Lastnina in zakonodaja o stanovanjih. 95
Lastnina in zakonodaja o stanovanjih.
Dr. Francž Ooršič.
Kadar se preobrazuje družba ali nje gospodarstvo, se vselej preoblikuje tudi pravo, t. j. notranji red družabnih za-ednic. V tem smislu »socialno« ni zgolj javno pravo, ampak tudi zasebno pravo, ki ustvarja v prvem redu pravice in dolžnosti zaednic in šele podredno tudi pravice in dolžnosti poedin-cev. Ker živimo med ljudmi, ne more nihče od nas imeti nika-kega svojega »individualnega območja« v prav nobenem smislu, ne v gospodarskem, ne v sociologičnem, niti v pravniškem. Pravno življenje je del socialnega življenja; pravo služi družbi, ne zgolj poedincu, a pravo ne ščiti zgolj interesov družbe, ampak interese družbe in poedincev; kjer nastane kolizija, imajo prednost interesi družbe; pravo je socialna funkcija.
Premi nasprotek pravnosociologičnega naziranja je rim-skopravno načelo, da mora služiti pravo zgolj individuu, češ da je individuum sam sebi svrha. Individualistični teoriji je družba zgolj sredstvo te svrhe. Zelo značilno je izražen ta princip v žarišču lastnine. Rimljani nikdar ne bi bili trpeli, da bi bil kdo branil individuu lastnino upravljati neodvisno, brez omejitev m če treba tudi proti interesom družbe in celotnosti.
Ni, da bi se navduševali za teorijo najskrajnjih socialistov, ki jim je lastnina le posledek družabnega reda, češ, kmalu se uverite, morda prej, nego vam bo ljubo, čisto gotovo takrat, ko bodo izčrpani prirodni zakladi — ta reč je baje že čisto blizu! —, da more človeška družba poedincem rabo in porabo čisto drugače in koreniteje urediti, nego se vrši to sedaj. Vendar je po zaslugi Leona Duguita dognano in splošno priznano, da mora i lastnina služiti družbi i n poedincu, ne zgolj poedincu. Reforma zasebnega prava v smislu tega nauka je vprašanje našega časa. Qre za to, da se dosedanje zasebno pravo, ki ima od rimskih vplivov čisto individualističen značaj, preobliči v takšno soci-
96 Lastnina in zakonodaja o stanovanjih.
') Nemška ustava določa v splošnem (čl. 153.), da je zasebna lastnina zaščitena, toda vsebina in omejitev lastnine se bosta ravnali po zakonih. Potem veli: »Lastnina obvezuje, nje uživanje naj služi hkrati i občni blaginji«.
¦) Glej o tem mojo razpravo: »O izenačevanju zakonov« v Slovenskem Pravniku 1920. 1. (XXXV.). str. 248—255.
alno pravo, ki bo časovnemu duhu in evoluciji človeštva čim najbolj ustrezalo. Vprašanji sta potem: do katere meje lastnino utesniti ter kako utesnjavo izvesti. Te besede niso čisto nič revolucionarne, temveč nedolžne so in deloma že anahronistične. Problem se je pri nas oficialno že pretresal. Zaključek čitamo v členu 37. Vidovdanske ustave: »Lastnina je zajamčena. Iz lastnine izvirajo tudi obveznosti. Ne sme se uporabljati na škodo celotnosti. Vsebino, obseg in omejitve zasebne lastine določa zakon. Razlastitev zasebne lastnine v splošno korist je dopuščena po zakonu proti pravični odškodnini.« Pustimo v ne-mar, ali je v teh določbah kaj osnove za moderno zemljiško reformo, in ugotovimo zgolj, da smo mi problem zgrabili pri negativni strani in dosti obotavneje, kakor so storili Nemci') v svoji ustavi. Določbe o obveznosti lastnikov, o uporabi lastnine na škodo celotnosti, o vsebini, obsegu in omejitvi lastnine, o razlastitvi, — vse te določbe tvorijo del naloge naše prihodnje zakonodaje ali takozvanega, tolikrat napačno pozivanega »izenačenja zakonov«. Svoje misli o izenačevanju zakonov sem povedal že drugje^) in rečem še enkrat, da dobimo svoj novi obči grajanski zakon vsekako šele čez več desetletij. Ako ga bomo dobili prej, bo za nič.
Namenil sem se preiskavat, kako je v ustavne določbe o lastnini segla zakonodaja o stanovanstvu. Izhodišče je priznano osnovno načelo zasebnega prava, da je lastnina pravica^ da smeš s stvarjo samovoljno ravnati in od ravnanja vsakogar izključevati, če tega ne brani zakon ali pravica drugih oseb. Ako ti lastniku zabrani stanovanski zakon, da s stanovanji v svoji hiši ne smeš prosto razpolagati, marveč da moraš trpeti,, da stanovanja oddaja mesto tebe državno oblastvo, tedaj je vršba tvoje lastnine utesnjena, in vprašanje je, so-li omejitev pravilno podvedH pod vidike ustavnih določb o lastnikovih obveznostih, neškodljivi vršbi, vsebini, obsegu, omejevanju in
Lastnina in zakonodaja o stanovanjih. 97
razlaščevanju lastnine. Očitno se vtika javno pravo v zaseb-nopravno sfero hišnih lastnikov. Qre za odpravljanje ali vsaj omiljevanje stanovanske bede, torej za javnopravne ukrepe popolnoma socialnopolitičnega značaja, za izredno socialno zaščito šibkejših slojev, ki je povzročena po posledicah svetovne vojne. Formula za to izredno zaščito je dana v splošnem že s tem, da bodi zaščita tem krepkejša, čim večja je stano-vanska beda, ter da prenehaj zaščita takrat, ko bo stanovanska beda zadosti omiljena, če že ne odpravljena. S tem je hkrati razvit program podiranja izredne stanovanske zaščite: podor je v okviru naše razprave tudi časovno ostro določen, ker se prične z dnem uzakonitve ustave (28. junija 1921 1.) ter se konča s prenehanjem zadnje stanovanske zaščite (dne 31. decembra 1924 1.) Od konca 1. 1924 dalje gori rečene izredne omejitve lastnine ne bo nobene več. Mogoče bo govoriti le še
0 redni omejitvi lastnine, kakršna bo določena po zakonih, bodisi pri nas še od prej veljavnih, bodisi izenačenih novih.
Qre torej za podor socialne zaščite in za restitucijo lastnine hišnim lastnikom, za osvoboditev njihove lastnine od izrednih, po javnih interesih zaukazanih, zato po javnem pravu postavljenih omejitev. Ko so proglašali našo ustavo, je bil že premagan prvotni partikularizem stanovanskih predpisov, ki je bil v letih 1919 in 1920 tako neverjetno pester. Imeli smo namreč za celo državo le še dve »uredbi« o stanovanjih in zakupih zgradb, in sicer eno (z dne 8. aprila 1921) za ozemlje stare kraljevine Srbije ter Črne gore, in drugo (z dne 21. maja 1921) za vse ostalo ozemlje kraljevine Srbov, Hrvatov in Slovencev. Vzkraj te-le druge uredbe o stanovanjih je veljal v Sloveniji hkrati še pokrajinski pravilnik z dne 17. oktobra 1921. Obe ti dve naredbl sta bili v Sloveniji v veljavi po proglašeni ustavi tja do 31. decembra 1922, ko sta v veljavo stopila novi zakon o stanovanjih z dne 30. decembra 1921 in novi pravilnik z dne 29. novembra 1922. Kajti obe prejšnji naredbi, i uredba
1 stari pravilnik, sta bila po predpisu čl. 130 ustave v roku enega meseca predloženi zakonodajnemu odboru v pregled. Ker zakonodajni odbor v postavljenem roku 5 mesecev ni bil o njih izdal nobene odločbe, med pravniki ni bilo preporno, veljata-li naredbi od dne 28. decembra 1921 dalje v Sloveniji kot zakon,
7
98 Lastnina in zakonodaja o stanovanjih.
marveč enotno mnenje je bilo, da imata i uredba i pravilnik legis vigorem.*) Odkar imamo ustavo, zabeležiti se morata dva stadija stanovanske zakonodaje: 1.) prvi stadij v dobi od 28. junija 1921 do 31. decembra 1922, v kateri sta veljala stanovanska ufedba in »stari« pravilnik najprej kot naredbi (do vštetega 27. decembra 1921). potem- pa kot zakona (od 28. decembra 1921 do konca);
2.) drugi stadij v dobi od 1. januarja 1923 do 31. decembra 1924, v kateri veljata novi zakon o stanovanjih in »novi« pravilnik.
Preko teh dveh stadijev nas želi dovesti zakodajavec dne 1. januarja 1925 do normalnih razmer, ko se bo vmešavanje države v razmerje med lastniki in najemniki vsaj raz javnopravno najemniško-zaščitno stališče nehalo.
Stanovansko zakonodajo karakterizujejo tri poglavitne omejitve:
a) glede osnavljanja najemnih pogodb;
b) glede prestanka rabokupnih (najemnih in zakupnih) pogodb, in
c) glede določanja najemnin in zakupnin. Ad a). Osnavljanje zakupnih pogodb za prostore, ki ne
spadajo v kategorijo stanovanj, je bilo v Sloveniji že v I. dobi prosto. Najemnih pogodb za stanovanja in stanovanske dele pa najemodajavci niso smeli prosto sklepati, marveč stanovanja so stanovanska oblastva dodeljevala osebam, ki so bile v čl. 20 uredbe navedene. Načelo »zasege« ali »rekvizicije« stanovanskih prostorov je tu opuščeno izvzemši zasege poslovnih prostorov pri takozvanih gradbenih nalogih, s katerimi se nam tu ni pečati. Vendar pa je bil pojem dodeljevanja široko zasnovan, kajti ni obsezal samo razpolaganja s praznimi pro-
') Ker je ministrstvo za socialno politiko do meseca decembra 1922 cesto celo proti besedilu, skoro vedno proti duhu zakonov o konkretnih sporih odločevalo, dasi nadzorstvene pritožbe na IIL instanco niso bile dopustne, sklepamo, da so trdili nekateri pravniki, da so drugačnega mnenja. Gotovo je, da so prekrški zakonov destruktivno vplivali, saj je bila beseda o vrhovnih čuvarjih stanovanskih zakonov v oni dobi puhlica.
Lastnina in zakonodaja o stanovanjih. 99
stori, za stanovanje primernimi, ter s stanovanji in stanovan-skimi deli, ki so se prestali uporabljati, marveč »dodeljivi« so bili ajdi stanovanski prostori, ki so si jih bih lastniki pridržali, pa jih niso uporabljali; ki upravičencem niso bili nujno potrebni, ker so le-ti imeli dvoje aH več stanovanj; ki so se uporabljali v druge, ne v stanovanske namene; ki so bili po 1. juliju 1914 1. prenarejeni v poslovne prostore; ki so biH v posesti nadležnih tujcev, ki so se bili priselili v dotični kraj po 1. juliju 1914. Izjemoma in v mejah dejanske potrebe so se smeh dodeljevati prostori privatnih oseb in društev za državne urade ter javne humanitarne in kulturne institucije. Dodeljevanja so se vršila, ne da bi bil poprej zaslišan lastnik. Državno stanovansko oblastvo je supliraio pogodbeno voljo najemodajavcev. S pravnomočnostjo dodeljevalnega odloka je bilo najemno razmerje med lastnikom in dodeljencem osnovano z učinkovitostjo od dneva, ki je bil v odloki označen.
Zakonodajavec je menil, da je bilo do 31. decembra 1922 zadosti časa, da so se v stanovanske svrhe pritegnili vsi primerni prostori, ter je nameraval stanje po 31. decembru 1922 ustaliti. Ako i tu izvzamem gradbene naloge, ki so v tej dobi celo proširjeni na bogatine brez lastnih hiš v državi (tem se zasezajo sedaj stanovanja!), so izginiU sedaj še zadnji sledovi »zaseg« in »rekvizicij«. Stanovanska oblastva dodeljujejo poslej le izpraznjena stanovanja in pa stanovanja tistih najemnikov, ki so si postavili v istem kraju novo zgradbo. Podor prejšnjih omejitev je znaten, kar se tiče predmetov najemnih pogodb. Osnavljanje teh pogodb pa je isto, kakor ie bilo prej, je le to novo, da mora biti pred dodelitvijo zaslišan lastnik, zlasti če uveljavlja utemeljene razloge zoper osebe, ki tekmujejo za stanovanje. Pametna praksa stanovanskih obla-stev bo morala brez dvojbe supletorično popolniti zevajoče vrzel, kadar bo šlo za prosivce stanovanj, lastniku sorodne ali mu iz drugih razlogov bliže stoječe (nameščence, služabnike, sopodjetnike itd.)
Ad b). Glede prestanka najema in zakupa so biU v I. dobi precej nadrobni predpisi. Najemodajavec je smel najem odpovedati pod gotovimi pogoji, če mu je bilo stanovanje za osebno stanovanje samemu neizogibno potrebno, če ni bilo pla-
7*
100 Lastnina in zakonodaja o stanovanjih.
Čila najemnine 30 dni, če je najemnik kvaril stanovanje, kršil hišni red ali se razžaljivo ponašal, če se je morala zgradba podreti aH prezidati, če je bilo stanovanje potrebno podjetju lastniku za nove nameščence, če končno najemniku tujcu ni bilo treba stalno bivati v ozemlju kraljevine. Poslovni prostori so se smeli odpovedati iz treh gori rečenih razlogov (zastanek plačila, poškodba stanovanja in kršitev hišnega reda oz. razžaljivo ponašanje), razen tega pa tudi, če so lastnik in njegovi otroci neizogibno potrebovali prostore za izvrševanje obrta ali za vodstvo trgovine.
V drugi dobi je nameraval zakonodajavec to vprašanje v načelu podvesti pod materialnopravne in civilnopravdne predpise pokrajin. Ne da bi se mogel tukaj pečati s to točko, rečem le, da bode obilica pravd dokaz, da zakonodajavec ni imel sreče. Kot odpovedni razlog veljaj, če je najemnikovo ponašanje razlog za odpoved po občnih zakonskih predpisih, ki veljajo v pokrajini, dalje če zaostane najemnik s plačilom najemnine zaporedoma dva meseca. Olajšani sta odpovedi zaradi nastanitve lastnikov v stanovanjih lastnih zgradb ter lokalov zaradi opravljanja trgovine ali obrta. Edinole odpovedovanje stanovanj in poslovnih prostorov zaradi zidanja novih zgradb namesto starih spadajo še pred upravna (stanovanska) oblastva.
Ad c). V prvi dobi je bila zakupodajavcu puščena prostost, da se pogodi za zakupnino za prostore, ki niso spadali v kategorijo stanovanj. Prav taka prostost mu je bila puščena za najemnino tistih najemnikov, ki so imeli nad 25.000 Din letnih dohodkov. Ako se v rečenih primerih pogodnika nista sporazumela, je določilo zakupnino oziroma najemnino stanovansko oblastvo. V vseh ostalih primerih se je morala določati najemnina na podlagi ugotovljene osnovne najemnine z dne 1. julija 1914. leta, ki se je normalno pomnoževala štirikrat, pri ekonomsko slabotnejših najemnikih trikrat, a pri dobro situiranih najemnikih z dohodki 15.000 do 25.000 Din na leto šestkrat.
V drugi dobi določa rabokupnino razsodišče le, kadar nastane spor, zakaj prvenstveno jo določajo stranke sporazumno celo tedaj, kadar se je stanovanje stoprv dodelilo. Vsi rabo-kupci pridrže svoje prostore (stanovanja in lokale) načeloma
Lastnina in zakonodaja o stanovanjih. 101
do 1. januarja 1925. leta za dotedanjo ali za sporazumno določeno rabokupnino ali pa za cene, ki jih odredi razsodišče, če se stranki ne moreta sporazumeti. Razsodišča rešujejo spore o višini rabokupnine tako, da upoštevajo krajevne razmere, stanje in vrednost zgradbe, pravično amortizacijo vložene glavnice, davke in ostale stvarne in osebne razloge lastnikove, na-jemnikove in oseb, ki stanujejo ž njim v istem stanovanju, pa niso najemnikov! rodbinski člani. Tako odrejena rabokupnina velja za ves čas, dokler velja zakon o stanovanjih, razen če se močneje izpremene stvarne in osebne razmere.
Jasno je, da so bile v obeh dobah stanovanske zakonodaje najemnine pomaknjene v ospredje rabokupnin. V prvi dobi je bila uravnava takšna, da smo po pravici govorili o izjemni socialni zaščiti najemnikov. Ta zaščita v drugi dobi sicer ni popolnoma podrta, vendar pa je podor vehk in zato tako občuten, ker so ostali stalni nameščenci v državnih in javnih službah brez sredstev, s katerimi bi mogU plačati zahtevane poviške najemnin. Toda dodobra vidimo, da o izredni zaščiti raboproda-javcev, torej predvsem lastnikov nikakor ni dopustno govoriti. Ne gre za nikake privilegije lastnikov, niti za individuahziranje lastnine, niti za nobene redne ali izredne utesnitve obveznega prava, marveč gre zgolj za podor in odpravo izredne javnopravne omejitve lastnine.
Ko odpravlja država socialno zaščito najemnikov in s tem ukrepe, ki so bili povzročeni po izrednih odnošajih v vojni in po vojni, moramo biti nekoliko previdni ob preiskovanju, ali in do katere mere pomenja podor ukrepov pojav, da peša lastnini socialni značaj. Ako smo označili zaščito šibkejših slojev na breme lastnikov za izredne ukrepe, tedaj bi morali v protistavi govoriti o rednih omejitvah, rednih v tem smislu, da imajo v veljavi ostati tudi še potem, ko se bo takozvana najemniška zaščita končala. Očitati novemu stanovanskemu zakonu nesoci-alnost, iz samih notranjih razlogov nikakor ni pravilno.
Toda očitek poteka v prvi vrsti od dejstva, da je podor zaščite najemnikov prenenaden in prenagel. Zdi se, da sta ne-nadnost in naglica vendarle v ozki zvezi s pravnim individu-alizmom, ki se krepko ojačuje. Qre za duha, ki je navdajal ta
102_Listek.__^
pokret. Zgodovina postanka novega stanovanjskega zakona je dokaz"*), da zmaguje individulastični duh na vsej črti.
Vprašanje je, bi-H bil današnje dni sprejet čl. 37. ustave v tej obliki, v kateri je. O socialnem razumevanju lastnine je težko govoriti. Ali bo ostal čl. 37. ustave gol obet? V času, ko se vrše dela za kodifikacijo civilnega prava, je treba nato opozoriti. Novi načrt zakona »o pomaganju gradnje malih stanova« se oslanja na nekatere moderne vidike. Njega usoda nam že v bližnji bodočnosti odkrije gotovost, ali se motimo ali ne. Morda imajo tisti prav, ki pozivajo na pazko z besedami in peresom.
*) V drugi polovici meseca novembra 1921. leta sem se udeleževat takozvane stanbene konference v Beogradu, na kateri so bili pod vplivom najmočnejših političnih strank zapovrstjo zavrženi kar trije osnutki stano-vanskega zakona. Moderne vidike (n. pr. one češkoslovaškega zakona a stanovanjih) so dosledno zavračali, Hic niger est... je veljalo zanj, kdor se je preveč eksiponiral.