325 • 140 (2023) 7-8 Znanstveni članek UDK: 340.134 OPOZORILA RACIONALNE ZAKONODAJNE POLITIKE Albin Igličar, univerzitetni diplomirani pravnik, doktor pravnih znanosti, zaslužni profesor Univerze v Ljubljani 1. POLITIKA IN ZAKONODAJNA POLITIKA Delovanje ljudi v družbeni skupnosti je v sodobnosti povezano z racionalnimi pristopi. To pomeni, da si posameznik zavestno postavlja cilje in izbira sred- stva za njihovo doseganje, zavedajoč se pri tem vrednot in verjetnih posledic.1 Kadar je navedeno smiselno delovanje usmerjeno v urejanje skupnega življe- nja ljudi, govorimo na splošno o politiki. Kadar pa načrtno izbira vrednote, cilje in sredstva zakonodajalec in pri tem predvideva tudi posledice, govorimo o racionalni zakonodajni politiki. Zato s politiko razumemo najprej vsakršno dejavnost določanja ciljev ter sred- stev in načinov za dosego teh ciljev, potem pa pojasnjevanje, da je politika usmerjanje družbe s pomočjo države. Prvo stališče je zelo široko, saj tako ra- zumljena politika zadeva tako rekoč prav vsako človekovo individualno in ko- lektivno dejavnost. Za človeka kot generično bitje je namreč ravno značilno, da si vnaprej zavestno določa cilje ter smotrno deluje za njihovo uresničitev. V tem smislu lahko govorimo o nepregledni vrsti raznih politik – gospodarske, socialne, kulturne itd. 1 Ta ugotovitev izhaja iz tipologije družbenega delovanja, ki jo je postavil Max We- ber (1864–1920). Navedena tipologija pozna poleg ciljno-racionalnega delovanja še vred- notno-racionalno delovanje, ki že ne upošteva več posledic, pri afektivnem družbenem vedenju pa so zunaj posameznikovih zavestnih predstav tako vrednote kot tudi posle- dice. Tradicionalno ravnanje je racionalno samo še pri izbiri sredstev, cilji, vrednote in posledice pa so zunaj racionalne kontrole posameznikovega družbenega delovanja. Na cilje, vrednote in posledice akterji pač pristajajo, »ker je tako že od nekdaj« in se zavestno ne sprašujejo po teh sestavinah svojega družbenega vedenja in ravnanja (M. Weber, nav. delo, str. 171–172). 326 • 140 (2023) 7-8 Albin Igličar Ožji pogled pa omejuje pojem politike na aktivnost države ter subjektov, ki so neposredno povezani z njo – torej na politične stranke in interesne skupine. Po tej opredelitvi je politika usmerjanje družbe prek države. Poleg tega vidi to sta- lišče prvine političnega samo, kadar gre za takšno dejavnost v celotni globalni družbi, ne pa kadar poteka dejavnost usmerjanja ter koordiniranja znotraj ož- jih družbenih skupin. Ker za ključno institucijo modernega političnega siste- ma štejemo državo, prek katere se družbena moč pretvarja v državno oblast, lahko ugotovimo, da je v tem okviru »omogočeno spreminjanje družbenih tendenc v pravne forme«.2 Pri tem se aktivirata tudi pravna in zakonodajna politika. Pravni sistem nudi različne možnosti – seveda pa tudi omejitve –, da se posamezne politične odločitve pretvorijo v pravne odločitve in operaciona- lizirajo v splošnih pravnih aktih.3 Pravna politika postavlja pravne cilje in določa pravna sredstva za dosego teh ciljev. Pri tem ustvarja povsem nove pravne norme ali predlaga spreminjanje in dopolnjevanje že obstoječih norm. V vsakem primeru je ta dejavnost usmer- jena de lege ferenda, se pravi na bodoče pravo oziroma na dograjevanje in iz- popolnjevanje pozitivnega prava. Koncipiranje in predlaganje bodoče pravne ureditve največkrat izhaja iz kritike veljavnega pravnega sistema. Kritično pro- učevanje pozitivnega prava se navadno označuje kot pravnopolitično prouče- vanje; metoda, ki jo pri tem uporabljamo, pa pravnopolitična metoda. Ob tem se izgrajuje pravna politika, ki bi jo lahko označevali tudi kot konstruktivno pravno kritiko in ki je tesno povezana s spreminjanjem prava, saj take spre- membe predlaga in argumentira. S tem se vključuje v procese ustvarjanja prava. Zakonodajna politika4 – kot del pravne politike – pa označuje postavljanje ciljev zakonodajne dejavnosti ter določanje načinov in sredstev za doseganje teh ciljev pri pravnem urejanju družbenih odnosov. Cilji zakonodajne politike izhajajo iz splošno sprejetih in priznanih družbenih vrednot kot pomembnih materialnih pravnih virov. Pri tem je določanje ciljev seveda pogojeno z objektivnimi ma- terialnimi, socialnimi, političnimi in kulturnimi okoliščinami globalne družbe. Sredstva zakonodajne politike so načini oblikovanja zakonov (nomotehnika) oziroma njihovi metodični, strukturni in jezikovni vidiki. Med sredstva zako- nodajne politike lahko uvrstimo še postopke sprejemanja zakonov. 2. DRUŽBENA POGOJENOST ZAKONODAJNE POLITIKE Najbolj očitno je potek političnih procesov pogojen z vrednotno in interesno strukturo družbenega okolja. 2 V. Sruk, nav. delo, str. 256. 3 M. Schulte, nav. delo, str. 151. 4 Več v A. Igličar, nav. delo. 327 • 140 (2023) 7-8 Opozorila racionalne zakonodajne politike Vrednote izhajajo iz potreb posameznikov in njihovih življenjskih stilov ter iz potreb družbenih skupin in postanejo del množične družbene zavesti ozi- roma del javnega mnenja.5 Z vrednotami poimenujemo »tiste stvari, ki jih re- lativno trajno in trdno cenimo ter na ta način tudi usmerjajo naše interese in delovanje«.6 V navedenem smislu postanejo vrednote prvina družbenega sistema in še posebej del kulturnega podsistema. V njem se oblikuje institucionalizirana oziroma tako imenovana vrednotenjska ideologija.7 To je posebej poudarjal Parsons, ki v kulturnem sistemu vidi zlasti vrednote, norme, ideologijo in verovanja, izražena v posebnih oblikah. Na neki stopnji potem poteka inte- gracija kulturnega in družbenega sistema prek motivacij, ki so spodbujene z vrednotami in normami kot usmerjevalci delovanja posameznikov v družbi.8 Durkheim je med pojave, ki so značilni za človeško družbo in ki ločujejo člo- veško družbo od živalske črede, prišteval moralo, religijo in pravo.9 Ti pojavi nastopajo kot dejavniki integracije in zagotavljajo povezanost ljudi v različne oblike združevanja. Z vrednotami označujemo tudi »ciljne usmeritve, ki pojasnjujejo, kaj je zažele- no in kaj manj zaželeno, kaj je pravično in kaj nepravično«.10 Zato naj v demo- kratičnem družbenem sistemu odločilno vplivajo na oblikovanje zakonodajne politike. Vrednote nastopajo tedaj kot povezovalne silnice družbenih odnosov. Interesi spodbujajo ter usmerjajo politične procese, v katerih se sprejemajo od- ločitve, pomembne za celotno globalno družbo. Čeprav je definicija političnega procesa kot odločanja o reševanju konfliktov med interesi oziroma kot procesa, ki vsebuje predvsem boj med interesi in družbenimi skupinami, pogojena z liberalistično ideologijo, je mogoče tudi v njej odkriti pomemben del resnice. Značilnost političnega liberalizma oziroma njegovih naukov je poudarjanje enake teže vseh interesov, ki se pojavijo v politični sferi družbe.11 Take razmere pa so bile v zgodovini le izjema, kajti praviloma imajo vedno interesi ekonom- sko najmočnejših skupin in slojev v praksi veliko prednost pred drugimi inte- 5 »O vrednotah govorimo kot o centralnih življenjskih idejah, ciljih in normativnih načelih, ki nudijo ljudem oporo in razloge za oblikovanje življenjskega stila in vodenje življenjskega poteka.« (M. Ule, nav. delo, str. 90). 6 V. Stahovnik, nav. delo, str. 57. 7 M. Ule, prav tam. 8 T. Parsons, nav. delo, str. 37. 9 E. Durkheim, nav. delo. 10 N. Toš in K. Müller, nav. delo, str. 159. 11 »V tej družbi so lahko različne cerkve ali pa nobena, različni šolski sistemi ali pa tudi ne, bistveno ob tem je, da so spoštovane osnovne človekove pravice in posamezniko- va svoboda, ko gre za doseganje vseh teh različnih ciljev« (A. Jamnik, nav. delo, str. 42). 328 • 140 (2023) 7-8 Albin Igličar resi. V takem položaju pa ne gre več za boj med enako močnimi nasprotniki in njihovimi interesi, temveč za boj, v katerem dolgoročno gledano zmagujejo ekonomsko ter politično vladajoči družbeni sloji. Za kompromis in ravnotežje ostane prostor le pri manj pomembnih ter postranskih družbenih odločitvah. Samo za ta del političnih procesov je mogoče trditi, da so rezultat kompromisa med različnimi interesi, poglavitni in za družbo zgodovinsko usodni procesi pa niso pogojeni s kompromisom, temveč s prevlado osnovnih interesov do- minantnih družbenih slojev. Politika je pogojena prav s temi interesi, čeprav se na drugi strani večkrat prikazuje kot posebna sila nad interesi. Vendar s prizadevanjem različnih nosilcev posebnih interesov, ki naj imajo predznak splošnosti nasproti drugim posebnim interesom, politika ravno postaja intere- sno determinirana, ker je mogoče le prek nje in prek mehanizma političnega sistema dosegati v družbi učinkovito prednost za določene interese. Politični procesi so rezultat zavestne akcije ljudi in njihovih skupin, usmer- jene k uresničitvi določenih interesov, toda vedno omejeno z objektivnimi možnostmi. Slednje so podane tako z materialno proizvodnjo kot tudi s slo- jevsko strukturo globalne družbe. Ta dva poglavitna ter še številni drugi manj pomembni dejavniki pogojujejo zavestno ravnanje ljudi, ki je torej samo raz- meroma samostojno in svobodno. Povezano delovanje političnih subjektov, ki usmerja razvoj družb k vnaprej postavljenim ciljem ob pomoči države, teh ciljev skoraj nikoli ne doseže v celoti. Največkrat je rezultat zavestnih poli- tičnih akcij drugačen, kakor so pričakovali in načrtovali njihovi protagonisti. Slednji so pri postavljanju ciljev svojega političnega delovanja izhajali zavedno ali nezavedno iz svojih interesov, največkrat neupoštevajoč interese drugih po- litičnih subjektov. Pogosto so pri načrtovanju prezrte materialne danosti, pa tudi stopnja pravilnosti spoznanja interesov. V političnem življenju poteka boj za vpliv na državno oblast, prek katere je mogoče uveljaviti skupinske in posamične interese. V tej tvorbi prihaja tudi do sodelovanja, kompromisov pri manj pomembnih družbenih odločitvah, spre- memb ciljev in predvsem neizprosnega učinkovanja objektivnih družbenih zakonitosti, s katerimi so determinirani objektivni družbeni interesi in tudi rezultati zavestnih političnih procesov. Na teh temeljih se oblikujejo tudi politične organizacije, ki izražajo najprej vrednote in interese posameznega dela družbe, čeprav jih skozi ideologijo prikazujejo kot vrednote in interese celotne globalne družbe. Osrednje me- sto v političnih procesih zavzemajo politične stranke, ki v modernih global- nih družbah obvladajo tudi zakonodajne in izvršilne organe države. V okviru osnovne smeri neke politike, ki je določena z delovanjem političnih strank, se pojavljajo še različne interesne skupine ter tako imenovana civilnodružbena gibanja. Slednja pogosto zmanjšujejo racionalnost zakonodajne politike, saj 329 • 140 (2023) 7-8 Opozorila racionalne zakonodajne politike vanjo vnašajo parcialne in afektivne populistične prvine.12 Ob tem se pojavlja še več dejavnikov – od demografskih faktorjev do obče kulturne stopnje, ki znotraj temeljnih procesov podrobneje opredeljujejo in modificirajo posame- zne politične in pravne odločitve. 3. PRAVNOSISTEMSKA IN PROGRAMSKA POGOJENOST ZAKONODAJNE POLITIKE Iz pravrednot13 oziroma tako imenovanega svetovnega etosa14 ter iz Splošne deklaracije človekovih pravic kot političnega (deklarativnega) akta družbene vrednote prehajajo v pravne akte in s tem postanejo tudi pravne vrednote. Naj- prej so to splošni pravni akti kot formalni viri mednarodnega prava (pakti, po- godbe, konvencije itd.) in konstitutivni pravni akti mednarodnih organizacij.15 S slovenskega vidika sledijo pravni akti posebne naddržavne tvorbe sui generis – Evropske unije,16 potem nacionalna ustava17 in končno zakonodaja. Ta nato postavi temeljne okvire za delovanje družbenega sistema ter z določanjem pra- vic in obveznosti uravnava aktivnosti posameznikov. Temelji pravnega sistema so v pravnih vrednotah. Med njimi izstopajo red18 in mir ter pravičnost in pravna varnost. Pravne vrednote nastopajo »kot tisto, kar je dobro in pozitivno za ljudi in družbo«.19 Specifične pravne vrednote se osre- dotočajo okrog kategorije človekovih pravic, naslonjenih na pravne vrednote, ki jih Pogodba o Evropski uniji našteva v 2. členu: 12 Na primer Zakon za zmanjšanje neenakosti in škodljivih posegov politike ter zago- tavljanje spoštovanja pravne države (Uradni list. RS, št. 105/22). 13 V preambuli h Gradivu za slovensko ustavo (1988) se kot pravrednote navajajo sve- tost življenja, človekovo dostojanstvo in tako imenovano zlato pravilo. 14 M. Pavliha, nav. delo, str. 29. 15 Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah iz leta 1966 (MPDPP), Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah iz leta 1966 (MPESKP) in Ustanovna listina OZN iz leta 1945. 16 Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin iz leta 1950 (EKČP). 17 Posebej II. poglavje Ustave Republike Slovenije – Človekove pravice in temeljne svoboščine. 18 To pravno vrednoto je posebej poudaril Pitamic, ki je dejal: »Zahteva človekove družbene narave je, da v ožji ali širši življenjski skupnosti, v kateri živi, vlada red, po katerem lahko ureja odnose do soljudi, in to na zanesljiv način, tako da je obstoj urejenih odnosov priznan in zagotovljen. Izpolnitev te zahteve se imenuje ‚pravo‘.« (L. Pitamic, nav. delo, 2005, str. 110). 19 Več v M. Pavčnik, nav. delo, str. 5. 330 • 140 (2023) 7-8 Albin Igličar »Unija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobo- de, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Te vrednote so skupne vsem državam članicam v družbi, ki jo označujejo pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških.« Usmeritve in zamejitve sodobne racionalne slovenske zakonodajne politike so torej – strogo pravnosistemsko gledano – podane s Pogodbo o Evropski uni- ji in slovensko ustavo, širši oziroma mehkejši pravni pogled pa temu dodaja še Resolucijo o normativni dejavnosti.20 Ta politično-programski dokument poudarja osnovne usmeritve v procesu priprave zakonov in drugih predpisov ter nakazuje najustreznejše pristope pri uresničevanju zakonodajne politike.21 Ob determinantah, ki jih zakonodajni politiki postavljajo formalni pravni viri oziroma splošni pravni akti, je za njeno uspešnost treba izhajati iz (1.) integral- nega pogleda na pravo ter (2.) upoštevati njegovo družbeno funkcijo in (3.) osebno dojemanje pravnih norm pri vsakem posamezniku. 3.1. Integralni pogled na pravo Integralno razumevanje prava poudarja, da je ta družbeni pojav sestavljen iz vrednot, norm in odnosov. Na prvi pogled se pravo kaže kot norma. Kadar pa iz zunanje pojavnosti prehajamo do notranjega bistva prava, ugotovimo, da pravnim normam predhodijo družbene vrednote in da se pravo udejanja v de- janskem vedenju in ravnanju ljudi, torej v družbenih odnosih. Če so vrednote in norme idealna sestavina prava, potem so odnosi njegova realna sestavina. Očrtan integralni oziroma sintetični pristop22 k pojmu prava mora biti priso- ten tudi pri prenašanju ciljev in usmeritev iz različnih strateških dokumentov v zakone in druge splošne pravne akte. Resolucije, strategije, programi, akcijski načrti ipd. so usmeritve in spodbude za družbeno delovanje, šele zakonske norme pa v to delovanje vnašajo pravice in dolžnosti s sankcijskim mehaniz- mom v primeru neizpolnjevanja pravnih norm v vedenju in ravnanju pravnih subjektov. Kadar torej kakšen politični dokument predvideva, da je za njego- vo uresničevanje potreben zakonodajni poseg, ni dopustno prezreti omenje- ne trirazsežne sestave prava. S prenosom posamezne vrednote iz strateškega dokumenta v zakon se bo namreč ta vrednota iz družbene pretvorila v pravno 20 Uradni list RS, št. 95/09. 21 Posebej v mednarodnem pravu se za resolucije in podobne usmerjevalne prav- no-politične dokumente večkrat uporablja izraz soft law, drugače kot za neposredno za- vezujoče pravne akte – hard law (Oxford Dictionary of Law, nav. delo, str. 467). 22 M. Pavčnik, nav. delo, str. 601. 331 • 140 (2023) 7-8 Opozorila racionalne zakonodajne politike vrednoto, iz programskega cilja bo nastal pravni cilj ter iz okvirno zamišljenih stanj točno opredeljene iztožljive pravice in obveznosti.23 3.2. Družbena funkcija prava Ob navedenem pristopu lahko pravo izpolni tudi svoje družbene funkcije. Te je teoretik Raz razčlenil v štiri točke: zaščita zaželenega ravnanja in preprečevanje neželenega ravnanja, zagotavljanje okvirov za zasebne dogovore, zagotavljanje javnih storitev in redistribucija dobrin ter sodno reševanje sporov.24 Pravni sistem kot eden od družbenih podsistemov omogoča stabilizacijo pričakovanj normativno pogojenega obnašanja ljudi. Pri tem je politični sistem pomemben del okolja za pravni sistem. Razlikovanje med političnim in pravnim sistemom se je v splošni družbeni zavesti pojavilo šele v drugi polovici 16. stoletja in nato posebej z idejo o pravni državi in ustavi. Pred tem obdobjem so politika, pravo in družba tvorili enoten pojem, ki ni razlikoval med temi tremi sistemi. Dana- šnji družboslovci pri navajanju razlik posebej ugotavljajo, da kot medij poli- tičnega sistema nastopa moč, za pravni sistem pa ima to vlogo sodna praksa.25 Okolje pravnega sistema seveda ni podano zgolj s političnim sistemom. Okolje pravnega sistema tvorijo tudi na primer gospodarski, kulturni, religiozni itd. sistem. Vendar ima politični sistem kljub temu posebej poudarjeno težo, ker pravnim normam zagotavlja obvezujočo moč. Ob tem sistemska teorija sicer razvija misel o med seboj ločenih in samozadostnih (avtopoetičnih) sistemih,26 toda družbena stvarnost bolj govori v korist predstavi o medsebojno prekriva- jočih se družbenih sistemih, ki vplivajo drug na drugega. Omenjena soodvisnost je izpričana na primer pri vsakokratnem pretvarjanju družbenih odločitev v splošne pravne akte. Idejam in zamislim iz strateških načrtov,27 ki usmerjajo prehod na novo družbeno paradigmo, sledi operacio- 23 Tako je na primer iz Resolucije o strategiji nacionalne varnosti (Uradni list RS, št. 59/19), ki govori o ogrožanju javne varnosti (točka 4.12), treba za zakonsko vsebino jasno opredeliti vrednoto varnosti kot pravico vsakega pravnega subjekta do varnosti (34. člen Ustave RS) ter jasno določiti in razmejiti vsebino pojmov, kot so javna varnost, nacio- nalna varnost ter javni red in mir, v obliki zakonskih definicij. Še pred tem se je treba zavedati, da varnost kot izhodiščno vrednoto oziroma tako imenovano naravno pravico, ki jo navaja že Deklaracija o pravicah človeka in državljana (1789) prenašamo v prav- no-dogmatsko normativno opredelitev, in sicer z namenom njene realizacije v dejanskih družbenih odnosih. 24 J. Raz, nav. delo. 25 M. Schulte, nav. delo, str. 136. 26 N. Luhmann, nav. delo (1999), str. 60. 27 Vlada RS je 28. aprila 2021 sprejela Načrt za okrevanje in odpornost. V njem navaja razvojna področja s pripadajočimi reformami in naložbami, ki bodo prispevale k blažen- ju negativnih gospodarskih in socialnih učinkov epidemije covida-19 ter pripravile dr- 332 • 140 (2023) 7-8 Albin Igličar nalizacija v pravnih predpisih. Področja, na katera posledično posegajo zako- ni in podzakonski splošni pravni akti, so izredno široka in zajemajo vse štiri glavne ravni predvidenega razvoja: zeleni prehod, digitalno preobrazbo, vklju- čujočo rast ter zdravstvo in socialno varnost. Vsebino Načrta za okrevanje in odpornost je treba »prevesti« na primer v pravne predpise o okolju,28 učinko- viti rabi energije, trajnostni mobilnosti, trajnostni prenovi stavb in krožnem gospodarstvu. Prav tako so potrebne normativne spremembe zaradi digitalne preobrazbe javnega sektorja in gospodarstva29 ter uporabe orodij oziroma al- goritmov umetne inteligence.30 Za pravno ureditev so izpostavljene zlasti pa- noge gospodarskega,31 delovnega32 in upravnega prava33 ter pravna regulacija področij zdravstva in socialne varnosti. Skratka, pred zakonodajno in izvršilno oblastjo je z vidika njune normativne dejavnosti ogromno nalog in izzivov, kako pretvarjati politično-ekonomske odločitve v sistemsko usklajene, jasne in dorečene splošne pravne akte. 3.3. Normativna integracija pri posamezniku Pomemben pogoj za uspešno zakonodajno politiko je še zadovoljiva normativ- na integracija. Njen subjektivni vidik se kaže v ponotranjenosti (internalizaciji) pravnih norm, njihovi navzočnosti v zavesti vsakega posameznika. Pravni teo- retik Kantorowicz pojasnjuje, da jo to pravo, »ki ga živimo in čutimo v sebi kot žavo na izzive, ki jih predstavljata zeleni in digitalni prehod. Vsaka komponenta znotraj posameznega razvojnega področja vključuje vsebinsko povezane reforme in naložbe. Pri vsakem ukrepu so opredeljeni tudi relevantni mejniki in cilji. Tako je mogoče spremljati njihovo izvajanje. 28 Na primer prenova Zakona o varstvu okolja in sprejetje novega Zakona o gospodar- skih javnih službah. 29 Na primer sprejetje Zakona o elektronskih komunikacijah, sprejetje pravnih podlag za izdajo nacionalne e-identitete in sprejetje pravnih podlag za uvedbo obveznega elek- tronskega poslovanja poslovnih subjektov z državo. 30 J. Birkinshaw, nav. delo, str. 24. 31 Na primer integracija relevantne zakonodaje v slovenski pravni red s področja pra- va gospodarskih družb in registrov, s področja varstva potrošnikov, s področja avtorskih pravic, s področja digitalnih trgov in storitev ter digitalnih financ ter sprememba Zakona o gospodarskih družbah. 32 Na primer sprejetje Zakona o vzpostavitvi »krizne« sheme skrajšanega delovnega časa (2022), sprejetje celovitih sprememb Zakona o pokojninskem in invalidskem zava- rovanju, katerega namen je zagotavljanje javnofinančne vzdržnosti sistema in primernih pokojnin, novelacija Zakona o urejanju trga dela na področju zavarovanja za primer brez- poselnosti z namenom povečevanja delovne aktivnosti starejših in preprečevanja pred- časnih odhodov s trga dela. 33 Na primer spremembe in dopolnitve Zakona o splošnem upravnem postopku in Uredbe o upravnem poslovanju, sprejetje novele Zakona o javnih uslužbencih ipd. 333 • 140 (2023) 7-8 Opozorila racionalne zakonodajne politike živo«.34 Ponotranjeno dojemanje pravnih norm je seveda mogoče, kadar izhaja iz splošno sprejetih občih vrednot in iz osnovne skladnosti interesov posame- znika z objektivnimi splošnimi družbenimi interesi. Tedaj se pravne norme v znatnem delu prekrivajo z osebnimi nazori in vodili za ravnanje posameznikov.35 Objektivni vidik normativne integracije kaže na usklajenost celotnega norma- tivnega sistema globalne družbe. To pomeni najprej, da normativni sistem te- melji na večinsko sprejetih družbenih vrednotah, ki pogojujejo različne vrste družbenih norm, kot so morala, običaji, navade, pravila lepega vedenja ipd. ter tudi pravna pravila. Nadalje morajo biti navedene vrste družbenih norm med seboj vsebinsko usklajene oziroma med njimi ne sme biti nasprotij. Nato sledi zahteva, da je sam pravni sistem notranje skladen, da v njem ni protislovij, da je spoštovana hierarhija pravnega sistema in njegova globalna koherentnost.36 Za doseganje normativne integracije je zelo škodljivo, če na primer zakoni niso skladni z ustavo ali če obstaja vsebinsko protislovje (antinomija) med samimi zakoni enake formalne veljave. Seveda je za normativno integracijo potem nuj- na konsistentnost samega zakona oziroma njegova notranja usklajenost. Na koncu k normativni integraciji pripomore še skladnost posamičnih in konkre- tnih pravnih aktov s splošnimi in abstraktnimi pravnimi akti ter s tem poveza- na ustaljena sodna in upravna praksa. 4. RESOLUCIJSKA OPOZORILA RACIONALNE ZAKONODAJNE POLITIKE Temeljni programski dokument za vodenje zakonodajne politike v Sloveniji je Resolucija o normativni dejavnosti, ki jo je sprejel Državni zbor RS leta 2009. V njej je še zelo veliko neuresničenih ciljev in načel, ki bi ob doslednejšem spo- štovanju vodili do boljše zakonodaje (angl. better regulation), krepitvi pravne države in zagotavljanju pravne varnosti. Vendar so po njenem sprejemu njene nosilne ideje vse premalo prisotne v dejanski zakonodajni dejavnosti Državnega zbora. V delovanju slovenskega predstavniškega telesa so bili doslej prevladujoči politični interesi, premalo pa so poslanci upoštevali strokovne poglede zakonodajno-pravne službe Držav- nega zbora in Službe vlade za zakonodajo. 34 H. Kantorowicz, nav. delo, str. 91. 35 Podobno Pitamic v inavguralnem predavanju študentom Pravne fakultete v Ljubl- jani 15. aprila leta 1920: »Ne bomo ustvarjali, ne bomo delili in ne bomo našli pravice, če ni pravičnosti v nas« (L. Pitamic, nav. delo (2019), str. 46). 36 T. Štajnpihler, nav. delo, str. 86. 334 • 140 (2023) 7-8 Albin Igličar Vsebina Resolucije opozarja na uveljavljanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, izvajanje načela delitve oblasti in spoštovanje hierarhije pravnih aktov. Za pravno politiko konkretnega zakonodajalca izstopajo opozorila o potrebni jasnosti, preglednosti, določnosti in kakovosti predpisov. Cilji Reso- lucije so naravnani še na dosledno izvajanje presoje posledic predpisov, spre- mljanje njihovega izvrševanja ter na sodelovanje strokovne in drugih javnosti že v procesu pripravljanja predpisov. Prav tako ostajajo popolnoma aktualni resolucijski napotki o vključevanju slovenskih nacionalnih organov v pripra- vljanje in sprejemanje zakonodajnih aktov Evropske unije. Med ključne in v praksi še vedno premalo upoštevane resolucijske usmeritve spada napotek, naj s pravnimi predpisi urejamo »družbena razmerja […] le v primerih, ko zastavljenih ciljev ni mogoče urediti na drug način«.37 S tem ci- ljem je tesno povezano še navodilo, da je smiselno pravno »urejati le temeljna vprašanja družbenih razmerij in materialno-pravna razmerja, ki so splošnega pomena«.38 Posledično je s tem povezana zahteva po splošnosti zakonov. Za- koni naj ne urejajo posameznih situacij (kazuistični zakon) in naj ne oprede- ljujejo položaja enega samega pravnega subjekta (individualni zakon). S temi zahtevami Resolucija seveda samo ponavlja in vnovič poudarja jasna sta- lišča o naravi zakonov v moderni dobi, zastopana v klasični svetovni in domači pravni teoriji. Tako že pri Rousseauju v njegovi Družbeni pogodbi (1762) beremo: »Ko pravim, da je smoter zakona vedno obči, mislim, da zakon meri na po- danike kot na celoto in na dejanja kot na abstraktna, nikdar pa ne na človeka kot na posameznika, niti na posamično dejanje.«39 Enako stališče srečamo v Pitamičevi Državi (1927): »Kljub vsemu temu se je pa vedno zastopalo in se danes zastopa naziranje, da mora biti zakon nekaj splošnega, in da so zakoni, ki niso splošni, sicer zakoni po obliki, ne pa po vsebini.«40 Ta spoznanja se prav tako nadaljujejo v sodobni tuji41 in domači pravni doktrini.42 V igri je torej spoštovanje resolucijskih načel potrebnosti, samoomejevanja in sorazmernosti pravnega normiranja. 37 Resolucija o normativni dejavnosti, točka VII. 38 Prav tam. 39 J. J. Rousseau, nav. delo, str. 101–102. 40 L. Pitamic, nav. delo (2009), str. 238. 41 Na primer Nobelovec Friedrich Hayek v knjigi Ustava za svobodo (Karantanija, Ljubljana 2012, str. 280) pravi: »Sodniške odločitve so vedno znova poudarjale, da bi pra- vi zakoni morali biti splošni, javni zakoni, ki so pod enakimi okoliščinami enako zavezu- joči za vsakega člana skupnosti.« 42 Na primer M. Pavčnik, nav. delo, str. 247. 335 • 140 (2023) 7-8 Opozorila racionalne zakonodajne politike Za odločitev, katere družbene odnose je treba vnaprej urediti z zakonom ali pa s kakšno drugo vrsto splošnih pravnih aktov, je nujno slediti resolucij- skemu načelu potrebnosti normiranja ter upoštevati izoblikovane strokovne podlage pravne teorije in prakse ter dejanske družbene razmere v konkretni globalni družbi. V iskanju sredine med subnormiranostjo (podnormiranjem) in hipernormiranostjo (prenormiranjem) se je bolje nagibati na stran manj- šega obsega pravnega normiranja. Več prostora je treba prepustiti drugim vrstam družbenih norm, kot so morala, običaji ter strokovna pravila posame- znih področij človekove dejavnosti, in spontanemu ravnanju ljudi, njihovim izkušnjam in racionalnosti. Pri odbiranju družbenih odnosov, ki naj jih zajemajo pravne norme, je imela v samostojni Sloveniji vse od njenega nastanka dalje prepogosto prevelik vpliv po- litika, tj. moč političnih strank, katerih poslanci imajo večino v zakonodajnem telesu. Stranke za pridobitev večine v parlamentu sklenejo poseben politični akt – koalicijski sporazum, ki začrta tudi osnovno zakonodajno dejavnost predstav- niškega telesa.43 Konkretizacijo te dejavnosti nato pripravi na operativni ravni vlada s tako imenovanim normativnim delovnim programom. Zato pogosto vpliv koalicijsko povezanih strank določa obseg pravnega normiranja in preteh- ta nasvete pravne stroke ter metodične kriterije, ki jih postavlja nomotehnika. Pri pripravljanju in sprejemanju zakona se stikata pravo in politika, doktrinar- ni in interesni vidik. V slovenski zakonodajni praksi – tudi v času po sprejemu Resolucije – se še vedno nadaljuje negativni trend, ko s pravnimi normami urejamo odnose, ki že po svoji naravi niso primerni za pravni način urejanja, ali ko pravna norma daleč presega objektivne možnosti družbene realnosti na materialno-ekonomskem in/ali idejno-zavestnem področju. Pravo sicer res posega v eksistenčno pomembne in potencialno konfliktne družbene odno- se.44 vendar je le ultima ratio, tj. zadnje sredstvo za njihovo oblikovanje in ure- janje. Pred njim imajo to vlogo idejne zamisli, običaji, morala in same naravne zakonitosti, ki pogojujejo in določajo ravnanje enega subjekta glede na druge- ga (kar je vsebina družbenega odnosa). Resolucijska usmeritev, ki govori o načelu samoomejevanja, je tesno povezana z zgoraj opisanim vprašanjem področij in obsega pravnega normiranja.45 Na- 43 Na primer 15. Vlada RS: Program za delo koalicije 2022–2026. Manj primeren izraz je koalicijska pogodba, ker izraz pogodba kaže pravzaprav na pravni akt s pravnimi sank- cijami, kar pa dogovor med političnimi strankami seveda ni. 44 Poleg tega so za pravno normiranje primerni še odnosi, v katerih je treba pravice in obveznosti udeležencev natančno urediti in pri katerih je mogoče ljudi nadzorovati, če se ravnajo v skladu s pravnimi normami oziroma jih v tako ravnanje tudi prisiliti. 45 Po podatkih Zakonodajnega supervizorja (portal TAX-FIN-LEX) je v začetku maja 2023 v Sloveniji veljalo 746 zakonov in 21.413 podzakonskih predpisov. 336 • 140 (2023) 7-8 Albin Igličar čelo samoomejevanja naj bi imel najprej pred očmi vsak predlagatelj predpisa in nato zakonodajalec. Posebna pozornost mora biti namenjena tistemu delu uvoda k predlogu zakona, ki med drugim zajema – kot določa Poslovnik Dr- žavnega zbora – »cilje, načela in poglavitne rešitve predloga zakona«.46 Zakonodajalec naj bi bil posebej pozoren tudi na oceno stanja in razloge, ki narekujejo pravno urejanje posameznega sklopa družbenih odnosov. Kritični odnos do ugotovitev predlagatelja zakona lahko že v prvi fazi zakonodajnega postopka prepreči bodisi preobsežno bodisi neprimerno in pretirano normira- nje. Pri razpravljanju o navedenih sestavinah predloga zakona daje Resolucija pomembna vodila racionalne zakonodajne politike. Načelo sorazmernosti opozarja na sorazmernost pri predpisovanju obvezno- sti, kar zahteva tudi izbiro med različnimi vrstami splošnih pravnih aktov, s katerimi urejamo družbene odnose. Pri tem gre za politično in strokovno zah- tevna vprašanja razmejevanja med ustavo, zakonom, uredbo in pravilnikom na eni strani ter za razmejevanje med državnimi in avtonomnimi (samouprav- nimi) pravnimi viri na drugi strani. Ob ohranjanju splošnosti in načelnosti zakonskega urejanja je mogoče s podzakonskimi akti zagotavljati ustrezno so- razmernost med pravnimi okviri družbenih razmerij in poljem pravno neve- zanega ravnanja posameznikov in njihovih organizacij. Navsezadnje je mogo- če z vladno uredbo ali ministrskim pravilnikom vedno razčlenjevati zakonske norme in določati način uresničevanja zakonsko opredeljenih pravic in obve- znosti. Preveč podrobni in kazuistični zakoni, zakoni, ki vsebujejo določbe, ki bi spadale v pravilnik, ali zakoni, ki urejajo pravni položaj zgolj enega pravnega subjekta, so v slovenskem pravnem sistemu še vse preveč navzoči. V dejanski zakonodajni politiki ob spreminjanju pravnih aktov manjkajo po- globljene raziskave realnih družbenih okoliščin in resne znanstvene razprave. Tako pa je tudi neuresničena resolucijska zahteva, da pravno urejanje posame- znega področja »postavlja pred zakonodajalca (normodajalca) nujnost poglobljene analize politike (ki se uvaja na novo ali spreminja in dopolnjuje, iz katere izhajajo vprašanja, ki jih je treba urediti, vzroki za nastanek problemov, natančno določeni cilji in načini urejanja.«47 Še vedno se ne spoštuje redni zakonodajni postopek. Zakonodajni postopek je mogoče uvrstiti v idealni tip ciljno-racionalnega delovanja ljudi. Pri tem stopa- ta v ospredje tudi procesna in odločevalska narava tega človekovega delovanja. 46 115. člen Poslovnika Državnega zbora (PoDZ-1-UPB1), Uradni list RS, št. 92/07, 105/10, 80/13, 38/17, 46/20, 105/21 – Odl. US in 111/21. 47 Resolucija o normativni dejavnosti, točka IV. 337 • 140 (2023) 7-8 Opozorila racionalne zakonodajne politike Vsa normodajna aktivnost je pravzaprav posebna oblika družbenega odloča- nja. Zato se tudi postavodajna funkcija podreja nekim splošnim zakonitostim, ki obvladujejo proces družbenega odločanja. Pri tem posebej izstopa procesno pojmovanje organiziranega odločanja, ki poudarja, da to delovanje zajema več stopenj oziroma faz ljudskega delovanja. Sprejem končne odločitve je torej le ena od faz v večstopenjskem procesu odločanja. Končna izbira neke variante oziroma sprejem odločitve je s formalnega vidika res najpomembnejši akt v procesu odločanja, vendar so z vsebinskega vidika enako pomembna tudi de- janja v drugih fazah odločevalskega procesa. Ta proces se začne s sprožitvijo problema in se nadaljuje z zbiranjem podatkov ter oblikovanjem variantnih predlogov za rešitev problema, da bi prek razpravljanja in vrednotenja prešli k izbiri neke variante oziroma sprejemu odločitve ter njenemu izvrševanju v dejanskih družbenih odnosih. Tem zahtevam ustreza samo redni zakonodajni postopek s tremi obravnavami zakonskega predloga. Nujni in skrajšani postopek za sprejem zakona, ko se ne opravi splošna razprava, druga in tretja obravnava pa se opravita na isti seji, bi morala biti res izjemi, kot to predvideva Poslovnik Državnega zbora,48 ne pa da je bilo tako sprejetih v vseh dosedanjih sklicih Državnega zbora kar približno polovica vseh zakonov.49 Resolucijske usmeritve bo treba precej bolj kot doslej upoštevati tudi pri pre- soji posledic predpisa, pri upoštevanju stališč strokovne javnosti in pri zagota- vljanju tako imenovane zakonodajne sledi.50 Literatura Julian Birkinshaw: What is the value of firms in an AI world, v: Jordi Canals in Franz Heukampf (ur.): The future of management in an AI world. Univer- sity of Navarra, Palgrawe Macmillan, Barcelona 2020, str. 23–36. Emile Durkheim: O podeli društvenog rada. Prosveta, Beograd 1972. Albin Igličar: Nosilna vprašanja zakonodajne dejavnosti, v: Tilen Štajnpihler, Albin Igličar in Marijan Pavčnik (ur.): Odprta vprašanja zakonodajne de- javnosti. Slovenska akademija znanosti in umetnosti (SAZU), Ljubljana 2016, str. 9–20. Albin Igličar: Zakonodajna politika. Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2021. 48 Poslovnik Državnega zbora, 142. do 144. člen. 49 V mandatnem obdobju Državnega zbora RS 2018–2022 je bilo na primer sprejetih po rednem postopku 127 zakonov, po nujnem 85 in po skrajšanem 104 ter 58 ratifika- cij mednarodnih pogodb (Poročilo o delu Državnega zbora RS v mandatnem obdobju 2018–2022). 50 Več v A. Igličar, nav. delo (2016), str. 9–20. 338 • 140 (2023) 7-8 Albin Igličar Friedrich Hayek: Ustava za svobodo. Karantanija, Ljubljana 2012. Anton Jamnik: Liberalizem in vprašanje etike. Nova revija, Ljubljana 1998. Hermann Kantorowicz: Boj za pravno znanost. Lexpera, GV Založba, Ljublja- na 2020. Niklas Luhmann: Soziale Systeme. Suhrkamp, Frankfurt na Majni 1999. Oxford Dictionary of Law. Oxford University Press, Oxford 2003. Talcott Parsons: The Structure of Social Action, II. McGraw-Hill, New York 1968. Marijan Pavčnik: Teorija prava, 6. izdaja. Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020. Marko Pavliha: Od antične paideie do sodobne holistične pedagogike, v: Borut Ošlaj in Marko Pavliha (ur.): Svetovni etos in celostna pedagogika. Didak- ta, Ljubljana 2014, str. 24–32. Leonid Pitamic: Na robovih čiste teorije prava. Slovenska akademija znanosti in umetnosti in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2005. Leonid Pitamic: Pravo in revolucija, ponatis. Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019. Leonid Pitamic: Država (ponatis). GV Založba, Ljubljana 2009. Joseph Raz: Authority of Law. Oxford University Press, Oxford 2009. Jean J. Rousseau: Družbena pogodba. Cankarjeva založba, Ljubljana 1960. Martin Schulte: Eine soziologische Theorie des Rechts. Dunkler&Humblot, Berlin 2011. Vlado Sruk: Leksikon politike. Založba Obzorja, Maribor 1995. Vojko Stahovnik: Prepričljiva argumentacija in raziskovanje vrednostnih vpra- šanj, v: Peter Jambrek (ur.): Metodologija znanstvenega raziskovanja. Nova univerza, Ljubljana 2020, str. 43–63. Tilen Štajnpihler: Vloga koherentnosti v zakonodajni dejavnosti, v: Tilen Štaj- npihler, Albin Igličar in Marijan Pavčnik (ur.): Odprta vprašanja zakono- dajne dejavnosti, Slovenska akademija znanosti in umetnosti (SAZU), Lju- bljana 2016, str. 81–95. Niko Toš in Karl Müller: Primerjalno družboslovje. Fakulteta za družbene vede Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2010. Mirjana Ule: O vrednotah, ideologijah in novih življenjskih strategijah mladih, v: Simon Slokan, Bećir Kečanović in Vinko Logaj (ur.): Uporabna etika vključujočega, varnega in spodbudnega učnega okolja. Zavod Republike Slovenije za šolstvo, Ljubljana 2020, str. 89–120. Max Weber: Društvena akcija i njeni tipovi, v: Talcott Parsons in drugi (ur.): Teorije o društvu. Vuk Karađić, Beograd 1969, str. 170–174.