P R O R A Č U N S K I M E M O R A N D U M , JAV N I D O L G I N I Z H O D I Z K R I Z E 6 PRORAČUNSKI MEMORANDUM, JAVNI DOLG IN IZHOD IZ KRIZE Jože Mencinger 1. »Proračunski memorandum 2011-2012« (Memorandum) določa usmeritve gospodarske in javno finančne politike Slovenije upoštevaje gospodarsko stanje in dokumente o bodočem razvoju. Z njim vlada določa fiskalne ukrepe za realizacijo vzdržljivega javnofinančnega scenarija in prioritete ter za njihovo realizacijo potrebne strukturne spremembe v naslednjih dveh letih. S fiskalnim pravilom določa tudi zgornjo mejo javnofinančnih odhodkov, ki naj bi omogočila srednjeročno uravnotežen proračun in javni dolg pod 45 odstotki BDP. Gre za nadaljevanje usmeritve iz pomladanskega »Programa stabilnosti« in upoštevanje zahtev Evropske komisije, saj Memorandum predvideva konsolidacijo javnih financ z zmanjševanjem odhodkov brez večjih posegov v prihodke, pri katerih se zanaša na gospodarsko rast in neto prilive iz blagajne EU. Tudi februarja 2010 sprejeta »Izhodna strategija 2010-2013« je bila podobna. Po njej naj bi kombinacija ukrepov ekonomske politike in strukturnih sprememb zagotavljala fiskalno vzdržnost, izboljšanje socialnega stanja, večjo konkurenčnost in ustvarjanje novih delovnih mest, kar so bolj ali manj konfliktni cilji. Memorandum implicitno, »Nacionalni reformni program«1 (NRP) pa eksplicitno sprejema mnenje Evropske komisije (EK), da strukturne spremembe, ki jih predlaga EK, zagotavljajo izhod iz krize2. Da so predlogi EK za izhod iz krize vsaj vprašljivi, če ne napačni, kaže že povsem drugačna gospodarska politika ZDA. Ob tem sicer razumljiva želja EK usmerjati in nadzorovati gospodarske politike članic EU sloni na trhlih predpostavkah, da o potrebnih usmeritvah sama vse ve, da članice ne znajo presoditi, kaj je v dani situaciji ekonomsko in politično mogoče, in da je predlagana gospodarska politika splošno uporabna ne glede na velike razlike v razvitosti in strukturah gospodarstev ter ne glede na različna stanja pred 1 »Nacionalni reformni program« (NRP) je nekakšna mešanica ostankov spodletelega poskusa neo- l iberalnih reform i z leta 2005 in leporečja nove evropske strategi je »Evropa 2020 - Strategi ja za pametno, t ra jnostno in vkl jučujočo rast« . Z n jo Evropska komisi ja »nadgrajuje« dve l izbonski strategi j i ; or ig inalno iz leta 2000 in »prenovl jeno« iz leta 2005. Usoda obeh je znana; pr va se je končala z oddal jevanjem od proglašenih c i l jev, druga, k i naj b i »prenovi la« pr vo, pa s svetovno gospodarsko kr izo. Čeprav Evropa 2020 manj kot predhodnic i izhaja iz ekonomike ponudbe, k i je v kr iz i presežne ponudbe povsem neuporabna, bomo z njo najbrž spet dobi l i le za pol i t ične govore uporaben dokument. To ugotovi tev z lahka uporabimo tudi za s lovenski NRP. 2 Gospodarska kr iza je Evropsko komisi jo presenet i la , čeprav jo je z nesmiselnimi l izbonskimi strategi jami ekonomike ponudbe in popolnim zanemarjanjem povpraševanja soustvar ja la. Predstavnik i EK so kr izo še potem, ko se je že razplamtela, odganjal i s ponavl janjem nesmiselnih kr i lat ic iz l izbonskih strategi j . Res pa je, da prot i kr iznih orodi j obeh strategi j , k i sta temel j i l i na ekonomiki ponudbe, nekr i t ičnem sel jenju proizvodnih akt ivnost i v dežele z n izko ceno dela, posledičnemu zmanjševanju pravic delavcev doma in »poglabl janju« t rga kapita la, sploh nista mogla ponudit i . Prot i kr izna orodja so namreč sestavina povsem spregledane ekonomike povpraševanja. 7 P R O R A Č U N S K I M E M O R A N D U M , JAV N I D O L G I N I Z H O D I Z K R I Z E krizo in zelo različne velikosti javnega dolga3. Ne gre spregledati, da vsiljeno poenotenje gospodarske politike držav sinhronizira in s tem povečuje oscilacije, ki bi jih raznolike politike zmanjševale«4. Memorandum korektno opisuje javnofinančno stanje v letu 2009 in proti-krizne ukrepe vlade: (dokapitalizacija SID, jamstva za zadolževanje poslovnih bank, sheme za lažje kreditiranje, delovanje prek avtomatskih stabilizatorjev in diskrecijska politika), kar je povečalo porabo države. To je omogočal dotlej relativno nizek javni dolg, ki pa se je samo v letu 2009 od 22.6 % BDP zvišal na 35.9 % BDP in ki naj bi brez posegov do leta 2015 dosegel 60%, kar bi doslej majhne stroške servisiranja dolga močno povečalo. Prav hitrost rasti javnega dolga naj bi zahtevala, da višina javnega dolga postane osrednji cilj fiskalne politike. 2. Javni dolg v Sloveniji in EU Velikost povprečnega javnega dolga v EU27 v razdobju med 1995 in 2011 je prikazana na Sliki 1; podatki za zadnja tri leta so projekcije. Povprečni javni dolg, ki se je po letu 1995 bolj ali manj zdržema zmanjševal, je najnižjo točko (44 odstotkov BDP) dosegel v letu 2007, v krizi pa naj bi se do konca leta 2011 dvignil na 65 odstotkov BDP. Slika 1 Javnofinančni primanjkljaj in javni dolg v državah EU27 40 44 48 52 56 60 64 68 0 1 2 3 4 5 6 7 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 javni dolg % BDP % BDPjavnofinančni primanjkljaj (desna skala) Opomba: EU def in ic i je , podatki IFO-DICE, lastni izračuni povprečni delež i javnega dolga in javnof inančnega pr imanjkl ja j č lanic EU 3 EK za poenotenje f iskalne pol i t ike č lanic uvaja novo inst i tuci jo »evropski semester« , k i naj b i okrepi l koordinaci jo gospodarskih pol i t ik č lanic in nadzor delovanja v skladu s Programom stabi lnost i in novimi Nacionalnimi reformnimi programi. T i naj b i določi l i načr te za naslednje srednjeročno obdobje in uresničevanje nove strategi je EU: »Evropa 2020. 4 Glej tekst : »Evropa 2020 – še t ret j ič v prazno«, Gospodarska g ibanja, apr i l 2010 P R O R A Č U N S K I M E M O R A N D U M , JAV N I D O L G I N I Z H O D I Z K R I Z E 8 Veliko povečanje javnofinančnih primanjkljajev je bila (ob danem davčnem sistemu) neizogibna in takojšnja posledica krčenja gospodarske aktivnosti, saj krčenje aktivnosti takoj prinaša krčenje javnofinančnih prihodkov iz posrednih (DDV in trošarina) ter neposrednih (davek na dobiček, dohodnina in prispevki) davkov. Javnofinančni izdatki se pri tem ne spremenijo, krizno stanje zahteva celo večje izdatke za vzdrževanje socialne varnosti in, v primeru zdajšnje krize, še za socializacijo izgub bank, s katero države poskušajo preprečiti zlom finančnega sistema. Tabela 1 Javni dolg po definiciji Evropske komisije (v % BDP) 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2008 Projekcije 2009 2010 2011 Avstrija 68.3 64.4 67.2 67.1 65.5 63.9 59.5 62.6 66.5 70.2 72.9 Belgija 129.9 122.3 113.7 106.6 98.5 92.1 84.2 89.8 96.7 99.0 100.9 Bolgarija 105.1 79.3 67.3 45.9 29.2 18.2 14.1 14.8 17.4 18.8 Ciper 40.6 46.7 51.8 52.1 68.9 69.1 58.3 48.4 56.2 62.3 67.6 Češka 14.6 13.1 16.4 24.9 29.8 29.7 29.0 30.0 35.4 39.8 43.5 Danska 72.5 65.2 57.4 48.7 45.8 37.1 27.4 34.2 41.6 46.0 49.5 Estonija 9.0 6.2 6.0 4.8 5.6 4.6 3.8 4.6 7.2 9.6 12.4 Finska 56.6 53.9 45.7 42.5 44.5 41.7 35.2 34.2 44.0 50.5 54.9 Francija 55.5 59.3 58.8 56.9 62.9 66.4 63.8 67.5 77.6 83.6 88.6 Nemčija 55.6 59.7 60.9 58.8 63.9 68.0 65.0 66.0 73.2 78.8 81.6 Grčija 97.0 96.6 94.0 103.7 97.4 100.0 95.7 99.2 115.1 124.9 133.9 Madžarska 86.2 63.2 60.3 52.0 58.4 61.8 65.9 72.9 78.3 78.9 77.8 Irska 82.1 64.3 48.5 35.6 31.0 27.6 25.0 43.9 64.0 77.3 87.3 Italija 121.5 118.1 113.7 108.8 104.4 105.8 103.5 106.1 115.8 118.2 118.9 Latvija 15.1 11.1 12.5 14.0 14.6 12.4 9.0 19.5 36.1 48.5 57.3 Litva 11.5 15.4 22.7 23.1 21.1 18.4 16.9 15.6 29.3 38.6 45.4 Luksemburg 7.4 7.4 6.4 6.3 6.1 6.1 6.7 13.7 14.5 19.0 23.6 Malta 35.3 48.4 57.1 62.1 69.3 70.1 61.9 63.7 69.1 71.5 72.5 Nizozemska 76.1 68.2 61.1 50.7 52.0 51.8 45.5 58.2 60.9 66.3 69.6 Poljska 49.0 42.9 39.6 37.6 47.1 47.1 45.0 47.2 51.0 53.9 59.3 Portugalska 61.0 56.1 51.4 52.9 56.9 63.6 63.6 66.3 76.8 85.8 91.1 Romunija 7.0 15.2 21.7 25.7 21.5 15.8 12.6 13.3 23.7 30.5 35.8 Slovaška 22.1 33.8 47.9 48.9 42.4 34.2 29.3 27.7 35.7 40.8 44.0 Slovenija 26.8 27.5 27.0 23.4 22.6 35.9 41.6 45.4 Španija 63.3 66.1 62.3 55.5 48.7 43.0 39.2 39.7 53.2 64.9 72.5 Švedska 72.2 71.0 64.8 54.4 52.3 50.8 40.8 38.3 42.3 42.6 42.1 Velika Britanija 50.8 49.8 43.7 37.7 38.7 42.2 44.7 52.0 68.1 79.1 86.9 Vir : IFO-DICE 9 P R O R A Č U N S K I M E M O R A N D U M , JAV N I D O L G I N I Z H O D I Z K R I Z E Krizna javnofinančna gibanja v Sloveniji niso nikakršna posebnost. Tako kot slovenski »normalni« primanjkljaj v razdobju 2000-2007 ni bil zelo drugačen od »evropskega«, je tudi slovenski »krizni« primanjkljaj povsem »evropski«5. Povečanje dolga v letu 2009 je bilo v Sloveniji nekoliko večje kot v povprečju EU27 (večje je bilo tudi krčenje BDP), po napovedih EK pa naj bi se do konca leta 2011 slovenski javni dolg povečal na 45.4 odstotka BDP. Po predvidenem povečanju javnega dolga med 2007 in 2011 (Slika 2) je Slovenija (skupaj z Dansko) s povečanjem za 21 odstotkov BDP na enajstem mestu med sedemindvajsetimi članicami EU. Bolj kot Slovenija naj bi javni dolg povečale Irska,Velika Britanija, Grčija, Latvija, Litva, Španija, Romunija, Francija, Portugalska in Nizozemska. Javni dolg pred krizo in njegovo povečanje med krizo (2007-2011) naj bi se konec 2011 seštela v javni dolg na ravni 45.4 odstotkov BDP, kar je za 20 indeksnih točk manj od povprečnega javnega dolga članic EU, ki naj bi bil približno 65 odstotkov BDP. Nižji javni dolg kot Slovenija naj bi imelo le šest članic EU; štiri nove: Bolgarija, Estonija, Romunija in Slovaška, ter dve »stari«: Švedska in Luksemburg. Primerjave Slovenije z Grčijo, ne glede od kod prihajajo, so zato zaenkrat povsem neutemeljene; mnogo usodnejši od javnofinančnega primanjkljaja in javnega dolga v letu 2001 so nelikvidnost in zadolženost podjetij, premajhno domače povpraševanje, zadolženost bank v tujini in stagnacija ali celo zmanjševanje depozitov. Slika 2 Povečanje javnega dolga 2007-2011 0 10 20 30 40 50 60 70 AT BE BG CY CZ DK EE FI FR NE GR HU IR IT LA LT LU MT NL PL PT RO SK SI SP SE VB povprečje Opomba: IFO-DICE, Tabela 1, lastni izračuni ; povečanje dolga izračunano kot raz l ika stanja dolga v 2011 in 2007. 5 Z »normalnega« 2.21 odstotnega v EU27 in 1.69 odstotnega v Sloveni j i se je pr imanjkl ja j v letu 2009 povečal na 6.8 oz i roma 5.5 odstotkov. Delež javnih izdatkov v BDP je zaradi povečanja števca in zmanjšanja imenovalca zrasel s 46.5 na 50.7 oz i roma s 45 na 50 odstotkov BDP. P R O R A Č U N S K I M E M O R A N D U M , JAV N I D O L G I N I Z H O D I Z K R I Z E 10 Slika 3 Javni dolg 2007 in 2011 0 20 40 60 80 100 120 140 AT BE BG CY CZ DK EE FI FR NE GR HU IR IT LA LT LU MT NL PL PT RO SK SI SE GB ŠP 2011 2007 Memorandum in mehanizem izhoda iz krize Memorandum razumno zavrača sicer popularno zmanjševanje davčnih stopenj, kar naj bi bila po teorijah ekonomike ponudbe pot iz gospodarske krize, ki je popularna predvsem med »delodajalci«. Toda, čeprav ni veliko ekonomskih razlogov za popolno opustitev vseh povečanj davčnih stopenj6, je tudi pri tem treba upoštevati politične omejitve. Dejansko se morebitne spremembe davčnih stopenj (posebno navzgor), ki jih je mogoče uveljaviti brez zahtevnega in zamudnega iskanja političnega soglasja, skrčijo na manjše spreminjanje stopenj trošarin, predvsem pri tekočih gorivih, pri teh pa je povečanje davčnega donosa omejeno z visoko cenovno elastičnostjo povpraševanja po dizelskem gorivu7. Po ocenah vlade v Memorandumu naj bi spremembe na prihodkovni strani v letih 2011-2013 povečale davčne prihodke za 74.3 (2011), 111,6 (2012) in 183.5 (2013) milijonov evrov. V 2011 naj bi k povečanju prispevale predvsem trošarine, v dejansko oddaljenih letih 2012 in 2013 pa posodobitev informacijskega sistema???, oziroma boljše pobiranje davkov8. Predvideni učinki posegov na odhodkovni strani so mnogo večji; javno porabo naj bi v letu 2011 zmanjšali za 604.9 milijone evrov; zmanjšanje plač v javnem sektorju bi prispevalo 432.7, materialni izdatki 36.6, pokojnine 97.6 milijonov evrov in socialni transferi 38.0 milijonov evrov. Skupni učinek predlaganih ukrepov (74.3 milijone € na strani prihodkov in 604.9 milijone €) v letu 2011 znaša 689.2 milijona evrov ali malone 2 odstotka BDP. 6 Vel ja lo b i razmisl i t i vsaj o odpravi cedularnega obdavčenja dohodkov f iz ičnih oseb iz kapita la in j ih združi t i s progresivno dohodnino, kakršna je vel ja la pred davčno reformo v 2008, nesmiselno je povečevat i splošne ola jšave za raz iskave in razvoj ; ob morebitnem dokončnem sprejet ju zakona o malem delu pa so vprašl j ive tudi olajšave za zaposlovanje starejš ih od 55 let . 7 Pr i predvideni zamenjavi t rošar ine s CO2 dajatv i jo gre dejansko le za nepotrebno preimenovanje, kar vel ja tudi za obdavči tev motornih vozi l g lede na izpuste. Kor istnost uvajanja novih zapletenih in dragih davkov, kot je na pr imer davek na nepremičnine, je vprašl j iva, s lednjega predvsem zaradi majhnega neto pr ihodka in nepredvidl j iv ih socialnih posledic . 8 To je pr i pobiranju davkov pr i gotovinskem poslovanju mogoče le z radikalnim povečanjem kazni za davčne utaje in okrepitv i jo davčne inšpekci je . 11 P R O R A Č U N S K I M E M O R A N D U M , JAV N I D O L G I N I Z H O D I Z K R I Z E To nas pripelje do ključnega problema Memoranduma, to je predpostavk o gospodarskem mehanizmu, ki naj bi varčevalne ukrepe pretvoril v gospodarsko rast oziroma vsaj preprečil padec BDP, kar naj bi kazal model splošnega ravnotežja9. Po njem naj bi ukrepi fiskalne politike v letih 2011, 2012 in 2013 povečali BDP privatnega sektorja za 0.98, 2.07 in 3.31 odstotne točke, skrčili zasebno potrošnje za 1.71, 2.47 in 2.28 odstotne točke, državno potrošnjo za 5.87, 9.39 in 9.34 odstotne točke, ter povečali investicije za 11.13, 15.39 in 15.47 odstotnih točk. Zanemarljivo za 0.55, 1.25 in 1.83 odstotnih točk naj bi se povečala izvoz in za 0.43, 1.04 in 1.60 uvoz. Zaposlenost naj bi se povečala za 0.15, 0.23 in 0.22 odstotne točke, stopnja brezposelnosti pa zmanjšala za 0.18, 0.25 in 0.21 odstotnih točk. Izračunano povečanje BDP je zanemarljivo: 0.01, 0.02 in 0.11 odstotnih točk. Mehanizem temelji na ekonomiki ponudbe – po njej ponudba avtomatično ustvarja povpraševanje, zniževanje javnega povpraševanja pa veča privatno povpraševanje, gospodarsko rast in zaposlenost. Odkod zagotovilo, da zmanjšan javnofinančni primanjkljaj dosežen z manjšimi dohodki prebivalstva (plač, pokojnin, socialnih transferov) poveča agregatno varčevanje in investicije v privatnem sektorju, saj podjetniki ne investirajo in ne zaposlujejo brez povečanja povpraševanja. Izvoz ne more nadomestiti manjšega domačega povpraševanja, saj je proizvodna struktura izvoza drugačna kot struktura domače porabe, ki jo dohodki od izvoza res lahko povečajo. Vendar sta tako struktura kot obseg izvoza določena s povpraševanjem v tujini, ki se mu Slovenija z dano gospodarsko strukturo lahko le prilagaja. Zmanjševanje javnofinančnega primanjkljaja in preprečevanje rasti javnega dolga z zmanjšanjem odhodkov javnega sektorja je sicer razumljivo, povsem iluzorna pa so pričakovanja, da bo varčevanje spodbudilo gospodarsko aktivnost. Še posebej, če bi za varčevanje v javnem sektorju uporabili odpuščanje. Odpuščeni oziroma upokojeni v javnem sektorju ne bi prešli v privatni, saj ima ta od zdajšnjem povpraševanju že sam preveč zaposlenih, ampak bi le prenehali »ustvarjati delo« in prešli na finansiranje iz drugih javnih blagajn, ki jih je prav tako treba napajati z davki. Gospodarska aktivnost se brez povečanja povpraševanja, tujega ali domačega, ne more povečati. Kljub odvisnosti od tujega povpraševanja in šibkosti keynezianske politike v majhnem gospodarstvu, izhod iz krize ne bi smel povsem prezreti nobene možnosti za povečanje domačega povpraševanja. Nalaganje vse teže fiskalne konsolidacije na odhodke in vnaprejšnja odpoved posegov v prihodke je vsaj vprašljivo in izsiljeno s strani Evropske Komisije. Predvidene strukturne reforme, ki naj bi istočasno povečale produktivnost, delovno aktivnost in infrastrukturo, so za kratkoročno konsolidacijo javnih financ bolj ali manj irelevantne, če že ne škodljive; del reform z gospodarsko stvarnostjo nima veliko skupnega. Celo če bi delovale tako, kot naj bi, bi učinkovale z nekajletno zamudo. Dejansko daleč najbolj kritično tako za fiskalno konsolidacijo kot za izhod iz krize je zdajšnje finančno stanje v državi; zadolženost podjetij, 9 Rezultat i modela so povsem odvisni od v model vgrajenih predpostavk; z modelom je, v odvisnost i od parametrov mogoče dokazat i karkol i . Pred mnogimi let i je b i la z CGE modelom Svetovne banke za Jugoslavi jo na pr imer mogoče zagovar jat i t rd i tev, da je proizvodnja elektr ične energi je v Jugoslavi j i nesmiselna. P R O R A Č U N S K I M E M O R A N D U M , JAV N I D O L G I N I Z H O D I Z K R I Z E 12 velika zadolženost bank v tujini, stagnacija depozitov v bankah ter istočasno zaostrovanje kapitalske ustreznosti, kar je v Memorandumu bolj ali manj spregledano. Zdajšnja svetovna in slovenska gospodarska kriza je kriza presežne ponudbe, ki ima korenine v desetletja trajajočem ustvarjanju presežnih kapacitet; presežni ponudbi je agregatno povpraševanje v zadnjih nekaj letih sledilo z zadolževanjem, »finančnim poglabljanjem« in napihovanjem raznovrstnih premoženjskih balonov10. Vsaj zaenkrat se zdi, da je za iskanje poti iz krize uporabna le »ekonomika depresije« (P. Krugman, 2009), ki zahteva takojšnjo sprostitev kreditiranja in spodbuditev agregatnega povpraševanja. Pri tem pa je sprostitev kreditiranja mogoča le z neposrednim (delna nacionalizacija z dokapitalizacijo) ali posrednim (z zadolžitvijo države in njenimi depoziti) vstopom države v bančni sistem, spodbuditev agregatnega povpraševanja s povečanjem javne porabe in/ ali s subvencioniranjem privatne. Neizbežna posledica takšne sprostitve kreditiranja brez povečanja privatnega varčevanja in ustvarjanje povpraševanja je povečano javnofinančno neravnotežje in rast javnega dolga, ki pa, kot kažejo podatki zaenkrat nista kritična. Reference - Bole, V. (2009): »Kje dopolniti ekonomsko politiko za težje čase«, Gospodarska gibanja, 411, februar 2009, 6-13; - Evropska komisija: DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE, Ocena lizbonske strategije, Bruselj, 2.2.2010; - Evropska komisija: Evropa 2020 - Strategija za pametno, trajnostno in vključujočo rast« Bruselj, marec 2010; - Krugman, Paul: »How Did Economists Get IT So Wrong?«. The New York Times Magazine, September 2, 2009; - Mencinger, J: »Leporečja lizbonske strategije in Slovenija«, GOSPODARSKA GIBANJA, 367, februar 2005, 23-39. - Mencinger, J. (2010): “ Evropa 2020 – še tretjič v prazno?” Gospodarska gibanja, 423, marec 2010, 6-11; 10 Globina kr ize v posameznem gospodarstvu je poleg njegove »g lobalne f inančne poglobl jenost i « določena z odpr tost jo ; bol j je odpr to, večje je krčenje produkci je , bol j prožen trg dela ima, v iš ja je brezposelnost . Bol j zapr ta in samozadostna gospodarstva z vel ik im deležem javnega sektor ja in vel ik imi socialnimi t ransfer j i lahko ustvar ja jo dovol j domačega povpraševanja in dovol j dela, in da se je brezposelnost najmanj povečala v gospodarstv ih z močno regul i ranim trgom dela.