288   Šesta skupščina 'Kongresa jugoslovanskih pravnikov v Zagrebu.
Obzornik.
šesta skupščina Kongresa jugoslovanskih pravnikov v Zagrebu.
Letošnja skupščina pravniškega kongresa, ki se je vršila dne 7. in 8. septembra v Zagrebu, je stala v znamenju majhnega jus bileja. Preteklo je namreč prav deset let, ko so osnovatelji položili temelje tej vse jugoslovanske pravnike zedinjujoči ustanovi in naključje je hotelo, da je bilo to prav v Zagrebu. Kongres sam ni sicer priredil v spomin tega dogodka nobene zunanje proslave, toda nekak slavnosten pečat je bil dan kongresu s tem, ker so se ga udeležili prvič in takoj aktivno naši najbližji sosedi, bolgarski pravniki. Mimo moremo reči, da se je ob desetletnici pričelo s tem novo sodelovanje med pravniki obeh držav, od katerega trdno pričakujemo poleg drugih korisiti zlasti tudi take na pravniškem polju.
Kongres, ki se ga je udeleževalo poleg 600 naših pravnikov preko 90 bolgarskih pravnikov z rodbinskimi člani, je otvoril v čitalnični dvorani vseučiliške knjižnice predsednik dr. Ivo P o 1 i= t e o. Za njim so pozdravili kongres ban savske banovine dr. Ivo
Šesta skupščina Kongresa jugoslovanskih pravnikov v Zagrebu.   289
P C r o v i č, zastopnik ministra pravde kasacijski predsednik dr. Ernest Č i m i č, predsednik zagrebške občine univ. prof. dr. Ivo K r b e k, predstavnik Jugoslavenske akademije znanosti in umet* nosti dr. Marko Kostrenčič, zastopnik češkoslovaških prav* nikov dr. Ciril B a f ink a, bolgarski univ. prof. dr. Josif F ad e n« h e h t in zastopnik poljskih pravnikov Stanislav R u d n i c k i. Za pozdravnimi govori se je konstituiralo takoj šest sekcij, nato pa je predsednik otvoril razstavo jugoslovanske pravne književnosti. Ta je bila izložena tudi v prostorih vseučiliščne knjižnice in je obsegala »koro vsa dela jugoslovanskih pravnikov, ki so izšla po svetovni vojni. Dela so bila razložena po posameznih pravnih di? sciplinah, osobito lep je bil pregled naših pravniških časopisov.
Sekcije so zborovale celo popoldne do trdega večera. V p r v r sekciji je bilo zelo živo. Razpravljala je o razmerju med državnim in cerkvenim zakonodavstvom s posebnim ozirom na sklenitev braka. Udeleženci so si bili edini v tem, da mora država za svoje plodročje urediti to vprašanje in da pripada sodstvo v bračnih stvareh državnim sodiščem. Glede oblike poroke pa so nastopali branitelji vseh treh oblik civilnega braka. Pod predsedništvom dr. Rudolfa Sajovica je bila sprejeta resolucija, ki je v svojih zaključkih skoro enaka svojčas na ljubljanskem kongresu sprejeti. Resolucija se glasi:
»Na stavljeno vprašanje razmerja med državnim in cerkve* nim zakonodavstvom, posebno z ozirom na sklenitev braka, izraža kongres, jemajoč to vprašanje ponovno v razpravo, željo:
I. da se materijalno osebno in imovinsko bračno pravo skoro uredi z državnim zakonom, enakim za vse državljane;
II. da se uvede obvezni civilni brak;
III. da vodijo matrike državna oblastva in da rešujejo bračne spore izključno državna sodišča.«
Druga sekcija (predsednik dr. Stanko Frank) je vprašanje o dopolnitvi kazenskega zakonika v pogledu deliktov iz imovin* ske sfere soglasno rešila na tade način:
»Kongres pravnikov smatra, da pozitivni kazenski predpisi v mnogih primerih ne obsezajo dejanj, ki kršijo občne in posamične imovinske koristi, in da nekateri teh predpisov ne nudijo dovoljno potrebne pravne zaščite tem koristim.
Zaradi uspešnejše zaščite teh občnih in posamičnih koristi smatra kongres pravnikov za potrebno, da se predpisi kazenske* ga zakonodavstva spremene in dopolnijo tako, da bodo odgovar* jali potrebam in prilikam v imovinski sferi ljudskega življenja.
Tako je na primer potrebno: 1. da se zaščiti ljudska delovna moč s kazenskopravnimi predpisi; 2. da se popolnjeni predpisi kazenskega zakonika razširijo: a) na dejanja, s katerimi se zlorab* Ijajo položaj v družbi in funkcije v dosego materijalnih dobrin
20
290   Šesta skupščina Kongresa jugoslovanskih pravnikov v i^grebu.
(korupcija, pojavi pri delniških družbah, karteli, trusti itd.) in b) na vsa dejanja, s katerimi se posredno kršijo občne in posamič« ne koristi, posebno vsaka brezobzirna špekulacija.«
Tretja sekcija je obravnavala vprašanje o pravici na popravek po zakonu o tisku. Podanih je bilo pet referatov (dr. Blagojčič, dr. Blagojevič, dr. Culinovič, dr. Dolenc in dr. Ve* sel), kar že samo znači, da se dosedanje stanje ne smatra za za= dovoljivo. To so naglašali več ali manj vsi referenti. Pod predsed* stvom dr. Josipa Šil o vi ca je sprejela sekcija naslednjo reso* lucijo:
»Kongres jugoslovanskih pravnikov smatra za potrebno:
1. da se spremene odredbe o popravku veljavnega zakona o tisku vobče, a posebej hitro ostvarjanje pravice na popravek;
2. da se prizna pravica na popravek vsakomur, čigar pravni interesi so kršeni s kakršnimkoli tiskanim sestavkom;
3. da se poveri ocena umestnosti objave popravka sodišču.« Četrta sekcija (predsednik Milan D r a g o v i č) je na podlagi
obeh referatov (dr. Andrassy in dr. Jurkovič) izglasovala to*le resolucijo:
»Smatrajoč, da je zakonitost uredb proizvod naravnega zgo* dovinskega razvoja državnih ureditev, nujna posledica v izpopol* njevanju pravnega reda, potrebna garancija poedinčeve pravne varnosti, važen faktor za vzdrževanje avtoritete države in njenih organov, —
je šesti Kongres pravnikov Kraljevine Jugoslavije v Zagrebu naziranja, da je treba izdajati uredbe izključno v okviru zakonitih pooblastil;
smatra, da je za provedbo pravnega načela zakonitosti uredb potrebno dati zainteresiranim osebam možnost, da predlagajo po upravnosodni poti razveljavi j en je nezakonitih uredb, kakor more* jo zahtevati tudi razveljavitev upravnega akta, s katerim je krše* na njihova pravica ali na zakonu osnovan interes, tako da se do* seže na ta način popolna garancija pravne varnosti;
in kakor je na drugi strani za ocenjevanje zakonitosti uredb neobhoden pogoj svobodno in popolno neodvisno sodstvo,
smatra Kongres za potrebno, da se v čim popolnejši obliki dejanski izvede ustavno načelo sodniške neodvisnosti in s tem v zvezi sodniške stalnosti.«
O previsokih taksah je razpravljala peta sekcija (predsed* nik dr. Hugo Werk). Predlagala je skupščini tole resolucijo:
I. Pravniški kongres meni, da zahteva sedanje stanje našega zakonodavstva o taksah hitro uzakonitev novega zakona o admi* nistrativnih taksah;
II. Ta zakon mora: a) osvojiti načelo, da se rešuje o zahtevku, ki je zavezano taksi, ločeno od samega vprašanja takse, in na*
Šesta skupščina Kongresa jugoslovanskih pravnikov v Zagrefeu.   291
čelo, da o vprašanju takse odločajo za to pristojna strokovna fi« nančna oblastva, in b) višino taks prilagoditi oslabljeni gospodar* ski narodni moči.
O vrlo aktualnem vprašanju fiskalne obremenitve sta bila po* •dana dva referata. Pod predsedništvom dr. Milana S t o j a d i n o* viča je sprejela šesta sekcija naslednjo resolucijo:
»Kongres pravnikov smatra za potrebno, da bodi fiskalna obremenitev državljanov v korist državnih in samoupravnih budžetov v sorazmerju z narodno imovino in narodnim dohod* kom. Proučavanje razmer v naši državi kaže, da so se fiskalna bremena v teku poslednjih let res zmanjševala, da sta se pa tudi ^narodna imovina in narodni dohodek v istem času zmanjševala v še jačji meri, tako da je odstotek obremenitve danes znatno večji kakor je bil poprej. Odtod se prihaja do zaključka, da je dosegla fisikalna obremenitev svoj maksimum in da mora fiskalna politika voditi o tej činjenici račun. Današnja bremena ne morejo ostati dalj časa brez občutne poprave ekonomskih razmer.«
Drugega dne, v soboto, dne 8. septembra, sta predavala pred plenarno skupščino univ. prof. iz Sofije dr. Josif Fadenheht o »Zakonih, ki veljajo danes v Bolgariji« in član kodifikacijske ko* misije in kasacijski sodnik dr. Dimitr Konstantinov iz Sofije o »Oblikah stanovanjske lastnine v Bolgariji«. Obe lepi in jedr* nati predavanji so pravniki sprejeli z glasnim odobravanjem.
Zatem je bil sprejet predlog srbskih pravnikov, da bodi pri* hodnja skupščina v Vrnjački Banji. Povabilo mariborskega mest* nega načelnika, da naj se vrši kongres v Mariboru, se bo uvaže* valo prihodnje leto. Nato je bU izvoljen nov stalni odbor. Izvo* Ijeni so bili: za predsednika minister v pok. dr. Milan S t o j a d i* novic, za podpredsednika apelac. sodnik in privatni docent dr, Rudolf Sajovic in odvetnik dr. Hugo Werk, za člane dr. Danilo Danic, Stojan Jovanovič, Jovan Jovič, dr. Mi* lan B a r t o š, Momčilo T o d o r o v i č, dr. Luka K r a v i n a, dr. Adam L a z a r e v i č, dr. Josip Š i 1 o v i č, dr. Aleksa V r a g o v i č, dr. Juraj A n d r a s s y, dr. Natko K a t i č i č, dr. Vekoslav Š k a* rica, dr. Žarko J a k š i č, Djordje Krstič, Ivo Lesič, Milo* van V u k o v i č, dr. Rudolf Krivic, dr. Hinko L u č o v n i k, dr. Boris F u r 1 a n, dr. Franjo L i p o 1 d in dr. Stevan A d a m o v i č. Na predlog novega predsednika dr. Stojadinoviča so bili izvoljeni vsi dosedanji še živi predsedniki kongresa doživljenjsko v častni odbor.
Po opravljenih formalnostih je bil kongres zaključen. V ne* deljo je bil velik izlet v Hrvatsko Zagorje, prihodnje dni pa v Dalmacijo. Povsod, zlasti pa v Splitu in Dubrovniku, so bili kon* gresisti nad vse prisrčno sprejeti, največja pozornost pa je velja* la seveda bolgarskim gostem in udeležencem.       dt. r. Sajovic.
20*
292 Kostič: Komentar ustave.
* Pro|f. dr. Laza Kostič: Komentar ustava Kraljevine Jugoslavije cd 3. septembra 1931. (Jugoslovensko ustavno pravo.) Beograd. Izdavačko i knjižarsko preduzeče Gece Kona a. d. 1934.
Ko Sli Č: Komentar ustave.*
Subotiški prof. dr. Kostič Laza, avtor »Administrativnega prava kraljevine Jugoslavije«, objavljenega lansko leto, je izdal sedaj »Komentar ustave kraljevine Jugoslavije«. Kakor poudarja avtor ob koncu svojega uvoda, je komentar plod predavanj, ki jiri je supliral na stolici za ustavno pravo. Že iz tega, da je spisal ko* mentar in ne sistema, je razvidno, da knjiga ne kaže več ali manj kake kompilacije, marveč je samostojno delo. Dočim imamo nam* reč dva sistema Vidovdanske ustave, ki je matica sedanje, Jova* novičevega in Krekovega (slednjega avtor sploh ne omenja), ko* mentarja Vidovdansike ustave ni bilo. Razumljivo je, da je moči nasloniti komentar na sisteme in razprave, in avtor sam poudar* ja, da se je naslanjal zlasti na Jovanoviča. Vendar pa je težko mogoča kompilacija sistema v komentar.
Pa ne samo s tega obličnega razloga se vidi Kostičev komen* tar kot originalno delo, marveč tudi z materijalnega. Dasi je nam* reč Vidovdanska ustava matica sedanje, si vendar ni prikrivati, da so med obema precejšnje razlike. Mnoge razlike so celo tako subtilne, naravnost prikrite, da jih na prvi pogled sploh ni opaziti. V takih primerih je potrebno lastno in poleg tega silno oprezno delo. Pa tudi tam, kjer se krijejo določbe Vidovdanske in sedanje ustave, je avtor kritično premotril izvajanja v sistemu in razpra* vah o VidovdansJki ustavi.
Kostič pa se ni omejil samo na to, da je podal izčrpno razlago zaporednih določb sedanje ustave, marveč je opozoril na zvezo posameznih določb in navedel pri posameznih določbah tudi vse* bino zakonov, ki razvijajo ustavne določbe, ter pokazal na več* kratna nesoglasja med ustavnimi in zakonskimi določbami. Poleg tega je vpletel med razlago posameznih določb potrebne objas* nitve iz ustavnopravne vede. S tem šele so dobile ustavne določ* be potrebnO' dopolnitev in zaokrožitev. Samo tako je razumljive), da obsega komentar 120 členov ustave celih 300 strani.
Knjiga je torej ne samo prvi, marveč tudi izčrpen komentar sedanje ustave in je bo vesel vsakdo, ki ga zanima naše ustavno pravo.
Če pridam komentarju par pripomb, nočem s tem reči da so Kostičeva izvajanja nepravilna, marveč samo, da so se mi poja* vili tu in tam dvomi.
Na str. 3. pravi avtor: »U absolutističkom tipu vladavine mo* narh je stvarno imao u svojim rukama svu državnu vlast; u ustav*
Kostič: Komentar ustave. 293
noj monarhiji on je ostao titular celokupne vlasti i njen formalni ncsilac, ali je ne vrši sam i ne vrši je po slobodnoj volji. U ustav* noj monarhiji, vladaočeve funkcije su obeležene samim ustavom: on ima one i onoliko vlasti, koliko mu jih je ustav priznao.«
Moram priznati, da mi po teh izvajanjih ni jasno, kakšno oblast in koliko oblasti ima monarh v ustavni monarhiji. Kajti po prvi trditvi je monarh formalni nosilec celotne oblasti, samo da ne vrši celotne oblasti sam. Po drugi trditvi pa monarh tistega dela oblasti, ki ga vrši sam, ne vrši po svobodni volji. To pa je nekaj bistveno različnega. Kajti če ne vrši monarh tega dela oblasti po svobodni volji, potem je nujno nekdo drug formalni nosilec tega dela oblasti, ki je ta del oblasti prenesel na monarha in določil, kako mora monarh vršiti ta del oblasti. Po tretji trditvi pa ima monarh toliko oblasti, kolikor mu je daje ustava. Katera trditev je pravilna? In če je pravilna tretja: koliko oblasti mora nujno dati ustava monarhu v ustavni monarhiji? Poglejmo čl. 25. ustave: »Državna oblast se izvršuje po odredbah te ustave.« Čl. 26.: »Za* konodajno oblast izvršujeta kralj in narodno predstavništvo skup* no.« Tukaj je formalni nosilec vse oblasti država, zakonodajno oblast, torej del celotne oblasti, pa vršita kralj in narodno pred* stavništvo. Drugačna je bila stvar po zakonu o kraljevski oblasti in vrhovni državni upravi. Tam se je glasil 1. stavek 2. člena: »Kralj je nosilec vse oblasti v državi.« Monarh ima seveda v ustavni monarhiji toliko oblasti, kolikor mu je daje ustava, ker se izvaja vsa oblast iz ustave. Toliko je tretja trditev pravilna. Ker pa je značilno za ustavno monarhijo, da vršita v njej zakonodajno oblast monarh in parlament skupno, ne more biti monarh niti no* silec niti vršilec vse oblasti.
Na str. 4. razmišlja avtor tole: »U Vidovdanskem ustavu je stojalo, da je naša država parlamentarna monarhija (pored toga što je bila nasledna i ustavna); iz Septembrskog ustava taj je pri* dev izbačen. Znači li to da naša država nije parlamentarna zem* Ija?« Na to dokazuje avtor, da ni merodajna za parlamentarnost posamezne države njena oznaka v ustavi, ampak ustavne določbe, ki se nanašajo na parlament, in pride do zaključka, da je tudi pod sedanjo ustavo Jugoslavija parlamentarna država.
Ta avtorjev sklep pa se mi zdi nekaj prenaglen. Vidovdanska ustava je res določala, da je država ustavna in parlamentarna mo* narhija. Ustavna država je po običajni definiciji tista, kjer vršita monarh in parlament zakonodajno funkcijo skupno, ministri pa so odvisni samo od kralja. V parlamentarni državi pa so odvisni ministri od parlamenta, morajo imeti zaupanje parlamenta. Po tem pojmovanju so bili torej po Vidovdanski ustavi ministri ne* odvisni in odvisni od parlamenta, ali kakor bi rekli logiki: a =
294 Kostič: Komentar ustave.
non a. Ker pa je to nemogoče, moramo pogledati, ali imata morda izraz »ustaven« in »parlamentaren« še kak drug kot običajen pomen. Za »parlamentaren« ga ne najdem, pač pa za »ustaven«. Čl. 16. francoske proklamacije temeljnih pravic iz 1. 1789. je dolo= čal: »Toute societe dans laquelle la garantie des droits n'est pas assuree ni la separation des pouvoirs determinee, n'a pas de con* stitution.« (Nobena družba, v kateri niso zajamčene temeljne pra* vice in ni izvedena delitev oblasti, nima ustave.) Po tej, dasi boij redko uporabljeni opredelitvi, je torej ustavna država tista, kjer so zajamčene temeljne pravice in je izvedena ločitev oblasti. Ah si je Vidovdanski ustavodajec to tako zamišljal, ne vem, vem pa, da sta izraza »ustaven« in »parlamentaren« združljiva samo na ta način.
Če pa je bila po Vidovdanski ustavi stvar glede ustavnosti dvomljiva, pa se mi zdi precej jasna glede parlamentarnosti po novi ustavi. Prvič se država v novi ustavi v nasprotju z Vidov* dansko ne označuje več kot parlamentarna, drugič pa tudi iz osta* lih ustavnih določb ne sledi, da bi bili ministri politično odgovorni parlamentu. Pogledati je treba samo čl. 77. ustave, ki določa: »Kralj imenuje predsednika ministrskega sveta in ministre. Pred* sednik ministrskega sveta in ministri sestavljajo ministrski svet. ki je neposredno podrejen kralju.« Merodajna za parlamentarno državo pa je politična odgovornost ministrov, da mora ministr* stvo odstopiti, če nima zaupanja parlamenta. Kajti kazenska in civilna odgovornost ministrov, pravica parlamenta do anket, pre* iskav, vprašanj in interpelacij, kar navaja avtor kot znak parla* mentamosti, je bila in je tudi v ustavnih državah.
Kar pa se tiče določbe, da je država »ustavna«, mislim, da jo moramo vzeti sedaj v novi ustavi v običajnem smislu, namreč, da je ustavna država tista, kjer vršita zakonodajno oblast skupno monarh in narodno predstavništvo in so ministri politično odgovorni samo monarhu.
Zadnji odstavek čl. 18. ustave v zvezi s § 78. uradniškega za* kona, da sta odgovorna pred rednim sodiščem državni uslužbenec in država za škodo, ki jo prizadene uslužbenec državljanu z neza* konitim in nepravilnim vršenjem službe, razlaga avtor v doslej običajnem smislu. Dasi se tukaj ne morem spuščati v podrobno razpravljanje te določbe, poudarjam, da dosedanja razlaga teh določb sicer ni povsem napačna, pač pa pomanjkljiva, ker se gle* de škode, prizadete z upravnim aktom, niti ne dotakne bistva stvari. Res je namreč, da sta odgovorna uslužbenec in z njim dr= žava za škodo, prizadeto z nezakonitim ali nepravilnim aktom, toda merodajno je sedaj vprašanje: kdo sodi o tem, ali je akt ne* zakonit ali nepravilen? Pri nas je sodna oblast ločena od upravne
Kostič: Komentar ustave. 295
in velja načelo, da je ena oblast vezana na akt druge, če je izdal akt pristojen organ. S tem pa dobi določba čl. 18. ustave in § 78> uradniškega zakona precej bolj zapleten značaj, kot pa se zdi na prvi pogled.
Ker mora vsak pismen akt kraljeve oblasti podpisati tudi pri* stojni minister ali ministrski svet in ker je odgovoren minister odnosno ministrski svet za akte, ki jih je tudi podpisal, se vpra* šuje avtor, ali je odgovoren minister tudi za tiste akte, ki jih ni podpisal. Minister za vojno in mornarico je namreč odgovoren za vse čine kralja kot vrhovnega zapovednika vojske.
Mislim, da je treba pogledati čl. 34. sedanje in čl. 54. Vidov* danske ustave. Vidi se, da jamčijo ministri, z izjemo vojnega, sa^ mo za podpisane akte. Čl. 34. 2. odst. sedanje ustave se glasi: »Za vse kraljeve čine je odgovoren minister odnosno ministrski svet, .ki je sopodpisal.« Čl. 54. 2. odst. Vidovdanske ustave pa se je gla* • sil: »Za vse kraljeve čine, ustne ali pismene, sopodpisane alt ne* sopodpisane, kakor tudi za vse njegovo postopanje političnega značaja je odgovoren pristojni minister.«
Besedilo Vidovdanske ustave pač ne bi bilo spremenjeno tako temeljito, če ne bi bilo namena, spremeniti tudi smisel.
Čl. 48. sedanje ustave se glasi: »Če ostane prestol po odredbah te ustave brez naslednika, prevzame ministrski svet kraljevsko oblast in takoj skliče narodno predstavništvo na posebno zase* danje, v katerem se odloči o prestolu.«
Avtor je mnenja, da narodno predstavništvo ne bi moglo proglasiti republike, češ, da se oblika vladavine ne da spremeniti brez spremembe ustave, za spremembo ustave pa je predpisan poseben postopek po čl. 115 ustave.
Temu mnenju se bo težko pridružiti. Juridično je pač stvar ta, da ima čl. 115. v mislih spremembo ustave po redni, čl. 48. pa po izredni poti. Isti primer izredne spremembe ustave imamo v čl. 65. zadn. odst., ki določa, da se državno ozemlje ne sme od* svojiti ali zamenjati brez odobritve narodnega predstavništva. Take izjeme so v pravu pogoste. Tako je n. pr. načeloma veljaven samo pravni akt, ustrezen vsem normam, ki določajo izdajo akta. Ali tudi akt, ki ne ustreza vsem normam, torej akt, ki bi moral biti neveljaven, je veljaven, če proti aktu ni pravnega leka ali če upravičenec pravnega leka ni uporabil ali če je bil pravni lek brez* uspešen, in ne sme oblastvo uradoma spremeniti akta. Če upora* bimo ta naš primer, bi rekli: ustava se da spremeniti načeloma samo tako, kakor določa čl. 115. V primeru čl. 48. se pa lahko spremeni tudi s sklepom narodnega predstavništva.
Če ta sklep ni pravilen, potem pa narodno predstavništvo sploh ne more ničesar ukreniti glede vladavine. Avtor se namreč
296 Kostič: Komentar ustave.
moti, ko misli, da narodno predstavništvo sicer ne more proglasiti države za republiko, ker je za to potrebna sprememba ustave, da pa lahko izvoli za kralja, kogar hoče. Kajti kralj nujno ne bi bil iz sedanje dinastije, ker je upošteven čl. 48. samo, če sedanja di= nastija izumre. Čl. 36. ustave pa določa: »V kraljevini Jugoslaviji vlada kralj Aleksander I. iz dinastije Karadjorjeve. Kralja Ale= ksandra nasleduje njegovo moško potomstvo po vrsti prvorojen* stva.« Po avtorjevi dedukciji bi bilo treba tudi ta ustavni člen spremeniti, preden bi bilo moči izbrati kralja iz druge dinastije. To pa se pravi: navadno predstavništvo sploh ne bi moglo ničesar ukreniti.
Sicer se hii ne zdi čl. 48. srečno oblikovan. Če namreč zase= data narodna skupščina in senat skupno takrat, ko se otvarja in zaključuje zasedanje s prestolnim govorom, ko se sklepa o na* mestništvu, ko se volijo namestniki itd., bi bilo pač potrebno, da zasedata skupno tudi takrat, ko se odloča o prestolu. Kajti kako naj se reši spor, če se skupščina in senat ne zedinita glede sklepa? Kdo naj odloča?
Čl. 64. ustave določa, da je imeti predlog za propal in se v istem zasedanju ne more več sklepati o njem, če se narodna skup* ščina in senat ne zedinita glede kakšnega zakonskega predloga. In če se ponovi primer v prihodnjem zasedanju, odloča o pred* logu kralj.
Avtor misli s Slobodanom Jovanovičem, da kralj v primeru, če se skupščina in senat ne zedinita glede predloga tudi v prihod* njem zasedanju, lahko zavrne predlog skupščine in senata ali pa potrdi predlog bodisi skupščine bodisi senata, ne more pa potrditi predloga, ki bi bil sestavljen iz predloga skupščine in predloga se* nata. Svojo trditev opira avtor na tezo, da kralj ne postane v tem primeru sam zakonodajec, da se marveč nadomesti tukaj izjemoma dvodomni sistem z enodomnim in zaradi tega lahko potrdi kralj samo predlog enega ali drugega doma.
Na prvi pogled se zdi sklep logičen, kajti na kralja preide zakonodajna oblast samo v primeru čl. 116. ustave. Vendar pa je treba pomisliti, da je čl. 116. uporaben samo v izrednih primerih. Kakšen zakon more biti jako nujen, senat in skupščina pa se ne zedinita tudi v prihodnjem zasedanju, navzlic temu pa še ni upo* raben čl. 116. Če noče sedaj kralj predloga odkloniti, ker vidi, da je nujen, bi moral potrditi bodisi predlog skupščine, bodisi pred* log senata. To je seveda izjemna nadomestitev dvodomnega si* stema z enodomnim. Vprašanje pa je, ali je ta nadomestitev v duhu ustave, ki ima v mislih sodelovanje, ne pa boja med obema domoma. In kakšen bi bil izid tega boja, ni težko uganiti, če bi se sprejela avtorjeva teza, da je naša država parlamentarna. Če je
Kostič: Komentar ustave. 297
namreč značilno za parlamentarno državo, da so ministri politično odgovorni parlamentu, je jasno, da bi bili odgovorni pri nas samo skupščini. Proti nezaupnici v skupščini pa se brani lahko ministrstvo s tem, da skupščino razpusti. Senata pa ne more razpustiti, proti senatu se ne more braniti, zato tudi ne more biti po parla^ mentarnih načelih kabinet senatu odgovoren. Ker poleg tega po čl. 78. ustave ministra lahko obtoži za prekršitev ustave in zako^ nov samo krailj in narodna skupščina, ne pa tudi senat, bi bil potisnjen senat na nivo zakonodajnega faktorja s suspenzivnim ve^ tom za eno zasedanje. Zato dvomim, da je bil to namen.
Če pa se misli, da je čl. 116. uporaben vselej, ko se ne zedinita doma glede kakšnega nujnega zakona, potem bi lahko imeli iz^ jemno stanje v permanenci.
Samo če menimo, da kralj predloga lahko tudi spoji in da preide s tem zakonodajna oblast od skupščine in senata samo na kralja, je zajamčeno kolikor toliko složno sodelovanje obeh domov, in to se mi zdi, da je v duhu ustave in je poleg tega v duhu dvodomnega sistema, ki je osnovan na ideji kompromisa med obema domoma.
Avtor opredeljuje pri razlagi čl. 81. povse netočno pravne in upravne uredbe, ko pravi, da se označujejo pravne uredbe kot »uredbe z zakonsko močjo«. Po običajni opredelbi so pravne ured^ be tiste, ki se nanašajo na poedince in organe, upravne pa tiste, ki se nanašajo samo na organe. Nekaj drugega pa so »uredbe z zakonsko močjo«, ki jih je uvedla pri nas Vidovdanska ustava in so jih izdajali tudi po njeni ukinitvi do nove ustave. To so uredbe, ki urejajo snov, sicer urejevano z zakonom, in ki lahko derogirajo zakone. Odtod ime »uredbe z zakonsko močjo« ali »z zakonsko veljavo«. Za izdajanje teh uredb je morala imeti upravna oblast posebno zakonsko pooblastilo in ni mogla sama spreminjati ali razveljaviti teh uredb: razveljaviti jih je mogla samo narodna skupščina z resolucijo in zakonodajec z zakonom. Po ukinjenju Vidovdanske ustave je bilo moči razveljavljati te uredbe seveda samo z zakonom, iker ni bilo narodne skupščine. Te uredbe z zai konsko močjo so bile lahko ali samo pravne ali samo upravne ali pa pravne in upravne obenem: ne pa samo pravne, kakor misli avtor. Kajti avtor sam pravi, da so upravne uredbe treh vrst: or^ ganizacijske, pravilniki in navodila. Čl. 5. zakona o ureditvi vrhov= ne državne uprave pa določa, da bo predpisal predsednik ministra skega sveta z uredbo število oddelkov, naziv in pristojnost pred= sedništva ministrskega sveta in poedinih ministrstev. Nato dolo= ča ta člen dalje: »Spremembe ureditve predsedništva ministrskega sveta in poedinih ministrstev po tej uredbi se lahko izvrše samo
298 Kostič: Komentar ustave.
z zakonom«. Te uredbe so organizacijske in torej upravne, pa ven* dar z zakonsko močjo.
Iz tega pa sledi tudi, da ni povse točno, kar trdi avtor, nam= reč, da upravnih uredb ni treba razglašati, kajti organizacijske uredbe, ki jih štejejo med upravne, se razglašajo in se morajo razglašati, da državljan ve, na kateri organ naj se v potrebi obrne. S tem pa postane dvomljivo, ali so organizacijske uredbe samo upravne: kajti ne nanašajo se samo na organe, ampak vsaj po= sredno tudi na državljane. Ker pa se ne da reči za nobeno uprav* no uredbo, ali se ne bo nanašala vsaj posredno tudi na državlja* ne, je ločen je uredb na pravne in upravne več kot dvomljive vrednosti ne glede na to, da zavaja v zmoto, kakor bi upravne uredbe ne bile pravne norme: kajti tudi upravne uredbe morajo nujno biti pravo, ker sicer ne bi bilo razvidno, zakaj se pravo sploh peča z njimi. Razlikovanje uredb z zakonsko močjo od ostalih uredb pa je važno, ker uredbe z zakonsko močjo lahko derogirajo zakone.
Čl. 90. 2. odst. določa: »Banovinske uredbe imajo v dotični banovini moč zakona. Ne smejo biti protivne niti ustavi niti ve* Ijavnim zakonom, sicer se ne smejo uporabljati.« Ker istoveti avtor pravne uredbe z uredbami z zakonsko močjo, pravi: »Pri* znavajuti banovinskim uredbama silu zakona za dotičnu bano* vinu. Ustav je hteo' reči samo to, da ovc uredbe spadaju u red pravnih uredaba.«
Dasi pa pravi skladno s to identifikacijo pravnih uredb in uredb z zakonsko močjo pri razlagi čl. 81. ustave: »One (namreč pravne uredbe) mogu zakonima protivrečiti, one ukidaju ranije zakonske propise, kao da su pravi zakoni,« vendar nadaljuje glede na 2. stavek čl. 90. glede banovinskih uredb: »I ako sa „silom za* kona", banovinske uredbe su slabije po snazi od ma kojih držav* nih norama, naročito od Ustava i zakona zemaljskih; ukoliko im protivureče, utoliko ne važe niti se mogu primenjivati.«
Avtorjev sklep je torej sledeč: pravne uredbe in uredbe z zakonsko močjo so istovetne: one so sicer oblično uredbe, mate* rijalno pa zakoni, zato lahko derogirajo zakone. Banovinske ured* be, ki imajo v banovini moč zakonov, so pravne uredbe. Zdaj bi moral sklepati avtor dalje: zato banovinske uredbe lahko derogi* rajo zakone. Ker pa določa čl. 90. 2. odstavek, da banovinske uredbe ne smejo nasprotovati zakonom, preobrne avtor naenkrat vso svojo dedukcijo in zaključi, da banovinske uredbe ne smejo nasprotovati zakonom, kar se pravi, da ne morejo derogirati za* konov.
Ta sklep je toliko nepravilen, kolikor istoveti pravne uredbe z uredbami z zakonsko močjo, pravilen pa toliko, kolikor upošteva.
Kostič: Komentar ustave. 299'
ustavno določbo, da banovinsike uredbe, dasi imajo v banovini moč zakona, ne morejo derogirati zakonov.
Ker pa je značilno za uredbe z zakonsko močjo — kakor smo-rekili —, da lahko derogirajo zakone, in banovinske uredbe navzlic temu, da se označujejo kot uredbe z zakonsko močjo, ne morejo derogirati zakonov, sledi iz tega, da te uredbe niso prave uredbe z zakonsko močjo, zato mora pomeniti določba, da imajo te ured^ be v posamezni banovini »moč zakona«, nekaj drugega. Ampak kaj?
CI. 323. finančnega zakona za il. 1927/28 in čl. 362. za 1. 1928/29 sta pooblaščala oblastne skupščine, da smejo z oblastnimi uredba= mi spreminjati prejšnje deželne zakone. Zato bi bilo možno, da se je pri tej ustavni določbi mislilo na isto, namreč: da te uredbe-lahko spreminjajo stare provincialne zakone.
Možno pa je še nekaj drugega. Glede banovinskih uredb mo= ra vprašati ban pred razglasitvijo državni svet, ali so uredbe za= konite. Če državni svet izjavi, da so uredbe zakonite, ali pa se ne izjavi v enem mescu, se šteje, da državni svet soglaša z zakoni* tostjo uredb.
Če se torej državni svet ne izjavi v enem mescu glede take uredbe, obstaja Pkcija, da je uredba zakonita in ban jo mora raz* glasiti. Ta fikcija pa je seveda samo fikcija, ki zadošča za publi*^ kacijo uredbe, ki pa ne bi smela ovirati sodišč, da ne bi v kon* kretnem primeru preskusila uredbe glede zakonitosti.
Drugače pa je, če je državni svet izjavil, da je uredba zako= nita. Izrek državnega sveta o zakonitosti uredb je pravnomočen akt, na katerega so vezana vsa oblastva, zato ne bi smelo nobeno sodišče naknadno preskušati teh uredb glede zakonitosti. Pri nas se smatra (ali upravičeno, je drugo vprašanje) kot značilnost za* kona, da so sodišča vezana na zakon in da ga smejo preskusiti samo glede pravilnosti publikacije, zato so hoteli morda z določbo, da imajo uredbe »moč zakona«, izraziti, da sodišča teh uredb ne smejo preskušati glede zakonitosti.
Ker pa se glasi določba, da imajo te uredbe moč zakona v »do* tični banovini«, bi bilo iz te lokalizacije zakonske moči sklepati, da gre za prvo možnost, namreč, da te uredbe lahko spreminjajo in razveljavljajo loikalne zakone.
Čl. 91. ustave določa, da »proglaša« banovinske uredbe ban. Avtor meni, da tukaj ne gre za razglašanje, torej za promulgacijo, ampak da pomeni tukaj »proglašanje« potrditev, torej sankcijo. Evfemizem »proglašanje« da se je uporabil samo zato, da bi bilo zabrisano dejstvo, da je ban udeležen pri ustvarjanju teh uredb.
Kako je prišel avtor do tega sklepa, mi ni razumljivo. Če bi imel ban pravico potrjevanja banovinskih uredb, bi moral nujno
-300 Književna poročila
imeti pravico, da te uredbe potrdi, ali pa jih ne potrdi. Ali pa ima ban to pravico? Ne! Uredbe, o katerih je izjavil državni svet, da so zakonite, ali o katerih se državni svet ni izjavil v mesecu dni, ban mora razglasiti. Uredbe pa, o katerih je državni svet izjavil, da so nezakonite, ban ne sme razglasiti. Kje se potem kaže bano= va pravica potrjevanja?
Smisel pa ima banova pravica razglašanja, torej promulgacije banovinskih uredb. V promulgaciji bo posvedočil ban, da je bano« vinska skupščina v tej in tej seji tega in tega zasedanja sprejela uredbo in da je bila predložena uredba državnemu svetu ter da je državni svet izjavil, da je uredba zakonita, ali pa, da se državni svet ni izjavil v določenem roku. Uredba, ki ne bi imela te posve« -dočbe, ne bi pomenila pravno nič in ne bi vezala nikogar. Posve* dočba glede predložitve državnemu svetu pa bo imela nadalje po= men zaradi tega, ker se bo vprav iz posvedočbe videlo, katere uredbe lahko preskušajo sodišča glede zakonitosti in katerih ne.
Zmotno je avtorjevo mnenje, da kaže ime »monopol« na dr= žavo. Kajti beseda »monopol« ne prihaja od monos = sam in polis = država, kakor misli avtor, ampak od monos = sam in polein = prodajati. Dr. Joso Jurkovic.