BREDA OGORELEC* Urejanje prostora in varstvo okolja - v novih občinah Uvod Slovenija je trenutno v začetni fazi reforme lokalne samouprave in državne uprave, ki prinaša nova razmerja moči med občinami in državo. Reforma po naših merilih ni končana s sprejemom zakonov1, saj je njihov prenos v prakso dolgotrajen. Poleg tega so izkušnje že opozorile na nekatere pomanjkljivosti2 zakonov, zato so bile potrebne spremembe pravne osnove za reformo - vse to pa bo postopek dodatno podaljšalo. Pričakujemo torej, da bo reforma večleten proces, k njeni dolgotrajnosti pa bodo prispevale tudi improvizacije, v katere je (bila) prisiljena vlada RS. Se bo morda sedanja reforma končala z novo reformo? Za opazovalca so začetki običajno zanimivi: na eni strani lahko ugotavljamo, katere rešitve so nove, sveže, na drugi strani pa, na katerih področjih je inercija starega sistema največja oz. kje se spremembe najteže uvajajo. Učinkovitosti novih rešitev v tej zgodnji fazi še ne moremo meriti, lahko pa na podlagi izkušenj oz. poznavanja prejšnjega stanja ocenjujemo novo. S to razpravo smo si zadali dva cilja: opisati želimo začasno ureditev v novih občinah in jo komentirati oz. kritično analizirati. Obravnavali smo vidik urejanja prostora ter varstva okolja, in sicer po teh sklopih: - pristojnosti občin, - začasna organiziranost občinskih svetov, -začasna organiziranost in področja dela občinskih uprav' novih občin v Sloveniji. Enega ali več od treh navedenih sklopov je do zdaj uredilo 31 občin (to je petina od skupno 147 občin), od tega so štiri mestne občine (od skupno 11 mestnih občin). Značilno je, da so izrazito Številčne občine, kjer je bil že prej sedež občine (18 občin, torej več kot polovica). Med njimi pa je tudi občina, kjer so se prebivalci že v preteklosti (pred reformo lokalne samouprave) zelo glasno borili za samostojen status (Medvode v nekdanji občini Ljubljana-Šiška'). Komentar: Tudi dejstvo, da je občinam, kjer je bil že do zdaj sedež občine, uspelo hitreje (začasno) urediti njihov status, kaže, da bodo imele vsaj v začetnem obdobju precejšnjo prednost pred novimi občinami. Občine, ki so oblikovane * Mag Breda Ogorelec. raziskovalka na UrtumiMncm inltitutu RS 1 Zakon o lokalni samoupravi (Ur. I. RS. II. 72/93. 57<94 in 14/95). zakon o upravi (Ur. I RS. «I. 67/94). zakon n organizaciji in delovnem [xxjročju ministrstev (Ur. 1. RS. it. 71/94). * Na pomanjkljivosti reforme lokalne samouprave so llevilni raziskovalci opozarjali 2c v fazi poprave in sprejema zakona Zlasti ilcvilna so bila opozorila dr. Šmidovmka. 1 Organiziranost občinske uprave v novih občinah je podrobneje predstavljena v reviji Urbani izziv it 26/1994. tu pa so povzeti le nekateri komentarji * G! Mane k P Gantarja v Mladim 17. 3. 1989. ki opisuje ti »predmestno izločitev- r povsem na novo (oz. so status občine izgubile že pred desetletji), pa se verjetno najprej ukvarjajo s problemi prostorov in kadrov. Slika 1: Občine, ki so do zdaj sprejele statutarne sklepe in/ali odloke o začasni organizaciji občinske uprave in so zajete v tem prispevku (s temnosivo so označene mestne občine). Kot vir smo uporabili vse do zdaj (tj. do 6. 4. 1994) v Uradnem listu objavljene statutarne sklepe in občinske odloke. Pristojnosti občin Pristojnosti s področja urejanja prostora smo razdelili v štiri skupine: - sprejem prostorskih planov, - sprejem prostorskih izvedbenih aktov, - izdaja lokacijskih in gradbenih dovoljenj in - drugo. S statutarnimi sklepi je svoje pristojnosti doslej določilo 11 občin. Vseh 11 je med svoje pristojnosti napisalo sprejemanje planov, osem pa tudi sprejemanje prostorskih izvedbenih aktov. Da je sprejemanje planov pristojnost občine, je zapisano tudi v zakonu o lokalni samoupravi.5 Osem občin pa je med svoje pristojnosti oz. med naloge uprave zapisalo tudi »odločanje o posegih v prostor lokalnega pomena«, kar dejansko pomeni izdajo dovoljenj. Komentar: Taka ureditev veijetno temelji na zakonu o lokalni samoupravi, ki določa, da občina samostojno opravlja javne zadeve lokalnega pomena, ki jih določi s splošnim aktom občine, vendar ni skladna z začasno še veljavnim 101. členom zakona o upravi, saj je zakon odvzel občinam pravico, da izdajajo lokacij- 5 Gl. 29 člen. ki navaja pratojnosti občinskega »vela ska in gradbena dovoljenja. Omenjeni člen je Ustavno sodišče s svojo sodbo* razveljavilo in državnemu svetu naložilo, da določi pristojnosti in naloge, ki jih sprejme država. Čc državni zbor tega ne bo storil (do I. 6. 1995), bodo občine same prevzele upravljanje upravnih nalog, ki sodijo v njihovo izvirno pristojnost. Ocenjujemo, da je izdajanje dovoljenj za objekte in posege lokalnega pomena pristojnost občin in ne države. Če imajo občine pravico planirati, naj bi imele tudi pravico do nadzora nad prostorskim razvojem, sem pa dovoljenja vsekakor sodijo. Mnenja smo torej, naj bi bilo izdajanje dovoljenj pristojnost župana (ki jo lahko prenese na drugo osebo), država pa naj bi nadzorovala zakonitost županovega dela. Ker očitno več občin vztraja pri tej pravici, lahko pričakujemo, da bodo občine zahtevale, da se v novi zakonski določbi to področje ne uvrsti med pristojnosti države. Med drugimi pristojnostmi so navedene Se: - opravljanje zadev, ki se nanašajo na ugotavljanje javnega interesa za razlastitev za potrebe občine (dve občini)7, - določanje pogojev za uporabo stavbnih zemljišč (dve občini), - gospodaijenje s prostorom (dve občini), - odločanje o rabi prostora, - zagotavljanje denarne pomoči in tekočih prenosov v gospodarske javne službe, med katerimi je našteto tudi gospodaijenje s prostorom, - določa višino nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ter določa obseg in višino mestne rente". Komentar: Po mnenju G. Trpina (str. 50) je nevzdržno, da bi posamezne občine imele več ali druge pristojnosti od drugih. Delitev pristojnosti mora biti za vse kategorije občin enaka, razlikujejo pa se lahko le navadne in mestne občine. Zato predlaga, da se za vse naloge, določene z veljavno zakonodajo, opredeli delitev pristojnosti med občinami in državo. V zvezi z »razlastitvami za potrebe občine« opozarjamo, da zakonodajalec še vedno ni sprejel nove rešitve, s katero bi nadomestili ustrezne člene iz zakona o stavbnih zemljiščih, razveljavljene s sodbo Ustavnega sodišča, in ki bi občinam omogočala, da zemljišča pridobijo tudi brez razlastitve (npr. s predkupno pravico). Izraz »gospodaijenje s prostorom« do zdaj v zakonih ni bil uporabljen in ni nam jasno, v kakšnem pomenu je uporabljen. Pri »odločanju o rabi prostora« pa gre dejansko za dejavnosti, ki so zajete v sprejemu planov in izvedbenih aktov in gre za nepotrebno ponavljanje. Pristojnosti na področju varstva okolja so v občinskih predpisih določene zelo ohlapno, vsekakor mnogo bolj splošno kot na področju urejanja prostora. Komentar: Kaže, da vsebine zakona o varstvu okolja iz leta 1993 občinski svetniki in pripravljavci statutarnih gradiv še ne poznajo dovolj podrobno. Zakon je občinam dal številne pristojnosti in naloge na področju varstva okolja - tako bi lahko občine sprejele kar osem različnih predpisov, programov, ukrepov itd. s tega področja* - a se nobeden od njih izrecno ne navaja kot pristojnost občine. * Ur. i. rs, k. 1 Zadeve, na&ete v I. do 5. alinc]i. 90 (vepetno) povzele po I! »v-zorinem statutu« (Teze za izdelav» statutov oMšn. Služba za lokalno samoupravo pri Vladi RS. 22. 12 I9M). * Gospodarjenje s prostorom po vezavah zakonih m gospodarska favna služba. * Zakon o varstvu okolja (Ur. I RS. tt. 32/1993) oNraam daje pristojnost. da sprejmejo: posebne ukrepe vantva Začasna organiziranost občinskih svetov Delovna telesa občinskih svetov je do zdaj določilo deset občin. Število delovnih teles je od 4 do 11. Komentar: Žal ne poznamo podatkov o številu delovnih teles (nekdanjih) občinskih skupščin, predvidevamo pa. da je bilo manjše. Pričakujemo lahko, da bo v občinah, ki so ustanovile kar po 11 odborov ali komisij, delo nekaterih kmalu zamrlo. Smotrnejša bi se nam zdela ureditev, ko bi bilo vnaprej določeno manjše število stalnih odborov, po potrebi pa bi svet ustanavljal še delovne skupine za posamezna pereča vprašanja. Le v eni občini ni nobenega odbora s področja urejanja prostora, v preostalih osmih pa je eden, dva ali celo tri odbori. Imena odborov so različna (do zdaj smo ugotovili že kar 9 različic). Komentar: Menimo, da je smotrnejša ureditev, po kateri vsa področja: prostor, okolje, komunala, stavbna zemljišča in stanovanja obravnava en odbor. Ločevanje komunale oz. infrastrukture ter stavbnih zemljišč in stanovanj od prostora in okolja namreč lahko spodbudi neusklajenost delovanja občine na teh področjih. Tudi iz opisov pristojnosti posameznih odborov je razvidno, da npr. okolja in komunale pravzaprav ni mogoče ločevati. Sprašujemo se, ali je velika pestrost imen odborov potrebna in utemeljena. Otežuje namreč stike tako prebivalstva kot tudi državnih organov z občinskimi odbori. Predlagamo, da se uporablja izraz »odbor za okolje in prostor«, ki je tudi najpogostejši. Sedem občin je že tudi določilo naloge teh odborov. Večinoma je določeno, da odbor »obravnava« ali »sodeluje pri obravnavi«, »predlaga občinskemu svetu«, »spremlja«. Polovica občinskih svetov pa je svoje odbore pooblastila tudi za odločanje o posameznih zadevah ali pa je taka možnost s statutom dopuščena. Komentar: Zakon o lokalni samoupravi odborom ne daje pravice do odločanja, temveč lahko odbori zadeve le obravnavajo ter svetu dajejo mnenja in predloge". Odbor ali svet za krajevne skupnosti so do zdaj ustanovile tri občine, od teh mu ena sploh ni določila pristojnosti, druga pa zelo ohlapno. Omenimo naj nenavadno ureditev, ki jo je sprejela ena od občin in ki spominja na institucijo državnega sveta. Svetu krajevnih skupnosti namreč daje pravico do odložilnega veta. Prostorska ureditev občine je še posebej navedena kot zadeva, na katero se nanaša pravica do odložilnega veta. Komentar: Pričakujemo, da bo med odborom za krajevne skupnosti in odborom za okolje in prostor prihajalo do nasprotij glede pristojnosti. Zato predlagamo, da se med njima zagotovi dobro komuniciranje, potrebni pa bodo tudi postopki usklajevanja. Ustrezna od pravice do odložilnega veta bi bila po našem mnenju okolja 2. tlen. kooceujc - 23. «en. predpise o mejni vrednosti (mestna obiina oz obiina. ki ima slan» ogroieoep obmotja) 27. deti, «d v smislu 29. «ena. opozorila prebivalstvu - 38. Men. izredni ukrepi (me«na občina) - 38 «en. program varava okoli* (a mcslno obilno obvezen) - 50. ften. napaja varovanja pred obremenitvami - 13. tlen, sanadjski program (mcitna obilna) -65 tlen 10 10 člen zakona o spremembah m dopolnitvah zakona o kikalni samoupravi (Ur. I RS. it 14195). Ta zakonska reiilev K razlikuje od npr. angleike prakse, kjer odbori odločajo. ureditev, po kateri bi moral občinski svet pred odločanjem o zadevah s področja urejanja prostora pridobiti mnenje odbora krajevnih skupnosti. Tako ureditev pa predlagamo vsem občinam, ki so ustanovile odbor/svet krajevnih skupnosti. Podobno kot velja za pristojnosti občin, so tudi naloge občinskih odborov na področju varstva okolja navedene le zelo splošno, brez konkretnejših nalog (5 občin) ali pa odbori na področju okolja sploh nimajo nikakršnih nalog (3 občine) -gl. komentar pri pristojnostih občin. Konflikt med centralno in lokalnimi oblastmi Iz prikaza je razvidno, da se pri urejanja prostora nekatere občine upirajo težnjam k centralizaciji oblasti, ki se kažejo v zakonu o upravi. Hkrati nekatere občine (za zdaj) tudi niso šle v drobitev uprave po majhnih teritorialnih enotah, temveč so ohranile skupne uprave. Do konflikta med centralno in lokalno oblastjo je prišlo tudi v Veliki Britaniji v 80. letih (za časa thateherizma). Vzrok je bil velika centralizacija oblasti in krepitev nadzora centralne oblasti nad lokalno. Tudi tam centralizacijo spremlja reorganizacija lokalnih skupnosti s prenosom odgovornosti na manjše" teritorialne enote. Rydinova (str. 198) predstavlja različne poglede na ta proces, ki jih zaradi aktualnosti za Slovenijo na kratko povzemamo. Za Novo desnico je ta rešitev privlačna, ker naj bi bile večje teritorialne enote bolj birokratske in se ukvarjale z neuporabnim strateškim planiranjem, nasprotno pa naj bi se manjše enote ukvarjale bolj z zadovoljevanjem vsakdanjih potreb prebivalcev. Z vidika liberalnopoli-tičnih ekonomistov bo taka reorganizacija prinesla velike probleme pri odločanju, ker bo presekala sedanje integrirano planiranje. Politični motivi pa utegnejo tudi preprečiti oblikovanje najprimernejše prostorske enote za posamezno lokalno javno službo. Za institucionalistc reorganizacija pomeni izgubo sedanjih načinov obravnave in razreševanja konfliktov, zato bo treba razviti nove načine reševanja nasprotij. Za Novo levico pa je reforma lokalnih skupnosti eden od napadov na zmožnost lokalne oblasti, da se same upravljajo in da se učinkovito spopadajo s centralno oblastjo. Primerjava z razmerami v Sloveniji kaže. da sta tudi pri nas centralizacijo oblasti spremljala reorganizacija lokalnih oblasti in oblikovanje manjših teritorialnih enot. Zato so tudi tu aktualna ta vprašanja: - Ali se bodo z reformo še zmanjšale možnosti za strateško planiranje? - Ali so z vidika urejanja prostora nove majhne občine optimalna teritorialna enota? - Ali se bosta urejanje prostora in varstvo okolja v občinah bolj približali lokalnemu prebivalstvu - ali pa se mu bosta z morebitno ukinitvijo krajevnih skupnosti (zlasti na področju krajevne komunalne infrastrukture) in s povečanimi pristojnostmi države (na kar kažejo osnutki novega zakona o urejanju prostora) še bolj oddaljili? - Ali so razvita nova sredstva reševanja konfliktov, ki bodo nadomestila tista, ki so obstajala do zdaj, a so zdaj ukinjena? Tu se nam zdi še posebej pomembno " Po Rydiitovi (str 168) reorganizacijo lokalne oMasti v Angliji v tmrri m.w|ianja teritorialnih enot podpirajo zagovorniki depolitizacij lokalnih oMasIi tudi vprašanje razreševanja konfliktov med sosednjimi občinami. Mnenja smo namreč, da sredstva, ki so na voljo v tem trenutku, nikakor niso ustrezna. Glede na sredstva, ki jih imajo na voljo država in občine, pričakujemo, da se bo konflikt razrešil v korist države. Država ima namreč na voljo bistveno večja sredstva" od novih občin. Pri razreševanju konflikta med obema ravnema oblasti je bilo zlasti pomembno komuniciranje. Do zdaj pa je bilo komuniciranje države (ministrstva) z občinami pomanjkljivo in predvsem enosmerno (od zgoraj navzdol). Driavna uprava - odzivajoča institucija? Glede na predstavljeno stanje v občinah bi pričakovali, da se nanj državna uprava odzove. Vendar - kot kaže - Ministrstvo za okolje in prostor ne sodi med odzivajoče (responzivne) institucije, saj razmer, prikazanih v tem prispevku, ne spremlja. Državna uprava se torej (za zdaj) ne namerava odzvati. Kakšen pa je postopek za odziv ministrstva na občinske predpise, ki niso skladni z zakonom? Zakon" določa, da mora ministrstvo najprej opozoriti občinski svet in mu predlagati ustrezne rešitve. Če občinski svet svojega predpisa kljub temu ne uskladi z ustavo ali zakonom, mora ministrstvo predlagati vladi, da zahteva začetek postopka pred Ustavnim sodiščem za oceno skladnosti predpisa z ustavo in zakonom". Po mnenju G. Trpina (str. 38) torej izvršilna oblast ne more posegati v akte lokalne skupnosti. Mnenja smo, naj bi se državna uprava na prikazano stanje odzvala na več načinov: - občinam naj bi priporočila, kako naj vprašanja o urejanju prostora in varstvu okolja čim smotrneje uredijo, - pretehtala naj bi vse ureditve, ki so v nasprotju s sedanjimi prostorskimi zakoni in jih - če se to pokaže za smotrno - čim prej vključila v spremembo veljavnih zakonov ali v nov zakon o urejanju prostora in graditvi, - občine opozorila na ureditve, ki so v nasprotju z veljavnimi zakoni, in jih pozvala, naj svoje predpise ustrezno spremenijo. Mestna občina Podrobneje obravnavamo tudi vprašanje mestne občine in njenih nalog s področja urejanja prostora. Sprašujemo se, ali se je (do zdaj) mestna občina, kot sta jo določila ustava in zakon o lokalni samoupravi, pokazala za smiselno. Že ob branju ustave in zakona smo bili mnenja, da so naloge mestne občine pri urejanju prostora (»mestna občina opravlja kot svoje tudi z zakonom določene naloge iz državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest« - 141. člen ustave oz. 11 Odnos oblasti in odvisnosti (powetMependency relalionl namreč po Rhodesu (v Rjrdin. su 182) določajo sredstvi, ki so iu voljo posamezni organizaciji finančna. ¿ikonska (ki drla vi dajejo dodatno oMatfj. hierarhična (ki temeljijo na nadzorni vlogi), politična m informacijska " 57. člen zakona o upravi. " Zakon o lokalni samoupravi v 89 členu obravnava isto tematiko, vendar je ureditev drugačna: ministrstvu daje možnost, da lahko odloke, za katere nem. da so nezakoniti, zadrži glede izvrševanja m jih predloži Ustavnemu sodiSiu Dva zakona torej za isto tematiko predpisujeta različna postopka in dajeta ministrstvu različna pooMastila. »mestna občina skrbi za smotrn razvoj na območju mesta kot celote, določa namembnost mestnega prostora in usklajuje rabo prostora z mejnimi občinami« -22. člen zakona o lokalni samoupravi) neustrezno določene: - Prepričani smo, da na področju urejanja prostora ni nalog glede razvoja mest, ki bi bile lahko državna pristojnost, temveč bi moralo biti urbanistično načrtovanje mest pristojnost lokalnih skupnosti. - Nadalje se nam zdi neprimerna ureditev, da mestna občina skrbi za smotrn razvoj na območju mesta kot celote - tako nalogo bi morale imeti vse občine, ne le mestne. Nesmotrno bi bilo. da skrb za razvoj celotnega mesta naložimo le npr. Slovenj Gradcu (ki ima 8.000 prebivalcev), ne pa tudi Jesenicam (ki imajo 20.000 prebivalcev), ker slednje niso mestna občina. - In končno, od mestnih občin se zahteva, da usklajujejo rabo prostora z mejnimi občinami, za mejne občine pa ta zahteva ni navedena. Tako je k usklajevanju zavezano le mesto, obroč okrog njega pa se z mestom ni dolžan usklajevati. - Tudi zahteva, da mesto usklajuje rabo le z mejnimi občinami, je neustrezna, saj - npr. na primeru Ljubljane mejne občine sploh ne zajamejo celotne urbane regije (Vrhnika npr. ni mejna občina). Po našem mnenju so pri urejanju prostora vse naloge, ki sta jih ustava in zakon naložila mestni občini, dejansko naloge katere koli občine, v kateri leži mesto.15 Za zdaj navedene dvome potrjujejo tudi analizirani občinski predpisi: - Navadne občine si pri urejanju prostora niso določile manjših pristojnosti kot pa mestne občine. (Značilen primer so npr. lokacijska in gradbena dovoljenja: kar 7 (navadnih) občin in le ena (najmanjša) mestna občina se je odločila, da imajo pravico »odločati o posegih v prostor lokalnega pomena«), - Tudi glede organiziranosti, tj. obstoja odbora za okolje in prostor (pri občinskem svetu) in oddelka (v občinski upravi), ni razlik med mestnimi in navadnimi občinami". - Nobena od petih analiziranih mejnih občin (tj. občin, ki mejijo na mestno občino) do zdaj ni zapisala namere, da bo rabo prostora usklajevala s sosednjo mestno občino. Sklepne ugotovitve Pregled končujemo s splošnimi ugotovitvami, v katerih povzemamo pomembnejše značilnosti začasnih ureditev v novih občinah. - Mnoge »nove* občine - vsaj glede na pristojnosti in naloge, kot so si jih do zdaj določile pri urejanju prostora - ostajajo pravzaprav »stare« občine, saj opravljajo iste funkcije, le na manjšem ozemlju. Ali bodo to zmogli njihovi proračuni, se bo pokazalo čez čas. - Pričakujemo, da bo »začasnost* podaljšana v precej dolgo obdobje. Spremembe pričakujemo predvsem v tistih občinah, ki bodo zaradi pomanjkanja proračunskih sredstev krčile svojo upravo in zato tudi združevale oddelke. Glede na " V Sloveniji je (bilo) 51 ram gl znluin o upravnolcrtlorialni razdelitvi, v: Poselitvena problematika SR Slovenije 2, Urbanistični inititut S RS (L. Goaf. A. Jako«. P Mihcvc). Ljubljana. I