95Druæboslovne razprave, XIX (2003), 42: 95-107 Paul Tiedemann UDK 316.323.65:342.4(430) NaËelo socialne dræave v nemπki ustavi: navodilo sodstvu ali le argumentativni okras? POVZETEK: Zvezna republika NemËija je nedvomno socialna dræava. ©e vsaka vlada doslej je vodila socialno politiko, ki si je prizadevala za ekonomsko zaπËito πibkejπih slojev prebivalstva. Socialne politike dejansko sploh ni mogoËe opustiti, ker politiËna stranka, ki bi zahtevala kaj takπnega, ne bi imela nikakrπnih moænosti, da si pridobi politiËni vpliv. Tako imenovano strukturno naËelo socialne dræave temu nima kaj dodati. Tudi Ëe v Temeljnem zakonu ne bi bila zapisana besedica flsocialno«, se socialno-pravne strukture v niËemer ne bi razlikovale od danaπnjih. V pravni praksi igra naËelo socialne dræave tako rekoË vlogo golega okrasa. Sklicevanje na to naËelo praktiËno nikdar ne pripomore k temu, da bi bila neka utemeljitev prepriËljivejπa, kakor Ëe se na to naËelo ne bi sklicevala. Lahko pa se zgodi, da argumentacija s tem, ko se sklicuje na naËelo socialne dræave, izgubi na prepriËljivosti. S pravnega vidika je naËelo socialne dræave povsem odveË. KLJU»NE BESEDE: naËelo socialne dræave, programska norma, temeljne pravice, ustava 1. Pojem socialne dræave kot strukturno naËelo ustave 79. Ëlen Temeljnega zakona Zvezne republike NemËije z dne 23. maja 1949 1 ureja pogoje in postopek za spremembo ustave. V 3. odst. 79. Ël. GG je doloËeno, da ni dopustna nobena sprememba, ki bi zadevala temeljna naËela, ki so med drugim zapisana v 1. odst. 20. Ëlena. Teorija dræave ta naËela, za katera velja t. i. veËnostna klavzula, imenuje strukturna naËela Temeljnega zakona. »e bi jih spremenili, s tem ne bi le modificirali Temeljnega zakona, temveË bi izniËili njegovo identiteto. Ustava brez kateregakoli izmed teh naËel bi bila povsem druga ustava in ne nemπki Temeljni zakon, kakrπen je in kakrπen naj bi bil. Zato takπne spremembe ni mogoËe izpeljati z nobenim ustavnim postopkom, temveË le s pomoËjo revolucije. Samoumevanje Temeljnega zakona je v veliki meri odvisno od teh strukturnih naËel, pa vendar so vsaj nekatera med njimi presenetljivo nejasna, kar se πe posebej oËitno kaæe pri naËelu socialne dræave, o katerem bomo govorili v nadaljevanju. 2. Kaj pravi samo besedilo Obravnavano naËelo je v besedilu 1. odst. 20. Ël. GG izraæeno le z enim samim pridevnikom. Odstavek se glasi: flZvezna republika NemËija je demokratiËna in socialna zvezna dræava.« Teorija dræave iz tega stavka izpeljuje veË strukturnih naËel, namreË 96 Druæboslovne razprave, XIX (2003), 42: 95-107 Paul Tiedemann naËelo zvezne dræave, naËelo republike in naËelo demokracije, kakor tudi samo naËelo socialne dræave. Medtem ko lahko, denimo, iz πtevilnih specialnih predpisov Temeljnega zakona razberemo, kaj pojmuje kot demokracijo, pa naËelo socialne dræave v celotnem besedilu ustave ni nikjer razloæeno. Na nekem mestu zasledimo zgolj ponovitev æe omenjene besedice, ne da bi dobili natanËnejπe informacije, kako naj naËelo interpretiramo. Tako je v 1. odst. 28. Ël. GG zapisano, da mora ustavna ureditev zveznih deæel ustrezati temeljnim naËelom republike, demokratiËne in socialne pravne dræave v smislu Temeljnega zakona. Kaj natanËno pomeni pridevnik socialen, ni mogoËe razbrati niti iz ustavnega gradiva o oblikovanju GG. Vemo, da je pridevek predlagal HERMANN V. MANGOLDT, ki se je oËitno zgledoval po podobno zveneËih formulacijah v ustavah nekaterih drugih dræav. O predlogu pa v Parlamentarnem svetu nikdar niso razpravljali, tako da tudi ne moremo vedeti, ali je imel Parlamentarni svet ob tem sploh kaj doloËenega v mislih, in Ëe, kaj natanËno si je pod tem predstavljal.2 Zato pa pomembne interpretativne elemente vsebuje razprava o temeljnih pravicah in svoboπËinah. ©lo je za vpraπanje, ali naj Temeljni zakon vsebuje le listino individualnih temeljnih pravic (svoboπËin), ali pa naj poleg tega vsebuje tudi doloËila, ki zadevajo t. i. æivljenjske razmere, predvsem gospodarsko in socialno ureditev dræave. VeËina v Parlamentarnem svetu je predlog zavrnila. Eden izmed govornikov, kasnejπi zvezni predsednik THEODOR HEUSS je ob tem menil: flPredlagano je bilo, da se odpovemo ideji socialno-ekonomske ureditve. S tem se povsem strinjam … Lahkomiselno bi bilo, celo oπabno in ne vem, kakπno πe vse, Ëe bi si domiπljali, da lahko v danaπnji nepregledni situaciji kdorkoli reËe: socialno-ekonomska struktura prihodnosti bo takπna in takπna. Tega ne moremo. Zadovoljili se bomo z doloËilom, da bo za takπne primere pristojna zvezna dræava.«3 3. NaËelo socialne dræave kot pooblastilo za izvajanje socialne politike OTTO BACHOF je iz tega kasneje izpeljal, da naËelo socialne dræave pooblaπËa zvezno dræavo in ji nalaga, naj vzpostavi socialno ureditev.4 Takπno je tudi prevladujoËe mnenje sodobne teorije dræavnega prava.5 Za norme, ki v tem smislu pooblaπËajo dræavo in ji nalagajo omenjeno dolænost, se je uveljavil pojem doloËba programske narave, ki ga je uvedel Hans Peter Ipsen.6 Vendar pa teza, da gre pri naËelu socialne dræave za doloËbo programske narave, stoji na precej trhlih nogah. Z niËemer namreË ni mogoËe verodostojno utemeljiti, da ima funkcijo pooblastila oziroma funkcijo, da dræavi karkoli (obvezujoËe) nalaga. Kar zadeva domnevno pooblastilo, naj dræava vzpostavi socialno ureditev, moramo v prvi vrsti izhajati iz predpostavke, da dræava v skladu z idejo samobitnosti ne potrebuje posebnega pooblastila, da bi vzpostavila svojo notranjo ureditev. Ustava zato nima funkcije, da bi dræavi karkoli dovoljevala, temveË ji verjetno v veËji meri kaj prepoveduje, namreË politiko, ki bi bila nezdruæljiva z demokratiËnimi pravili ali ki bi krπila temeljne 97Druæboslovne razprave, XIX (2003), 42: 95-107 NaËelo socialne dræave v nemπki ustavi: navodilo sodstvu ali le argumentativni okras? pravice in svoboπËine dræavljanov. Sicer pa ima dræava vso svobodo, da izvaja politiko, kakrπno æeli izvajati. Nekaj drugega pa velja za zvezno dræavo. Izvorna dræavna samo- bitnost v zvezni dræavi pripada posameznim deæelam in ne zvezni ravni. Zvezna dræava je za izvajanje lastne politike pooblaπËena le v mejah okvira, znotraj katerega je zvezna ustava nanjo prenesla nekatere pristojnosti. Zato se na prvi pogled zdi povsem smiselno, Ëe reËemo, da je Temeljni zakon zvezni dræavi podelil pristojnost, naj izvaja socialno politiko. Vendar pa Temeljni zakon vsebuje zelo podrobne doloËbe, ki se nanaπajo na pristojnosti zvezne dræave. Ureja jih loËeno za podroËje zakonodaje in za podroËje uprave.7 DoloËilo 1. odst. 70 Ël. GG se glasi: flDeæele imajo zakonodajno pravico, v kolikor priËujoËi Temeljni zakon zakonodajnih pooblastil ne dodeljuje zvezni dræavi.« V Ëlenih 73. - 75. so nato navedene posamezne zakonodajne pristojnosti zvezne dræave. Med njimi zasledimo tudi πtevilne pristojnosti, ki jih lahko uvrstimo na podroËje socialne politike, tako npr. pravico do socialne varnosti, svobodno gospodarsko pobudo, svobodo dela, pravico do socialnega zavarovanja, pravico do ustrezne odπkodnine v primeru razlastitve, gospodarsko varstvo zdravstvenih ustanov idr. Lista, katere smoter je, da natanËno razmeji pristojnosti deæel in zvezne dræave, bi bila odveË in bi jo zlahka izpustili, Ëe bi æeleli iz naËela socialne dræave izpeljevati generalno zakonodajno pristojnost zvezne dræave za vsa podroËja, ki se kakorkoli navezujejo na socialno politiko. Potemtakem skorajda ne bi bilo podroËja, ki ga ne bi mogli podvreËi temu generalnemu pooblastilu. »e naj imajo podrobnejπi predpisi o zakonski pristojnosti sploh kakπen smisel, lahko pooblastilo za sprejemanje socialno-politiËne zakonodaje izhaja le iz teh predpisov. NaËelo o socialni dræavi torej nima nobenega pomena. Kar velja za zakonodajo, velja tudi za izvajanje zakonov. Temeljno naËelo se tu glasi: flDeæele izvajajo zvezne zakone kot lastne zadeve, v kolikor priËujoËi Temeljni zakon ne doloËa ali dopuπËa Ëesa drugega.« (83. Ël. GG) V 84. Ël. GG in naslednjih Ëlenih je nato podrobno urejeno, v katerih primerih in v kakπnem obsegu je zvezna dræava pristojna za izvajanje zakonov. Tudi tega sistema ni mogoËe nadomestiti s sklicevanjem na naËelo socialne dræave. Povsem enako velja tudi za precej nepomenljivo podroËje zakonsko nedoloËene socialne politike. 30. Ël. GG doloËa, da je izpolnjevanje dræavnih nalog stvar deæel, v kolikor Temeljni zakon Ëesa drugega ne predpisuje ali omogoËa. Tudi v tem pogledu bi torej potrebovali konkretnejπe doloËbe, Ëe bi æeleli utemeljiti pristojnost zvezne dræave, in sicer uredbe, ki jih ne bi moglo nadomestiti sklicevanje na nadvse abstraktno strukturno naËelo. »e torej strnemo: Temeljni zakon celo vrsto socialno-politiËnih pristojnosti pridræuje zvezni dræavi; sicer pa so pristojne deæele. NaËelo socialne dræave takπne ureditve pristojnosti ne more v niËemer spremeniti. Njegova funkcija torej ne more biti ta, da bi pooblaπËalo zvezno dræavo, naj izvaja socialno politiko. 98 Druæboslovne razprave, XIX (2003), 42: 95-107 Paul Tiedemann 4. NaËelo socialne dræave kot navodilo za izvajanje socialne politike BACHOF meni, da naj bi bila druga funkcija naËela socialne dræave ta, da zvezni dræavi (morali bi reËi: v okviru njenih pristojnosti) nalaga, naj vodi aktivno socialno politiko. Vendar bi lahko v tem videli pravo nalogo le, Ëe bi vedeli, kakπne vsebinske cilje naj bi takπna politika imela. Kakor pa kaæe gornji navedek THEODORJA HEUSSA, pa Parlamentarni svet z besedico ‘socialno’ v 1. odst. 20 Ël. GG ravno ni æelel sprejeti vnaprejπnje odloËitve o neki doloËeni politiki. NaËelo socialne dræave je torej dræavna programska norma brez vsebine. Pri tem nam ne pomaga niti, Ëe to vsebino podajamo s pojmom flpraviËna socialna ureditev«, kakor to poËne Zvezno ustavno sodiπËe (BVerfG).8 Kajti odprto ostaja vpraπanje, kaj je praviËna socialna ureditev. Kdor verjame v invisible hand v smislu ADAMA SMITHA, lahko πe tako grob Manchesterski liberalizem πe vedno proglasi za socialno politiko in s tem zadosti ustavnopravnemu dræavnemu cilju. Kajti prav tako kakor prevladujoËe mnenje soglaπa o tem, da je naËelo socialne dræave ena izmed programskih doloËb, soglaπa tudi v tem, da to naËelo flne vsebuje nobenega doloËenega ustavnega programa za konkretne zahteve, naslovljene na bodoËo socialno ureditev«.9 Tako lahko v primeru doloËenega socialno-politiËnega programa nastopi velika vsebinska razlika glede na to, ali je njegov cilj, da vsem ljudem zagotovi Ëloveka vredno bivanje in v kar najveËji meri izboljπa moænosti za razvoj njihove osebnosti, ali pa gre za to, da s socialno-politiËnimi ukrepi zagotovi javno varnost in torej varuje bogatejπi sloj pred kriminalnimi napadi obuboæanih. Iz besedice socialno ne moremo razbrati, kateremu izmed teh dveh ciljev naj bi sluæila aktivna socialna politika. Vsebinska nedoloËenost naËela socialne dræave namreË tudi pojasnjuje, zakaj o njem ni tekla nobena razprava v Parlamentarnem svetu, Ëeprav so se predstave poslancev o socialni politiki πe kako razhajale. Z besedo socialno je vsak izmed njih povezoval svoje lastne predstave in si pod njo predstavljal nekaj poljubnega. 5. NaËelo socialne dræave kot puhlica Predstavljena situacija je æe v preteklosti enega izmed zgoraj navedenih razlagalcev Temeljnega zakona privedla do tega, da je naËelo socialne dræave proglasil za flbrezpredmeten blanketni pojem«, torej za zgolj retoriËno formulacijo, ki nima nikakrπne pravno veljavne vsebine.10 ERNST FORSTHOFF pa v klavzuli o socialni dræavi ni videl le brezpomenske puhlice, temveË je opozoril tudi na nevarnosti, ki jih lahko prinaπajo s seboj takπne puhlice, Ëe postanejo sestavni del pravnih besedil.11 Socialno dræavo na eni in pravno dræavo na drugi strani dojema kot diametralno nasprotna pojma, kajti pravna dræava po njegovem mnenju stremi k svobodi, socialna dræava pa k socialnemu dajanju in prejemanju, kar pa ni mogoËe, Ëe ne omejimo svobode. Socialna pravna dræava naj bi bila torej protislovje v sebi. V interesu naËela pravne dræave zato frazi o socialni pravni dræavi ali o socialni dræavi ne bi smeli pripisovati teæe pravnega pojma. Dejstvo, da se to staliπËe ni uveljavilo, temveË je obveljal koncept programske doloËbe, ki ga je zastopal Bachof, je tesno povezano s prizadevanji nemπke teorije 99Druæboslovne razprave, XIX (2003), 42: 95-107 NaËelo socialne dræave v nemπki ustavi: navodilo sodstvu ali le argumentativni okras? dræavnega prava, da ustave ne bi pojmovali le kot politiËno besedilo, temveË tudi kot vir prava in podlago za sojenje. Ta prizadevanja so verjetno tesno povezana z uvedbo ustavnega sodstva. V skladu s tem mnenjem v ustavi ne sme biti nikakrπne zgolj politiËne retorike, temveË naj ima vsak pojem v ustavi tudi pravni pomen. »eprav je pravni pomen vËasih teæko eksplicitno dokazati, pa teorija dræavnega prava ne sme prehitro odnehati v svojem prizadevanju. »e kljub intenzivnim naporom vendarle ni mogoËe eksplicitno dokazati jasnega in prepriËljivega pomena doloËene pravne norme, se teorija dræavnega prava na to obiËajno odzove z muËnim molkom.12 6. NaËelo socialne dræave kot poziv k revoluciji Srdita bitka za pravno recepcijo naËela socialne dræave πe poteka. Posebej moËno pa je divjala v 60-ih letih, ko si je veliko privræencev pridobilo staliπËe WOLFGANGA ABENDROTHA,13 v skladu s katerim naj bi naËelo socialne dræave predstavljalo poziv k revolucionarnemu preoblikovanju dræave in druæbe na podroËju sociale. Dræavi naj bi na podlagi naËela socialne dræave pripadla naloga, da vzpostavi socialistiËno druæbeno ureditev.14 Z danaπnjega vidika se zdijo takπna prizadevanja, da bi dovoljenje za revolucijo izpeljali kar iz same ustave, precej nenavadna. Spominjajo na znane besede TUCHOLSKYJA, ki je rekel, da nemπki revolucionarji najprej kupijo dovolilnico za vstop na peron, Ëe æelijo zasesti kolodvor. V pravni dogmatiki se tovrstne ideje niso uveljavile. 7. NaËelo socialne dræave kot izraz stuatusa quo Teorija naËela socialne dræave kot doloËbe programske narave je vse te burne Ëase previharila nedotaknjena in jo marsikdo πe danes zastopa. Vendar pa ji vse do danes ni uspelo, da bi postregla z dovolj natanËno doloËeno vsebino naËela socialne dræave. Namesto tega vËasih zasledimo le prikaz socialnih doloËil, ki dandanes obstajajo v NemËiji, in precej neutemeljeno trditev, da naj bi bila dejansko obstojeËa socialna dræava prav to, kar je miπljeno z naËelom socialne dræave.15 Takπno ravnanje je vpraπljivo æe zgolj z vidika logike, saj ta ne dopuπËa, da bi na podlagi danosti sklepali o tem, kakπna naj bo norma. Argumentacija pa se zdi vpraπljiva tudi z ustavnopravnega vidika. »e namreË na podlagi dejanskega stanja sklepamo, kaj naj bi ustava postavljala za cilj, potem je dræavni cilj s tem tudi æe izpolnjen. V novejπem Ëasu pa se oglaπajo posamezni glasovi, za katere se zdi, da se navezujejo na Grewejev topos flbrezpredmetnega blanketnega pojma« in na FORSTHOFFOVO mnenje, ki klavzuli o socialni dræavi odreka pravni znaËaj. Tako, na primer, VOLKER NEUMANN meni, da je funkcija naËela socialne dræave v veliki meri le ta, da predstavlja flargumentativni okrasek«.16 8. NaËelo socialne dræave v sodstvu 8.1 Funkcija naËela socialne dræave, da podpira temeljne pravice OkoliπËina, da pravzaprav nihËe ne ve prav dobro, kaj naj bi pomenilo naËelo socialne dræave, seveda ni privedla do tega, da sodniki v svojih utemeljitvah pojma ne bi 100 Druæboslovne razprave, XIX (2003), 42: 95-107 Paul Tiedemann uporabljali. Zvezno ustavno sodiπËe omenjeno ustavno temeljno naËelo celo precej pogosto navaja. Vendar pa lahko le skrajno redko ugotovimo, da bi bil argument kljuËnega pomena. Naj to ponazorimo z nekaj primeri. Nobene odloËbe Zveznega ustavnega sodiπËa ni, ki bi pravne zahteve utemeljevala le z naËelom socialne dræave. NaËelo socialne dræave se vselej navaja skupaj z drugimi pravnimi normami, praviloma s temeljnimi pravicami in svoboπËinami. 8.1.1 EksistenËni minimum Od navedenega pravila na prvi pogled odstopa eden prvih primerov Zveznega ustavnega sodiπËa, ko se je neka vojna vdova pritoæila zaradi pokojnine, ki je bila po njenem mnenju prenizka in naj ne bi bistveno presegala tega, kar bi sicer lahko priËakovala od dræavnega skrbstva (danes: socialne podpore).17 Zdelo se ji je, da so s tem prizadeli njeno osebno dostojanstvo. Zvezno ustavno sodiπËe ni bilo mnenja, da bi bilo krπeno temeljno naËelo Ëlovekovega dostojanstva. V svojem obiter dictum je sodiπËe nato izpeljalo, da ima dræavljan vsekakor ustavno pravico do socialne varnosti; vendar da ta ne izhaja iz naËela Ëlovekovega dostojanstva, temveË iz naËela socialne dræave. NaËelo socialne dræave naj bi namreË zakonodajalca obvezovalo, da poskrbi za flznosne æivljenjske razmere«. Le Ëe zakonodajalec namerno krπi to dolænost, je lahko posameznik morda upraviËen, da poda toæbo z neposrednim zahtevkom na podlagi naËela socialne dræave. Ker je v NemËiji v vseh obdobjih Temeljnega zakona vselej obstajala pravica do socialne varnosti, se Zvezno ustavno sodiπËe nikdar ni znaπlo v situaciji, da bi moralo pojasnjevati, ali je zakonodajalec namerno zanemaril svojo dolænost, da zagotavlja znosne æivljenjske razmere. V uËbenikih lahko preberemo, da lahko iz naËela socialne dræave v doloËenih okoliπËinah neposredno izhaja zahteva po socialni podpori. Vendar je to skrajno teoretski primer. Poleg tega pa ni nesporno veljaven. »ez petnajst let je Zvezno upravno sodiπËe18 zastopalo mnenje, da pravna upraviËenost do socialne podpore ne more neposredno izhajati iz naËela socialne dræave, ker to naËelo ne vkljuËuje nikakrπne pravice. UpraviËenost naj bi izhajala iz 1. Ël. GG, ki govori o varstvu Ëlovekovega dostojanstva. To fltemeljno pravico« pa lahko v luËi naËela socialne dræave dejansko razlagamo tako, da je na njeni podlagi mogoËe zahtevati tudi eksistenËni minimum. A tudi Zvezno upravno sodiπËe postavlja zakonski zadræek glede te ustavnopravne upraviËenosti. Kajti o vpraπanju, kaj je potrebno za eksistenËni minimum, mora odloËati zakon. flPreprost« zakon naj bi torej konkretiziral zahtevo ustavnega prava. flPreprost« zakonodajalec bi s tem pridobil zavezujoËo interpretativno oblast nad ustavo, kar pa je teæko razumljiv konstrukt. Vsekakor pa lahko dræavljan tudi v tem primeru na koncu zahteva le, kar mu dovoljujejo flpreprosti« zakoni. »ez nadaljnjih enajst let se je temu mnenju pridruæilo πe Zvezno ustavno sodiπËe.19 8.1.2 OdloËitev v primeru ‘numerus clausus’ Leta 1972 se je moralo Zvezno ustavno sodiπËe ukvarjati s toæbo dræavljanov, ki se zaradi pomanjkanja πtudijskih mest niso mogli vpisati na univerzo.20 Zvezno ustavno sodiπËe je najprej ugotovilo, da iz naËela socialne dræave ne izhaja upraviËenost do 101Druæboslovne razprave, XIX (2003), 42: 95-107 NaËelo socialne dræave v nemπki ustavi: navodilo sodstvu ali le argumentativni okras? πtudijskega mesta. »e pa je dræava vendarle ustvarila izobraæevalne ustanove in Ëe je dostop do doloËenega poklica pogojen z doloËeno poklicno izobrazbo, ki jo lahko pridobimo le v dræavnih izobraæevalnih ustanovah, potem lahko upraviËeno zahtevamo, naj bodo vsi πtudenti sprejeti pod enakimi pogoji. To zahtevo Zvezno ustavno sodiπËe izpeljuje iz pravila o enakosti (3. Ël. GG) skupaj s temeljno pravico svobodne izbire poklica (12. Ël. GG) in naËelom socialne dræave. Temeljna misel pa je, da dræava s poljubno izbiro tistih, ki jim omogoËi πtudij, krπi svobodno izbiro poklica. Svobodno izbiro poklica lahko sicer krπi tudi zakon. Ob tem pa je treba upoπtevati naËelo enakosti. »e dræava postavi objektivne kriterije za vpis, kakor na primer maturitetne ocene, je izbrala strokovno ustrezen kriterij diferenciranja, ki je zdruæljiv z naËelom enakosti. Ob velikem zanimanju za doloËena πtudijska mesta pa dræava ni dolæna, da poskrbi tudi za reπitev tega problema. Zvezno ustavno sodiπËe bi do tega sklepa lahko priπlo tudi brez naËela socialne dræave. V bistvu ga je do te reπitve privedlo æe zgolj naËelo enakosti. 8.1.3 OdloËitev v primeru resocializacije Leta 1972 je kaznjenec, ki je bil tik pred izpustitvijo, toæil neko televizijsko hiπo, ki je hotela predvajati igran film o njegovem zloËinu. Zvezno ustavno sodiπËe je prikazovanje prepovedalo, ker bi bila s tem krπena upraviËenost kaznjenca do resocializacije.21 UpraviËenost do ponovne vkljuËitve v druæbo po prestani kazni je Zvezno ustavno sodiπËe izpeljalo iz naËela osebnega dostojanstva in naËela socialne dræave. Storilec kaznivega dejanja mora imeti kot nosilec osebnega dostojanstva moænost, da se ponovno vkljuËi v skupnost. Predvajanje filma bi to oviralo. Iz naËela socialne dræave naj bi izhajala dolænost preventivne skrbi in varstva za osebe, ki so ovirane v svojem socialnem razvoju, pa Ëeprav na podlagi osebne krivde. Med takπne osebe sodijo tudi kaznjenci in tisti, ki so bili izpuπËeni iz zapora. Tudi do tega zakljuËka bi lahko priπli, ne da bi se sklicevali na naËelo socialne dræave. Kajti 1. odst. 1. Ël. GG zavezuje vsako dræavno oblast, naj spoπtuje in πËiti Ëlovekovo dostojanstvo. Iz te zaπËitne dolænosti lahko brez nadaljnjega izpeljemo, da dræava ponovni socializaciji kaznjenca po njegovi izpustitvi ne sme postavljati ovir ali dopuπËati, da bi mu ovire postavljali drugi. 8.1.4 OdloËitev v primeru jamstva Leta 1993 je poslovno neizkuπena mlada æenska s toæbo izpodbijala sodbo Zveznega sodiπËa, s katero je bila obsojena, da mora poplaËati dolgove, za katere je jamËila. Zaradi te obveznosti se je brezizhodno dosmrtno prezadolæila. Prevzela je jamstvo za banËno posojilo za svojega oËeta, potem ko ji je banka zagotovila, da s tem skoraj niËesar ne tvega. Zvezno ustavno sodiπËe je odloËilo, da morajo civilna sodiπËa razveljaviti pravno veljavnost pogodbe, Ëe je do nje priπlo na podlagi izkoriπËanja poslovne neizkuπenosti ene od pogodbenih strank in ga ta pogodba zdaj neobiËajno hudo bremeni. Takπna pogodba naj bi bila v nasprotju z dobrimi obiËaji, tako da je po predpisih civilnega prava niËna. Kajti pravni red ne more dopuπËati, da bi flpravica moËnejπega« (v tem primeru: banke) pahnila πibkejπega v dosmrtno brezizhoden poloæaj. 102 Druæboslovne razprave, XIX (2003), 42: 95-107 Paul Tiedemann Pogodbe ne smejo sluæiti kot sredstvo za manipuliranje z ljudmi, kar naj bi izhajalo iz temeljne pravice svobode delovanja (1. odst. 2. Ël. GG) ter iz naËela socialne dræave.22 Tudi do tega sklepa bi lahko priπli, ne da bi se sklicevali na naËelo socialne dræave. ZadoπËalo bi, da bi opozorili, da v skladu s stalno sodno prakso Zveznega ustavnega sodiπËa temeljne pravice ne predstavljajo le zbirke pravic, ki dræavljana πËitijo pred posegi dræave, temveË tudi objektivno vrednostno ureditev, ki jo morajo spoπtovati tudi dræavljani in ne le dræava. K tej vrednostni ureditvi spada tudi pravica do samouresniËevanja (1. odst. 2. Ël. GG). Pogodba, s katero se nekdo na podlagi svoje neizkuπenosti ali na podlagi prisile do konca æivljenja odreËe svoji pravici do samouresniËevanja, ni zdruæljiva s to vrednostno ureditvijo in zato ne more biti pravno veljavna. Vendar pa se zato πe ni treba sklicevati na naËelo socialne dræave. 8.1.5 Zavarovanje za nezgodo pri delu za πe nerojenega otroka (nasciturus) Neka medicinska sestra je med noseËnostjo zbolela za rdeËkami, ki so jih priznali kot bolezen, povezano z delovnim mestom. Okuæil se je tudi njen nerojeni otrok. Imel je hudo prizadete moægane, tako da je od rojstva dalje vse svoje æivljenje potreboval posebno nego. Zakonsko doloËeno zavarovanje za poπkodbe pri delu ni prevzelo nikakrπnih stroπkov za otroka, ker so v skladu z zakonskimi doloËili nezgodno zavarovani le delojemalci, ne pa tudi njihovi nerojeni otroci. Deæelno socialno sodiπËe se je na Zvezno ustavno sodiπËe obrnilo z vpraπanjem, ali je to zakonsko doloËilo v skladu z ustavo. Zvezno ustavno sodiπËe je odloËilo, da doloËilo ni zdruæljivo s temeljnim naËelom enakosti, ki se navezuje na naËelo socialne dræave.23 OdloËitev pa v bistvu izhaja le iz temeljnega naËela enakosti. SodiπËe izhaja iz predpostavke, da bi moralo zakonsko doloËeno nezgodno zavarovanje obsegati tudi zavarovanje v primeru posledic bolezni na delovnem mestu, ki ne pretijo le posameznemu individuumu. Z delovnim mestom pogojenim nevarnostim ni bila izpostavljena le mati, temveË tudi nasciturus. Zato je treba oba obravnavati enako. SodiπËe nato komentira celo vrsto argumentov, ki bi lahko govorili v prid temu, da bi s staliπËa stroke razlikovali med delojemalko in njenim nerojenim otrokom. Vendar so se vsi ti argumenti izkazali za nezadostne, da bi dejansko utemeljili njuno loËenost. NaËelo socialne dræave v tej argumentaciji ne igra veË nikakrπne vloge. Nobeden od predstavljenih argumentov ne bi izgubil svoje podlage, pa Ëeprav Zvezno ustavno sodiπËe naËela socialne dræave sploh ne bi omenilo. V tej zvezi moramo omeniti πe odloËitev v nekem drugem primeru, kjer bi naËelo socialne dræave lahko celo postavili nasproti pravilu enakopravnosti. Tuji dræavljan, ki je delal v NemËiji in si pridobil pokojninsko pravico, je vloæil ustavno pritoæbo proti zakonu, ki je predvideval, da pokojninska pravica preneha, Ëe se tuji dræavljan stalno naseli v tujini. Zvezno ustavno sodiπËe je to doloËilo razglasilo za arbitrarno in zato niËno, saj ni stvarnega razloga za razlikovanje med Nemci in tistimi, ki to niso.24 Razlog za doloËilo je bil, da je hotela imeti Zvezna republika NemËija v roki prisilno sredstvo, s katerim bi lahko pripravila druge dræave do tega, da sklenejo sporazum o socialnem zavarovanju. Na ta naËin so skuπali doseËi, da nemπki dræavljani ne bi izgubili svojih 103Druæboslovne razprave, XIX (2003), 42: 95-107 NaËelo socialne dræave v nemπki ustavi: navodilo sodstvu ali le argumentativni okras? pokojninskih pravic v tujini, Ëe bodo svoja upokojenska leta preæiveli v NemËiji. Zveznemu ustavnemu sodiπËu se to ni zdel zadosten razlog, saj tuji dræavljani, ki so si pokojninsko pravico pridobili v NemËiji, ne smejo postati zastavni porok za uveljavljanje nemπke politike. Zvezno ustavno sodiπËe ob tem ne omenja naËela socialne dræave. Na podlagi tega bi namreË lahko utemeljevalo, da je naloga dræave, da nemπkim dræavljanom zagotovi pokojninske pravice iz tujine, in s tem upraviËevalo tovrstna prisilna sredstva na πkodo tujih dræavljanov. Primer kaæe, da se Zvezno ustavno sodiπËe sklicuje na naËelo socialne dræave, kadar mu to pride prav, in da ga ne omenja, kadar bi lahko bilo moteËe. Na noben naËin pa to ni razlog za sprejeto odloËitev. 8.1.6 Razdelitev druæinskih stroπkov z vidika davËnega prava V zadnjih letih se je Zvezno ustavno sodiπËe sklicevalo na naËelo socialne dræave tudi z namenom, da bi izpeljalo korenite spremembe v dohodninskem pravu. Tako je denimo odloËilo, da se pri davËni sposobnosti starπev ne sme upoπtevati izdatkov za varstvo otrok. Takπno pravno pravilo bi bilo mogoËe brez nadaljnjega izpeljati iz 1. odst. 6. Ël. GG, v skladu s katerim sta zakonska zveza in druæina deleæni posebnega varstva s strani dræavne ureditve. Iz tega lahko izpeljemo, da zakonske zveze in druæine ne smemo zapostavljati v primerjavi z drugimi æivljenjskimi skupnostmi in da starπi ne bi smeli biti prikrajπani v primerjavi s pari brez otrok. Za to se ni treba sklicevati na naËelo socialne dræave. Vendar pa se Zvezno ustavno sodiπËe ni zadovoljilo s preprostim utemeljevanjem na podlagi 1. odst. 6. Ël. GG. Svojo ugotovitev je πe dodatno oprlo tako na naËelo socialne dræave kot tudi na Ëlovekovo dostojanstvo (1. Ël. GG).25 Takπno utemeljevanje je nadvse vpraπljivo v veË pogledih. »e niË drugega, je tu naËelo Ëlovekovega dostojanstva vidno razvrednoteno. Kajti zdi se, da bi bilo neustrezno, Ëe bi domnevali, da so morali starπi in otroci na podlagi dosedanjega davËnega prava le æivotariti na naËin, ki æali Ëlovekovo dostojanstvo. Poleg tega dobimo vtis, da Zvezno ustavno sodiπËe πe samo ne verjame svoji argumentaciji na podlagi 1. odst. 6. Ël. GG. Le zakaj naj bi preprosto in jasno argumentacijo πe dodatno retoriËno napihnilo z vsebinsko nezadostno opredeljenimi strukturnimi naËeli Ëlovekovega dostojanstva in socialne dræave? Kar zadeva prepriËljivost, bi bilo manj v tem primeru veË. 8.2 NaËelo socialne dræave kot omejitev temeljnih pravic »e æelimo utemeljiti pozicije temeljnih pravic, se nam ni treba sklicevati na naËelo socialne dræave. V primerih, ko ga Zvezno ustavno sodiπËe kljub vsemu vpleta v svojo argumentacijo v posameznem kontekstu, deluje le kot argumentativni okrasek, kot retoriËno okrasje, ki je lahko, kakor je razvidno prav iz zadnjega primera, pogosto skorajda kontraproduktivno. Vendar pa se zastavlja πe vpraπanje, ali naËelo socialne dræave morda nima le funkcije, da podpira temeljne pravice, temveË jih lahko v πe skoraj veËji meri tudi omejuje. Temeljni zakon ne vsebuje generalne ureditve omejenosti temeljnih pravic, kakrπno vsebuje, na primer, 52. Ël. Evropske listine temeljnih pravic, temveË uporablja nadvse kompleksen sistem povsem razliËnih moænosti za omejevanje, ki jih obravnava skupaj s posamezno temeljno pravico. Tako obËo svobodo delovanja (1. odst. 2. Ël. GG) lahko 104 Druæboslovne razprave, XIX (2003), 42: 95-107 Paul Tiedemann omejimo s poljubnim zakonom, ki bi nastal na podlagi ustave in bi spoπtoval naËelo sorazmernosti in naËelo enakosti. V drugih primerih je zakonska omejitev dopustna le za doloËene smotre. Tako lahko, na primer, svobodo gibanja omejimo le, da bi se obranili πirjenja nalezljivih bolezni, elementarne nesreËe in v drugih izrecno navedenih primerih (2. odst. 11. Ël. GG). Spet druge temeljne pravice pa v niËemer niso zakonsko omejene. To denimo velja za svobodo izpovedovanja vere in svobodo vesti (4. Ël. GG) ter za svobodo znanosti in umetnosti (3. odst. 5. Ël. GG). Absolutno neomejeno velja naËelo Ëlovekovega dostojanstva (1. Ël. GG). Æe v zgodnjih 50-ih letih so v teoriji dræavnega prava zastopali tezo, da je listina temeljnih svoboπËin generalno omejena z naËelom socialne dræave.26 NaËelo socialne dræave naj bi predstavljajo protiuteæ liberalnim temeljnim pravicam. V skladu s to teorijo je izredno razdelan sistem zadrækov na razliËnih stopnjah, ki jih predvideva sama listina temeljnih pravic, zdaj podvræen enemu samemu sploπnemu zadræku skupnosti. Zvezno ustavno sodiπËe je iz temeljnega naËela enotnosti ustave izpeljalo, da πe posebej tako imenovane neomejene temeljne pravice niso neomejene, temveË da so podvræene ustavi imanentnim mejam, ki lahko izhajajo iz nasprotujoËih si temeljnih pravic, pa tudi iz drugih ustavnih naËel, torej tudi iz doloËb programske narave.27 Takπna dogmatika dopuπËa bojazen, da je mogoËe programsko normo socialne dræave uporabiti za to, da omejimo neomejene temeljne pravice. Doslej za to sicer nimamo nedvoumnih primerov iz sodne prakse Zveznega ustavnega sodiπËa, vendar pa so se posamezni glasovi v literaturi æe izrekli v prid takπni moænosti.28 Sklicujejo se na neki sklep Zveznega ustavnega sodiπËa iz leta 1981: Profesorji medicinske fakultete so vloæili ustavno pritoæbo proti nekemu zakonu o visokem πolstvu in trdili, da je bila krπena svoboda znanosti. Zakon je predvideval, da naj bi bila stroka humane medicine odgovorna tako za znanost in pouËevanje kot tudi za zdravstveno varstvo bolnikov. Univerzitetna klinika je bila razdeljena na hierarhiËno urejene oddelke, na Ëelu katerih je bil oddelËni vodja, ki je bil pooblaπËen, da daje navodila. Toænikom se je hierarhiËna razporeditev zdela nezdruæljiva s svobodo zna- nosti. Zvezno ustavno sodiπËe je podalo mnenje, da naloge znanosti in pouËevanja na eni ter zdravstvenega varstva bolnikov na drugi strani ni mogoËe loËevati. Zdravstveno varstvo bolnikov je zahtevalo hierarhiËno strukturo pristojnosti. Nasprotno pa je svoboda znanosti terjala neodvisnost posameznega profesorja. Tako znanstveno varstvo bolnih (2. odst. 2. Ël. GG) kot tudi svobodo znanosti (3. odst. 5. Ël. GG) πËitijo ustavna naËela. Obe nasprotujoËi si poziciji temeljnih pravic terjata zakonsko ureditev, ki bi poravnala spor. Ob tem pa naj bi svobodo znanosti notranje omejevalo neko drugo nasprotno ustavno naËelo. NaËelo socialne dræave se v argumentaciji pojavlja le obrobno. Omenjeno je le v enem samem stavku, ki se glasi takole: flZdravstveno varstvo obolelih predstavlja Ëez vse pomembno skupno dobro, za varovanje katerega mora skrbeti dræava na podlagi ustave (tudi v zvezi z naËelom socialne dræave v 1. odst. 20 Ël. GG).«29 Z vidika ustavnega prava izhaja pravni poloæaj zdravstvenega varstva obolelih v prvi vrsti iz temeljne pravice nedotakljivosti Ëlovekove telesne in duπevne celovitosti (2. odst. 2. Ël. GG). NaËelo socialne dræave je omenjeno le kot dopolnilo in nima lastne argumentativne 105Druæboslovne razprave, XIX (2003), 42: 95-107 NaËelo socialne dræave v nemπki ustavi: navodilo sodstvu ali le argumentativni okras? funkcije. Zvezno ustavno sodiπËe spor dejansko prikazuje kot spor med dvema temeljnima pravicama. Vendar si kljub temu lahko zamislimo primere, v katerih bi naËelo socialne dræave kot nosilno temeljno naËelo lahko uporabili za omejevanje neomejenih temeljnih pravic. Ker lahko iz naËela socialne dræave konec koncev razberemo vse dræavne naloge, kar si jih moremo zamisliti, ki vsebujejo kakrπenkoli zaπËitni in skrbstveni znaËaj, ni povsem nepredstavljiva predstava, da bi zakonodajalec za zaπËito dræavljanov pred terorizmom z zakonom uvedel obπirne omejitve neomejene verske svobode na πkodo islama in se pri tem skliceval na naËelo socialne dræave. To se nam lahko zdi zloraba programske norme v socialni dræavi. Vendar pa dogmatiko programskih doloËb v zadnjem Ëasu vse pogosteje in vedno bolj brezbriæno uporabljajo zato, da bi z ustavnimi spremembami namerno omejili temeljne pravice, ki veljajo brez zadrækov, in se ob tem izognili javni razpravi o omejevanju svobode. Tako zakonodajalec, ki je spremenil ustavo, da bi lahko prepovedal poskuse na æivalih v znanstvene namene, denimo ni zakonsko omejil svobode znanosti (3. odst. 5. Ël. GG), temveË je doloËil novo programsko normo, namreË varstvo æivali (20b Ël. GG).30 V druæbi mnoæiËnih medijev so zakon o varstvu æivali sprejeli kot nekaj pozitivnega, medtem ko bi bila omejitev temeljne pravice v javnosti deleæna bolj negativnih ocen. Dejansko pa lahko zdaj, Ëe se sklicujemo na programsko normo varstva æivali, prav tako omejujemo svobodo znanosti, kakor bi jo lahko na podlagi izrecne zakonske omejitve. Na ta naËin se omeji neka temeljna pravica, ne da bi se bilo treba prej spuπËati v javne razprave, saj so implikacije ustavne spremembe πtevilnim ljudem ostale skrite. Tej nevarnosti bi se lahko izognili le, Ëe bi se Zvezno ustavno sodiπËe odloËilo, da bo spremenilo svojo teorijo o ustavi imanentnih mejah neomejenih temeljnih pravic, tako da bi bile takπne temeljne pravice omejene le z drugimi nasprotujoËimi temeljnimi pravicami in ne veË z vsakim poljubnim ustavnim naËelom. Tega pa ni mogoËe zaznati. Do kolikπne mere se lahko z inπtrumentom programske doloËbe izognemo javni ustavni razpravi in mimo javnosti uvedemo dolgoroËne ustavne spremembe, kaæe nedavni primer iz Hessna. Ustava deæele Hessen vsebuje programsko normo o varstvu okolja (26a Ël. HV). Potem ko so vplivni krogi vloæili vlogo za kandidaturo Frankfurta za olimpijsko mesto v letu 2012 in bi s tem povezana gradnja πportnih objektov in infrastrukture z veliko verjetnostjo πkodovala varstvu okolja in bi zato dræavni cilj varstva okolja lahko predstavljal nezaæeleno ustavno-pravno oviro, so v zatiπju zadnjih volitev v dræavni zbor 22. septembra 2002 ljudstvu predlagali, naj potrdi dræavni programski cilj flπport« (62a Ël. HV). Ker pa seveda nihËe ni sprevidel povezave in ker pravzaprav nihËe nima niË proti πportu, so ustavno spremembo potrdili.31 Tako je zdaj teæa ustavnega naËela varstva okolja paralizirana zaradi enakovrednega ustavnega naËela πporta in nadaljnjemu uniËevanju naπega okolja v interesu olimpiade zdaj niË veË ni na poti. Ta obæalovanja vredni razplet dogodkov sicer nima neposredne zveze z naËelom socialne dræave, je pa povezan z ustavno teoretskim likom programske doloËbe, ki so ga sprva uvedli v æelji, da bi ljudje bolje razumeli naËelo socialne dræave. »e ne bi poznali naËela socialne dræave, do takπnega razpleta dogodkov ne bi priπlo. 106 Druæboslovne razprave, XIX (2003), 42: 95-107 Paul Tiedemann »e torej povzamemo: naËelo socialne dræave niËemur ne koristi, lahko pa povzroËi precejπnjo πkodo. Bolje bi bilo, Ëe ga ne bi imeli. Prevedla Amalija Mergole Zahvala Uredniπtvo se zahvaljuje dr. Boπtjanu Zalarju za strokovno terminoloπko redakcijo prevoda Opombe 1. Nemπka ustava: Grundgesetz, s kratico GG / Temeljni zakon; v nadaljevanju sta kratica GG in Temeljni zakon sinonima. 2. Klaus Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, I. zv., München _1984, str. 878. 3. Theodor Heuss, Parl. Rat, Sten. Ber. (stenografirana poroËila o delu Parlamentarnega sveta), str. 44. 4. Otto Bachof: Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates. VVDStRL 12 (1954), str. 39, 43. 5. Klaus Stern: op. cit., str. 880 z dodatnimi podatki. 6. Hans Peter Ipsen: Über das Grundgesetz ‡ nach 25 Jahren. DÖV 1974, 289 [294]. 7. To velja tudi za sodstvo, ki pa tu ne igra vloge. 8. Sodba z dne 18.07.1967 ‡ 2 BvF 3/62 idr. -, BVerfGE 22, 180, [204]. 9. W. Weber: Die verfassungsrechtlichen Grenzen sozialstaatlicher Forderungen. Der Staat 4 (1965), str. 415. 10. W. Grewe: Das bundesstaatliche System des Grundgesetzes. DRZ 1949, 351. 11. Ernst Forsthoff: Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaats VVDStRL 12 (1954), str. 8. 11. Primer takπne nebogljenosti, ki je delovala muËno, je obravnavanje nravnega zakona kot omejitve svobode delovanja v 1. odst. 2. Ël. GG ali invocato dei v uvodu GG (“odgovornost pred Bogom …”). 13. Wolfgang Abendroth: Zum Begriff des demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland. V: Festschrift Bergstraesser 1954, str. 279 sl. = isti, Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit 1968, str. 127. 14. H.-H. Hartwich: Sozialstaatspostulat und gesellschaftlicher status quo 1970, _1978. 15. Klaus Stern: op. cit., str. 891 sl. 16. Volker Neumann: Sozialstaatsprinzip und Grundrechtsdogmatik DVBI. 1997, str. 92, 95. 17. BVerfG, sklep z dne 19.12.1951 ‡ 1BvR 220/51-, BVerfGE 1, 97 [105]. 18. BVerwG, sodba z dne 26.01.1966 ‡ V C 88.64 - , BVerwG 23, 149 [153]. 19. BVerfG, sodba z dne 21.06.1977 ‡ 1 BvL 14/76 ‡ BVerfGE 45, 187 [227]. 20. BVerfG, sodba z dne 18.07.1972 ‡ 1BvL 32/70 in 25/71-, BVerfGE 33, 303 [331]. 21. BVerfG, sodba z dne 05.06.1973 ‡ 1BvR 536/72 -, BVerfGE 35, 202 [235]. 22. BVerfG, sklep z dne 19.10.1993 ‡ 1BvR 567, 1044/89 -, BVerfGE 89, 214 [232]. 23. BVerG, sklep z dne 22.07.1977 ‡ 1 BvL 2/74 -, BVerfGE 45, 376 [386]. 24. BVerfG, sklep z dne 20.03.1979 ‡ 1 BvR 111/74 in 283/78 -, BVerfGE 51, 1 [22]. 107Druæboslovne razprave, XIX (2003), 42: 95-107 NaËelo socialne dræave v nemπki ustavi: navodilo sodstvu ali le argumentativni okras? 25. Npr. BVerfG, sklep z dne 10.11.1998 ‡ 2 BvR 1057, 1226, 80/91 -, BVerfGE 99, 216 [233]. 26. Peters, Hans: Auslegung der Grundrechtsbestimmungen aus der Geschichte. V: Historisches Jahrbuch 72 (1953), str. 457 [465]. 27. BVerfG, sklep z dne 26.05.1970 ‡ 1 BvR 83, 244 in 345/69 -, BVerfGE 28, 243 [261]. 28. Volker Neumann: Sozialstaatsprinzip und Grundrechtsdogmatik, DVBI. 1997, str. 92, 99. 29. BVerfG, sklep z dne 08.04.1981 ‡ 1 BvR 608/79 -, BVerfGE 57, 70 [99]. 30. (42.) Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes z dne 27.10.1994 ‡ BGBI. I str. 3146. 31. Zakon z dne 18.10.2002 ‡ hess. GVBI. I 2002, 626. Avtor besedila je sodnik nemπkega Upravnega sodiπËa v Frankfurtu/Main, poleg tega pa pouËuje dræavno in ustavno pravo na Visoki strokovni upravni πoli v Wiesbadnu. Avtorjev naslov: dr. iur. Paul Tiedemann, c/o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Adalbertstr. 44-48 60486 Frankfurt am Main Deutschland Tel.: ++49 (0)6109 32409 Fax: ++49 (0) 721 151 279991 email: paul@dr-tiedemann.de Rokopis prejet in potrjen za objavo decembra 2002. Po mnenju uredniπva je Ëlanek uvrπËen v kategorijo: izvirni znanstveni Ëlanek (s kvalitativno argumentacijo).