Uprava, letnik VIII, 3/2010 113 1.04 Znanstveni ~lanek Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji UDK: 35:005.336.3(497.4) Gregor Virant Univerza v Ljubljani, Fakulteta za upravo gregor.virant fu.uni-lj.si IZVLE^EK Programi izbolj{evanja kakovosti regulacije v EU so rezultat razli~nih proce- sov (procesa uvajanja upravljanja celovite kakovosti v državno upravo, težnje po izbolj{anju konkuren~nosti gospodarstva, želje po približanju institucij državlja- nom). Kakovost predpisov obsega ve~ elementov: presojo u~inkov, sodelovanje javnosti, sodelovanje izvajalcev, odpravo administrativnih ovir, nomotehni~no, jezikovno in stilisti~no korektnost. Za resni~en dvig kakovosti so potrebni jasni standardi, iskrena predanost vlade temu cilju, kompetentni pripravljavci predpisov in ustrezna porazdelitev odgovornosti med predlagatelje in nadzornike. Slovenska državna uprava je na tem podro~ju po letu 2000 naredila velike korake, med katerimi velja izpostaviti spremembe Poslovnika vlade v letu 2006. Tudi resolucija o normativni dejavnosti iz leta 2009 je korak v pravo smer. Ostaja pa {e manevrski prostor za nadgradnjo procesov izbolj{ave predpisov – vpeljava standarda sodelovanja izvajalcev predpisov pri njihovi pripravi, sprejem zavezujo~e metodologije za doseganje posameznih elementov kakovosti regulaci- je, razvoj in zagon stalnega modula usposabljanja. Klju~ne besede: kakovost predpisov, bolj{a regulacija, odprava administra- tivnih ovir, presoja u~inkov regulacije JEL: H83 Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 114 1. Izbolj{evanje kakovosti regulacije – rezultat razli~nih (konvergen~nih) procesov Izdajanje predpisov (oblastnih splo{nih pravnih aktov) 1 je ena temeljnih de- javnosti oblasti in eden temeljnih mehanizmov urejanja družbenih razmerij, predpisi pa eden najpomembnej{ih »produktov« procesov javnega upravljanja. Pri tem niso mi{ljeni samo zakoni, ampak tudi podzakonski predpisi, ki niso zgolj instrument uporabe prava ali interpretacije zakonov, ampak instrument oblikovanja politike in s tem urejanja družbenih razmerij. Proces izbolj{evanja kakovosti predpisov je postopoma prodiral v »zavest« institucij Evropske unije in nacionalnih vlad in javnih uprav. Razmi{ljanje o iz- bolj{anju kakovosti predpisov se je na agendi Evropske unije in njenih držav ~lanic pojavilo v 90. letih prej{njega stoletja, ko je edinbur{ki vrh (1992) pod britanskim predsedstvom izrazil zaskrbljenost nad kakovostjo in koli~ino predpi- sov, ki prihajajo iz Bruslja. Vendar na podlagi te ugotovitve v 90. letih ni pri{lo – z izjemo Velike Britanije - do vzpostavitve koherentne politike z jasno dolo~enimi cilji in vidnimi uspehi (Radaelli, 2007). Pomemben mejnik na ravni Evropske unije predstavlja Mandelkernovo poro~ilo (2001), ki ga je pripravila skupina strokovnjakov po nalogu ministrov za javno upravo v kontekstu uva- janja dolo~il Lisbonske strategije o izbolj{anju regulatornega okolja za podjetja (glej Radaelli in DeFrancesco, 2007). Bela knjiga o dobrem javnem upravljanju (White Paper on Good Governance, COM(2001)428 je istega leta posvetila posebno pozornost kakovosti regulacije in njen rezultat so bili nekateri konkretni predlogi – npr. predlog za sprejem minimalnih standardov posvetovanja z javnostjo in zaveza za pripravo akcijskega na~rta za »bolj{o regulacijo«. Leta 2002 je Ko- misija sprejela minimalne standarde za posvetovanje z javnostjo in pri~ela s sistemati~no uporabo presoje u~inkov regulacije (kasneje, leta 2006, je bil za ta namen ustanovljen poseben odbor za presojo u~inkov 2 ). Ideja, da je treba kakovost predpisov v {tevilnih pogledih izbolj{ati oziroma sprožiti proces izbolj{av, je v Evropski uniji (in tudi v Sloveniji) dozorela kot rezultat ve~ procesov: 1 V tem prispevku za izdajanje predpisov (oblastnih splo{nih pravnih aktov, torej pravnih aktov, ki vsebujejo oblastne splo{ne pravne norme) uporabljamo izraz »regulacija«, ki se je tudi sicer prijel v slovenski teoriji – glej monografijo Presoja u~inkov regulacije v Sloveniji (2009, urednica Polona Kova~). 2 Odbor je sestavljen iz visokih uradnikov direktoratov, ki so najbolj neposredno povezani s tremi stebri presoje u~inkov predpisov (okolje, sociala, gospodarstvo) . Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 115 procesa priprave in uvajanja Lizbonske strategije za dvig konkuren~nosti evropskega gospodarstva 3 , procesa približevanja države in njenih institucij državljanom in procesa uvajanja upravljanja celovite kakovosti (total quality manage- ment). a) Kak{na je zveza med izbolj{evanjem predpisov in izbolj{evanjem konku- ren~nosti gospodarstva? Slabi predpisi, torej predpisi, ki so pripravljeni in spre- jeti brez sodelovanja zainteresirane javnosti, brez realne ocene u~inkov in brez ~i{~enja administrativnih ovir, pove~ujejo stro{ke poslovanja gospodarskih sub- jektov. Optimizacija predpisov za gospodarske subjekte pomeni optimizacijo regulatornega oziroma administrativnega okolja, v katerem poslujejo. Seveda je poleg kakovostnega procesa sprejemanja in kakovostne vsebine predpisov pomembno tudi u~inkovito uvajanje. V prvih letih je bil poudarek v okviru pro- jektov »bolj{e regulacije« predvsem na presoji u~inkov regulacije in posve- tovanju z zainteresirano in strokovno javnostjo. V kasnej{ih letih, zlasti v ob- dobju Barrosove komisije, pa je bilo vse bolj poudarjeno podro~je odprave ad- ministrativnih bremen (Meuwese, 2009, str. 97). Leta 2004 je Svet za konku- ren~nost pozval Evropsko komisijo in države ~lanice, naj ocenijo kumulativni u~inek obstoje~e zakonodaje na konkuren~nost industrije in specifi~nih industri- jskih sektorjev in naj razvijejo metodo za merjenje administrativnih bremen (Svet, 2004). Svet EU je marca leta 2007 sprejel sklep, da se morajo adminis- trativna bremena, izhajajo~a iz zakonodaje EU, do leta 2012 znižati za 25 od- stotkov. Hkrati je povabil tudi države ~lanice EU, da na nacionalni ravni posta- vijo »enako ambiciozne cilje«. b) Tudi zveza med izbolj{evanjem regulacije in približevanjem institucij države državljanom je na dlani. Regulacija je za državljane, ne proti njim. ~eprav regulacija pomeni prisilno urejanje družbenih razmerij pod grožnjo sankcij, mora biti v službi državljanov. Zmanj{evanje prepada med državo in državljani, tako imenovanega demokrati~nega deficita, se v veliki meri lahko ublaži prav s kakovostno politiko reguliranja – zlasti ko gre za pravila sodelovanja javnosti v procesih priprave in sprejemanja predpisov. 3 Evropska komisija je sprožila ambiciozen paket reform pod oznako »Better Regulation«, ki poteka od leta 2002. Gre za program poenostavitev zakonodaje, program za zmanj{anje administrativnih bremen za 25% do leta 2012 (sprejet leta 2005) in uporabo presoje u~inkov regulacije (primarno na ravni Evropske komisije, z ambicijo, da se raz{iri tudi na Svet in na Evropski parlament) – glej Meuwese (2009), str. 93 do 96. Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 116 c) In kak{no povezavo ima proces uvajanja upravljanja celovite kakovosti z izbolj{evanjem predpisov? Ugotovili smo, da so predpisi eden najpomemb- nej{ih »produktov« javne uprave in je proces priprave in sprejemanja predpisov eden najpomembnej{ih procesov v javni upravi. Glede na to je logi~no, da sta standardizacija in optimizacija tega procesa nujni sestavni del upravljanja ce- lovite kakovosti v javni upravi. Vlada, ki želi uvajati kakovost v svoje poslovanje in v poslovanje svojih ministrstev, mora razviti politiko kakovostne regulacije (regulatory policy), ki sledi na~elom upravljanja kakovosti. Uvajanje upravljanja celovite kakovosti je pomemben korak k izbolj{avam v javni upravi. V Sloveniji so organi javne uprave v zgodnjih devetdesetih letih prej{njega stoletja za~eli z uvajanjem standardov ISO 9001, nadaljevali pa z uporabo ocenjevalnega orodja CAF (skupni ocenjevalni okvir za organizacije v javnem sektorju) in s sodelovanjem v tekmovanju za priznanje Republike Slovenije za poslovno odli~nost. V te procese so se – s podporo pristojnega ministrstva - vklju~evale skoraj izklju~no organizacije, ki predpise izvajajo (upravne enote, organi v sestavi ministrstev), ~eprav bi bilo izbolj{evanje kako- vosti poslovanja na ravni ministrstev {e kako pomembno. Uvajanje orodij upravljanja kakovosti bi povzro~ilo skrbnej{i pristop k poslovnim procesom, tudi k procesu priprave in sprejemanja predpisov. Seveda pa politike reguliranja ne more razviti vsako ministrstvo posebej, temve~ mora biti to enotna vladna politika pod taktirko ministrstva, zadolženega za javno upravo. Razvoj politike reguliranja, ki smo mu pri~a v zadnjih letih, se sicer ne odvija v formalnih okvirih modelov upravljanja kakovosti, dejansko pa pomeni pomemben element upravljanja kakovosti. Lahko re~emo, da so spremembe na tem podro~ju v sozvo~ju z na~eli upravljanja kakovosti in da brez upo{tevanja teh na~el spre- membe ne bodo u~inkovite. Gre za naslednja na~ela upravljanja kakovosti: procesi priprave in sprejemanja predpisov morajo biti skrbno standard- izirani (seveda ob upo{tevanju potrebne fleksibilnosti), vzpostavljena mora biti tesna vez z »odjemalci« (predvsem adresati predpisov, kot bomo videli kasneje, pa tudi izvajalci predpisov), v politiko reguliranja mora biti vgrajen princip stalnih izbolj{av (to politiko je treba sproti preverjati in po potrebi spreminjati), vodstvo (v tem primeru gre za predsednika vlade in ministre, za njimi pa vrhnji menedžment na ministrstvih) mora biti s pomenom teh procesov seznanjeno in iskreno predano ciljem kakovosti 4 . 4 Glej na~ela upravljanja kakovosti po standardu ISO 9000 (www.iso.org). Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 117 2. Elementi kakovosti regulacije S povezavo med upravljanjem celovite kakovosti in izbolj{evanjem regu- lacije smo pri{li do spoznanja, da je kakovost definirana z na~eli (glej tudi Radaelli, DeFrancesco, str. 32). Mednarodne organizacije in nacionalne vlade so postavile vrsto na~el dobre regulacije. Mandelkernovo poro~ilo (2002, str. 9 in 10) jih navaja sedem: nujnost, sorazmernost, subsidiarnost, transparentnost, odgovornost, dostopnost in enostavnost. Za primerjavo - slovenska Resolucija o normativni dejavnosti govori o na~elu potrebnosti pravnega urejanja, samoomejevanju, sorazmernosti, odgovornosti, dostopnosti, poenostavitvah in transparentnosti. Primerjava pokaže, da gre prakti~no za isti seznam na~el, le da je namesto na~ela subsidiarnosti (ki je izraz specifike Evropske unije kot nadnacionalne organizacije, ~eprav je res, da se na ravni držav ~lanic lahko upo- rablja za odnos med centralno vlado in lokalno samoupravo), uporablja pojem samoomejevanja, ki pa se v veliki meri prekriva z na~elom potrebnosti prav- nega urejanja. Na~ela se konkretizirajo v natan~nej{ih standardih kakovosti regulacije, ki so zajeti v regulatornih politikah Evropske unije in držav ~lanic. Standardi kako- vosti regulacije so dolo~eni v razli~nih pravnih oblikah – praviloma gre za interno zavezujo~o regulacijo organov Evropske unije (npr. smernice za presojo u~inkov predpisov) in nacionalnih vlad, v {tevilnih primerih pa tudi za »mehke« stan- darde, sprejete v obliki priporo~il, priro~nikov ipd. Pravila, ki regulirajo regu- lacijo, avtorji pogosto ozna~ujejo kot metaregulacijo (Morgan, 2003, str. 57; Meuwese, 2008, str. 14). Nabor standardov kakovosti regulacije je {irok in odprt. Standardi se nana{ajo predvsem na: a) presojo u~inkov regulacije, b) sodelovanje zainteresirane javnosti, c) odpravljanje administrativnih ovir, d) (medresorsko) koherentnost, e) tehni~no (predvsem pravno in jezikovno) korektnost, f) dostopnost predpisov (ustrezna objava) in g) stalno evalvacijo kakovosti skozi izvajanje v praksi ter proces izbolj{evanja. Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 118 a) Presoja u~inkov regulacije (regulatory impact assesment) pomeni, da morajo biti ob pripravi predpisa, ob njegovem obravnavanju in ob odlo~anju o njegovem sprejetju skrbno analizirani in prikazani njegovi u~inki na javnofi- nan~nem, makroekonomskem, mikroekonomskem, administrativnem, social- nem in okoljskem podro~ju (presoja u~inkov regulacije ali presoja u~inkov vpliva na kakovost predpisa predvsem zato, ker odlo~evalcem daje jasno sliko o tem, kaj bo predpis v praksi povzro~il. Tako olaj{uje izbiro med politi~nimi alternati- vami (zato je pogosto koristno, ~e je presoja opravljena za ve~ variantnih odlo~itev). Skrbna presoja u~inkov omogo~a reguliranje družbenih razmerij po na~elu odlo~anja na podlagi realnih dejstev (v nasprotju z odlo~anjem »na pamet«, po intuiciji oziroma »na sre~o«). Metode presoje u~inkov se razvijajo z uporabo instrumentarija ekonomske, upravne, okoljske stroke in drugih strok. Celovita in korektna presoja u~inkov krepi tudi možnost kritike predpisov medijev, civilne družbe, opozicije itd., oziroma krepi mo~ institucij neformal- nega in formalnega politi~nega nadzora. Izbolj{uje tudi pogoje za sodelovanje javnosti v procesih priprave in sprejemanja predpisa. Zainteresirana javnost namre~ nima na voljo kadrovskih virov za izvajanje tak{nih presoj, poleg tega pa lahko strokovno neopore~na, argumentirana in prepri~ljiva presoja vplivov od- vrne kak{no kritiko in nasprotovanje, ki izhaja iz strahu ali nerazumevanja. Presoja u~inkov regulacije na opisani na~in znatno pripomore k zmanj{evanju demokrati~nega deficita ter pozitivno vpliva na legitimnost regulacije. b) V pripravo in obravnavanje predpisa mora biti vklju~ena zainteresirana javnost. Sodelovanje javnosti v procesih priprave in sprejemanja predpisov (public consultation ali public participation) 5 ima ve~plasten pomen. Predvsem pozitivno vpliva na kakovost predpisa. Vklju~itev strokovne javnosti (strokovnja- kov z univerze, raziskovalnih zavodov, iz gospodarstva…) in javnosti, na katero bo predpis vplival (t.i. zainteresirane javnosti) omogo~i pripravljavcu bolj{i vpo- gled v relevantne informacije o dejanskem stanju. Organizacije in posamezniki, ki so zainteresirani za vsebino predpisa, ker bo vplivala nanje, so pomemben vir informacij o dejanskem stanju 6 . Sodelovanje javnosti omogo~i pripravljavcu tudi pravo~asno zaznavanje potencialnih konfliktov in nasprotovanj in pretehtano odlo~anje o tem, ali koristi sporne odlo~itve odtehtajo negativne posledice kon- flikta. Konfliktnost interesov je seveda v naravi politi~nega odlo~anja in redko 5 O stopnjah vpliva javnosti glej MJU (2008), str. 10. Priro~nik lo~i naslednje stopnje (po nara{~ajo~em vplivu): informiranje, posvetovanje, vklju~evanje, sodelovanje, poobla{~anje. 6 Seveda je treba biti pri uporabi teh informacij pozoren in previden, ker je lahko njihovo podajanje interesno pogojeno in posledi~no izkrivljeno. Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 119 katera politi~na odlo~itev bo v{e~ vsem 7 , toda marsikateremu konfliktu se je mogo~e izogniti brez stranskih posledic. Sodelovanje zainteresirane javnosti pomeni tudi ohranitev partnerskega odnosa med vlado in upravo na eni strani ter civilno družbo na drugi strani. To partnerstvo in medsebojno spo{tovanje blagodejno vpliva tudi na izvajanje predpisa. Adresati predpisu priznavajo vi{jo stopnjo legitimnosti, ~e so lahko sodelovali pri njegovem nastajanju – tudi ~e jim ni uspelo uveljaviti vseh pripomb. Sodelovanje javnosti pa ima seveda tudi velik pomen na podro~ju demok- rati~nosti procesov javnega upravljanja, saj zmanj{uje tako imenovani demokrati~ni deficit – pomanjkanje {iroke demokrati~ne razprave ob sprejemanju politi~nih odlo~itev. Problem demokrati~nega deficita je imanenten predstavni{ki demokraciji – državljani svojo politi~no odlo~itev izre~ejo na volitvah, nato pa prepustijo odlo~anje o javnih zadevah svojim izvoljenim predstavnikom in imenovanim minis- trom ter uradnikom. V tem ~asu jim je odlo~anje v precej{nji meri odtujeno; ta pojav je neizogibna posledica narave predstavni{ke demokracije. Demokrati~ni deficit je toliko bolj prisoten, kolikor bolj so institucije odlo~anja odmaknjene, oddal- jene od državljanov – {e posebej je torej prisoten pri sprejemanju podzakonskih predpisov, kjer razprava in odlo~anje ostaneta v krogu izvr{ilne oblasti. Sodelovanje javnosti torej krepi demokrati~no naravo družbe. c) V procesu priprave je treba predpis »o~istiti« vseh administrativnih ovir – bremen, ki ne prispevajo k cilju predpisa ali pa niso sorazmerna s tem ciljem. Predpisi, o~i{~eni administrativnih ovir, so za adresate racionalni, zato je ve~ja tudi njihova legitimnost. d) Element kakovosti predpisa je tudi njegova horizontalna medresorska usklajenost. Vladne politike morajo biti usklajene in koherentne. V procesu medresorskega usklajevanja se predpis, ki sodi v delovno podro~je enega od ministrstev, osvetli z vidika drugih resorjev. Predpis, ki je uravnotežen z vidika raznovrstnih javni interesov in ne zasleduje javnega interesa le na enem po- dro~ju, pridobi na legitimnosti. e) Novej{a strokovna besedila s podro~ja bolj{ih predpisov redko omenjajo nekatere »trde« elemente kakovosti, ki so tradicionalno zasidrani v javnih upravah. Gre za nomotehni~no kakovost, usklajenost s pravnim sistemom (s 7 Portugalski rek pravi, da ne more{ vladati tako, da bi bil vsem v{e~. Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 120 prirejenimi in nadrejenimi predpisi) in jezikovno ter stilisti~no kakovost. Jezik- ovno ali nomotehni~no pomanjkljiv predpis in predpis, ki na primer ni v skladu z ustavo ali direktivami EU, pa~ ni kakovosten predpis. f) Za pravne subjekte je pomembna tudi dostopnost predpisa, torej mož- nost, da se lahko seznanijo z njegovo vsebino. Primerna metoda za doseganje tega standarda je brezpla~na dostopnost na spletu. Pri tem je pomembno, da je objava pregledna – da so objavljena pre~i{~ena besedila, da so spletne strani opremljene z uporabniku prijaznimi iskalniki, da so poleg zakonov objavljeni tudi podzakonski predpisi, izdani na njihovi podlagi, da so »pri roki« tudi pripadajo~i interni akti z eksterno vsebino (navodila, okrožnice, pravna mnenja) in rele- vantna upravna in sodna praksa. Vse to namre~ vpliva na interpretacijo in uva- janje predpisa in mora biti uporabniku dostopno, da bi se lahko v celoti seznanil z vsebino predpisa in s svojim pravnim položajem. g) Ob navedenih standardih kakovosti predpisov, ki so se uveljavili v teo- reti~nih pogledih na bolj{o regulacijo in v praksah nacionalnih javnih uprav, bi veljalo posebno pozornost posvetiti tudi sodelovanju izvajalcev predpisov. Pomembno vlogo pri pripravi predpisa bi morali vedno imeti tudi njegovi prakti~ni izvajalci - torej strokovnjaki iz javne uprave, ki so oziroma bodo zadolženi za uporabo predpisa v praksi (in{pektorji, uradne osebe upravnih enot, organov v sestavi ministrstev, nosilcev javnih pooblastil, ob~inskih uprav). Ti strokovnjaki imajo najbolj neposredne in popolne informacije o u~inkih dolo~ene regulacije, ki je že v veljavi, in tudi odli~en vpogled v stanje »na terenu«, ki je zelo koristen pri presoji možnih u~inkov nove regulacije. Z vklju~itvijo teh strokovnjakov v pripravo predpisa lahko zagotovimo vi{jo kakovost pa tudi približamo predpis realnemu življenju in uporabnikom in na ta na~in zagotovimo vi{jo stopnjo kakovosti in legitimnosti predpisa. Smiselno bi bilo, da se standard »so- delovanja izvajalcev predpisa« vnese v nabor obveznih standardov v vseh aktih, ki te standarde predpisujejo ali priporo~ajo. Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 121 3. Razvoj ideje o izbolj{evanju regulacije v Sloveniji V Sloveniji so nekateri tradicionalni elementi kakovosti regulacije vgrajeni v sistem priprave in sprejemanja predpisov vse od osamosvojitve naprej (izha- jajo~ iz tradicije izpred leta 1991): gre predvsem za presojo skladnosti s pravnim redom, nomotehni~no korektnost, presojo javnofinan~nih u~inkov in medresorsko usklajenost (koherentnost). Nadzor nad nomotehni~no in sicer{njo pravno ko- rektnostjo je izvajala (in {e izvaja) služba za zakonodajo, presojo finan~nih posledic je vedno dosledno zahtevalo ministrstvo za finance, za medresorsko usklajenost pa je (poleg predlagateljev) skrbel in {e skrbi generalni sekretariat. Ti elementi so bili ustrezno poudarjeni v vseh vladnih poslovnikih po osamosvo- jitvi. Druge, recimo jim modernej{e, sestavine kakovosti regulacije pa so v sis- temsko ureditev in v prakso prodirale po~asi. Pomanjkljivo je bilo stanje na podro~ju presoje u~inkov (razen – kot že omenjeno - javnofinan~nih), so- delovanja zainteresirane javnosti in odpravljanja administrativnih ovir. Prvi ele- ment bolj{e regulacije, ideja o poenostavljanju administrativnih postopkov, se je na vladni ravni pojavil leta 2000 s tako imenovanim »antibirokratskim pro- gramom«. Vendar poslovnik vlade 8 iz leta 2001 ni vseboval dolo~b, ki bi od predlagatelja gradiva zahtevale presojo u~inkov, sodelovanje z javnostjo ali »~i{~enje« administrativnih ovir. Izbolj{ave so prinesle spremembe in dopol- nitve poslovnika vlade v letu 2006 9 , ko je bil bistveno spremenjen in dopolnjen 8. ~len. Tretji odstavek 8. ~lena poslovnika vlade je dolo~il, da mora gradivo, poslano v vladno obravnavo, vsebovati »zagotovilo predlagatelja, da je opravil presojo u~inkov predlaganih odlo~itev vlade in je izvedel potrebno medresorsko usklajevanje ter posvetovanje s predstavniki civilne družbe. Presoja u~inkov se opravi na podro~ju javnih finan~nih sredstev, usklajenosti s pravnim redom Evropske unije, odprave administrativnih ovir in javne uprave, pravosodnih or- ganov, gospodarstva, okolja in socialnega položaja posameznikov. Za pravilnost zagotovila odgovarja predlagatelj gradiva. Posamezna ministrstva in vladne službe morajo spremljati ustreznost tistega dela zagotovila, ki sodi v njihovo pristojnost.« V ~etrtem odstavku 8. ~lena pa je bilo dolo~eno: »Jedro gradiva mora vse- bovati obrazložitev predlaganih sklepov, ki vklju~uje tudi obrazložitev u~inkov 8 Uradni list RS, {t. 43/2001, 54/2003, 103/2003, 114/2004, 26/2006 in 21/2007 9 Uradni list RS, {t. 26/2006 Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 122 predlaganih ukrepov in druge podatke, potrebne za kakovostno odlo~anje vlade, ki jih dolo~i generalni sekretar vlade. ^e bo gradivo poslano v obravnavo državnemu zboru, mora vsebovati vse sestavine, ki jih predpisuje poslovnik državnega zbora.« S citiranimi poslovni{kimi zahtevami so bili dolo~eni »trdi« (zavezujo~i) standardi kakovosti regulacije. Navedeni so bili vsi klju~ni elementi kakovosti (presoja u~inkov, odprava administrativnih ovir, sodelovanje z zainteresirano javnostjo, medresorsko usklajevanje). Temu lahko dodamo {e zahtevo po me- dresorskem usklajevanju (8.a ~len poslovnika) in zahtevo, da mora predlagatelj predložiti gradivo »jezikovno in stilisti~no urejeno«, kar je dolo~al prvi odstavek istega ~lena poslovnika. Podrobnej{a navodila za predlagatelje gradiv je izdal generalni sekretar vlade. Navodila 10 med drugim vsebujejo obrazec, ki dolo~a obvezno vsebino izjav predlagateljev gradiv glede usklajenosti z nevladnimi organizacijami in glede odprave administrativnih ovir. V segmentu odprave administrativnih ovir je obrazec zahteven in podroben in terja od predlagatelja natan~no analizo. Predlagatelj mora na primer navesti razloge, zakaj je postopek ali druga administra- tivna obveznost nujno potrebna, in javni interes, ki se s tem dosega. Navesti mora dokaze, da javnega interesa ni mogo~e dose~i na drug, za stranke enostavnej{i na~in. Predlagatelj mora zagotoviti in opisati na~in izvajanja na~ela "vse na enem mestu" (na~elo, da stranki ni treba opravljati zadev, ki se nana{ajo na en življenjski oziroma poslovni dogodek, na ve~ mestih). Navesti mora tudi podatke, potrebne za izvedbo postopka, ki jih bo pristojni organ pridobil sam iz uradnih evidenc, in na~in pridobivanja teh podatkov. V segmentu sodelovanja javnosti na primer navodila dolo~ajo, da mora poro~ilo predlagatelja vsebovati izjavo, da je bilo gradivo predhodno objavljeno na spletni strani predlagatelja in so bile v razpravo vklju~ene nevladne organizacije oziroma predstavniki za- interesirane javnosti. Navesti je treba datum objave in seznam vklju~enih or- ganizacij oziroma predstavnikov zainteresirane javnosti ter seznam tistih, ki so podali svoje mnenje. Poro~ati je treba tudi o tem, ali so bili prejeti pripombe in predlogi in ali so bili v celoti upo{tevani. ~e se z gradivom predlaga sprejetje predpisa, je treba negativne odgovore obrazložiti (ni pa v navodilih dolo~eno, kako). S podrobnimi »izhodnimi« zahtevami glede odprave administrativnih ovir (zahtevami, ki se nana{ajo na dokon~no obliko gradiva, ki ga predlagatelj pos- reduje vladi) so bili predlagatelji v tem segmentu usmerjeni v pripravo kako- 10 Glej navodilo za izvajanje poslovnika vlade {t. 10. Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 123 vostnega gradiva. Poslovni{ki standard je nedvomno postopoma spreminjal tudi na~in razmi{ljanja oziroma pristop pri pripravi predpisov. Naj spomnimo, da je bilo dolo~eno, da za posamezne elemente kakovosti primarno odgovarja predlagatelj, posamezna ministrstva in vladne službe pa morajo spremljati (torej nadzirati) ustreznost tistega dela zagotovila, ki sodi v njihovo pristojnost – za odpravo administrativnih ovir in sodelovanje javnosti je zadolženo ministrstvo za javno upravo, za javnofinan~ne u~inke ministrstvo za finance, za u~inke na gospodarstvo ministrstvo za gospodarstvo itd. S spremembami in dopolnitvami poslovnika vlade v letu 2006 so bili tako v Sloveniji v postopek vladnega odlo~anja vsaj na osnovni ravni (v nekaterih segmentih pa tudi na vi{ji ravni) uvedeni standardi »bolj{e regulacije«. Znaten napredek na podro~ju regula- tornega upravljanja (regulatory management) v Sloveniji je zaznala tudi SIGMA v svojem poro~ilu iz leta 2007 11 . Junija 2008 je ministrstvo za javno upravo izdalo Priro~nik za na~rtovanje, vodenje in vrednotenje procesov sodelovanja javnosti. Priro~nik vsebuje splo{na pojasnila o pojmih in o pomenu vklju~evanja javnosti, pa tudi konkretna priporo~ila. Uporaba priro~nika ni obvezna, dokument ima naravo delovnega pripomo~ka oziroma priporo~il. V letu 2009 je bil storjen nov korak na podro~ju bolj{e regulacije. Državni zbor je sprejel »resolucijo o normativni dejavnosti« (Uradni list RS, {t. 95/2009). Tako so bila na~ela dobre regulacije deklarativno postavljena na visoko politi~no raven, saj je resolucijo sprejel najvi{ji organ odlo~anja, zakonodajalec. Tako ima resolucija predvsem politi~ni pomen, saj politi~no zavezuje vlado. Ne pa tudi pravno – nobenega predpisa ni mogo~e izpodbijati pred ustavnim ali kakim drugim sodi{~em zaradi neskladnosti z resolucijo. Prav tako resolucija nima operativne vrednosti; v operativnem smislu imajo dolo~be poslovnika vlade ve~ji pomen, saj neposredno usmerjajo pripravljavce oziroma predlagatelje gradiv za vladno obravnavo. Kljub temu velja sprejem resolucije kot politi~nega akta zakonodajnega telesa pozdraviti kot pomembno politi~no gesto. Predlagatelj bi sicer lahko v naslovu resolucije uporabil ustreznej{i in mod- ernej{i, evropsko primerljiv termin (npr. resolucija o izbolj{evanju kakovosti regulacije ali resolucija o izbolj{evanju kakovosti predpisov), odlo~il pa se je za 11 SIGMA (2007), str. 15: There is a Programme of Measures for Reduction of Administrati- ve Burdens which aims to reduce administrative barriers, ensure that public administration is friendly, effective, open and transparent, and provide impetus for the rapid development of e-government. All ministries are preparing work plans for the 2007-2008 period to reduce administrative burdens. The establishment in 2006 of a special group to oversee Better Regulation was a significant move towards the development of a comprehensive Better Regulation policy. Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 124 uporabo tradicionalne, pravne terminologije (»normativna dejavnost«). V re- soluciji so dolo~ena na~ela oblikovanja in priprave predpisov: na~elo potreb- nosti pravnega urejanja, na~elo samoomejevanja, na~elo sorazmernosti, na~elo odgovornosti, na~elo dostopnosti, na~elo poenostavitve in na~elo transparent- nosti 12 . Na podro~ju presoje u~inkov resolucija ne vsebuje konkretnih me- todolo{kih orodij, temve~ le splo{en opis namena presoje, temeljne korake in splo{na na~ela. Na podro~ju sodelovanja javnosti je v resoluciji dolo~enih nekaj »minimalnih priporo~il«: sodelovanje javnosti pri pripravi predpisov naj traja praviloma od 30 do 60 dni; izjema so predlogi predpisov, pri katerih sodelovanje po naravi stvari ni mogo~e (na primer: nujni postopki, državni prora~un); pripravi naj se ustrezno gradivo, ki vsebuje povzetek vsebine s strokovnimi podlagami, klju~na vpra{anja in cilje; po kon~anem postopku sodelovanja naj se pripravi poro~ilo o so- delovanju s predstavitvijo vpliva na re{itve v predlogu predpisa; poziv k sodelovanju naj se izvede na na~in, ki bo zagotovil odziv ciljnih skupin in strokovnih javnosti ter obve{~enost naj{ir{e javnosti. V letu 2010 je bil ponovno spremenjen in dopolnjen poslovnik vlade, ki po novem lo~eno obravnava standarde za zakone, podzakonske predpise in druge akte vlade. V novem 8.b ~lenu je glede zakonov dolo~eno, da »uvod predloga zakona vsebuje sestavine, dolo~ene s poslovnikom državnega zbora, in presojo posledic na posamezna podro~ja ter povzetek o sodelovanju javnosti pri pripravi predloga zakona. Presoja posledic obsega vsaj: presojo finan~nih posledic za državni prora~un in druga javno finan~na sredstva z na~inom zagotovitve, presojo administrativnih posledic, presojo posledic na gospodarstvo, posebej na mala in srednja podjetja ter konkuren~nost podjetij, 12 Za primerjavo: v poro~ilu projektne skupine za bolj{e predpise (Task Force for Better Regulation) britanskemu predsedniku vlade o na{teta naslednja na~ela kakovostne regulaci- je: sorazmernost, odgovornost, konsistentnost, transparentnost in ciljna usmerjenost. Zlasti slednje na~elo pogre{amo v na{i resoluciji. Na~elo ciljne usmerjenosti pomeni, da naj se predpis osredoto~a na problem, ki ga je treba re{iti, in minimizira stranske u~inke. Adminis- trativne ovire so pogosto nastajale prav kot stranski u~inki zasledovanja legitimnih javnih interesov zaradi nespo{tovanja tega na~ela. Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 125 presojo posledic na okolje, ki vklju~uje tudi prostorske in varstvene vidike, presojo posledic na socialnem podro~ju, presojo posledic glede na dokumente razvojnega na~rtovanja. Glede presoje posledic so izjema zakoni, ki se sprejemajo po nujnem postopku, in zakoni o ratifikaciji mednarodnih pogodb. Za zakone, sprejete po nujnem postopku, se o presoji posledic na posameznih podro~jih pripravi poro~ilo po dvoletnem izvajanju, ki se po obravnavi na vladi posreduje držav- nemu zboru v vednost in objavi na spletnih straneh. Glede podzakonskih predpisov poslovnik vlade v 8.c ~lenu dolo~a, da nji- hova obrazložitev vsebuje predstavitev pravne podlage, vsebinsko obrazložitev predlaganih re{itev in presojo posledic (analogno kot za zakon), vendar je presoja posledic potrebna le, ~e te niso mogle biti celovito predstavljene v predlogu zakona (8.c). Sodelovanje javnosti urejata 9. in 9.a ~len poslovnika vlade. V 9. ~lenu je dolo~eno, da se predlogi in mnenja, ki jih strokovna in druga javnost naslavljata na vlado, pristojno ministrstvo ali vladno službo, prou~ijo in po možnosti upo{tevajo ob naslednji pripravi predpisa. Ob pripravi predpisa mora predlaga- telj povabiti strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa s splo{nim vabilom, kateremu je priložen osnutek predpisa, na spletnih stra- neh 13 . Predlagatelj predpisa lahko tudi izpostavi posamezna vpra{anja, ki jih z vabilom k sodelovanju, kateremu je priložen osnutek predpisa, naslovi na konk- retno organizacijo, civilno-družbeno osebo ali posameznega strokovnjaka. Rok za odziv javnosti, ki ga dolo~i predlagatelj, je 30 do 60 dni od objave na spletnih straneh oziroma v skladu z dogovorom za sodelovanje po prej{njem odstavku. Predlagatelj predpisa pisno seznani strokovno ali drugo javnost iz drugega od- stavka tega ~lena o bistvenih predlogih ali mnenjih, ki niso bili upo{tevani, z obrazložitvijo razlogov v 15 dneh od sprejema predpisa ali od posredovanja predloga predpisa v nadaljnji postopek. Javnosti se ne povabi k sodelovanju pri 13 Gradivo, ki se objavi na spletnih straneh, vsebuje: - osnutek predpisa, - povzetek vsebine s strokovnimi podlagami, klju~na vpra{anja in cilje, - ~as trajanja javne predstavitve, v katerem je mogo~e posredovati stali{~a, predlo- ge, mnenja in pripombe, - datum in kraj morebitne javne obravnave ali druge oblike sodelovanja in - uradni elektronski naslov in telefon predlagatelja. Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 126 pripravi predlogov predpisov v primerih, ko po naravi stvari to ni mogo~e (uk- repi, ki se sprejemajo po nujnem postopku, ukrepi, ki morajo biti sprejeti in uveljavljeni nemudoma, z dolo~enim za~etkom veljavnosti brez predhodne seznanitve javnosti). Javnost se tudi ne povabi k sodelovanju pri pripravi pred- loga državnega prora~una, predloga rebalansa državnega prora~una, predloga sprememb državnega prora~una, predloga zakona o izvr{evanju državnega prora~una in podzakonskih predpisov na njegovi podlagi, predloga zaklju~nega ra~una državnega prora~una, predloga poslovnika vlade, predloga odloka, pred- loga resolucije z izjemo predloga resolucije o nacionalnem programu na posameznem podro~ju, predloga dokumentov razvojnega na~rtovanja in izva- janja razvojnih politik, predloga deklaracije, predloga aktov o ratifikaciji med- narodnih pogodb in predloga sklepa. Novo besedilo relevantnih dolo~b poslov- nika vlade ohranja in nadgrajuje standarde, ki jih je prinesla novelacija poslov- nika vlade iz leta 2006. Na podro~ju presoje u~inkov bistvenih sprememb ni (le da so lo~eno urejene sestavine predloga zakona, predloga podzakonskega predpisa in drugih gradiv, terminolo{ko pa je »presojo u~inkov« nadomestila »presoja posledic« 14 ), na podro~ju sodelovanja javnosti pa so pravila podrob- nej{a in bolj zavezujo~a kot v starem besedilu. [e en pomemben dokument, ki je trenutno v fazi delovnega gradiva, je priro~nik za izvajanje presoje posledic predpisov in politik, ki ga je pripravilo ministrstvo za javno upravo. Priro~nik vsebuje dokaj podrobne standarde glede presoje u~inkov (s pomožnimi vpra{anji in navedbo mogo~ih podro~ij, na katera regulacija vpliva), medresorskega usklajevanja in vklju~evanja javnosti v pripravo in sprejemanje predpisov ter drugih politi~nih aktov. Ministrstvo za javno upravo je pri~elo tudi z usposabljanjem javnih uslužbencev na podro~ju bolj{e regulacije, program usposabljanja je bil izveden trikrat – v marcu, aprilu in maju 2010. Ugotovimo lahko, da slovenska državna uprava sledi razvoju na podro~ju bolj{e regulacije. Od prvih zametkov sodobnih pristopov, ki so nastali na te- melju tradicionalnih pogledov na postopek sprejemanja predpisov, je minilo približno deset let in v tem ~asu je pri{lo do pospe{enega razvoja modernej{e »metaregulacije« (spremembe in dopolnitve poslovnika vlade leta 2006), do priprave »mehkih« standardov (t.i. soft law) v obliki priro~nikov, sprejema par- lamentarne resolucije in prvih kakovostnih programov usposabljanja. Kje so {e možnosti za izbolj{ave? Standardi, vsebovani v priro~nikih, ki jih je pripravilo ministrstvo za javno upravo, bi morali postati zavezujo~i za predlagatelje 14 To glede vsebine ne spremeni ni~esar, je pa bil termin »u~inki« bolj skladen z angle{kim terminom »impact«. Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 127 gradiv. Vlada bi jih morala – morda nekoliko modificirane - sprejeti kot zave- zujo~o metodologijo 15 . Tako bi dobili zaokrožen sistem metaregulacije, ki bi (vsaj na normativni ravni) zagotavljala vse elemente kakovosti. Druga smer je krepitev zavesti in kompetenc, zlasti znanj s podro~ja kakovostne regulacije. Postopno bi morali oblikovati kompeten~ni profil delovnega mesta »regula- torja« - pripravljavca predpisov. Predvsem pa je izjemnega pomena podpora vlade kot politi~nega vodstva državne uprave. Projekt izbolj{evanja predpisov lahko tako kot vsak drug projekt na podro~ju upravljanja kakovosti uspe samo ob podpori najvi{jega vodstva. V primeru kakovosti regulacije gre seveda za vrh državne uprave na ~elu s predsednikom vlade in ministri. Samo ~e bo kriti~no {tevilo ~lanov vlade (predvsem pa predsednik vlade) razumelo prizadevanja za izbolj{anje kakovosti predpisov in bodo politiki bolj{i regulaciji tudi iskreno predani, so lahko rezultati pozitivni. »^uvaji« posameznih elementov kakovosti regulacije lahko do neke mere z ustreznim ukrepanjem nevtralizirajo po- manjkljivosti v resorjih, vendar to ni celovita in dokon~na re{itev. Bolj{a regu- lacija mora postati filozofija celotne državne uprave in to je v resnici mogo~e le ob predanosti najvi{jega vrha. Treba je tudi dalje razvijati sistem nadzora nad upo{tevanjem standardov kakovosti priprave in sprejemanja predpisov. Odgovornost za vse elemente kakovosti predpisa je v prvi vrsti na predlagatelju. Ta mora v celoti obvladovati proces priprave predpisa in si v primeru, da mu za posamezne elemente tega procesa manjka kadrovskih ali informacijskih virov, priskrbeti zunanjo pomo~. Na primer: izra~un makroekonomskih u~inkov predpisa lahko ministrstvo, ki ne razpolaga z ustreznimi znanji, prepusti vladnemu uradu za makroekonomske analize in razvoj. Za vsak element kakovosti predpisa je treba zagotoviti us- trezno strokovno pomo~ in ustrezen nadzor usposobljene institucije. V državni upravi imamo institucije, ki so sposobne poskrbeti za ta nadzor. Nadzor nad podro~jem odprave administrativnih ovir in sodelovanjem javnosti naj {e naprej izvaja ministrstvo za javno upravo, nadzor nad presojo makroekonomskih u~inkov urad za makroekononske analize in razvoj, nadzor nad okoljskimi u~inki ministrstvo za okolje, nadzor nad javnofinan~nimi u~inki ministrstvo za finance (ta nadzor ima v na{ih vladnih postopkih, kot smo že omenili, mo~no tradicijo), nadzor nad nomotehni~no korektnostjo služba za zakonodajo. Primarna odgo- vornost ostaja na predlagateljih, nadzorniki pa nosijo sekundarno odgovornost za kakovost predpisov. Kon~na (politi~na) odgovornost za kakovost predpisov pa je seveda na vladi. Glede nabora standardov kakovosti bi kazalo razmisliti o 15 Lahko bi lo~ili obvezni del, ki bi bil kraj{i in preciznej{i, in priporo~ila oziroma priro~nik. Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 128 obveznem vklju~evanju izvajalcev predpisov v njegovo pripravo. In{pektorji, uradniki upravnih enot in drugih organov, ki neposredno izvajajo predpise v praksi, poznajo težave pri uvajanju in lahko izbolj{ajo presojo u~inkov ter pripo- morejo k bolj{im odlo~itvam. Poslovnik vlade bi tako lahko med obvezne ses- tavine predloga vnesel tudi izjavo o sodelovanju z izvajalci predpisa. 4. Sklep Procesi izbolj{evanja kakovosti regulacije so se v Sloveniji po letu 2000 dobro razvijali. Najve~ji napredek je pomenila sprememba 8. ~lena poslovnika vlade z zahtevo po presoji u~inkov, ki vklju~uje tudi standard sodelovanja za- interesirane javnosti v procesu priprave in sprejemanja predpisov in »~i{~enje« administrativnih ovir. Resolucija o normativni dejavnosti je na simbolni ravni dvignila podro~je bolj{e regulacije na vi{jo politi~no raven. Priro~niki, ki jih je pripravilo ministrstvo za javno upravo, so kakovosten metodolo{ki pripomo~ek, za~eli pa so se tudi programi usposabljanja javnih uslužbencev. Obstaja pa {e velik manevrski prostor za izbolj{ave: metodologija za sodelovanje javnosti in presojo u~inkov bi morala postati zavezujo~ vladni dokument. Izdelati bo treba tudi kompeten~ni model za delovna mesta pripravljavcev predpisov in razviti ustrezen stalen program usposabljanja. Razmisliti velja tudi o razvoju novega standarda kakovosti regulacije, ki bi bil v evropskem merilu nekoliko inovativen: vklju~evanja izvajalcev predpisov v njihovo pripravo in sprejemanje. Dr. Gregor Virant se je po diplomi na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani zaposlil na Fakulteti za upravo kot asistent. Leta 1995 je na Pravni fakulteti zaklju~il magistrski {tudij, leta 1998 pa je doktoriral s podro~ja pravnih znanosti (naslov disertacije: Razlasti- tev in omejitev lastninske pravice v javno korist). Od leta 1995 do 1999 je delal tudi kot svetovalec Ustavnega sodi{~a za podro~je referenduma, volitev in javne uprave. Od junija leta 2000 do avgusta 2004 je opravljal funkcijo državnega sekretarja na Ministrstvu za notranje zadeve. Leta 2004 je postal minister za javno upravo. V ~asu svojega mandata je vodil temeljito modernizacijo javne uprave s poudarkom na poenostavljanju postopkov, izbolj{evanju kakovosti storitev za stranke in e-upravi. S podpisom kolektivnih pogodb je zaklju~il tudi {est let trajajo~o reformo pla~nega sistema v javnem sektorju. Od marca 2010 je zopet zaposlen na Fakulteti za upravo kot docent za podro~je upravnega prava in prava javne uprave. Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 129 Literatura in viri Better Regulation Task Force Report to the Prime Minister (2005). Regulation - Less is more, Reducing Burdens, Improving Outcomes Bugari~, B. (2003). Odprta uprava in državljani: sodelovanje javnosti in analiza u~inkov predpisov (RIA) v postopku sprejemanja predpisov. Zbornik IX. Dnevi javnega prava, Ljubljana: In{titut za javno upravo pri Pravni fakulteti, str. 199-220. De Francesco, F.; Radaelli, C. (2007). Regulatory Quality in Europe – Concepts, Measu- res and Policy Processes, Manchester University Press. Frick, F., Ernst, T. (2008). International Regulatory Reform Report 2008, Bertelsmann Stiftung. Hampton, P. (2005). Reducing Administrative Burdens: Effective Inspection and Enfor- cement, HM Treasury. Jacobs, Scott et al. (1997). Regulatory Quality and Public Sector Reform, OECD Report on Regulatory Reform. Kirkpatrick, C.; Parker, D. et al. (2007). Regulatory Impact Assessment: Towards Better regulation?, Cheltenham: Edward Elgar Publishing. Kova~, P. (2009). Presoja u~inkov regulacije – njeni elementi, cilji in pojavnost, monogra- fija Presoja u~inkov regulacije v Sloveniji, Ljubljana: Fakulteta za upravo. Mandelkern Report on Better Regulation (2001). Meuwese, A. (2008). Impact Assessment in EU Lawmaking, Wolters Kluwer. Meuwese, A. (2009): Impact Assessment in the Multi-level Context of the European Union, monografija Presoja u~inkov regulacije v Sloveniji, Ljubljana: Fakulteta za upravo. OECD (1997): Regulatory Impact Analysis - Best Practices in OECD Countries Peters, B.G.; Pierre, J. (2007). Handbook of Public Administration, London: Sage, New Delhi :Thousand Oaks. OECD (2000): Regulatory Reform in Denmark. OECD (2002): Regulatory Policies in OECD Countries, From Interventionism to Regulatory Governance. OECD (2005): Modernizing Government – The Way Forward. OECD (2007). Cutting Red Tape - Comparing Administrative Burdens across Countries. OECD (2007). Building A Framework For Conducting Regulatory Impact Analysis (RIA) Tools For Policy-Makers, Directorate for Public Governance and Territorial Development, Special Session of the OECD Working Party on Regulatory Management and Reform. Radaelli, C. (2007). Whither Better Regulation for the Lisbon Agenda?, Journal of Euro- pean Public Policy, 14, str. 190-207 Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 130 Radaelli, C. M., De Francesco, F. (2007). Regulatory quality in Europe (Concepts, measu- res and policy processes). Manchester, New York: Manchester University Press... SIGMA (2007). Regulatory Management Capacities of Member States of the European Union that joined the Union on 1st May 2004. White Paper on Good Governnance, COM(2001)428. Zatler, Renata (2009). Odprava administrativnih ovir, XV. Dnevi javnega prava in javnega managementa, Portorož. Zatler, R., ^arni, M. (2009). Program bolj{ega reguliranja v Sloveniji in EU, monografija Presoja u~inkov regulacije v Sloveniji Ljubljana: Fakulteta za upravo. Poslovnik Vlade Republike Slovenije, Uradni list RS, {t. 43/2001, 54/2003, 103/2003, 114/2004, 26/2006 in 21/2007 pre~i{~eno besedilo Resolucija državnega zbora Republike Slovenije o normativni dejavnosti (Uradni list RS, {t. 95/2009). Navodila generalnega sekretarja Vlade Republike Slovenije za izvr{evanje Poslovnika Vlade http://www.gsv.gov.si/fileadmin/gsv.gov.si/pageuploads/navodilo_st_03.doc Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 131 SUMMARY IMPROVING THE QUALITY OF REGULATION - DEVELOPMENT IN SLOVENIA The importance of the process of improving the quality of regulation has been gradually entering the "consciousness" of the EU institutions and national governments and public administrations. The idea of impro- ving the quality of the regulation occurred on the agenda of the European Union and its Member States in the 90th years of the last century, when the Edinburgh Summit (1992) under the British Presidency expressed its concern over the quality and quantity of regulations coming from Brus- sels. However, on the basis of these findings in the 90th years - with the exception of the U.K. - a coherent policy with clearly defined goals and visible success has not been developed. An important milestone in the European Union was the Mandelkern Report (2001), prepared by the Expert Group in the context of the implementation of the Lisbon Strategy with the aim to improve the regulatory environment for business. The same year, the White Paper on Good Governance (COM 2001, 428) paid particular attention to the quality of regulation and its results have been some concrete proposals – a proposal to adopt minimum standards of public consultation and a commitment to prepare an action plan for "bet- ter regulation". In 2002 the Commission adopted minimum standards for consultation with the public and began the systematic use of regulatory impact assessments. The idea that a process of improvements has to be initiated in the field of regulation has developed in EU and also in Slovenia as a result of several processes: a) the process of preparation and implementation of the Lisbon strategy to increase competitiveness of the European economies, b) the process of orienting the state and its institutions towards the citizens, and c) the process of introducing total quality management (TQM). Quality of regulation is defined by principles. International organizations and national governments have set a series of principles of good regulati- on. Mandelkern report (2002, p. 9 and 10) defines seven principles of good Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 132 regulation: necessity, proportionality, subsidiarity, transparency, accountability, accessibility and simplicity. The principles are concretised by quality standards which are included in the regulatory policies of the European Union and the Member States. Quality standards are set out in various legal forms - as binding internal rules of the EU institutions (e.g. guidelines for assessing the impact of regulations) and national governments, or as "soft" standards adopted in the form of recommendations, manuals, etc. . The rules governing regula- tion are often referred to as meta-regulation. A set of quality standards and regulation is wide open. The standards are based primarily on: a) assessing the impact of regulation, b) participation of the interested public, c) elimination of administrative barriers, d) (interdepartmental) coordination and coherence, e) technical (primarily legal and linguistic) correctness f) accessibility of regulations (appropriate publication) and g) continuous (ex post) evaluation of impact. In Slovenia, some traditional elements of the quality of regulation had been built into the system of drafting and adopting regulations even befo- re gaining independence (derived from the tradition of pre-1991): control of accordance with the legal order, nomotechnical correctness, the asses- sment of financial impact and inter-ministerial coordination (coherence). These elements have been appropriately highlighted in the Rules of Pro- cedure of the Government. The »modern« components of the quality of regulation penetrated into practice quite slowly. The main deficiencies were in the areas of regulatory impact assessment (except for financial impact), public partici- pation and removal of administrative burden. The first element of better regulation, the idea of simplifying administrative procedures, appeared at the governmental level in 2000 with the so-called "anti-bureaucratic pro- gram." However, the Rules of Procedure of the Government from 2001 did not contain provisions that would require a thorough impact asses- sment, public participation or removal of administrative burden. Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 133 Improvements were introduced with amendments to the Rules of Pro- cedure of the Government in 2006. The Rules have determined that the material sent to a government procedure, shall include "a statement of the proposing ministry that an impact assessment of the proposed decision and the necessary inter-ministerial coordination and consultation with representatives of civil society had been made." In 2009 a new step in the field of better regulation was made. The National Assembly adopted a "Resolution of the rule-making activity" (Official Gazette, No. 95/2009). Thus, the principles of good regulation were declaratively confirmed on the highest political level. The resolution doesn't bring any legal obligations, but is politicaly binding for the Government. The Resolution also has no practical or operational value – in this sense, the Rules of Procedure of the Government have greater importance beca- use they bring concrete operative rules for preparation of the proposals to the Government. However, the adoption of the Resolution was an impor- tant political gesture. In 2010 the Rules of Procedure of the Government were amended aga- in. The new wording of the relevant provisions of the Rules of Procedure of the Government maintains and upgrades the standards brought by the 2006 amendments. Regarding the impact assessment no significant chan- ges were made. On the other hand, in the field of public participation the rules are more detailed and more prescriptive than the old text. Another important document that is currently under preparation is the Manual for the implementation of impact assessment of regulations and policies, prepared by the Ministry of Public Administration. The draft Manual contains fairly detailed standards for the assessment of the impacts (with auxiliary questions and an indication of possible areas in which the regulation could have impact), inter-ministerial coordination and public participation in the preparation and adoption of regulations and other political acts. Ministry of Public Administration has also begun the training of public servants in the field of better regulation. We can conclude that the Slovenian Public Administration is following the developments in the field of better regulation. We have been witnessing a development of modern "meta-regulation" (amendments to the Rules of Procedure of the Government). Soft standards in the form of manuals were also prepared and a parliamentary Resolution was adopted. Gregor Virant Izbolj{evanje kakovosti regulacije – razvoj v Sloveniji Uprava, letnik VIII, 3/2010 134 Significant progress in regulatory governance (Regulatory Management) in Slovenia was recognised by the SIGMA report in 2007. But there is still place for improvements The standards contained in the »soft law« (manuals prepared by the Ministry of Public Administrati- on) should become binding for the ministries. The Government should accept them - perhaps in a slightly modified version - as a binding methodology. This would lead to a unified system of meta-regulation that would (at least at the regulatory level) provide all the elements of quality. The system of ensuring compliance with quality standards should also be further developed. Responsibility for all elements of quality regu- lation is primarily on the proposing authority. The proposing ministry should fully manage the process of preparing new regulations, and in case of lack of human resources or information aid from outside should be provided. For example: to calculate the macroeconomic effects of regu- lation, the Ministry may not have the relevant skills, so this excersise can be left to the Government Office of Macroeconomic Analysis and Development. Regarding the set of quality standards, it would be useful to consider the compulsory involvement of those civil servants who are responsible for the implementation of the regulation. Inspectors, officials of adminis- trative units and other agencies directly implementing the rules in practi- ce, familiar with the problems of the implementation and with the impacts of the regulation in practice, can contribute to better decisions. There is also a need to raise awareness and skills, particularly in the field of quality control. The Government should gradually develop a competency profile for the posts of civil servants responsible for the pre- paration of regulations. A culture of better regulation is necessary. "Watchdogs" of individual elements of the quality of regulation can to some extent neutralize defficiencies in departments, but this is not a com- plete and definitive solution. Better regulation must become a philosophy of the whole public administration. And above all, political leadership and support is needed. The project of improving the quality of regulation, like any other project in the field of quality management, can only be successful if there is support from the leadership of the organization. Only if a critical number of members of the Government (particularly the Prime Minister) understand the importance of improving the quality of regulation and are sincerely committed to better regulation, the results may be positive.