagotoviti skupne evropske standarde za 28 Na primer realisti~no stali{~e, po katerem je namen politike izražati in braniti interese, namen udeležbe državljanov pa je dose~i te cilje in zagotoviti optimalne rezultate z minimalnimi stro{ki. Drugo stali{~e je povsem nasprotno. Po njem je demokracija proces, ki potrebuje maksimalno udeležbo državljanov. Tretje stali{~e temelji na zahtevi izklju~enih skupin, da se vklju~ijo v procese odlo~anja. Zagovorniki posvetovalne demokracije pa želijo, da državljani lahko vzpostavijo razmerja s politi~nimi institucijami, tudi na neinstitucionalen na~in. Prav tam, str. 4-–5. 29 Tako kot druge države ~lanice SE je tudi Slovenija pripravila uradni dokument o strukturi in dejavnosti njene lokalne samouprave, ki ga je CDLR potrdil leta 1997. Služba (zdaj Urad) Vlade RS za lokalno samoupravo redno obve{~a generalnega sekretarja SE o zakonskih spremembah in predvidenih aktivnostih na podro~ju lokalne samouprave. Iz prikaza temeljnih dokumentov in usmeritev SE na podro~ju lokalne in regionalne samouprave v prvem delu prispevka je razvidno, da bo treba v slovenski lokalni samoupravi opraviti {e veliko zakonodajnega in strokovnega dela. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 118 opredeljevanje in varovanje pravic lokalnih oblasti, ki so za državljane najbližja raven uprave in jim omogo~ajo u~inkovito udeležbo pri oblikovanju odlo~itev, nana{ajo~ih se na njihovo vsakdanje okolje. Reforma slovenske lokalne samouprave vsebuje pet sestavin: funkcionalno, teritorialno, organizacijsko, finan~no-materialno in pravno. 30 Nobena od na{tetih sestavin lokalne samouprave v Sloveniji {e ni v celoti ures- ni~ena. Pri tem je treba ugotoviti, da je bil preve~ poudarjen teritorialni vidik, prema- lo pa funkcionalni, regionalni in finan~ni vidik. Vlada RS je julija 2001 sprejela Izho- di{~a in predloge za nadaljnji razvoj lokalne samouprave v RS. Gre za strate{ki dokument Vlade RS za nadaljevanje reforme lokalne samouprave, ki je nastal tudi na podlagi poro~ila in priporo~ila 89. Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti Evrope glede stanja na podro~ju lokalne in regionalne demokracije v Sloveniji (junij 2001). Sprejeta je bila vrsta zakonov in drugih predpisov, ki urejajo lokalno samoupra- vo oziroma se nana{ajo nanjo. Ustavna na~ela konkretizirata predvsem Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) in Zakon o financiranju ob~in (ZFO). ZLS je ob~inam v izvir- no pristojnost dodelil naloge, ki so bistvenega pomena za življenje in delo njenega prebivalstva in se lahko v ob~ini uresni~ujejo in obvladujejo racionalneje in u~inkoviteje kot z državno oblastjo. ZFO pa temelji na na~elu, da se ob~ine financi- rajo predvsem iz lastnih virov, pa tudi iz sredstev državnega prora~una, ki so jim dodeljena v obliki finan~ne izravnave in dotacij za naložbe zaradi izravnavanja potreb financiranja ob~inskih nalog in njihovih lastnih zmožnosti. Zakon o javnih financah ureja tudi zgradbo, pripravo in uresni~evanje prora~unov lokalnih skupnosti, uprav- ljanje premoženja lokalnih skupnosti, njihovo zadolževanje, jamstva, upravljanje dolgov, ra~une in prora~unski nadzor. Posamezne sestavine lokalne samouprave ureja {e cela vrsta zakonov, med katerimi je treba omeniti Zakon o ustanovitvi ob~in ter o dolo~itvi njihovih obmo~ij, Zakon o referendumu za ustanovitev ob~in in Zakon o postopku za ustanovitev ob~in ter za dolo~itev njihovih obmo~ij (ZPUODO), v skladu s katerima so bile ustanovljene ob~ine in dolo~eno oziroma spremenjeno njihovo obmo~je. Lokalne volitve so urejene v Zakonu o lokalnih volitvah (ZLV). 30 Pri funkcionalni sestavini gre za prerazporeditev pristojnosti med državo in ob~inami kot temeljnimi samoupravnimi lokalnimi skupnostmi, za uresni~evanje na~ela subsidiarnosti s procesom decentralizacije, ki se je za~el. Pri ozemeljski sestavini gre za ustanavljanje novih ob~in, ki so nadomestile nekdanje komune. Iz 62 komun je nastalo v letu 1994 147 novih ob~in, v letu 1998 {e 45 in v letu 2002 {e ena ob~ina. Skupaj imamo danes v Sloveniji 193 ob~in, ki niso vse oblikovane v skladu z zakonskimi merili. Polovica jih ima manj kot 5000 prebivalcev, vse pa tudi nimajo popolne osnovne {ole, zdravstvenega doma ali zdravstvene postaje, banke, po{te, ustreznih prostorov za delo ob~inskih organov itd. Pri organizacijski sestavini gre za novi razpored organizacije oblasti v ob~ini, ki ga sestavljajo organi (neposredno izvoljena ob~inski svet in župan, nadzorni odbor) in oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri odlo~anju v ob~ini (zbori ob~anov, referendumi in državljanska pobuda). Pri finan~no-materialni sestavini gre za uresni~evanje na~el sorazmernosti sredstev z nalogami lokalnih skupnosti, solidarnosti do razvojno {ibkej{ih ob~in, pravice do lastnih virov lokalnih skupnosti itd. Pri pravni sestavini pa gre za položaj ob~ine kot pravne osebe javnega prava in njeno vklju~enost v celotni pravni sistem RS. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 119 Razmejitev pristojnosti med državo in ob~inami urejajo Zakon o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi ob~in in podro~ni zakoni (npr. Zakon o varstvu okolja, Zakon o urejanju prostora, Zakon o geodetski službi). Državni nadzor nad zakonitostjo dela ob~inskih organov poleg ZLS urejata {e Zakon o državni upravi (ZU) in Zakon o vladi. Zakon o in{pekcijskem nadzoru se z izjemo dolo~b o organizaciji uporablja tudi za in{pekcijski nadzor, ki ga izvajajo organi lokalnih skupnosti. Zakon o javnih uslužbencih celovito ureja sistem javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti ter posebnosti delovnih razmerij javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Zakon o javnih agencijah ureja javno agencijo kot statusno obliko osebe javnega prava. Ustanovi jo lahko tudi samoupravna lokal- na skupnost ali zveza samoupravnih lokalnih skupnosti. Zakon o gospodarskih javnih službah dolo~a na~in in oblike izvajanja gospodarskih javnih služb. Z njimi se zagotavljajo materialne javne dobrine kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja Republika Slovenija oziroma ob~ina ali druga lokalna skupnost zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar jih ni mogo~e zagotavljati na trgu. Zakon o sistemu pla~ v javnem sektorju (ZSPJS) ureja sistem pla~ funkcionarjev in javnih uslužbencev v javnem sektorju 31 . Ob~ina ureja zadeve iz svoje pristojnosti s svojimi splo{nimi akti oziroma pred- pisi. Tako so za pravno urejanje lokalne samouprave pomembni predvsem statuti ob~in, ki vsebujejo temeljna na~ela za organizacijo in delovanje ob~ine, oblikovanje in pristojnosti ob~inskih organov, organizacijo ob~inske uprave, sodelovanje ob~anov pri sprejemanju odlo~itev in druge statusne dolo~be. Pomembni so tudi poslovniki ob~inskih svetov in nadzornih odborov ter odloki o ustanovitvi, organiza- ciji in delovnem podro~ju organov ob~inske uprave. Z odloki, odredbami, pravilniki in navodili ob~ine dolo~ajo splo{na pravna pravila, na podlagi katerih opravljajo naloge iz svoje ter zadeve iz prenesene pristojnosti, ~e je tako dolo~eno z zakonom. Uresni~evanje ustavnih na~el in dolo~b o lokalni samoupravi, spo{tovanje na~el ratificirane MELLS in vklju~itev Slovenije v EU zahtevajo uskladitev in nadalj- nje dopolnjevanje veljavnih predpisov in tudi novo pravno urejanje lokalne samoup- rave. Z zakoni bo treba pravno urediti {e pokrajine, medob~insko sodelovanje ter vlogo in položaj glavnega mesta države. V podro~ni zakonodaji je treba v skladu z na~elom subsidiarnosti razmejiti naloge med državo in lokalno samoupravo (ob~ine, pokrajine) ter prenesti nekatere državne naloge v opravljanje ob~inam. 31 Javni sektor po tem zakonu sestavljajo državni organi in samoupravne lokalne skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi, javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega prora~una ali prora~una lokalne skupnosti. Javna podjetja in gospodarske družbe, v katerih ima ve~inski delež oziroma prevladujo~ vpliv država ali lokalna skupnost, niso del javnega sektorja po tem zakonu. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 120 V Komisiji za ustavna vpra{anja Državnega zbora je bil podprt tudi vladni pred- log za spremembo Ustave RS, ki se nana{a na uvedbo pokrajin kot obvezne druge ravni lokalne samouprave v RS, prenos državnih nalog na pokrajine brez njihovega predhodnega soglasja ter na opravljanje državnih upravnih nalog 32 tudi v ob~inah in pokrajinah. Pri~akovati je, da bodo te spremembe sprejete v letu 2004. V nadaljevanje reforme je treba vklju~iti tudi najnovej{a družboslovna spoznanja, ki presegajo lokalno zaprtost, kakr{no utrjuje na{ pravni red. Gre za prehod od »prostora krajev« k »prostoru tokov«, razliko med »starim« (zaprtim) in »novim« (odprtim) lokalizmom, »novi regionalizem«, »teledemokracijo«, ki spreminja dose- danji pomen neposredne in posredne demokracije, »novo politi~no kulturo«, ki kaže na izpodkopavanje toge, hierarhi~ne teritorialne organiziranosti, slabitev vloge poli- ti~nih strank ter krepitev vloge mno{tva raznih (pod)skupin, ki presegajo lokalne in nacionalno-državne okvire. Ta spoznanja nakazujejo dolgoro~no perspektivo nasta- janja globalne civilne družbe. 33 Regionalizacija Slovenije Slovenija sodi v krog držav, ki imajo vse možnosti za dvonivojsko lokalno samoupravo – gospodarske, geografske, upravno-politi~ne, zgodovinske idr. Razvoj lokalne samouprave in pretirana centralizacija nalog v državi kažeta na potrebo po krepitvi mo~i ob~ine v razmerju do države preko pokrajine 34 kot druge ravni lokalne samouprave v Sloveniji. Pokrajine naj bi zapolnile vrzel med majhnimi ob~inami in državo in blažile sedanjo preveliko urejevalno in dejansko mo~ države v odnosu do {ibkih ob~in. Povezovale naj bi ob~ine zaradi u~inkovitej{ega urejanja in izpolnjevan- ja potreb državljanov in gospodarstva, ki presegajo zmogljivosti posamezne ob~ine. V unitarni državi, kot je Slovenija, je regionalizacija pravzaprav na~in za vzpos- tavitev vmesne stopnje med lokalnimi skupnostmi in državo. Pokrajina naj bi v medsebojni povezanosti opravljala državne naloge, ki jih je treba opravljati v pokraji- ni, in samoupravne naloge lokalnega pomena, ki so odsev procesov v tem prostoru. Pokrajine bodo opravljale naloge, ki presegajo zmogljivosti majhnih ob~in, pred- vsem pa zadeve, ki jih bo država prenesla v njihovo izvirno in preneseno pristojnost in odgovornost. Pokrajine so nujno potrebna struktura, ki bo zapolnila vrzel med (pre)majhnimi ob~inami in državo ter bo primerno mesto za uresni~evanje na~ela subsidiarnosti oziroma za nujno potrebno decentralizacijo in demokratizacijo na{e države. To nam narekujejo predvsem doma~e razmere in razlogi, pa tudi primerljivost 32 Zdaj državne upravne zadeve, npr. izdajanje razli~nih dovoljenj in drugih dokumentov, opravlja 58 upravnih enot kot oblik teritorializirane državne uprave. 33 Prim. Mlinar, Zdravko, »Globalizacija« ali getoizacija lokalne demokracije? Teorija in praksa, {t. 3/00. 34 Pri tem moramo opozoriti, da je mogo~e na{e pokrajine primerjati npr. s provincami v Italiji, okrožji na Danskem, landkreisi v ZRN ali departmaji v Franciji, ne pa z evropskimi regijami. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 121 z evropskimi kriteriji in standardi, ki jih vsebujejo ratificirana MELLS in drugi doku- menti SE in EU. Pri regiji (pokrajini) gre za vmesni prostor med državo in ob~inami, v katerem se pojavljajo aktualne potrebe, kot so gradnja in vzdrževanje lokalnih cest regional- nega pomena, oskrba z vodo in energijo idr., ki jih je treba upo{tevati in zadovolje- vati. V tem vmesnem prostoru se kopi~ijo problemi, ki temeljijo na eni strani na interesih države, na drugi strani pa gre za interese lokalnega pomena. Ta prostor lahko ozna~ujemo kot regijo, ne glede na to, kak{no ime lahko dobi, ~e ji država prizna dolo~eni upravnosistemski položaj. Pokrajine so v Sloveniji potrebne tudi zaradi primerljivosti z državami EU in zaradi uspe{nej{ega kandidiranja za sredstva EU za regionalni razvoj. Strukturni skladi, ki so namenjeni spodbujanju regionalnega razvoja v EU, bodo pomembni tudi za Slovenijo oziroma njen regionalni razvoj. Potreba po pokrajinah pa se kaže tudi zaradi ~ezmejnega sodelovanja lokalnih in regionalnih skupnosti. Pri prizadevanjih za uvedbo pokrajin je treba najve~jo pozornost posvetiti {tirim sklopom vpra{anj: kak{ne bodo njihove pristojnosti, organizacija in upravljanje, financiranje in premoženje ter na tej podlagi najoptimalnej{a razdelitev Slovenije na pokrajine. Najve~jo strokovno podporo ima model velikih pokrajin, tj. 6 do 8 pokrajin. Zaklju~ek Razvita lokalna samouprava je temelj vsakega demokrati~nega sistema. Lokalne skupnosti naj bi opravljale vse tiste javne zadeve, ki se u~inkoviteje in racio- nalneje ter bližje državljanom upravljajo na lokalni ravni. Organi in uprave lokalnih skupnosti imajo pri tem odlo~ilno vlogo. Iz dokumentov SE lahko povzamemo, da bodo v novem stoletju na podro~ju lokalne in regionalne demokracije v Evropi v ospredju naslednji cilji in vrednote: • varstvo ~lovekovih pravic in uveljavljanje vseh vrst demokracije; • pove~ana participacija državljanov v lokalnem in regionalnem javnem živ- ljenju; {e zlasti je treba zagotoviti pove~anje udeležbe mladih in žensk v organih lokalnih in regionalnih skupnosti; • ~ezmejno sodelovanje lokalnih in regionalnih skupnosti, {e zlasti na pod- ro~ju kulture, medsebojnega spoznavanja in u~enja; • uveljavljanje na~ela subsidiarnosti in s tem povezane regionalizacije držav; • na partnerstvu temelje~ in skupen pristop vseh akterjev in s tem krepitev demokrati~ne strukture in duha evropskih integracijskih procesov na vseh ravneh oblasti; • nepogre{ljiva vloga lokalnih in regionalnih skupnosti pri uresni~evanju prava EU na poddržavni ravni. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 122 SE se zaveda razli~nosti sistemov lokalne samouprave v evropskih državah, zato bo podpiral reforme, ki se nana{ajo na decentralizacijo, pomagal pri razvoju u~inkovitih lokalnih demokrati~nih institucij (na ob~inskih in vi{jih oziroma regional- nih ravneh), krepil zmožnost delovanja lokalnih skupnosti in njihovih združenj ter razvijal oblike usposabljanja, ki naj da lokalno izvoljenim predstavnikom in osebju v lokalnih upravah znanje in ve{~ine ter jih usposobi za zagotavljanje storitev, ki bodo v skladu s pri~akovanji lokalnega prebivalstva. Lokalna demokracija v Evropi je v zadnjih desetih letih dosegla velik napredek. Gre za kontinuiran in dinami~en proces, v katerem lokalne oblasti dobivajo nove pristojnosti in odgovornosti. Število lokalnih pristojnosti vsepovsod nara{~a, usme- ritve v lokalnem financiranju pa so vse bolj v {kodo interesov lokalnih skupnosti. Na~elo subsidiarnosti pomeni ravnovesje med pristojnostmi in finan~nimi viri lokal- nih skupnosti, zahteva pa tudi odgovornost lokalnih in regionalnih oblasti, da pozna- jo potrebe svojih prebivalcev in temu ustrezno organizirajo javne službe; poleg tega imajo tudi odgovornost do države. V zadnjih nekaj desetletjih so evropske države zaradi skladnosti z interesi evropskih prebivalcev za vi{jo kakovost življenja preuredile strukturo svojih javnih oblasti z institucionaliziranjem razli~nih ravni oblasti. Javne zadeve so v precej{nji meri prenesle na lokalno in regionalno samoupravo. V ve~ini evropskih držav pre- na{a država na ob~ine in druge lokalne skupnosti del svojih pristojnosti, kadar oce- njuje, da je na ta na~in mogo~e u~inkoviteje uresni~evati posamezne zadeve, bolj upo{tevati specifi~nosti nekega obmo~ja ali približati upravo prebivalcem. Lokalne skupnosti opravljajo tudi velik del državne uprave, ki ima pomen za prebivalce teh skupnosti. Vsepovsod v Evropi se odvija proces decentralizacije ter krepitev demokracije in novega sistema upravljanja, ki zahteva sofisticirane mehanizme dialoga. Vsak politi~ni sistem ima kak{en na~in za izražanje potreb in zahtev državljanov in družbenih skupin do oblasti. Gre za razli~ne oblike artikulacije in združevanja inte- resov. Najbolj temeljna oblika je participacija in dejavnost državljanov z razli~nimi metodami – od volitev do osebnih stikov, od protestov in neposredne aktivnosti do enostavne politi~ne abstinence. Bolj institucionalizirane oblike artikulacije interesov pa se pojavljajo s socialnimi in politi~nimi skupinami, ki predstavljajo interese svojih ~lanov. Te skupine se razlikujejo po organizacijskih elementih, finan~nih mehaniz- mih, politi~nem stilu in klienteli. Med njimi so tudi združenja lokalnih in regionalnih oblasti kot primer institucionalnih interesnih skupin, ki posku{ajo legitimno dose~i centralno oblast po dostopnih kanalih. Pri reformah lokalnih skupnosti v Evropi in pri nas gre za povezanost teritorial- nih sprememb z vsebinskimi vpra{anji in {e zlasti z dobrim upravljanjem, ki bo v korist prebivalstva. Kdaj sploh so potrebne teritorialne reforme? Kak{en je koncept dobrega upravljanja v posamezni državi? Kaj naj se upo{teva pri snovanju lokalnih (in regionalnih) skupnosti? Ali so ob ekonomskih vidikih, ki so temeljni, pomembni Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 123 {e drugi vidiki oziroma cilji? Ali dana{nji teritorialni okviri lokalnih skupnosti {e ustre- zajo? Kako usklajevati pristopa 'od zgoraj navzdol' (državni) in 'od spodaj navzgor' (lokalni, državljanski)? Kako ugotoviti identiteto lokalnih in regionalnih skupnosti? Kako ~im bolj upo{tevati in obve{~ati njihove prebivalce pri teritorialnih reformah? Ali imajo državne oblasti jasno izdelano strategijo in cilje razvoja lokalnih in regional- nih skupnosti? SE poudarja, da gre pri upravljanju za temeljna vpra{anja, kot so: centralizacija, decentralizacija, devolucija; u~inkovitost in demokrati~nost lokalnih in regionalnih oblasti; eti~ni standardi pri delu lokalnih uprav; pomembnost na~ela subsidiarnosti – nove pristojnosti lokalnih in regionalnih oblasti in njihovi stiki s prebivalci; enakovred- nost javnih služb – enaki standardi storitev za državljane v vsej državi; partnerstvo med ravnmi oblasti, nacionalna združenja lokalnih skupnosti; demokracija medijev. Uresni~evanje na~ela subsidiarnosti in decentralizacije je zna~ilnost moderne dobe. ^eprav je vsaka država avtonomna pri odlo~anju o svoji oblastni strukturi, gre v zadnjih desetletjih v Evropi za nara{~ajo~o decentralizacijo in devolucijo, ki se odvijata v ve~ modelih regionalne samouprave. Ekonomska rast, soobstojni razvoj in kakovostne javne službe se lahko u~inkoviteje uveljavljajo, ~e oblastne institucije niso vsesplo{no centralizirane. Razvoj gre v smeri u~inkovite in demokrati~ne obla- sti na vseh ravneh, pri ~emer morata biti vedno v ospredju državljan in kakovost njegovega življenja. To pa je mogo~e, ~e med razli~nimi ravnmi oblasti in državljani obstajata stalni dialog in partnerstvo. Evropske integracije vse bolj ra~unajo tudi s poddržavnimi strukturami oblasti v posamezni državi, tj. z lokalnimi in regionalnimi oblastmi. Nanje se najtesneje veže- jo vpra{anja, ki so povezana z uresni~evanjem na~el subsidiarnosti, decentralizacije in demokratizacije ter partnerstva in sodelovanja razli~nih ravni oblasti znotraj držav in v mednarodnih povezavah. Ve~ina evropskih držav se giblje k devoluciji, ustanav- ljajo se regije ali pa se daje dodatna avtonomija že obstoje~im regijam; na~elo regio- nalne samouprave, ki ga prav tako poudarja EU, je povezano s spo{tovanjem demokracije in z vidikom ve~je integracije Evrope. Regionalizacija v Evropi kaže zelo pestre institucionalne oblike. Ne obstaja pa en model regionalne samouprave, ki bi ga lahko prenesli v vsako državo. Nara{~a pomen regij oziroma vmesnih ravni oblasti med centrom in ob~insko ravnjo. Te vmesne ravni imajo razli~en položaj v posameznih državah. Ne glede na to pa gre v vseh primerih za spremenjeno naravo starih držav. Tudi politika EU je odprla vrata za nov scenarij, v katerem regionalne in lokalne oblasti dobivajo podpo- ro za svoje nove zahteve. Lokalna in (bodo~a) pokrajinska samouprava v RS sta sestavni del javne upra- ve. Imamo 193 ob~in, ki se zelo razlikujejo med seboj po velikosti teritorija, {tevilu prebivalcev, razvitosti, {tevilu zaposlenih v ob~inskih upravah in kakovosti dela, udeležbi prebivalcev v lokalnem javnem življenju, povezovanju in sodelovanju na horizontalni ravni, dejavnosti v dveh reprezentativnih združenjih ob~in, ~ezmejnem Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 124 sodelovanju idr. Ve~ kot polovica ob~in ne izpolnjuje zakonskih pogojev za ustanovi- tev. Z upravnega vidika smo dobili neracionalne ob~ine; tudi ni pri~akovati, da bi se v kratkem za~ele združevati v ve~je enote. V nadaljevanju reforme lokalne samoup- rave bi bilo treba nameniti veliko pozornost u~inkovitosti ob~in (ob~inskih organov in ob~inske uprave), {e posebej pa soodvisnosti med velikostjo ob~ine, njeno u~inkovitostjo in participacijo državljanov v lokalnem javnem življenju, kriterijem za oblikovanje lokalnih in pokrajinskih skupnosti, analizi sedanjih pristojnosti ob~in in njihovemu financiranju, nalogam lokalnih skupnosti po vklju~itvi RS v EU, upravlja- nju ob~inskega premoženja in prora~una, lokalnim javnim službam, javni etiki na lokalni ravni ter razmerjem lokalnih skupnosti do države. Marsikje v Evropi si prizadevajo za združevanje majhnih ob~in v ve~je enote ali pa mo~no spodbujajo medsebojno sodelovanje ob~in. Vse države si prizadevajo za tak{no velikost lokalnih in regionalnih skupnosti, ki bo omogo~ala potrebne finan~ne in ~love{ke vire za ~im kakovostnej{e javne storitve za zadovoljevanje sodobnih potreb prebivalcev. Pomembnost teritorija je povsem jasna, pa naj gre za gospodarski, socialni, politi~ni ali upravni vidik. Parametri, ki jih je treba upo{tevati pri oblikovanju novih teritorialnih skupnosti, so: velikost (teritorij, prebivalstvo), funkcije (naloge in pristojnosti), avtonomija (razmerja med državnimi oblastmi in lokalno/regionalno samoupravo, fiskalna in funkcionalna soodvisnost) in na~in delo- vanja (razmerje med javno in zasebno produkcijo). Ti parametri so medsebojno odvisni. V skandinavskih državah {e dodajajo, da so ob finan~nih razlogih za refor- me, ki naj prinesejo ~im zmožnej{e lokalne in regionalne skupnosti, zelo pomembni tudi demokrati~ni cilji. Pripravljene so spremembe Ustave RS, ki naj bi jih sprejel državni zbor v letu 2004. Predlagani novi 143. ~len ustave dolo~a, da so pokrajine obvezna druga raven lokalne samouprave, ki jih ustanovi država z zakonom za opravljanje lokalnih zadev {ir{ega pomena in z zakonom dolo~enih nalog regionalnega zna~aja. Pokrajine naj bi opravljale tudi naloge v imenu in za ra~un države (državne upravne zadeve). Na ta na~in bi bila omogo~ena decentralizacija Slovenije in s tem uresni~evanje na~ela subsidiarnosti. Pri uvedbi pokrajin v RS gre za povezanost nove enote teritorialne samouprave (demokracije) z vsebinskimi vpra{anji, zlasti z dobrim upravljanjem, ki bo v korist tam žive~ega prebivalstva. Literatura in pravni viri • Draft report (No. PE 204-739) of 20 April 1993 on local authorities in the political and institu- tional construction of European Union: the principle of subsidiarity and the Committee of the Regions. • Council of Europe, Definition and limits of the principle of subsidiarity, Local and regional authorities in Europe, No. 55, Council of Europe Press, 1994. • The size of municipalities, efficiency and citizen participation, Council of Europe, 1995, Local and Regional authorities in Europe, No. 56. Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 125 • Institutional dialogue between the state, regions, local authorities and their associations, Steering committee on local and regional democracy (CDLR), Strasbourg, 8. april 2002. • Recommendation Rec (2001) 19 of the Committee of Ministers to member states on the participation of citizens in local public life, 6. december 2001. • Appendices to the preliminary draft report on the participation of citizens in local public life, Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR), Strasbourg, 8. november 1999. • Council of Europe, Local democracy at the dawn of the 21st century, Riga, 3. – 4. maj 2001. • Congress of Local and Regional Authorities of Europe, Situation of local and regional democracy in Slovenia, Explanatory Memorandum, Recommendation 89 (2001) on the situation of local and regional democracy in Slovenia, Eighth Session, Strasbourg, 29. – 31. maj 2001. • Helsinki Declaration on Regional Self-Government, Conference of European ministers responsible for local and regional government, 13th Session, Helsinki, 27. – 28. junij 2002. • Administrative and territorial reforms creating territorial communities or authorities, CDLR, Strasbourg, 7. marec 2002. • Public ethics at local level, Model initiatives package, CDLR, Strasbourg, 13. januar 2003. • Poro~ilo, stali{~a in predlogi skupine strokovnjakov za regionalizem glede predloga za za~etek postopka za spremembo 143. ~lena ustave, ki ga je vložila v Državnem zboru RS skupina poslancev s prvopodpisanim dr. Cirilom Ribi~i~em (EPA 708–I), Poro~evalec Državnega zbora Republike Slovenije, {t. 92/00. • Izhodi{~a za nadaljnji razvoj lokalne samouprave v RS – EVA 2001-1525-0006, Ljubljana, 18. 7. 2001. • Predlog za za~etek postopka za spremembo Ustave Republike Slovenije z osnutkom ustav- nega zakona – EPA 283–III, Poro~evalec Državnega zbora, {t. 69/01. • Mlinar, Zdravko, »Globalizacija« ali getoizacija lokalne demokracije? Teorija in praksa, {t. 3/00. • Izhodi{~a za nadaljnji razvoj lokalne samouprave v RS – EVA 2001-1525-0006, Ljubljana, 18. 7. 2001. • Šmidovnik, Janez, Lokalna samouprava, Cankarjeva založba, Ljubljana, 1995. • Vlaj, Stane, Lokalna samouprava: ob~ine in pokrajine, (Knjižna zbirka Teorija in praksa). Ljubljana: Fakulteta za družbene vede, 1998. • Vlaj, Stane, Lokalna samouprava s poudarkom na na~elu subsidiarnosti. Ljubljana: Visoka upravna {ola, 2001. • Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave (MELLS) (Uradni list RS, {t. 57/96 – Mednarodne pogodbe, {t. 15). • Zakon o lokalni samoupravi – ZLS (Ur. l. RS, {t. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98, 70/00, 51/02). V zakonodajni proceduri je nov ZLS, ki naj bi bil sprejet v l. 2004. • Zakon o financiranju ob~in – ZFO (Ur. l. RS, {t. 80/94, 45/97, 56/98). • Zakon o javnih financah (Ur. l. RS, {t. 79/99). • Zakon o ustanovitvi ob~in ter o dolo~itvi njihovih obmo~ij (Ur. l. RS, {t. 60/94, 69/94, 56/98, 75/98, 67/98, 72/98). • Zakon o referendumu za ustanovitev ob~in (Ur. l. RS, {t. 75/94). • Zakon o postopku za ustanovitev ob~in ter za dolo~itev njihovih obmo~ij (Ur. l. RS, {t. 44/96). • Zakon o lokalnih volitvah (Ur. l. RS, {t. 72/93, 7/94, 33/94, 61/95, 70/95). • Zakon o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi ob~in (Ur. l. RS, {t. 29/95). • Zakon o urejanju prostora (ZureP-1) (Ur. l. RS, {t. 110/02). • Zakon o geodetski dejavnosti (Ur. l. RS, {t. 8/00). Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 126 • 90 podro~nih zakonov – Katalog pristojnosti ob~in, Služba Vlade RS za lokalno samoupravo, Ljubljana, 1998. • Zakon o državni upravi (Ur. l. RS, {t. 52/02). • Zakon o Vladi Republike Slovenije, (Ur. l. RS, {t. 4/93, 71/94, 23/96, 47/97, 23/99, 119/00). • Zakon o in{pekcijskem nadzoru (Ur. l. RS, {t. 56/02). • Zakon o javnih uslužbencih (ZJU) (Ur. l. RS. {t. 56/02). • Zakon o javnih agencijah (ZJA) (Ur. l. RS, {t. 52/02). • Zakon o gospodarskih javnih službah (Ur. l. RS, {t. 32/93). Dr. Stane Vlaj je docent na Fakulteti za upravo in direktor in{tituta za lokalno samoupravo. Bil je predstojnik Službe Vlade RS za reformo lokalne samouprave in deset let predstavljal Slovenijo v Vodilnem odboru SE za lokalno in regionalno demokracijo. SUMMARY Local and Regional Self-Government in Europe and in Slovenia Present-day local democracy in Europe is characterised by two things: general consent on a group of general values and principles, and a large diversity of institutions and practices. The European Charter of Local Self- Government (ECLS) derives its general principles of local democracy from the historical experience of the countries and transforms them into a general source and framework. The principles of ECLS can be implemented in diffe- rent institutional forms. Local democracy is one of the pillars of democracy in Europe: but the principle of subsidiarity is always at the forefront, when the creation of a safe and stable Europe is discussed. The implementation of the principle of subsidiarity is a decentralisation of public matters or competence to the most suitable level, starting with the municipality and indicates the level of democracy in a particular state. Local democracy is of vital importan- ce for a democratic system and represents a constitutive element of a state. The increasing decentralisation and devolution reflect a generally present belief that economic growth, co-existent development, quality public services and full democratic participation are more efficient when the institutions of authority are not generally centralised. In the democratic states, the goal of local and regional authorities and of the state itself is to promote the implementation of democracy and to ensure the best possible response to the people's needs. For this purpose, there should exist cooperation between different levels of authority and between Stane Vlaj Lokalna in regionalna samouprava v Evropi in pri nas Uprava, letnik I, 2/2003 127 them and the citizens. This allows the establishment of the required balance between all participants in the dialogue. If a political system wishes to achieve the desired results, it should include in the decision-making process all those concerned by a particular decision. When reforming the local self-government in Slovenia the functional, financial and regional components were particularly neglected. Therefore the extremes occurred, such as: establishment of large and rather small munici- palities, the establishment of municipalities with narrow local competence from previously overburdened municipalities etc. The Constitution of the Republic of Slovenia in 2004 will be amended. The new Article 143 will be the basis for establishing regions as a secondary level of local self-government in Slovenia. Regions should be more efficient partners to the Structural Funds and in crossborder co-operation as well.