ACTA H1STRÍAE I. UDK/UDC: 930.25(450.361 Trst) : 949.712/.713 Istra "13/18" 949.712/.713 Istra (093)"13/18" COSTITUZIONE PROVINCIALE E PRINCIPIO REPRESENTATIVO NELL'ISTRIA DELLA RESTAURAZIONE Pierpaolo DORSI dott., Archivío di Staío di Trieste, 34139 Trieste, via A. La Marmota 17, [T arhivist, Državni arhiv v Trst«, Trst, IT SINTESI II contributo prende lo spunto dalle consultazioni avviate nel 1817 dalla Commissione aulica centrale di organizzazione sulproblema dell'ordinamento provinciale da introdurre nel Litorale. Nella discussione intervenneio anche amtninistratori e notabili. istriani, i cui pareri sono giá pubblicati sulla rivista Armales 2/92 (pp. 270-278). Viene sottolineato il carattere innovativo delle proposte di. organizzazione provinciale provenienti dall'Istria, particolarmente evidente nel confronto con quelle formúlate dalle autoritá triestine e goriziane, tutte orientate verso la conservazione dei sistemi tradizionali di governo. La restaurazione austríaca significo per t'Istria il raggiungimento di una fase di stabilitá, destínata a durare círca cent'anni, dopo un quindicennio di trasforraazioni convulse del suo regíme político e dei suo assetto territoriale, che avevano visto la regíone utilizzata píu volíe come merce di scambio nel gioco delle diplomazie europee, messo in moto dal dinamismo dell'espansíone napoleónica. La restaurazione significó anche Fínizío di un periodo piuttosto lungo ín cui ITstria, dopo secoli di divisione, sí trovo unita sotto la stessa sovranitá statale. In questo quadro di stabilizzazione si pose il problema di un inserimento dellTstria, e piü ín geoerale del Litorale, nel sistema dell'ordinamento provinciale austríaco; in altre parole, il problema dell'introduzione di una costituzione provinciale (Landesverfassung), che altre provínce riconquistate, come il Tirolo e la Carníola, ríebbero appunto riegli anní tra 1816 e 1818. L'iniziatíva partí dalla Commissione aulica centrale di organizzazione (Central-Or-ganisirungs-Hof-Commissioii) istituita nel 1814 proprio col compito di studiare i pro­blemi giuridico-amministrativi connessi con 1'inserimento dei terrítori appena conqui­stad nella compagine asburgíca. Un decreto della Commissione del 18 giugno 18171 manifestó a! Governo del Litorale la volontá sovrana di ripristinare o, qualora risultasse Archivio di Staío di Trieste (AST). l.R. Governo de l Litorale, Attí generali, busta (b.) 1666,fasckol o (L.) Î / 8, n. í 1733 /1817: decreto ü. 7478. 8 7 opportimo, cíi inírodurre ex novo una qualche forma di ordinamenío provinciale nei territori gia iilirici. 11 Govemo di Trieste, sulla base della documentazione e dei parerí raccoiti in sede lócale, avrebbe dovuío formulare delle proposte a tale scopo. Di questa v icen da la storiograna lócale non ha traítato es tes a mente; il problema e stato considéralo soprattutto in rapporto con la condizione di Trieste, che era del tutto partícolare rispetto a que]la delle altreparti del Litorale, mentre la documentazione nota •2 agü autori che se ne sono occupati , si riveSa oggi gravemente insuficiente. I-a Commissione di organizzazione, nelia stesura de] decreto del 1817, considerava la possibilitá che l'istituto degli Stati (Landstande), tradizionale nell'ordinamento pro- n vinciaie austríaco , dovesse subiré delle modificazíoni in relazione alie particoiari eondizíoni del Litorale; si prospettava 1'eventual itá di soluzíoni differenziate ail;ínterno della provincia, veniva perfíno avanzata Fipotesi di introdurre un sistema rappresenta­tivo, sul modello di quello appena adotíato - a partiré pero da premesse storico-istituzio­nalí completamente diverse - per i! regno Lombardo-Veneto4 . La Commissione di organizzazione sembrava quasí voler anticipare molte delle questionl che avrebbero rappresentato un effettivo ostacolo all'attuazíone del provvedintento, in una provincia nella quale "restaurare" non poteva avere dappertutto un medesimo signifícalo, come non vi poteva trovare univoca interpretazione il concetto di "ordinamenío tradizionale". Basti acordare che soltanto una parte della provincia era costituita da antichi possessi imperial i, e che i rapporti di diritto pubblico tradizionalmente vigentí in questi territori (Gorizia, Trieste, l'Istria interna) non erano piü compatibili coi princspi centralistici cu i era improntata Famministrazione delFAustria metternichiana. Inoltre, solo FIstria ex­veneta, il Gradiscano e parte del Goriziano avevano conosciuto, nell'ámbito del regno itálico, una breve fase di assetto costituzionale in senso moderno, rappresentativo; anche se effettivamente rappresentata era soltanto wvélite ristretíissima di cittadini, e i!regime napoleonico, autoritario e accentratore, aveva ulteriormente avvilito ilruoio degli organi costituzionali. Nelia situazione descritta, Funico fattore di coesione su! piano storico-istituzionale andava individuato, paradossalmente, proprío in que) regime napoleonico che aveva accomunato, sia puré per un periodo brevissimo, sotto una medesima organizzazione amministrativa e sotto la stessalegge i territori che ora formavano ii Litorale. Ecco perché poteva apparire come un'ipotesi praticabile quella di instaurare nel Litorale un ordina­menío completamente nuovo, simile aquello introdottonelleprovincevenete elombarde nel 1815. 2 Kandier P.: Storia del consigíio dei patrizí d i Trieste daU'anno 1382 att'anrio 1809 con documentó, a cura di G. Cervani, Trieste, Cassa di Risparmio, 1972, pp. 342-346; LciwenthalJ.: Geschichte der Stadt Triest, II, Tries!, Österr. Lloyd, 1859, pp. 164-165. 3 Cfr. Brunrter 0. : Terra epotere. Strukture pre-s ta tualie pre-modem e nella storia costituzionale dell'Austria medievale, Milano, Giuffré, 1983, pp. 561-629. 4 Cfr. Meriggi M.: K Regno Lombardo-Veneto, Torino, UTET, 1987, pp. 33-J05. Quel la che nel decreto deíla Commissione era presentata semplicemente come "una deile alternative possibíli fu fatta propria con determinazione dal Governo del Litorale, allora presieduto dal conte Chotek. Tale orienlamenlo, decisamente innovativo e corag­gioso, trovo innanzitutto espressione nell'istruzione5 che accompagné la trasmissione del decreto alie autorita immédiat amen te subordínate al Governo: nel documento Pado­zíone d'un sistema modellato su quello lombardo-veneto veniva giudicata "moho auspicabile"; un'indicazione supplementare rispetto al decreto viennese stava inoltre nel consiglio di rivolgersí a "persone par ti col armen te istruiíe tra gli abitanti del la regione" per ottenere "informaziooi documéntate" sugli antichi ordinamenti locali. In questo modo la consul tazione avviata dai dicasteri centrali assume va uno sviluppo inatteso, estendendosi dai burocrati agli esponenti di quella classe di notahili che, sebbene si trovassero ormai esclusi da ogni funzione di governo, erano pur sempre gli interlocutori locaü maggiormente legittimati ad instaurare un colloquio con l'autorita centrale. Díretti desíinatari delTistruzione, c.he fu d tramara dal Governo del Litorale il 5 luglio 1817, erario il preside del Magistrato cívico di Trieste e i funzionari preposti aii'ammi­n is tra z tone dei quatíro ciicoli in cui era ripartito il Litorale; tra questi, i capitani circolari delFístria Ludwig von Rassauer e di Fiume Joseph von Weingarten. A sua volta il Rassauer interpellé "due tra i piu competenti abitanti del circolo" dei! Isíria, il capodi­striano conte Giovanni Totto, gia presidente della commissione provvisoria preposta al governo della régions dopo la riconquista austríaca, e il márchese Giovanni Paolo Polesini, parentino6; si rivolse inoltre a "uno dei piu eccellenti e colti funzionari" della provincia, ií commissario distrettuale di Pirano Felice Lanzi. Le personalita consúltate presentarono dei pareri scritti, di diverso valore ed estensione, che furono tutti allegati allarelazione inviaíadal capítano del circolo al Governo dei Litorale il 18ottobre 1817 . Dall'anaüsi delle relazioni e dei pareri fatti pervenire dalle varie autorita locali al Governo del Litorale tra agosto e ottobre 1817, in risposta al decreto dei 5 luglio, emergono con.evidenza due ordírii di posiziont. Da Trieste e da Gorizia giunge l'istanza di un ripristino il piu possibile fedele degli ordinamenti storici locali; quindi le proposte delle autorita e deí notabili triestini e goríziani, pur ispirate a un medesimo zelo restauratore, risultano incompatibíli tra loro, nell'ipotesid'tma realizzazione. Una note­voie unita d'impostazione traspare invece nei testi provementi dai territori istriani; in questi appare infattí accolta e svihtppaia, sia pore in forme diverse, i'ipotesi, gia caldeggiata dal Governo, d'un sistema d'amministrazíone locale articoiato su piu gradi di assemblee rappresentative, uniforme per I'intera provincia, sotto mol ti aspetti para­gonabile a quello delle Congregazioni lombardo-ve ne te. 5 AST: v. sopra, nota 1. 6 StancovichP.:BiografiadegliuomÍMdistmtideiristria,H^^ 7 AST. !.R. Governo del Litoraie, Atti generali. b. 1666, f. 1 /8, n. 19542/1817.1 testi dei tre pareri (Totío, Polesini L Lanzi) sono statí pubbEeatii n "Annales" , 2/'92 , pp . 270-278. 8 9 Dalle relazioni e dai pareri giuntí al Goverao del Litorale dai circoü delFIstria e di Fiume non emerge va insomma aessuna nostalgia per le istituzioni del se col are govemo veneziano; non manca vano anzi valutazioni forteraente critiche a questo proposito. COSÍ, per esempio, a gíudizio del capitano circolare di Fiume Weingarten8, che comprendeva nella propria gíurisdizione la parte orientale deli'lstria gíá veneziana, "i nobili dci territori venetí abusavano dei loro priviiegi per opprimere le altre classi e provocavano discordie e faziositá". Anche chi, come i! Polesini, proponeva che si ricostituissero in Istria i consigli comunali nella tradizionale forma aristocratica "ritraendo dall'ozio uno stuolo numeroso di nobili e cittadini che ora sembrano stranieri alia loro patria, inutili alia societá e gravosi alio Stato", vedeva nei consessi cittadini il núcleo fondamentale d'un sistema amministrativo del tuíto nuovo, articolato secoodo una gerarchia di circo­scrizioni territoriali. I progetti per un nuovo assetto delta provincia che provenivano dalt'area istríana sembravano piuttosto trarre motivi d'ispirazione dai sistema costituzionale del regno itálico. Felice Lanzi, ad esempio, apprezzava il fatto che lacostituzione italica attribi.ii.sse la sovranitá all' "universalitá dei cittadini": "talento e capacita", non piü "famiglia, titolo, o altra accidéntale qualitá" davano accesso alie assemblee politiche; fu semmaí sotto il regime illirico che i'Istria "perdette quanto di utile e decoroso godeva sotto il regno itálico, non esclusa la propria rappresenfanza nazionaíe"9. Anche il Polesini, che non si .mostrava tenero con le noviía introdoUe sul modello francese, rivolgeva la su a critica soprattutto contro l'egualitarisirio imposto durante la fase della prima occ.upazione, mentre rispetto al sistema itálico sí limitava a sotiolineare il molo per lo píü fórmale cui erano stati nelia praticaridotti i vari organi attraverso i quali si sarebbe dovuta esprímere la sovranitá popolare: "Specioso e decorato il loro grado, era pur quasi nulla la sua attivitá". A differenza degli iníerlocutori triestini e goriziani, queüi istriani non hanno difficolta a concepire un sistema di consessi rappresentativi uniforme per tutto il Litorale. Si va dalla proposta piü complessa, che prevede, con perfetta aderenza all'organizzazione appena introdotta nella Lombardia e nel Venefo, una regolare gerarchia formata dai consigli comunali, dai consigli provincial! insediati nei capoluóghi di circolo e dai consiglio centraie, o generale. con sede a Trieste (pareri Totto e Polesini) alie proposte che prevedono due gradi di rappreseníanze: congregazioei provincial! di circolo e deputazioni distrettuali, con l'eschisione di un organo consiliare centraie (relazione Rassauer), oppure deputazioni provinciali, per ciascun circolo, e una deputazione centraie (parere Lanzi). Tutti gli interpellati attribuiscono alie assemblee funzioni essenz talmente cónsul ti ve; nei negare alie stesse qu al un que po testa normativa o di autoregolamentazione (relazione Weingarten), é evidente la preoccupazione che non 8 AST. Ibidem, n. 16368/1817. 9 Com e dipartiment o de l regn o d'Italia, 1'Istria eleggeva trediei rappresentanti: sei della classe dei possidetis, du e della classe dfii dotti, cinque di quella dei commerdand . vengano invasi settori di competenza propri deil'autorita statale. Ció non escinde, tuttavia, che i consigii di cui si propone i'istituzione possano essere concepiti anche come un centro di propuisione neli'intéressé del progresso economico e culturaie della provincia (in particolare, parere Polesini). Rimane indiscusso, in lutte le ipotesi prospettate, il carattere rappresentativo degli organi consiliari. Per nessuna categoría di sudditi deve cioe sussistere un diritto personale a partecipare alie assemblee !ocaü; non sono previste convocazioni generali o diete di ceti privilegiati; e solo attraverso meccanismi elettorali, variamente congegnati, che si giunge alla designazione del candidati da proporre al sovrano per i'atto di nomina. Lo stesso Weingarten, che presenta il suo interessante piano per l'ordinamento del Litorale come ii risultato d'un contemperamento tra costiluzione "per ceti" (ständisch) e costitu­zione rappresen Cativa, nei fatti mostra d'aver abbracciato decisamente il secondo dei due sistemi; nel suo progetto, un ricordo delle antiche diete permane nell'assemblea dei nobili possessori di signoria, che e previsto si radunino sotto ia presidenza del governa­tore della provincia esclusivamente alio scopo di eleggere i propri candidati ai consigii. Varie erano le sohtzioni che ci si proponeva di adottare rispetto al problema chiave della eoniposzione del corpo elettorale e delle assemblee. Nei progetti stesi dal Rassauer e dal Polesini l'elettoratq attivo e quello passivo erano attribuiti entrambi alle classi dei proprietär! nobili e dei proprie tari non nobili, che venivano a formare due distinti collegi elettorali. Weingarten, a somiglianza di quanto era stato attuato nel Lombardo-Veneto, con si der av a pure un terzo coüegio, costituito dai possidenti delie citta. Ai fini del conferimento dell'elettorato passivo, il Lanzi non prevedeva altta distinzione che quella del censo; per l'elettorato attivo invece il sistema da lui prefigúralo si avvicinava sorprendentemente a quello del suffragio universale maschile; i candidati alie deputa­zioni provinciali sarebbero s tat i infatti eletti direttamente dai capifamiglia di ciascun comune, riuníti in vicinia; alio stesso corpo elettorale spettava la designazione dei. candidati alia deputazione centrale, che sarebbe pero avvenuta con sistema indiretto. Secondo 1 'ipotesi - che sí potrebbe definiré estrema - formúlala dal Totto, anche l'elettorato passivo veniva esteso, almeno per i consigii comunali, a tutti i capifamiglia, senza límitazioni di censo o di grado d'istruzione; l'autore della proposta si diceva convinto del "buon effetto di quella catena che incomincíando dall'agricoltore c passan­do per tulle le ciassí dei sudditi legar deve il privato col publico interesse". Se si pongono a confronto le proposte per una nuova organizzazione del Litorale formúlate nei 1817 da autorita e notabili deli'Istria con i corrispondenti progetti prove­nienti da Trieste e da Gorizia, e agevole cogliere nelie prime l'espressione d'una cultura política piu evoluta, proiettata - si e tentad di dire - verso il futuro costituzionale della monarchia austríaca. Mentre le élites tradizionali triestine e gorizia ne appaiono anímate da uno spirito di reazione particolaristica, che non puo trovar spazio nella monarchia centralistica del Vormärz, i notabili istriani mostrano d 'essere consapevoli che una nuova organizzazione non si potra fondare sul ricupero dell'ordine antico, ma, al contrario, 9 1 solamente sulla sua negazione. Nei progetti provenienti dail'area istriana e pure notevole l'attenzione rivoita ai meccanisrai istituzionaü, anche se scarsa appare la coscienza dei fattori di natura economica e sociale che intervengono a condizionare la loro struttura e il loro funzionamento. Traspare comunque da questi scritti una cultura costituzionaüstica di livello europeo, educata nei ferment i illuministíci e aliméntala poi dali'interesse con cui gli autori dovettero seguire il fitto succedersi delíe riforme costituzionali in Francia e nei paesi deH'orbita francese, durante la fase d'intense trasformazioni che si era da poco conclusa sulla scena política europea. Vediamo ora di seguire l'epilogo di questa vicenda, priva di conseguenze nei fatti, ma esempiare nei suo svolgimento. Appena nei marzo del 1818, a quasi un anno dall'avvio del procedimento, il Governo del Lítorale spedi a Viennail suo rapporta sulla futura costituzione della provincia, insieme con le relazioni e i paren sottopostiglí dalle autorité local i10.1! rapporto negava l'opportun !ta d 'una restaurazione dell ' organizzazio­ne tradizionale, anche per quei territori, come il Goriziano o le citta di Trieste e Fiume, che appartenevano da secoli ai domíni ereditari degli Asburgo. In considerazione deilo "spirito dei tempi" e della mutata condizione giuridica dei singoli territori che formavano il Litorale, il nuovo sistema si doveva fondare sul principio rappresentativo. II sistema di rappresentanza che si proponeva di introdurre sarebbe stato uniforme per tutta la provincia; avrebbe formato cosí un potente fattore d'unificazione, permettendo alie popolazioni di territori che la storia aveva diviso, di amalgamarsi, di compreodersi, di curare i loro real i interessi. 11 progetto di costituzione formuiato dal Governo del Litorale rica! cava in bu on a parte il piano contenuto neila relazione, piu volte citata, del capiíano circolare di Fiume Joseph von Weingaiíen, che nella síesura della sua proposta si era ispirato sotto molti aspetti al sistema vigente nei Lombardo-Veneto. Erano previste una Congregazione centrale, con sede a Trieste, e quattro Congregazioni provincial!, corrispondenti ai quattro circoli di Gorizia, dellTstria, di Fiume, di Carlstadt. Cinque erano i corpi cui veniva attribuito il diritto di eleggere propri rappresentanti nelle Congregazioni: i proprieíari nobili dolati di prérogative signoriii, i proprietari nobili non dotati di tali prérogative, i proprietarinon nobili, le citta {Trieste, Gorizia, Capoclistria, Fiume, Buccari, Carlstadt) e il ceto mercantile di Trieste, Fiume e Carlstadt. Tra le condizioni per l'eleggibilita vi era il possesso d'un patrimonio che per i membri della Congregazione centrale doveva ammoníare ad almeno quattromiía fiorini; con urr agevolazione che non trovava riscon­tro nei sistema lombardo-veneto, il limite era ridotto a mille fiorini per i rappresentanti dei proprietari non nobili. II progetto, che fin da allora dunque prevedeva la formazione di una rappresentanza provinciale - sîa pure consultiva - per l'Istria, non trovo atíuazione. Come si sa, nella 30 AST. LR. Governo del Litorale, Af ü general!. b. 1666, f. 1/8 , n. 5337/1818. prima meta dell'Ottocento ii Litorale continuó ad avere l'assetto amministrativo,manon la forma costiíuzionale propria delle province austriache. Tra i motivi che possiamo supporre alla base del la decís ione di abb andón are il progetto d'una costiíuzione provinciale per il Litorale, vi e innanzitutto la soppressione deila Commissione centrale di organizzazione, avvenuta alla fine del 181711; il prov've­dimento segnô infatti la conclusione del regime transitorio nell'amrninistrazione delle province conquistare. Ma dovette influiré anche il contrasto, certamente avvertito dal iegislatore, tra l'ordinamento rappresentativo che si prospettava per il Litorale, e le costituzioui di tipo cetuaie vigenti negli al tri paesi ereditari e in particolare nella Carniola, la provincia iegata al Litorale dalla comune appartenenza al regno d'Illiria. Ulteriori difficolîa erano poi collegate alia prospettiva delle notevoli mutilazioni terri­torial! che la provincia appena costiíuita risehiava di subiré, se si fosse deciso di accondiscendere alie rivendicazioni che l'Ungheria da tempo avanzava sul civcoto di Carlstadt e su una parte del circolo di Fiume. Nel 1822, quando sí procedette alie annessioni richieste dall'Ungheria, l'assenzad'un ordinainento provinciale consentí che i con fini del Litorale fossero ridisegnati con un semplice atto deU'ammmistrazione centrale; lo stesso accadde in occasione della riorganizzazione delle circoscrizioni circolari e distrettuali nell'ambito della provincia, attuata in piu fasi a partiré dal 1825. La vicenda del progetto di costituire - gia ail'época della Restaurazione - organi coilegiali rappresentativi delle varíe componenti terrítoriali del Litorale, con i contrastí, i ripensamenti e infine ii fallimento che la caratterizzarono, ci fomisce anche la contro­prova della presenza di spíccate individualita regionali aU'interno deilo spazio ammini­strativo artificiosamente disegnato in quest'area a conclusione della fase napoleónica. Tra queste individualita regionali e quella istriana che emerge con speciale riiievo dal dibattiío sulla costituzione provinciale svoltosi tra 1817 e 1818; si dovette pero attendere la costituzione del 1849 per un primo parziale riconoscimento di tale individualita sul piano costituzionale, mentre solo la patente del 26 febbraio 1861 permise un avvio effettivo delFamminístrazione autónoma nella provincia dellTsIria. 1 1 Sovran a risoluzione de l 2 4 dieembr e 1817 . 9 3 POVZETEK V prispevku je na podlagi dokumentov, ki so objavljeni v reviji Annales 2/92 (s. 270-278), orisana razprava o ustanavljanju voljenih skupšèin kot teles lokalne avtonomije v Istri po Napoleonovem padcu. Na pobudo Osrednje dvorne komisije za organizacijo je L 1817 tržaška vlada prosila glavarje primorskih okrožij za mnenje glede možnosti uvajanja deželne ustave v regiji. Uradniki so dobili nalogo, da zberejo podatke o stari ureditvi, na obmoèjih v njihovi pristojnosti in da po posvetu s krajevnimi ugledniki oblikujejo predloge. Istrski okrožni glavar je poslal vladi Avstrijskega primorja svoj odgovor s priloženimi pisnimi mnenji Koprèana Giovannija Tottoja, Poreèana Giovannija Paola Polesinija in Felicea Lanzija, okrajnega komisarja v Piranu, Za razliko od predlogov iz Trsta in z Goriškega, ki ponujajo vzpostavo starih vzorcev krajevne uprave (Svet plemenitašev za Trst, deželni stanovi za Goriško grofijo), so poroèila in mnenja, ki prihajajo iz Istre, povsem odprta za inovacije: iz predlogov je oèitno, da sploh niso obžalovali za beneškimi predpisi in da so skoraj v celoti sprejeli ustavno ureditev Kraljevine Italije in upravno ureditev, ki jo je Avstrija prav tedaj uvedla v Lombardiji in Beneèiji. Predlagana obèinska, krajevna in pokrajinska telesa so imela predstavniški znaèaj; ustanavljali so jih na podlagi razliènih volilnih mehanizmov. Iz predlogov istrskih odliènikov dobimo vtis, da je bila politièm kultura v tedanji Istri na izjemno visoki ravni; poleg tega se zelo jasno kažejo regionalne posebnosti Istre, ki pa so do dejanske uveljavitve morale poèakati na nadaljnji, ustavni razvoj monarhije.