Izvirni znanstveni članek UDK: 342.573(497.4) SODNO VARSTVO REFERENDUMA Jadranka Sovdat, univerzitetna diplomirana pravnica, doktorica pravnih znanosti, sodnica Ustavnega sodišča Republike Slovenije 1. UVOD Z Ustavnim zakonom o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije1 je bila spremenjena ustavna ureditev zakonodajnega referenduma. Ustavna sprememba zahteva uskladitev Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi2 z njo v roku enega leta (prvi odstavek II. razdelka UZ90,97,99). To pomeni, da bo moral zakonodajalec kmalu poskrbeti za ustrezne spremembe in dopolnitve zakona, ki se sicer v skladu s petim odstavkom 90. člena Ustave sprejema z dvotretjinsko večino navzočih poslancev. Ob tej priložnosti bi bilo dobro, če bi zakonodajalec nekoliko več pozornosti namenil vprašanjem sodnega varstva referenduma, ki je večplastno. Z vidikom ustavnosodnega varstva pravice zahtevati referendum se bo moral ukvarjati že glede na vsebino ustavnih sprememb, medtem ko samo zaradi njih ne bi bile potrebne spremembe v ureditvi sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu. Vendar je ne glede na to tokratna nujna zakonodajna aktivnost dobra priložnost, da se zakonodajalec temeljiteje loti tudi sprememb te ureditve. Spremembe so potrebne, ker veljavne zakonske določbe ne omogočajo učinkovitega sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu, ki mora biti namenjeno temu, da se zagotovijo spoštovanje pravil v referendumskem postopku in verodostojnost referendumskih izidov, s tem pa tudi zaupanje državljanov v pošteno izvedbo referenduma. To zaupanje je eden od temeljev legitimnosti referendumske odločitve. Kot tako jo morajo sprejeti tudi volivci, ki se bodisi referendumskega glasovanja ne udeležijo bodisi pri njem ostanejo v manjšini. 1 Ur. 1. RS, št. 47/13 - v nadaljevanju UZ90,97,99. 2 Ur. 1. RS, št. 26/07 - uradno prečiščeno besedilo - v nadaljevanju ZRLI. Pravnik . 130 (2013) 9-io Jadranka Sovdat Za celovito predstavitev vprašanj, ki so predmet tokratne obravnave, najprej namenjamo nekaj pozornosti referendumu kot ustavnemu institutu in pravicam, ki so z njim povezane. Gre za več različnih pravic, ki jim je zagotovljeno tudi različno sodno varstvo. Tega skušamo predstaviti kot celoto in v njenem okviru nakažemo vprašanja, ki bi jim zakonodajalec po našem mnenju moral nameniti ustrezno pozornost. Po tem pa zakonsko ureditev ene od oblik tega varstva, ki zadeva sodno varstvo pravice glasovanja na referendumu, še podrobneje analiziramo, da bi odgovorili na vprašanje, ali so potrebne (tudi) spremembe 5. poglavja III. dela ZRLI. Ob obravnavi posameznih vprašanj se zdi zanimivo primerjati slovensko in francosko ureditev glede na to, kako zelo podobni sta ustavni določbi temeljnih ustavnih načel v obeh ustavah (drugi odstavek 3. člena Ustave in prvi odstavek 3. člena francoske ustave3) o izvrševanju oblasti prek predstavniške demokracije in referenduma, in glede na to, kako različni sta si bili hkrati doslej državi tako po tem, v katerih primerih se zakonodajni referendum lahko izvede, kot tudi po tem, kdo ima pravico zahtevati razpis referenduma in za kakšno obliko referenduma gre. V Sloveniji sicer poznamo kar deset različnih vrst in oblik referenduma na državni in lokalni ravni,4 vendar se pri obravnavi posameznih vprašanj omejujemo na zakonodajni referendum. Razlogov za to je več. Na eni strani je ta institut na ustavni ravni izrecno urejen in je tudi z vidika razmerja med izvrševanjem oblasti državljanov prek predstavniškega telesa in neposrednim izvrševanjem zakonodajne oblasti najbolj zanimiv. Na drugi strani je v njegovem okviru mogoče obravnavati vsa bistvena vprašanja z vidika sodnega varstva referenduma. 2. REFERENDUM IN Z NJIM POVEZANE PRAVICE Ustava Republike Slovenije uveljavlja načelo ljudske oblasti,5 poimenovano tudi načelo ljudske suverenosti6 (prvi stavek drugega odstavka 3. člena), in določa, da državljanke in državljani (v nadaljevanju državljani) oblast uresničujejo ne- 3 Določba se glasi : »La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum.« La Constitution de la République Française, na voljo tudi na (22. 7. 2013). 4 I. Kaučič, v: I. Kaučič (ur.), nav. delo, str. 26. 5 O tem glej J. Sovdat, nav. delo, str. 22-23. 6 O razvoju načela ljudske suverenosti glej I. Kaučič, v: F. Grad in drugi, nav. delo, str. 20-23. Pravnik . 130 (2013) 9-10 Sodno varstvo referenduma posredno in z volitvami (drugi stavek drugega odstavka 3. člena). Ena od oblik neposrednega izvrševanja oblasti državljanov je referendum. Pojem referendum7 označuje vsak postopek, s katerim državljane povabimo, da se vsak posamezno izreče po vnaprej določenih pravilih o kakem vprašanju stvarne narave (...) bodisi zaradi posvetovanja bodisi zaradi odločanja.8 Z vidika delovanja državne oblasti pomeni način sodelovanja ljudstva pri sprejemanju najpomembnejših9 pravnih in političnih odločitev, ki so sicer v pristojnosti predstavniškega telesa.10 Referendum torej omejuje zakonodajno oblast parlamenta.11 Pogostost referendumskega odločanja v posameznih državah je sicer različna, vendar je tudi za države, v katerih so referendumi pogosti (npr. Švica), mogoče reči, da ti pomenijo vendarle manjši del uresničevanja načela ljudske oblasti, ki se pretežno uresničuje prek predstavniške demokracije,12 se pravi s pomočjo svobodnih periodičnih volitev.13 Skupno posameznim državnim ureditvam je predvsem to, da navadno že ustave vsebujejo temeljne določbe, ki razmejujejo oblike neposredne demokracije od posredne demokracije. Ker se referendum kot oblika prve uresničuje bodisi izjemoma bodisi mnogo redkeje, kot to velja za predstavniško demokracijo, v ustavah držav navadno srečamo vsaj temeljno ureditev pogojev, pod katerimi pride do referendumskega odločanja o posameznem vprašanju. Ustave pri tem določajo, kaj je predmet referendumskega odločanja, za kakšno obliko14 referenduma gre in kdo je upravičen zahtevati,15 7 O razliki med referendumom, ljudskim vetom in plebiscitom glej I. Kaučič, nav. delo (1994), str. 17-18. 8 F. Hamon, nav. delo, str. 23. Guillaume-Hofnung predstavi Julien-Laferrièrejevo definicijo iz leta 1947, ki že tedaj dobro opredeli referendum kot »procédé par lequelle corps des citoyens est appelé à exprimer par une votation populaire, son avis ou sa volonté à l'égard d'une mesure qu'une autre autorité a prise ou envisage de prendre«. M. Guillaume-Hofnung, nav. delo, str. 17. 9 Glej tudi F. Grad, nav. delo, str. 41. 10 I. Kaučič, v: I. Kaučič (ur.), nav. delo, str. 21, in I. Kaučič, v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 1165. 11 F. Grad, nav. delo, str. 42. 12 »Predstavniška demokracija je danes v večini primerov edina uresničljiva oblika demokracije. Razlogov za to je več, prevladujejo pa politični, strokovni in organizacijsko-teh-nični.« I. Kaučič, v: I. Kaučič (ur.), nav. delo, str. 19. »In a large modern state there is simply too much governing to be done to leave it in the hands of the people; they must choose representatives to do the work for them.« B. Watt, nav. delo, str. 11. Grad pravi, da je večina zadev, o katerih se odloča v državi, tudi preveč zapletenih, da bi lahko o njih odločali volivci sami; F. Grad, nav. delo (2000), str. 25. 13 Več o tem glej J. Sovdat, nav. delo, str. 21-22. 14 O vrstah in oblikah referenduma glej I. Kaučič, v: I. Kaučič (ur.), nav. delo, str. 23-25. 15 O možnih predlagateljih razpisa referenduma prav tam, str. 24. Pravnik . 130 (2013) 9-10 Jadranka Sovdat naj o posameznem vprašanju odločajo državljani na referendumu. Določajo pa tudi druge pogoje, ki opredeljujejo pravila referendumskega odločanja. Gre torej za to, da že iz ustavne ureditve (vsaj v temelju) izhaja, kdo ima pravico zahtevati razpis referenduma, kdo ga je pristojen razpisati in kdo ima pravico odločati na njem. V temelju zato lahko pri referendumu govorimo o dveh pravicah: o pravici zahtevati razpis referenduma16 (v nadaljevanju pravica zahtevati referendum) in o pravici glasovati in s tem (so)odločati na referendumu. 2.1. Pravica zahtevati referendum V Sloveniji je po novi ustavni ureditvi izrecno uveljavljen naknadni potrditveni oziroma zavrnitveni17 (prvi in četrti odstavek 90. člena Ustave) referendum.18 Pravico zahtevati referendum pa ima le štirideset tisoč volivcev.19 Opuščena je torej med drugim možnost, da bi kakršnokoli formalno vlogo pri tem imela parlamentarna manjšina. Pred zadnjo ustavno revizijo tudi v Franciji parlamentarna manjšina ni imela posebne vloge pri zahtevi referenduma.20 Pravkar pa se pripravlja uveljavitev dopolnitve21 ustave (tretji odstavek 11. člena Ustave), ki bo omogočila tudi razpis referenduma o predlogu zakona (proposition 16 O pravici zahtevati razpis referenduma tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-II-1/12, U-II-2/12 z dne 17. decembra 2012 (Ur. 1. RS, št. 102/12). 17 O tej vrsti referenduma glej I. Kaučič, v: I. Kaučič (ur.), nav. delo, str. 53. 18 Francoska ustavna ureditev predvideva dve obliki referenduma: (1) volivci na referendumu odločajo o predlogu zakona (projet de loi, kar je izraz za predlog zakona, ki ga predlaga vlada, glej R. Guillien, J. Vincent, nav. delo, str. 426; prvi odstavek 11. člena francoske ustave) in (2) volivci na referendumu odločajo o predlogu zakona (proposition de loi, kar je izraz za predlog zakona, ki ga predlaga poslanec, glej prav tam, str. 427; tretji odstavek 11. člena francoske ustave) z omejitvijo, da predmet slednjega ne more biti razveljavitev »d'une disposition législative promulgée depuis moins d'un an«. V obeh primerih pa se na referendumu lahko odloča le o predlogih zakonov, ki se nanašajo na organizacijo javne oblasti, na reforme na področjih ekonomske ali socialne politike in javnih služb, ki so pri tem udeležene, ali ki se nanašajo na odobritev ratifikacije mednarodne pogodbe, ki bi, ne da bi bila protiustavna, vplivala na delovanje institucij. 19 V teoriji se govori v takem primeru o ljudski referendumski zahtevi in o manjšinskem referendumu. Glej I. Kaučič, v: I. Kaučič (ur.), nav. delo, str. 75-77. 20 Po prvem odstavku 11. člena francoske ustave (katerega besedilo ostaja nespremenjeno tudi po ustavni reviziji) razpiše referendum o predlogu zakona (projet de loi) predsednik republike na predlog vlade v času trajanja parlamentarne seje ali na skupni predlog obeh domov parlamenta. Glede na to ne preseneča, da je bilo v Franciji v zadnjega pol stoletja po sprejetju ustave V. republike na referendumu (28. septembra 1958) le še devet referendumov; na zadnjem maja 2005 so Francozi zavrnili Predlog zakona o odobritvi ratifikacije Ustave za Evropo. 21 Ustava je bila sicer spremenjena in dopolnjena leta 2008, vendar bo novi 11. člen začel veljati šele z uveljavitvijo organskega zakona. Predlog tega zakona je aprila oziroma junija 2013 prestal drugo branje v obeh domovih francoskega parlamenta. Pravnik . 130 (2013) 9-10 Sodno varstvo referenduma de loi) na pobudo petine članov parlamenta ob podpori desetine francoskih volivcev.22 Medtem ko je naš ustavodajalec ocenil, da referendum sploh ne sme biti eno od orodij parlamentarne manjšine, je torej francoski ustavodajalec prav nasprotno ocenil, da ji gaje treba zagotoviti, vendar pa s podporo zadosti velikega števila volivcev, da ne bi parlamentarna manjšina zlorabljala pravice zahtevati referendum. Če ima pravico zahtevati referendum določeno število volivcev, je že po naravi stvari jasno, da to pravico lahko uresničujejo le vsi skupaj, zato mora zakonodajalec predvideti ustrezen postopek, v katerem bo omogočeno, da bo ta pravica sploh nastala. Tak postopek je v Sloveniji urejen23 že v veljavni zakonski ureditvi, ki predvideva pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, ki jo lahko dajo vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje državljanov (prvi odstavek 16. člena ZRLI). Tako lahko govorimo o pravici navedenih oseb sprožiti postopek, katerega izid je (če je zbrano zadostno število podpisov volivcev) nastanek pravice zahtevati razpis referenduma. Govorimo torej lahko o pravici do pobude volivcem za razpis referenduma. V tem okviru bo dejansko lahko postopek sprožila tudi parlamentarna manjšina oziroma politična stranka, ki je v parlamentarni manjšini. Tako je majhnim parlamentarnim političnim strankam zagotovljen ugoden položaj, ker lahko že same (brez dogovarjanja z drugimi strankami v parlamentu, da bi dosegle tretjino poslancev) sprožijo postopek zbiranja podpisov, hkrati pa je po ustavni spremembi njihov položaj otežen, saj bodo morale pridobiti podpise štirideset tisoč volivcev. Ob tem se ob veljavni ureditvi, ki se na podlagi drugega odstavka II. razdelka UZ90,97,99 smiselno uporablja do uskladitve ZRLI, zastavlja vprašanje, ali lahko pobudo da tudi politična stranka, ki pripada parlamentarni večini in katere poslanci so v Državnem zboru glasovali za sprejem zakona. Upoštevaje le jezikovno razlago prvega odstavka 16. člena ZRLI je odgovor pritrdilen. Ali naj bo v resnici tak, pa je odvisno predvsem od tega, s kakšnim namenom je uveljavljen institut naknadnega zakonodajnega referenduma. Če se nanj gleda le kot na neke vrste dopolnitev parlamentarnemu odločanju, potem bi lahko tudi večinska stranka dosegla preverjanje svojih stališč na referendumu. To bi pomenilo pravzaprav preverjanje zaupanja volivcev, ki je bilo izkazano z volitvami, še pred iztekom volilne dobe. Če pa se nanj gleda kot na enega od instrumentov korekcije parlamentarnega odločanja in s tem nadzora nad njim, pa bi bil na mestu negativni odgovor. Da ne bi prihajalo do nepotrebnih sporov, bi bilo dobro, če bi zakonodajalec na to vprašanje ustrezno odgovoril že ob noveliranju ZRLI. 22 Tudi v teh primerih pa bo referendum dopusten samo o vprašanjih, navedenih v opombi 18. 23 Kar pa ne pomeni, da v njegovi ureditvi niso potrebne spremembe, zlasti morda glede načina zbiranja podpisov volivcev. Pravnik . 130 (2013) 9-10 Jadranka Sovdat Pravica zahtevati referendum je že v izhodišču pomembno omejena, če ustava določa, da referendumsko odločanje o posameznih zakonih ni dopustno, ali če določa, daje dopustno le v določenih primerih.24 Potem ko je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-47/94 z dne 19. januarja 1995 (Ur. 1. RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4) razveljavilo 10. člen Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Ur. 1. RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZRLI/94), so bile dopustne omejitve te pravice določene s precej splošno opredelitvijo v prvem odstavku 21. člena ZRLI (z zavrnitvijo zakona ali z odložitvijo njegove uveljavitve bi nastale protiustavne posledice). Zdaj se je ustavodajalec odločil za prvi navedeni način omejevanja pravice zahtevati referendum, pri čemer ni povsem jasno, ali Ustava taksativno našteva primere nedopustnosti referenduma ali pa bi bil referendum lahko nedopusten še v drugih primerih. To vprašanje bi bilo dobro razčistiti že ob pripravi sprememb ZRLI zaradi njegove uskladitve z ustavo. Jezikovna razlaga besedila kaže na možnost obeh razlag (na eni strani gre za omejitve ustavne pravice, na drugi strani ob koncu tretje alineje ni dopisana besedica »in«). Obrazložitev Predloga ustavnega zakona prej pritrjuje taksa-tivnosti, ko pravi, da naj bi imelo v prihodnje Ustavno sodišče pri odločanju v sporu med predlagateljem referenduma in Državnim zborom »v Ustavi trdnejšo oporo ter jasno določene okvire in meje svojega odločanja«.25 Če bi drugi odstavek 90. člena Ustave res razlagali tako, da taksativno določa primere nedopustnosti referenduma, bi se kar takoj zastavilo vprašanje, ali je na primer ob veljavnem ustavnem besedilu lahko predmet odločanja na referendumu prenos direktive Evropske unije, ki jo zakonodajalec prenese v nacionalni pravni red tik pred iztekom implementacijskega roka, in gre za ureditev vprašanja, ki je v direktivi urejeno tako, da državi članici ne dopušča manevrskega prostora o načinu implementacije direktive. Če bi na dopustnost takega referenduma gledali skozi prizmo taksativne ureditve v drugem odstavku 90. člena Ustave, potem bi moral biti zakonodajni referendum dopusten. Zavrnitev zakona na referendumu bi pomenila povsem jasno kršitev tretjega odstavka 3.a člena Ustave; pa tudi kršitev ustreznega dela prava Evropske unije, zaradi katerega je proti državi članici mogoče ukrepati, da se doseže enotnost in učinkovitost tega prava.26 24 Kot na primer prvi odstavek 11. člena francoske ustave. O enih in drugih oblikah omejevanja referenduma glej tudi I. Kaučič, v: I. Kaučič (ur.), nav. delo, str. 106-109. 25 Predlog ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (UZ90,97,99), Strokovna skupina za zakonodajni referendum, delovni osnutek z dne 6. marca 2013 (v nadaljevanju Predlog UZ90,97,99), str. 7. 26 Primerjaj 47. do 49. in 53. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-II-1/12, U-II-2/12. Pravnik . 130 (2013) 9-10 Sodno varstvo referenduma Ustavnopravno ravnotežje ustavno varovanih dobrin,27 med katerimi so lahko tudi tiste, ki z drugim odstavkom 90. člena Ustave niso izrecno zajete, govori za to, da ne gre za taksativno določene primere,28 ampak da se že vnaprej določi, v katerih primerih referenduma sploh ni dopustno izvesti, kar pomeni, da v teh primerih Ustavno sodišče ne sme dopustiti njegove izvedbe. Še vedno pa bo treba glede na navedeno na splošno v ZRLI opredeliti tudi druge primere, v katerih bosta najprej Državni zbor in za tem še Ustavno sodišče presojala, ali se mora pravica zahtevati referendum umakniti drugim ustavnim vrednotam. Prav tako se lahko zastavi vprašanje razlage besedila posameznih alinej drugega odstavka 90. člena Ustave, ki utegne biti v prihodnje glede na to, da se na referendumu odloča o celotnem zakonu in ne o posameznih zakonskih določbah, kar precej trd oreh tudi za Ustavno sodišče. Tretja alinej a drugega odstavka 90. člena Ustave tako na primer izključuje referendum o zakonih o ratifikaciji mednarodnih pogodb. Če pustimo ob strani specialno ureditev iz drugega odstavka 3.a člena Ustave, se lahko zastavi vprašanje, ali je treba tako široko izključiti referendum na točki, ko se še odloča o tem, ali naj se sklenjena mednarodna pogodba inkorporira29 v naš pravni red.30 Predvsem pa se takoj zastavi vprašanje, ali je mogoče v okviru tega razumeti tudi zakone, ki se sprejemajo za izvrševanje ratificiranih mednarodnih pogodb, kot je izrecno določala tretja alineja razveljavljenega 10. člena ZRLI/94. Razlogi za nedopustnost referenduma so v tem primeru namreč mnogo močnejši od primerov, ko se šele odloča o odobritvi ratifikacije. Mednarodnopravna verodostojnost države je zamajana, če odreče spoštovanje sprejetih mednarodnih obveznosti, o čemer pred ratifikacijo mednarodne pogodbe še ni mogoče v celoti govoriti, saj morajo države pri sklepanju mednarodnih pogodb upoštevati notranjo demokratično ureditev držav, ta pa zahteva sodelovanje demokratično izvoljenega predstavniškega telesa pri inkorporaciji mednarodnih pogodb, ki jih sklene- 27 Celo človekove pravice so podvržene omejitvam, saj sta absolutni le pravica do življenja (17. člen Ustave) in prepoved mučenja (18. člen Ustave). 28 O tem, kako je italijansko ustavno sodišče začelo že leta 1978 širiti razloge nedopu-stnosti razveljavitvenega referenduma, glej M. Guillaume-Hofnung, nav. delo, str. 38-39. Drugi odstavek 75. člena italijanske ustave določa, da referendum ni dopusten o davkih, proračunu, amnestiji in odpustu kazni ter o zakonih o ratifikaciji mednarodnih pogodb, Costituzione della Repubblica Italiana, na voljo tudi na ) je v primerih, ko se bo referendum izvajal o predlogu zakona (proposition de loi) parlamentarcev in volivcev, predvideno, da Ustavni svet preveri v roku enega meseca: (1) da predlog zakona predlaga najmanj petina članov parlamenta, (2) da so Pravnik . 130 (2013) 9-10 Sodno varstvo referenduma Navedeno stališče Ustavnega sodišča je izpeljava ustavno opredeljenih razmerij med zakonodajno in sodno oblastjo. Sodna oblast je namreč po 125. členu Ustave na zakon vezana. Edini organ sodne oblasti, ki lahko nadzira zakonodajalca, je po Ustavi Ustavno sodišče. Ta po tretjem odstavku 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču52 odloča tudi o ustavnosti postopka sprejema zakona. V okviru te presoje skrbi Ustavno sodišče, kot je navedeno v citirani odločbi, tudi za varstvo »ustavne pravice volivcev do odločanja na referendumu, vključno s pravico štirideset tisoč volivcev, da zahtevajo razpis referenduma«. Tu je bilo Ustavno sodišče nenatančno, ker pravzaprav ne gre za pravico odločanja na referendumu (torej pravico glasovanja na referendumu) in tudi (še) ne za pravico zahtevati referendum. Tu gre za pravico pobude volivcem za razpis referenduma. Kajti po veljavni ureditvi je pravica zahtevati referendum posebej ustavnosodno varovana, pravica glasovanja na referendumu pri posameznih referendumih pa ni varovana v okviru ustavnosodne presoje zakona, ampak ima posebno sodno varstvo. Kljub navedenim argumentom Ustavnega sodišča pa se zastavlja vprašanje, ali ne bi bilo mogoče tudi v tem primeru predvideti podobnega ustavnosodnega varstva, kot ga ZRLI sicer predvideva v drugem odstavku 5.č člena (ureditev je predstavljena v nadaljevanju), pri čemer bi seveda promulgacija zakona morala počakati na odločitev Ustavnega sodišča (kot po 5.d členu ZRLI). Poleg navedenega imamo še tretjo obliko ustavnosodne presoje, ki je v celoti vezana na prav konkreten referendum oziroma bolje rečeno na konkretno zahtevo za referendum, pri čemer Ustavno sodišče presoja o dopustnosti njegove izvedbe. To pristojnost Ustavnega sodišča določa ZRLI. Ustavodajalec je imel glede zakonodajnega referenduma priložnost, da bi jo opredelil že v Ustavi ob sprejemu UZ90,97,99, kar bi bilo glede na vlogo in ustavni položaj Ustavnega sodišča vsekakor ustrezneje. Veljavni ZRLI določa v tem pogledu dve pristojnosti Ustavnega sodišča. To je lahko poklicano k odločanju po drugem odstavku 5.Č člena ZRLI, ko gre za ustavnorevizijski referendum, če Državni zbor odloči, da referenduma ne razpiše, ker v zahtevi za razpis referenduma bodisi ni opredeljen predmet referenduma v skladu z zakonom bodisi referendumsko vprašanje ni oblikovano v skladu z zakonom, predlagatelji referenduma pa niti po pozivu predsednika Državnega zbora teh napak niso odpravili. V izpolnjeni pogoji iz prvega in tretjega odstavka 11. člena francoske ustave in (3) da nobena določba predloga zakona ni v neskladju z ustavo (člen 45-2). Poleg tega Ustavni svet tudi zagotavlja veljavnost postopka dajanja podpore predlogu zakona, pri čemer preverja vse ugovore, lahko pa je zahtevana njegova presoja v času dajanja podpore ali v desetih dneh po njenem zaključku, pri čemer ima pooblastilo, da glede na težo nepravilnosti vzdrži v veljavi postopek ali pa delno ali v celoti razveljavi opravljena dejanja (člen 45-4) . 52 Ur. 1. RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo in 109/12, ZUstS. Pravnik . 130 (2013) 9-10 Jadranka Sovdat takih primerih lahko predlagatelj zahteve v osmih dneh od odločitve Državnega zbora zahteva, naj odločitev preizkusi Ustavno sodišče. To pa mora o tem odločiti v tridesetih dneh. Ustavno sodišče je že odločalo o tovrstnih zadevah, vendar glede zakonodajnega referenduma.53 Tako npr. z odločbo št. U-II-4/04 z dne 17. junija 2004 (Ur. 1. RS, št. 72/04, in OdlUS XIII, 50) in z odločbo št. U-II-5/04 z dne 8. julija 2004 (Ur. 1. RS, št. 82/04, in OdlUS XIII, 53) ni ugotovilo protiustavnosti odločitve Državnega zbora, ki ni dopustilo referenduma, ker sta bili referendumski pobudi za (takrat še predhodni) zakonodajni referendum vloženi z namenom zavlačevanja zakonodajnega postopka. Ta oblika sodnega varstva je torej namenjena varstvu tistih, ki so upravičeni zahtevati referendum, torej je namenjena varstvu pravice zahtevati referendum. Gre za to, da je za razrešitev spora, ki nastane med predlagateljem referenduma in Državnim zborom o prav določenih vprašanjih glede razpisa referenduma, poklicano Ustavno sodišče. Druga pristojnost Ustavnega sodišča je določena v prvem odstavku 21. člena ZRLI, po katerem Ustavno sodišče na zahtevo Državnega zbora odloča, ali bi z odložitvijo uveljavitve zakona ali zaradi zavrnitve zakona lahko nastale protiustavne posledice. Tudi tu gre za odločitev o sporu, ki nastane med predlagateljem referenduma in Državnim zborom, in sicer o ustavni dopustnosti zakonodajnega referenduma. Gre za ustavnosodno varstvo pravice zahtevati referendum v vsakem posameznem primeru. O teh zadevah je Ustavno sodišče že večkrat odločalo,54 pri čemer velja omeniti zadnjo odločbo (št. U-II-1/12, U-II-2/12), ki je še posebej pomembna glede na to, da je z njo Ustavno sodišče korigiralo svoj temeljni pogled na pristojnost iz 21. člena ZRLI. Sprememba Ustave, zlasti njena dopolnitev z drugim odstavkom 90. člena Ustave, bo sicer nekoliko vplivala na opredelitev vsebine odločanja Ustavnega sodišča pri izvrševanju te pristojnosti, vendar je v temelju ne bo spremenila. Ustavodajalec te pristojnosti sicer v Ustavi ni predvidel,55 zato pa je tokrat jasno napovedana v travaux'préparatoires k ustavni spremembi,56 kar pomeni, daje ustavodajalec 53 Pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah ZRLI (Ur. 1. RS, št. 139/06 - ZRLI-D) je bila taka pristojnost Ustavnega sodišča določena v tretjem odstavku 15. člena Zakona za zakonodajni referendum, prvi odstavek tega člena pa je od predlagatelja zahteval jasno opredelitev referendumskega vprašanja in obrazložitev zahteve. Dosedanje odločitve Ustavnega sodišča so bile izdane na podlagi te določbe. 54 Več o tej pristojnosti Ustavnega sodišča glej S. Nerad, v: I. Kaučič (ur.), nav. delo, str. 117-155, in I. Kaučič, v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 1172-1177. 55 Francoska ustava npr. v četrtem odstavku 11. člena med drugim določa, da mora organski zakon med drugim določiti pogoje, pod katerimi Ustavni svet preverja spoštovanje zahtev iz tretjega odstavka navedenega člena ustave. 56 »Ustavno sodišče bo kljub izrecnim določbam o prepovedi referenduma tudi v prihodnje pristojno odločati o sporu med predlagateljem referenduma in Državnim zborom, ki bi zavrnil razpis referenduma o posameznem zakonu [...]«; Predlog UZ90,97,99, str. 7. Pravnik . 130 (2013) 9-10 Sodno varstvo referenduma izkazal jasen namen, po katerem mora nad ustavno dopustnostjo referenduma bedeti Ustavno sodišče.57 Pristojnost Ustavnega sodišča iz prvega odstavka 21. člena ZRLI bo tako ostala, kar je logično, le da bo moral zakonodajalec temeljito proučiti, kako naj jo opredeli, da bo dosežen namen ustavodajalca. Pri tem bi moral biti pozoren tudi na vse, na kar je bilo opozorjeno že v poglavju 2.1 tega prispevka glede omejitev pravice zahtevati referendum. Jasno je, da bodo ob še tako skrbnem normiranju, ki mora vendarle ostati na ravni splošnosti, ostala tudi v prihodnje odprta vprašanja, na katera bo morala poiskati odgovore ustavnosodna presoja. Zmotno je zato morebitno prepričanje, da bo imelo Ustavno sodišče v prihodnje bistveno lažjo nalogo pri izvrševanju te pristojnosti. V prihodnje bi veljalo združiti pristojnost iz drugega odstavka 5.č člena ZRLI in iz prvega odstavka 21. člena ZRLI v enotno pravno sredstvo, ki naj ga ima predlagatelj referenduma. Z njim naj ta zoper odločitev Državnega zbora, s katero bo odločeno, da referendum ni dopusten, uveljavlja varstvo svoje pravice zahtevati referendum pred Ustavnim sodiščem. To bi presojalo odločitev Državnega zbora glede na razloge, zaradi katerih bi Državni zbor odločil, daje referendum nedopusten. Preizkušalo bi torej, ali je odločitev Državnega zbora o nedopustnosti referenduma (tj. o omejitvi pravice zahtevati referendum) ustavnopravno utemeljena. 3.2. Sodno varstvo pravice glasovati na referendumu Ustava tudi o sodnem varstvu pravice glasovanja na referendumu nima določb. Povsem drugače kot francoska ustava.58 Člen 60 francoske ustave določa, da Ustavni svet skrbi za veljavnost opravil referenduma, predvidenega v členih ll,59 89 (o reviziji ustave) in v poglavju XV (pogodba o pristopu k EU) ustave, ter razglaša izide. Ta ustava torej posebej ureja sodno varstvo pravice glasovanja na referendumu v fazi ugotavljanja referendumskega izida in ga poverja ustavnemu sodišču. Pri tem je to hkrati v vlogi nadzornika referenduma in referendumskega sodnika,60 slednjo vlogo pa opravi na podlagi vloženih pritožb.61 57 O njegovi vlogi pri izvrševanju te pristojnosti glej tudi A. Kogovšek, nav. delo, zlasti str. 188-200. 58 Tudi tretji odstavek 141. člena avstrijske ustave predvideva, da ustavno sodišče odloča o tožbah zoper izide referenduma in predvideva o tem podrobnejšo zakonsko ureditev. 59 Glej opombo 18. 60 Drugače kot pri volitvah poslancev, ko je samo v vlogi volilnega sodnika. Več o tem glej J. Sovdat, nav. delo, str. 139-140 in 221-235. 61 Člen 50 Organskega zakona o Ustavnem svetu (Ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel), na voljo tudi na (22. 7. 2013), določa: »Le Conseil examine et tranche définitivement toutes les réclamations. Dans le cas où le Conseil constitutionnel constate l'existence d'irrégularités dans le déroulement des opérations, il lui appartient d'apprécier si, eu égard à la nature et à la gravité de ces irrégularités, il y a lieu soit de maintenir lesdites opérations, soit de prononcer leur annulation totale ou partielle.« 62 O opredelitvi tega pojma, njegovem pomenu in pravni naravi glej J. Sovdat, nav. delo, str. 130-147. Pravnik . 130 (2013) 9-10 Sodno varstvo referenduma volilne imenike, pravila referendumske kampanje in njenega financiranja ter na samo izvedbo glasovanja na glasovalni dan in ugotavljanje volilnih izidov Ugotovljene nepravilnosti, ki lahko vodijo v delno ali popolno razveljavitev glasovanja in njegovo ponovitev, pa so lahko samo tiste, ki bi po svoji količini ali kakovosti lahko vplivale na referendumski izid. Tudi v tem primeru tako lahko, enako kot pri volilnem sporu, govorimo o posebnem sodnem sporu, ki smo ga poimenovali referendumski spor in katerega pravila mora zakonodajalec ustrezno urediti in prilagoditi naravi pravice, ki naj se v njem varuje. Namenjen je sodnemu varstvu pravice glasovanja na referendumu, da se zagotovi verodostojna ugotovitev izražene volje glasovalcev. Verodostojnost vsakokratnega referendumskega izida je namreč zelo pomembna z vidika tega, da se ohranja zaupanje v odločitev, ki jo je (ustavno določena) večina sprejela na referendumu. In to tako z vidika ustavno pooblaščenih predlagateljev referenduma - se pravi nosilcev pravice zahtevati referendum - kot z vidika ljudstva - državljanov glasovalcev, ki so na referendumu glasovali (ali niso glasovali, pa jih bo sprejeta odločitev vseeno obvezovala). Ker je sodno varstvo v referendumskem sporu dano v objektivnem pomenu, mora imeti možnost izpodbijanja referenduma vsak glasovalec. Prav pa bi bilo, da zakonodajalec to možnost da tudi predlagatelju referenduma, saj bo pravzaprav njegova pravica zahtevati referendum res učinkovito udejanjena šele s tem, ko bo referendumsko odločanje opravljeno in zaključeno v skladu s pravili. 3.3. Referendumski spor v slovenski ureditvi Sodno varstvo pravice glasovanja na vsakokratnem referendumu ureja ZRLI v 5. poglavju III. oddelka, v katerem opredeljuje postopek za izvedbo referenduma (od faze njegovega razpisa naprej). Analizo zakonskih določb, ki ga urejajo, lahko naredimo, izhajajoč iz že omenjenih temeljnih vprašanj, ki morajo biti urejena, da se zagotovi učinkovito sodno varstvo pravice glasovanja na referendumu: kdo, kdaj, pred katerim organom, po kakšnem postopku in na kakšen način lahko izpodbija referendumski izid. Pri tem si ne moremo pomagati s sodno prakso, ker doslej zakonsko določeni pristojni sodišči nista odločali v tovrstnih sporih, kljub temu, daje bilo izvedenih že kar nekaj referendumov.63 63 Drugače pa na primer francoski Ustavni svet ob vsaki odločitvi, s katero razglasi izide referenduma, odloči še o vloženih pritožbah. Z odločbo št. 2005-38 REF z dne 1. junija 2005 (Recueil des décisions du Conseil constututionnel, 2005, str. 95-97), s katero je razglasil izide referenduma o Predlogu zakona o odobritvi ratifikacije Ustave za Evropo, je najprej razveljavil izide glasovanja na nekaterih voliščih, ker na primer po izvedenem glasovanju niso bili na voljo volivcem zapisniki o izidu glasovanja, da bi lahko vložili pritožbe, ker se je večjemu številu volivcev dovolilo glasovati, ne da bi vstopili v izolacijski prostor, zaradi česar ni mogoče zagotoviti verodostojnosti glasovanja, ker volivci niso podpisali Pravnik . 130 (2013) 9-10 Jadranka Sovdat Oglejmo si najprej ureditev. ZRLI določa, da imata vsak glasovalec in predlagatelj referenduma (oziroma njegov predstavnik) zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora pravico vložiti ugovor pri Državni volilni komisiji (v nadaljevanju DVK) v treh dneh od glasovalnega dne (prvi odstavek 51. člena). DVK mora o njem odločiti v 48 urah (drugi odstavek tega člena). Poleg tega ima vsak glasovalec pravico vložiti ugovor pri DVK tudi zaradi nepravilnosti pri delu okrajne volilne komisije oziroma volilne komisije volilne enote v zvezi z ugotavljanjem izida glasovanja na njunem območju oziroma zoper ugotovitev DVK o izidu glasovanja na diplomatsko-konzularnih predstavništvih v tujini (tretji odstavek tega člena). O tem ugovoru mora DVK odločiti v treh dneh (četrti odstavek 51. člena ZRLI).64 DVK ima pooblastilo, da v primeru ugotovljenih nepravilnosti, ki so vplivale ali bi utegnile vplivati na izid referenduma, razveljavi glasovanje na posameznem volišču (prvi odstavek 52. člena ZRLI), lahko pa tudi sama ugotovi referendumski izid (drugi odstavek tega člena). Če ugovor zavrne, lahko glasovalec vloži pritožbo na sodišče, pristojno za upravne spore, v 48 urah po prejemu odločbe (tretji odstavek tega člena). Sodišče mora po 53. členu ZRLI odločiti v 48 urah, odloča pa v sestavi treh sodnikov in ob smiselni uporabi zakona o upravnem sporu. Sodišče, pristojno za upravne spore, je Upravno sodišče, ker zakon ne določa drugače.65 Poleg navedenega ZRLI določa, da lahko vsak glasovalec zoper poročilo DVK o izidu glasovanja na referendumu vloži pritožbo po treh dneh od njegove objave v Uradnem listu (prvi odstavek 53.a člena66). O pritožbi odloči Vrhovno sodišče v tridesetih dneh; zoper njegovo odločitev ni dovoljena pritožba (drugi odstavek tega člena); pri odločanju Vrhovnega sodišča pa naj se uporabljata drugi in tretji odstavek 53. člena (tretji odstavek 53.a člena), kar pomeni, da Vrhovno sodišče odloča v senatu treh sodnikov ob smiselni uporabi določb zakona o upravnem sporu. Zakonska ureditev, ki daje vsakemu glasovalcu pravico izpodbijati referendum, je ustrezna. Vendar je treba ugotoviti, da je uveljavila dve (ali celo tri volilnega imenika, kar prav tako zamaje verodostojnost izidov, in ker niso bila spoštovana natančna pravila o tem, kako poteka postopek štetja glasovnic. Ustavni svet ni določil novega glasovanja, ker je šlo v vseh primerih za volišča z manjšim številom volivcev, saj je kljub razveljavitvi teh glasov še vedno več kot dva in pol milijona volivcev več glasovalo proti predlogu zakona kot zanj. 64 Tretji in četrti odstavek 51. člena sta bila dodana z Zakonom o spremembah in dopolnitvah ZRLI (Ur. 1. RS, št. 83/04 - v nadaljevanju ZRLI-C). 65 Glej 11. člen Zakona o upravnem sporu (Ur. 1. RS, št. 105/106 in nasl. - vnadaljeva-njuZUS-1). 66 Člen 53.a je bil dodan z ZRLI-C. Pravnik . 130 (2013) 9-10 Sodno varstvo referenduma glede na to, da ima DVK različno določen rok za odločitev o ugovoru iz prvega in iz tretjega odstavka 51. člena ZRLI) ločeni pravni sredstvi. Na eni strani ugovor(a), s katerim(a) se lahko uveljavljajo nepravilnosti v zvezi s samim glasovanjem, ugotavljanjem izidov in ravnanjem z referendumskim gradivom, pri čemer ni razvidno, zakaj ZRLI predstavniku predlagatelja referenduma, ki poleg glasovalca lahko vloži ugovor po prvem odstavku 51. člena ZRLI zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora, ne daje pravice vložiti ugovor tudi po tretjem odstavku tega člena, ko gre za nepravilnosti pri delu volilnih komisij, ki ugotavljajo izid glasovanja na svojem območju, oziroma pri delu DVK za diplomatsko-konzularna predstavništva. Ko gre za regularnost referenduma, bo predlagatelj referenduma še kako zainteresiran, da na njegovem izidu ne bo obvisela senca pomembnih nepravilnosti. To je še bolj kot v interesu predlagatelja v javnem interesu, da se zagotovi zaupanje glasovalcev (še posebej tistih, ki so ostali v manjšini) v poštenost postopka, v katerem je bila večinsko sprejeta odločitev na način, ki ga ureja Ustava v četrtem odstavku 90. člena. Na drugi strani imamo pritožbo na Vrhovno sodišče zoper končno poročilo DVK o referendumskem izidu, ki jo ima samo glasovalec, pri čemer Zakon ne ureja, katere nepravilnosti se lahko uveljavljajo. Pri takem pravnem sredstvu bi moralo biti dopustno uveljavljati vse nepravilnosti iz referendumskega postopka. Zato se spet enako lahko zastavi vprašanje, zakaj ima to pravno sredstvo samo glasovalec, ne pa tudi predlagatelj referenduma. Poleg tega se pojavlja še en problem dvojnosti. V primeru, da DVK zavrne ugovor, je dovoljena pritožba zoper njeno odločitev na Upravno sodišče. O pritožbi zoper končno poročilo DVK pa naj bi odločalo Vrhovno sodišče, kar pomeni, da sta določeni dve različni sodišči, ki sta obe v vlogi referendumskega sodnika, pri čemer bosta lahko odločali celo o istih vprašanjih, vsekakor pa o nepravilnostih, ki naj bi se zgodile v istem referendumskem postopku. To, daje zoper odločitev centralne volilne komisije zagotovljeno sodno varstvo, je seveda nujno potrebno in pred uveljavitvijo prvega odstavka 53.a člena ZRLI ni bilo zagotovljeno. Vendar bi moralo biti sodno varstvo pravice glasovanja na referendumu vzpostavljeno pred enim referendumskim sodnikom. Dodaten problem je pri tem vezan na pooblastila DVK. Ta ima namreč v prvem odstavku 52. člena ZRLI pooblastilo za razveljavitev glasovanja, pri čemer ZRLI sodnega varstva zoper tako odločitev sploh ne predvideva, ker v tretjem odstavku 52. člena izrecno dovoljuje pritožbo samo zoper odločitev DVK, s katerim je zavrnila ugovor. To seveda pomeni, da zoper odločitev DVK o razveljavitvi glasovanja nedopustno ni zagotovljeno sodno varstvo, kar je tudi v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave; če sprejmemo stališče, daje pravica glasovanja na referendumu, ko se izvaja, varovana s 44. členom Ustave, pa celo v neskladju s četrtim odstavkom 15. člena Ustave. Pravnik . 130 (2013) 9-10 Jadranka Sovdat Zastavlja se vprašanje, kaj je zakonodajalec v resnici hotel uzakoniti s prvim odstavkom 53.a člena ZRLI ob tem, ko gaje uzakonil ob 51. in 52. členu ZRLI. Iz zakonodajnega gradiva tega ni mogoče jasno ugotoviti. V Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah ZRLI (EVA 2004-1711-0004) izvemo le to, da se z dopolnitvijo 51. člena omogoča pravno varstvo pravice glasovanja tudi zoper nepravilnosti pri delu volilnih komisij. V resnici bi moralo biti sodno varstvo zagotovljeno zoper vse nepravilnosti iz referendumskega postopka, ki bi lahko vplivale na njegov izid, torej tudi glede ravnanja volilnih komisij, vendar ne samo glede tega. Glede 53.a člena je bilo v predlogu navedenega zakona poleg povzetka zakonske določbe zapisano še, da Vrhovno sodišče lahko odpravi akt DVK in ji naloži odpravo nepravilnosti, lahko pa tudi samo ugotovi izid glasovanja oziroma izid referenduma. To naj bi bila pooblastila Vrhovnega sodišča pri odločanju. Pooblastila organa sodne kontrole so tako pomembna, da morajo biti zapisana v zakonu samem, ne pa v njegovi obrazložitvi, še posebej, ker bi sodišče moralo imeti specialna pooblastila, prilagojena naravi referendumskega spora, kijih ZUS-1 ne ureja. Vsekakor pa ta obrazložitev ne pojasni, zakaj dvojnost pravnih sredstev in kakšno je razmerje med ureditvijo iz 51. in 52. člena ZRLI ter to posebno pritožbo. Pritožba iz prvega odstavka 53.a člena ZRLI bi bila sicer sama po sebi smiselna, če bi obstajala samo ta (ne pa tudi ugovor in pritožba zoper odločitev o njem), če bi imela to pritožbo tako vsak glasovalec kot predlagatelj referenduma in če bi se z njo lahko uveljavljale vse nepravilnosti iz referendumskega postopka pred enim referendumskim sodnikom. Tako pa imamo opravka z dvema pritožbama in dvema sodiščema. DVK bo o ugovorih iz 51. člena morala odločiti s posebno odločbo, torej s posamičnim pravnim aktom, ki bo moral biti vročen vlagatelju ugovora. Od njegove vročitve bo tekel rok za pritožbo po tretjem odstavku 52. člena ZRLI. O njej bo odločalo Upravno sodišče. Šele po pravnomočnosti te odločitve bo lahko prišlo do končnega poročila DVK, ki je poseben akt DVK, katerega vsebina je določena v 49. členu ZRLI, v 50. členu ZRLI pa je določeno, da DVK pošlje poročilo o izidu glasovanja (in logično je to lahko samo poročilo o izidu glasovanja na ravni države) Državnemu zboru in predlagatelju referenduma ter ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. O pritožbi zoper ta akt bo odločalo Vrhovno sodišče. Tudi roki za sprožitev teh različnih pravnih sredstev so različno določeni. Res je, da morajo biti roki za sprožitev referendumskega spora v temelju kratki, vendar tu niso primerni urni roki, pa tudi ne pretirano kratki roki, kakršen je rok treh dni, če hočemo dati pritožniku na voljo možnost sestave resne pritožbe. Še manj so primerni taki roki za odločanje sodišča, kot so določeni v 51. in 52. členu ZRLI. Glasovalni dan je že za nami, zato ni razlogov, da bi sodišče Pravnik . 130 (2013) 9-10 Sodno varstvo referenduma o morebitnih nepravilnostih odločalo v urnih rokih. V tako kratkem času ne bo mogoče zagotoviti skrbne in temeljite sodne presoje, v kateri morajo biti spoštovana tudi vsa ustavna procesna jamstva, začenši z 22. členom Ustave, na kar opozarja tudi Kodeks dobre prakse pri referendumu (točka 3.3.h). Zahteva po hitrosti odločanja, ki je sicer ustrezna, mora biti tu uravnotežena z mnogo pomembnejšo zahtevo: da na referendumskem izidu ne ostanejo sence dvoma o njegovi verodostojnosti, s tem pa tudi ne o legitimnosti na njem sprejete odločitve. Smiselno in ustrezno ter v skladu z načelom jasnosti zakonske ureditve pa tudi v skladu z načelom predvidljivosti kot enim od načel pravne države bi torej bilo, če bi bila sodna kontrola izvedenega referendumskega glasovanja poverjena enemu sodišču in če bi ZRLI določal eno pravno sredstvo zoper vse nepravilnosti iz referendumskega postopka, ki bi ga lahko vložili tako predlagatelj referenduma kot glasovalci v ustrezno kratkem roku (npr. 10 dni). To pravno sredstvo bi bilo lahko zaupano Vrhovnemu sodišču, ko gre za referendum na državni ravni, saj, kot je razvidno, nekatere ustavne ureditve o tem predvidevajo celo odločanje Ustavnega sodišča. Prav bi bilo, da bi zakonodajalec opredelil, kakšno je pri tem trditveno in dokazno breme vlagatelja pravnega sredstva. O tem pravnem sredstvu bi lahko odločalo kar neposredno sodišče, lahko pa tudi najprej DVK, vendar bi moralo biti zoper vsako njeno odločitev (tudi če bi razveljavila glasovanje) predvideno sodno varstvo pred (enotnim) referendumskim sodnikom. Referendumski sodnik mora imeti enako pooblastilo za razveljavitev glasovanja, predvsem pa mora imeti tudi jasno opredeljen postopek, ki bo omogočal transparentno sodno varstvo, tako da bodo vlagatelji pravnega sredstva vnaprej lahko predvidevali njegov potek. Po zaključenem sodnem postopku (če ne bi imeli opravka z razveljavljenim glasovanjem, ki bi zahtevalo novo glasovanje, to pa lahko spet novo sodno varstvo), bi Državni zbor lahko razglasil referendumski izid (kot predvideva 53.b člen ZRLI). Ker varstvo pravice glasovanja na referendumu v temelju ni namenjeno varovanju osebne pravice vsakega posameznega glasovalca, ampak predvsem zagotovitvi tega, daje referendumski izid verodostojni odraz svobodno izražene volje glasovalcev na referendumu, ima sodno varstvo te glasovalne pravice, enako kot velja za volilni spor, objektiven pomen in se izvaja v javnem interesu. Zato je v referendumske izide mogoče poseči samo, če imamo opravka z nepravilnostmi, ki so po kakovosti ali po količini tako pomembne, da bi lahko vplivale ali da so vplivale na izid referenduma. To izhaja tudi iz prvega odstavka 52. člena ZRLI, ki pooblašča DVK, da ob odločanju o ugovoru razveljavi volitve, vendar le, če ugotovi, da gre za nepravilnosti, ki so ali ki bi utegnile vplivati na izid referenduma. V tem pogledu je ta ureditev ustrezna, vendar je jasno, da mora to povsem enako veljati tudi za odločanje Vrhovnega sodišča. Pravnik . 130 (2013) 9-10 Jadranka Sovdat Vrhovno sodišče bi moralo imeti tudi samo pooblastilo za razveljavitev glasovanja. Po izvedenem referendumu morajo biti vendarle v doglednem kratkem času razrešena vsa sporna vprašanja. Zato v takem postopku ni primerna najprej uporaba formalizmov, ki jih vsebuje ZUS-1, za tem odpravljanje odločitev DVK in vračanje zadeve v nov postopek, ampak se pričakuje od sodišča polno sodno varstvo pravice. Zapovedana smiselna uporaba določb ZUS-1 pri takem odločanju prinaša s seboj celo vrsto problemov, ker gre po naravi stvari pri referendumskem sporu za tip sodnega postopka, povsem različen od upravnega spora, ki je namenjen subjektivnemu varstvu.67 Zato je smiselna uporaba ZUS-1 lahko primerna le toliko, kolikor ustreza sami naravi referendumskega spora. Slovenski zakonodajalec je že v volilnem sporu neustrezno nakopičil pravna sredstva, s katerimi se po vsebini izpodbijajo v temelju nepravilnosti istega volilnega postopka pred različnimi sodišči.68 Po tej neustrezni ureditvi se je očitno zgledoval tudi ZRLI. Tako smo po eni strani soočeni s prenormirano-stjo glede števila pravnih sredstev, na drugi strani pa z bistveno pomanjkljivo ureditvijo postopka in pooblastil sodišča pri odločanju ali celo z opustitvijo sodnega varstva zoper odločitev DVK o razveljavitvi glasovanja. Taka ureditev ne more zagotavljati učinkovitega sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu. Glede na navedeno bi bilo zaželeno, da se zakonodajalec ureditve teh vprašanj loti, za kar se mu pravkar ponuja priložnost. Problem je v temelju enak tudi na lokalni ravni, le da na lokalni ravni ni potrebe, da bi o teh sporih odločalo Vrhovno sodišče. ZRLI v 3. členu določa, da se določbe tega zakona o postopku za izvedbo referenduma smiselno uporabljajo tudi za lokalni referendum, kolikor ni s tem ali drugim zakonom določeno drugače. Zakon, ki ureja lokalno samoupravo, v zvezi z varstvom pravice do glasovanja na lokalnem referendumu nima določb, torej se smiselno uporabljajo 51. do 53.b člen ZRLI. Vendar smiselna uporaba samo pomeni, da imamo opravka z ugovorom, o katerem odloča občinska volilna komisija. Če ga zavrne, imamo pritožbo na sodišče, pristojno za upravne spore, torej na Upravno sodišče. Poleg tega pa imamo še pritožbo zoper poročilo občinske volilne komisije o celotnem izidu referenduma, o kateri odloča Vrhovno sodišče. Smiselna uporaba namreč ne more niti dveh pravnih sredstev spremeniti v eno niti dveh pristojnih sodišč nadomestiti z enim. 67 O pravni naravi upravnega spora glej V. Androjna in E. Kerševan, nav. delo, str. 642643 in 678-682. 68 Glej o tem J. Sovdat, nav. delo, str. 256 in 269. Pravnik . 130 (2013) 9-10 Sodno varstvo referenduma 4. SKLEP Potrditveni oziroma zavrnitveni zakonodajni referendum, ki se izvaja le na ljudsko referendumsko zahtevo, kot je uveljavljen po zadnji ustavni spremembi, je oblika neposrednega izvrševanja oblasti. Zakonodajna dejavnost slovenskega parlamenta je tako kot v vseh demokratičnih državah daleč prevladujoči način izvrševanja ljudske oblasti, ki ima podlago v svobodnih periodičnih volitvah. Referendum pa deluje kot korekcija in oblika nadzora parlamentarnega odločanja, zlasti ko gre za sprejemanje najpomembnejših družbenih odločitev. Iz ustavne ureditve izhaja pravica določenega števila volivcev, da zahtevajo razpis referenduma o zakonu, sprejetem v Državnem zboru. Za uveljavitev te pravice je poprej potreben nastanek pravice dati pobudo za razpis referenduma. Ta se bo izvedel z odločanjem volivcev, torej z uresničitvijo pravice glasovanja na referendumu. Vse navedene referendumske pravice so zato bistvene za udejanjanje neposrednega izvrševanja zakonodajne oblasti na referendumu. Za zagotovitev učinkovitosti teh pravic je treba, tako kot pri drugih pravicah, zagotoviti njihovo sodno varstvo. To je večplastno in ga lahko z vidika tega, katero sodišče je zanj pristojno, razvrstimo na ustavnosodno in sodno varstvo, pri čemer so posamezne oblike namenjene varstvu navedenih referendumskih pravic. Ena pomembnih oblik je ustavnosodno varstvo pravice zahtevati referendum, ki jo zdaj tudi izrecno omejujejo že ustavne določbe. Na njihovi podlagi in tudi na podlagi potrebe po zavarovanju drugih ustavnih vrednot in zagotovitvi njihovega ustavnopravnega ravnotežja bo zakonodajalec tudi po ustavnih spremembah moral predvideti, da ima zadnjo besedo o dopustnosti referenduma Ustavno sodišče. Pri tem je kar precej vprašanj odprtih, izpostavljena so le nekatera med njimi. Zaželeno bi bilo, da bi ZRLI enotno uredil pravno sredstvo, s katerim se v postopku pred Ustavnim sodiščem varuje pravica zahtevati referendum. Polega tega je treba nekaj več pozornosti nameniti sodnemu varstvu pravice glasovanja na referendumu, katere ustreznost ureditve ostaja odmaknjena očem, dokler se ne pojavijo problemi v praksi. Sama ustavna sprememba sicer ne terja tudi spremembe zakonske ureditve tega sodnega varstva. Vendar pa jo zahteva neustreznost veljavne ureditve, ker taka, kot je, ne zagotavlja učinkovitega sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu. Glede na to, koliko vprašanj se zastavlja samo pri sodnem varstvu referendumskih pravic, bi se zakonodajalec moral lotiti noveliranja ZRLI čim prej, in to tudi glede 5. poglavja III. dela ZRLI. Pravnik . 130 (2013) 9-10 Jadranka Sovdat Literatura Louis Favoreau in Loïc Philip: Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 7e édition. Dalloz, Paris 1993. Franc Grad in drugi: Državna ureditev Slovenije, 3., spremenjena in dopolnjena izdaja. Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1999. Franc Grad: Parlament in vlada. Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2000. Franc Grad: Parlamentarno pravo. GV Založba, Ljubljana 2013. Michèle Guillaume-Hofnung: Le référendum. Presses Universitaires de France, Pariz 1987. Francis Hamon: Referendum, Primerjalna študija. DZS, Ljubljana 1998. Raymond Guillien in Jean Vincent: Lexique de termes juridiques, 9e édition. Dalloz, Pariz 1993. Igor Kaučič: Referendum in sprememba ustave. ČZ Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1994. Igor Kaučič (ur.): Zakonodajni referendum, Pravna ureditev in praksa v Sloveniji. Ljubljana 2010. Igor Kaučič: Participacija občanov in volilna pravica, XVI. dnevi javnega prava in javnega managementa. Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2010. Anže Kogovšek: Doktrina prepovedi referenduma v slovenski ustavnosodni praksi, v: Dignitas, (2013) 57-58, str. 183-205. Janez Pogorelec: Pravica do referenduma, v: Dignitas, (2010) 47-48, str. 3-23. Mads Qvortrup: A Comparative Study of Referendums, Government by the People. Manchester University Press, Manchester in New York 2002. Jadranka Sovdat: Volilni spor. GV Založba, Ljubljana 2013. Mirjam Škrk: Odnos med mednarodnim in notranjim pravom v praksi Ustavnega sodišča, v: Pravnik, (2007) 6-8, str. 275-311. Lovro Šturm (ur.): Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev komentarja - A. Fakulteta za državne in evropske študije, Brdo 2011. Bob Watt: UK Elections Law : A Critical Examination. Cavendish Pub, Oregon 1996. Pravnik . 130 (2013) 9-10 AVTORSKI SINOPSISI Authors' Synopses Izvirni znanstveni članek UDK: 342.573(497.4) SO VDAT, Jadranka: Sodno varstvo referenduma Pravnik, Ljubljana 2013, let. 68 (130), št. 9-10 Zakonodajni referendum je institut neposrednega izvrševanja oblasti. V slovenski ustavni ureditvi je urejen kot naknadni potrditveni oziroma zavrnitveni referendum, torej kot korekcija in oblika nadzora parlamentarnega odločanja. Da bi se referendum o posameznem zakonu lahko izvedel, imamo tri vrste pravic, katerih uresničevanje si sledi v določenem časovnem zaporedju. Predvsem sta pomembni pravica zahtevati razpis referenduma, ki jo Ustava po zadnji spremembi daje samo določenemu številu volivcev, in pravica glasovati na referendumu, ki jo imajo vsi volivci. Za zagotovitev učinkovitosti teh pravic jim je treba zagotoviti sodno varstvo, ki se razlikuje glede na naravo posameznih pravic. Ureditvi sodnega varstva referendumskih pravic bi moral zakonodajalec nameniti ustrezno in celovito pozornost. Zakonske določbe o ustavno-sodnem varstvu pravice zahtevati zakonodajni referendum mora Državni zbor v roku enega leta spremeniti že zaradi zadnje ustavne spremembe. Zaželeno bi bilo, da bi vzpostavil enotno pravno sredstvo za varstvo te pravice v rokah predlagatelja referenduma, na podlagi katerega bi odločalo Ustavno sodišče o dopustnosti referenduma. Poleg spremembe zakonske ureditve varstva pravice zahtevati referendum pa bi zakonodajalec moral prenoviti tudi sodno varstvo pravice glasovanja na referendumu. Te prenove ne zahteva ustavna sprememba, zahteva pa jo neustreznost veljavne ureditve. Zakonodajalec bi moral uveljaviti referendumski spor, ki bi bil podobno kot volilni spor namenjen zagotavljanju verodostojnosti na referendumu izražene volje glasovalcev in s tem zagotavljanju legitimnosti referendumske odločitve. Pravnik . 130 (2013) 9-io Authors' Synopses Original Scientific Article UDC: 342.573(497.4) SOVDAT, Jadranka: Judicial Protection of a Referendum Pravnik, Ljubljana 2013, Vol. 68 (130), Nos. 9-10 The legislative referendum is an institution entailing the direct execution of democratic power. In the Slovenian constitutional order it has the form of a subsequent referendum by which a particular proposed law is accepted or rejected, thus it is a correction and a form of supervision over parliamentary decision-making. In order to conduct a referendum on a particular law, there are three types of rights that are exercised according to a certain chronological order. The following two rights are especially important: the right to require that a referendum be called, which is only granted to a certain number of voters, in accordance with the latest amendment to the Constitution, and the right to vote in a referendum, which is granted to all voters. In order to ensure the effectiveness of these rights, judicial protection must be ensured, which differs according to the nature of the individual rights. The legislature should devote appropriate and comprehensive attention to the regulation of the judicial protection of referendum rights. Due to the latest constitutional amendment, within one year the National Assembly must amend the statutory provisions on the constitutional protection of the right to require that a legislative referendum be called. The National Assembly should establish a uniform legal remedy for the protection of this right granted to the proposer of a referendum, on the basis of which the Constitutional Court would decide on the admissibility of the referendum. In addition to the amendment of the statutory regulation of the protection of the right to require that a referendum be called, the legislature should also amend the judicial protection of the right to vote in a referendum. Such amendment is not required by the constitutional amendment, but by the inappropriate regulation in force. The legislature should introduce a referendum dispute that would be, similarly as electoral disputes, intended to ensure the legitimacy of the voters' will expressed in a referendum and consequently to ensure the legitimacy of the referendum decision. Pravnik . 130 (2013) 9-10