© Nova univerza, 2018 DIGNIT AS Revija za človekove pravice Slovenian journal of human rights ISSN 1408-9653 Nekaj teoretičnih izhodišč h konceptu matične države pri zaščiti narodnih manjšin Dejan Valentinčič Article information: To cite this document: Valentinčič, D. (2016). Nekaj teoretičnih izhodišč h konceptu matične države pri zaščiti narodnih manjšin, Dignitas, št. 69/70, str. 13-28. Permanent link to this doument: https://doi.org/ 10.31601/dgnt/69/70-2 Created on: 16. 06. 2019 To copy this document: publishing@nova-uni.si For Authors: Please visit http://revije.nova-uni.si/ or contact Editors-in-Chief on publishing@nova-uni.si for more information. This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License. 13 DIGNITAS n Nekaj mednarodnopravnih teoretičnih izhodišč h konceptu matične države ... Nekaj mednarodnopravnih teoretičnih izhodišč h konceptu matične države pri zaščiti manjšin Dejan Valentinčič 1 PovzeTek Narodne manjšine predstavljajo zapleteno točko mednaro- dnih odnosov, saj se države z dejstvom, da ne morejo pod svojim okriljem združiti vsega ozemlja in prebivalstva, ki ga čutijo za del »narodnega telesa«, težko sprijaznijo. v istih državah pa so po dru- gi strani prisotne tudi manjšinske (narodne) skupnosti, ki so bile zelo pogosto podvržene asimilacijskim pritiskom. »Matične drža- ve« so želele takšno dogajanje preprečiti, a ob enem pa niso že- lele, da bi se druge države »vtikale« v njihov odnos do manjšin na njihovem ozemlju. Čeprav je delovanje držav kot »matičnih držav« vsakodnevna praksa so pravno obvezujoča določila, ki bi to po- dročje kodificirala redka. Prispevek predstavlja razvoj koncepta matične države, zaradi prostorske omejitve se omeji na teoretična izhodišča, ki bodo predstavljala temelj za nadaljnjo aplikacijo razi- skave, kako Slovenija deluje kot matična država ter kako sprejema delovanje drugih držav kot matičnih držav glede manjšinskih sku- pnosti na njenem ozemlju. Ključne besede: matična država, temeljna načela mednarodne- ga prava, zgodovina koncepta, pravne podlage, teoretične klasifi- kacije, Republika Slovenija. 1 Mladi raziskovalec in asistent za področje ustavnega prava in človekovih pravic, Fakulteta za upo- rabne družbene študije, dejan.valentincic@gmail.com. 14 DIGNITAS n evropsko in mednarodno pravo človekovih pravic Some theoretical points on the concept of the kin-state in international law in the protection of minorities AbSTRAcT The national minorities have always presented complicated is- sues in international relations. All countries would like to have all territory and population that they understand as historical part of their nation to be part of their state borders. At the same time, other national minorities living on their territory have been often pressured to be assimilated in the past. »kin-states« wanted to pre- vent that kind of happenings, but still did not want other countri- es to influence their relation regarding minorities on their territo- ry. Althought the function of countries as kin-states is a everyday practice, the legal terms that would regulate that issue are very rare. This article presents the development of the concept of kin- state. because of the limited space, it only deals with theoretical points that present the base for the application of the further re- search, dealing with how does Slovenia function as a kin-state and how does it accept the function of other countries as kin-states regarding minorities in Slovenia. Key words: kin-state, basic principles of international law, the history of the concept, legal basis, theoretical classifications, Re- public of Slovenia. I. Matična država in temeljna načela mednarodnega prava odnose med državami ureja mednarodno pravo. Mednarodno pravo je brez dvoma posebna vrsta prava, glede na način njego- vega funkcioniranja. za notranje državne predpise je značilno, da jih država sprejme, nato pa zavezujejo fizične in pravne osebe na njenem ozemlju. 2 Mednarodno pravo pa temelji na mednarodnih 2 Tukaj sicer ločujemo kogentne in dispozitivne pravne norme – kogentne norme so zavezujoče ali prepovedujoče, vsekakor pa obvezne; dispozitivne norme pa dopuščajo, da subjekti sami izbirajo med pravili za svoje vedenje in ravnanje. Kogentne norme so npr. značilnost kazenskega prava, dispozitivne pa so prisotne v civilnem pravu. 15 DIGNITAS n Nekaj mednarodnopravnih teoretičnih izhodišč h konceptu matične države ... pogodbah. Države se morajo torej glede vsebine pogodb dogovo- riti (se torej z njimi strinjati) ter jih nato podpisati in tudi ratificira- ti v parlamentih (tukaj sicer obstajajo razlike, glede na posamezne državne ureditve), da začnejo mednarodne pogodbe veljati in dr- žave tudi obvezujejo. Če zaradi poenostavitve izpustimo temeljna načela mednarodnega prava in nekaj temeljnih aktov (npr. Splo- šno deklaracijo o človekovih pravicah), se morajo torej države z določbami strinjati, preden jih začnejo te obvezovati. 3 Razlog za to je v tem, da mednarodno pravo temelji na načelu enake suverenosti držav. Države so torej enako suverene ne glede na njihovo velikost, število prebivalstva, ekonomsko moč, vojaško moč … (torej izvajajo oblast na svojem ozemlju, imajo jurisdikcijo nad svoji državljani in vzpostavljajo odnose z drugimi državami). 4 vse to izhaja iz tega, da mednarodno pravo izhaja in tudi še danes nastaja iz naporov držav, da kodificirajo svoje odnose. Danes se- veda nastajanje in kodificiranje mednarodnega prava ni več le do- mena držav, ampak tudi mednarodnih organizacij, ki so postale tudi forum za sprejem večine multilateralnih dogovorov. Aurescu pravi, da je suverenost hkrati koncept, institucija, najpomembnej- ša značilnost države in temeljno načelo mednarodnega prava (a kljub temu meni, da je to eno najbolj dinamičnih pravnih načel). 5 eno temeljnih načel mednarodnega prava je spoštovanje no- tranje pristojnosti držav. Ta je omejena takrat, kadar neko razmer- je ureja mednarodno pravo. 6 Prav za izpolnjevanje manjšinskih pravic je zelo pogosto tako, da se države lahko obvežejo z medna- rodnimi pogodbami, a si pridržijo pravico, da le-te niso neposre- dno izvršljive, ampak morajo določila prenesti v svojo notranjo zakonodajo. Tukaj pa pogosto pride do omilitev, izigravanj, po- skusov relativiziranja (razlog, zakaj države na (najpogosteje bila- teralne) mednarodne pogodbe sploh pristanejo je pogosto ta, da tudi v drugi državi živi njihova manjšina in imajo interes jo čim bolj zaščititi). Iz zgoraj opisanih teoretičnih dejstev izhaja zelo jasna premisa 3 Glej npr. M. N. Shaw, International Law, Cambridge, 2003, str. 42-47 in 88-92; ali V. D. Deagan, Rijeka, 2000, str. 222. 4 Pomemben poudarek je tukaj tudi ta, da so države lahko le suverene, ali pa to niso, ne morejo pa države biti delno suverene (Glej npr. B. Conforti, Mednarodno pravo, 2005, str. 12-16; ali J. Andrassy, B. Bakotič in B. Vukas, Međunarodno pravo, Zagreb, 1995, str. 65-78. 5 B. Aurescu v: W. Kemp, V. Popovski in R. Thakur, Blood and Borders. The Responsibility to Protect and the Problem of the Kin-State, Tokyo-New York-Paris, 2011, str. 28. 6 E. Petrič, Mednarodnopravno varstvo narodnih manjšin, 1977, str. 176. 16 DIGNITAS n evropsko in mednarodno pravo človekovih pravic glede udejanjanja koncepta matične države 7 : države so suverene in to suverenost izvajajo tudi nad pripadniki narodnih (ali drugih) manjšin, ki živijo na njenem ozemlju. Čeprav več mednarodnih dokumentov deklaratorno varuje narodne manjšine, pa večina mednarodnopravnih teoretikov trdi, da v tem primeru ne more- mo govoriti da s tem postajajo subjekt mednarodnega prava, niti v omejenem obsegu. 8 za države pa seveda ne velja, da bi imele meje, kot bi si jih idealno želele in bi torej obsegale vse ozemlje, kot bi ga hotele. Državne meje se zelo pogosto ne skladajo z narodnostnimi meja- mi in države so seveda hotele igrati čim večjo vlogo tudi pri prebi- valstvu, ki ga niso uspele zaobjeti pod svojo državno oblast, a so ga smatrale kot del svojega narodnega telesa. ob enem pa so vse države varovale svojo suverenost in so se branile tega, da bi dru- ge (v tem primeru predvsem sosednje) države prevzemale skrb za svoje manjšine na njenem ozemlju, saj so to štele kot poseg v njihovo suverenost. 9 Poleg tega je treba dejati, da je bil vsaj v pre- teklosti nedvoumni interes številnih držav manjšine na njihovem ozemlju asimilirati, saj so tako želeli homogenizirati svoje prebi- valstvo. ob tem pa so seveda drugačno politiko zagovarjale glede svo- jih manjšin v sosednjih državah, ki so jih želele maksimalno zašči- titi in zagotoviti, da ne bodo asimilirane, ampak jim omogočiti vse mogoče pogoje za ohranjanje njihove identitete in navezanosti na matično državo. v preteklosti je seveda oblikovanje vseh teh odnosov in politik temeljilo (tudi) na temu (ali vsaj na želji po tem), da bo prej ali slej zopet prišlo do spreminjanja mej, ko si je vsaka država predstavljala, da bo lahko pod svoje okrilje dobila tudi ozemlja, kjer živijo njene narodne manjšine (a ob tem s ci- ljem ohraniti ozemlje, ki ga poseljujejo druge narodne manjšine). Danes je to, vsaj deklaratorno mimo. In tudi, spet vsaj deklarator- no, nobena država ne izvaja (ali naj ne bi izvajala) politike asimi- lacije, ampak naj bi vse podpirale manjšine na njihovem ozemlju pri ohranjanju njihove identitete. Iz zgoraj zapisanega torej povzemamo sledeči zaključek, ki je temelj koncepta matične države: 7 V prispevku enotno uporabljamo oznako matična država. Druga termina, ki se tudi uporabljata s sorodnim pomenom sta »država zaščitnica« in »država matičnega naroda«. 8 B. Conforti, Mednarodno pravo, 2005, str. 21. 9 Glej npr. P. Roter, Narodne manjšine v mednarodnih odnosih, 2009, str. 60-61. 17 DIGNITAS n Nekaj mednarodnopravnih teoretičnih izhodišč h konceptu matične države ... vsem državam je v interesu zaščititi dele njenega narodnega telesa, ki živi izven matične države. v interesu jim je torej koncept močne matične države, torej jasno formulirane v mednarodnem pravu. • Istočasno države skrb drugih držav za narodne manjšine na njihovem ozemlju dojemajo kot poseganje v njihovo suverenost in vmešavanje v njihove notranje zadeve. • o dnosi v mednarodni skupnosti temeljijo na načelu enake suverenosti držav. Države (in mednarodne organizacije) mednaro- dno pravo sprejemajo z mednarodnimi pogodbami, ki jih morajo države podpisati in ratificirati, torej se z njimi strinjati. Iz tega torej jasno izhaja, da so se morale (in se bodo morale tudi v bodoče) države med seboj dogovoriti in dogovore kodificirati, glede vloge matične države. ob tem so države imele zelo različne in celo zno- traj same države nasprotujoče si interese. Potrebo je bilo (in bo tudi v prihodnosti) iskati za vse sprejemljive kompromise. II. zgodovinski in idejni temelji koncepta matične države Preden preidemo na kratek prikaz dokumentov in dogovorov glede dopustne vloge matične države dodajmo na tem mestu še par opomb, ki bodo služile boljšemu razumevanju koncepta ma- tične države in nadaljnjega teksta, ob enem pa bodo tudi dopolni- le zgornje teoretične predpostavke. Temelji varstva manjšin so se začeli z vestfalskim mirom (1648), po koncu 30-letne vojne, ko je prišlo do priznanja pravice do svo- bodne izpovedi vere in do zaščite verskih manjšin. večji razmah pa je varstvo manjšin dobilo z nastankom nacionalnih držav (19. stoletje), ko je vsaka država, po oblikovanju narodnih zavesti, že- lela nastajajoč narod združiti v samostojno državo, a že takrat ni vsem uspelo. zato so poskusile vsaj zaščititi pripadnike svojega naroda v sosednjih državah. Iz tega je nato nastal tudi koncept matične države. Matična država torej izhaja iz nacionalne države. Poleg narodnostne vezi, so razlogi za posredovanje držav lahko še zgodovinske vezi, naravna bližina, ekonomski stiki itd. 10 10 A. Nastase, R,Miga-Besteliu, B. Aurescu in I. Donciu, Protecting Minorities in the Future Europe: Between Political Interest and International Law, Regia Autonoma »Monitorul Official, 2002, str. 43-44. Dostopno na: http://www.publicinfo.ro/INITIAL/ProtMinoritatilor1.pdf (zadnjič obiskano: 22.10.2014). 18 DIGNITAS n evropsko in mednarodno pravo človekovih pravic Matično državo se razume predvsem v kontekstu zaščite naro- dnih manjšin, manj pa drugih npr. verskih manjšin, čeprav bi tudi to lahko bil povsem logičen koncept (država, kjer neka veroizpo- ved predstavlja večinsko opredelitev želi zaščititi pripadnike iste veroizpovedi v drugi državi, kjer predstavljajo le manjšino). zgo- dovinska osnova tega koncepta temelji prav na ad hoc interven- ciji držav, ki so poskušale zaščititi pripadnike iste veroizpovedi v drugih državah. 11 kar dela koncept matične države še dodatno zapleten, je zaple- tenost že same manjšinske problematike, opredelitev, identitet in ustreznih terminov. ker to ni namen pričujočega dela, se s tem ne bomo podrobneje ukvarjali, niti vrednostno opredeljevali, ampak bomo (tako kot že do sedaj) preprosto uporabljati termine kot so narod, narodna manjšina, narodna zavest itd. v praksi gre vseka- kor za veliko bolj zapletene stvari, saj identifikacije in opredelitve niso enostavne, terminologija tudi ni izenačena. v evropi veljata dva različna načina nastanka narodov in držav, kar posledično še danes pomeni njihovo različno razumevanje. za germanske države je značilno, da je najprej prišlo do oblikovanja narodne zavesti, šele nato pa do nastanka držav. za germanske države velja, da svojo pripadnost narodu temeljijo na rodu, krvi, genih …, torej bioloških značilnostih. za romanske države pa velja, da je najprej prišlo do nastanka držav, nato pa so na tem temelju začeli izoblikovati narodno zavest in enoten jezik. Romanske dr- žave tako izenačujejo pojma naroda in državljanstva. 12 Čeprav do- sedanja literatura tega ne opredeljuje tako, lahko tukaj uvedemo še tretjo kategorijo. za slovanske narode je značilno, da, za razliko od germanskih narodov, svojo narodno identiteto utemeljujejo predvsem na jeziku in kulturni pripadnosti (tudi v slovanskem svetu so narodi nastali pred državami). 13 Takšni različni pogledi seveda še otežujejo udejanjanje koncepta matične države, saj so 11 E. Chaszar, The international problem of national minorities, Bucarest, 1999, str. 4. 12 Tako npr. vidimo, da je Francija najbolj radodarna pri podeljevanju državljanstev priseljencem, saj vse prebivajoče na svojem ozemlju šteje za Francoze. Prav Francija je tudi razlog, da na medna- rodni ravni ni bilo sprejetih še nobenih jasnejših dokumentov glede zaščite narodnih manjšin, saj Francija ne priznava obstoja manjšin na njenem ozemlju in takšne poskuse sprejema zakonodaje vedno blokira. Enaki so razlogi, da Španija Katalonce vedno označuje kot del španskega naroda in za enake pojave v Italiji, ki npr. vedno razlikuje med pripadniki slovenske manjšine v Tržaški in Goriški pokrajini, ki so del Italije postali po prvi svetovni vojni in pripadniki slovenske manjšine v Videmski pokrajini, ki so del Italije postali že leta 1866, torej že pred celotno združitvijo države v današnji obliki in jim je zato vedno osporavala manjšinske pravice (Glej npr. D. Valentinčič, Slovenci v Reziji?, 2014). 13 D. Valentinčič, Slovenci v Reziji?, Celovec, 2014, str. 162. 19 DIGNITAS n Nekaj mednarodnopravnih teoretičnih izhodišč h konceptu matične države ... idejna izhodišča držav precej različna. zadnja stvar, ki jo na tem mestu opredeljujemo kot dodaten dejavnik je najprej dejstvo, da nimajo vsi narodi oz. narodne manjšine svoje matične države in se tukaj postavlja vprašanje, ali torej nimajo države zaščitnice, ali to lahko postane kakšna druga država (npr. kurdi, Lužiški Srbi, Retoromani, Ladinci, Frizijci …). Pri nekaterih manjšinah pa se porajajo vprašanja, katera država naj bo njihova zaščitnica, saj obstajajo različna stališča glede tega. Takšen primer so npr. bošnjaki (Muslimani) v Sanđaku (Srbija). Nekateri trdijo, da je njihova matična država bosna in Hercegovi- na, drugi da je to Turčija, tretji pa, da je to Črna gora. 14 III. Pravne podlage koncepta matične države Širši razmah je varstvo pravic manjšin (in tudi širše, človekovih pravic) dobilo najprej po koncu prve svetovne vojne, ko očividno ni bilo uspešno, nato pa spet po koncu druge svetovne vojne. vse bolj so se začela uveljavljati načela in praksa, da to ni le notranja skrb držav, ampak tudi mednarodnopravno vprašanje. 15 Sodobno mednarodno pravo eksplicitnih določil o pristojno- stih in odgovornosti matičnih držav ne vsebuje. Med ključne prav- ne vire o tej tematiki lahko štejemo Poročilo o prednostnem obravnavanju narodnih manjšin s strani matičnih držav 16 , ki ga je leta 2001 sprejela komisija za demokracijo skozi pravo (beneška komisija). Dokument predstavlja vir za oceno skladno- sti delovanja matične države z načeli mednarodnega prava in standardi ter prakso evropskih držav. Okvirna konvencija za varstvo narodnih manjšin 17 se vprašanja odnosov pripadnikov manjšine z matičnim narodom dotika v 17. členu, ki določa, da so vse pogodbenice konvencije obvezane, da ne posegajo v pravico pripadnikov narodnih manj- 14 Koja je matična država sandžačkih Bošnjaka? Dostopno na: http://www.sandzacke.rs/vijesti/politi- ka/koja-je-maticna-drzava-sandzackih-bosnjaka/, (zadnjič obiskano: 17.10.2013) in Š. Argovič, Šerbo i matična država. Dostopno na: http://www.bosnjaci.net/prilog.php?pid=39416, (zadnjič obiskano: 17.10.2014). 15 P. Roter, Managing the ‘minority problem’ in Post-Cold War Europe Within the framework of a mul- tilayered regime for the protection of national minorities, v E. Bloed, R. Hofmann, J. Marko, J. Mayall in M. Weller, European Yearbook of Minority Issues, Volume 1, 2003, str. 94-95. 16 Report on the preferential treatment of national minorities by their kin-state. Dostopno na: http:// www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-INF%282001%29019-e.aspx, (zadnjič obiskano: 17.10.2014). 17 Okvirna konvencija za varstvo narodnih manjšin, Ur.l. RS MP 4/1998. Dostopno na: http://www. svetevrope.si/sl/dokumenti_in_publikacije/konvencije/157/, (zadnjič obiskano: 17.10.2014). 20 DIGNITAS n evropsko in mednarodno pravo človekovih pravic šin, da navezujejo in vzdržujejo proste in miroljubne čezmejne stike z osebami, ki zakonito bivajo v drugih državah, še posebej s tistimi, ki imajo njim skupno etnično, kulturno ali versko iden- titeto ali kulturno dediščino. v drugem odstavku je pripadnikom narodnih manjšin zagotovljena pravica do sodelovanja v dejavno- stih nevladnih organizacij, tako na državni, kot mednarodni ravni, ki jo morajo pogodbenice spoštovati. 18. člen nadaljuje, da si mo- rajo pogodbenice konvencije prizadevati za, po potrebi, sklepa- nje bilateralnih in multilateralnih sporazumov z drugimi, zlasti so- sednjimi državami, za zagotovitev varstva pripadnikom zadevnih narodnih manjšin. Drugi odstavek določa, da naj pogodbenice, kadar je to ustrezno, sprejmejo ukrepe za spodbujanje čezmejne- ga sodelovanja. Deklaracija o pravicah oseb, ki pripadajo narodnim ali etničnim, verskim in jezikovnim manjšinam 18 , ki je bila v okviru organizacije združenih narodov (ozN) sprejeta leta 1992, pa v 5. točki 2. člena določa: »osebe, ki pripadajo manjšinam, ima- jo pravico do vzpostavitve in ohranjanja, brez kakršne koli diskri- minacije, svobodnih in miroljubnih stikov z drugimi člani njiho- ve skupnosti in z osebami, ki pripadajo drugim manjšinam, kot tudi do stikov prek meja, z državljani drugih držav, s katerimi so povezani z narodnimi ali etničnimi, verskimi ali jezikovnimi vez- mi«. 6. člen deklaracije določa, da »Države sodelujejo o vprašanjih, povezanih z osebami, ki pripadajo manjšinam, med drugim o iz- menjavi informacij in izkušenj, s ciljem promocije medsebojnega razumevanja in zaupanja«, 7. člen pa nadalje določa, da »Države sodelujejo s ciljem promocije spoštovanja pravic, kot jih vzposta- vlja ta Deklaracija«. vir, ki ga velja na tem mestu tudi omeniti so Priporočila iz Bocna o pravicah narodnih manjšin v meddržavnih odno- sih 19 . Gre za dokument, ki ga je v letu 2008 sprejel visoki komi- sar za narodne manjšine organizacije za varnost in sodelovanje v evropi (ovSe). 20 Ne gre za pravno obvezujoči akt, ampak politič- ni dokument, ki države članice spodbuja in obvezuje na politični, 18 Deklaracija o pravicah oseb, ki pripadajo narodnim ali etničnim, verskim in jezikovnim manjšinam. Generalna skupščina OZN, 47/135 (Aneks), sprejeta 18.12.1992, 32 ILM 911 (1993). Dostopno na: http://textus.diplomacy.edu/Thina/txGetXDoc.asp?IDconv=2245 (zadnjič obiskano: 19.10.2014). 19 The Bolzano/Bocen Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations. Dostopno na: http://www.osce.org/hcnm/33633?download=true, (zadnjič obiskano: 23.10.2014). 20 Osrednji namen funkcije je predvsem v preprečevanju medetničnih konfliktov in zagotavljanju miru, manj pa v samem zagotavljanju visokega standarda manjšinskih pravic po posameznih dr- žavah. 21 DIGNITAS n Nekaj mednarodnopravnih teoretičnih izhodišč h konceptu matične države ... deklaratorni ravni. besedilo ne vsebuje terminov »matična drža- va« ali »država zaščitnica«. Priporočila so razdeljena na štiri dele: splošna načela; obveznosti držav do narodnih manjšin na njenem ozemlju; koristi, ki jih imajo države od narodnih manjšin na tujem ter multilateralne in bilateralne instrumente in mehanizme. Četrta točka Splošnih načel določa: »Države lahko imajo inte- res, celo ustavno deklarirano odgovornost, podpirati osebe, ki pripadajo narodnim manjšinam, živečim v drugih državah, ki jih povezujejo etnične, kulturne, jezikovne, verske, zgodovinske ali druge vezi. A to nikakor ne daje pravice, utemeljene na mednaro- dnem pravu, izvajati to jurisdikcijo nad takšnimi osebami na teri- toriju drugih držav, brez soglasja teh držav«. kratko lahko glavne poudarke iz tretjega poglavja povzame- mo takole: • Države lahko prebivalcem drugih držav dajejo ugodnosti s področja kulture in izobraževanja, medijev, potovalne ugodno- sti, delavna dovoljenja in dostop do viz. zagotovljena mora biti nediskriminacija. Država stalnega prebivališča teh oseb tega ne sme ovirati, če so ugodnosti, ki jih druga država ponuja v skladu z mednarodnim pravom. • Države se morajo izogibati enostranskim dejanjem. • Države sicer imajo pravico do podeljevanja državljanstva na podlagi narodnostnih vezi, a le, če države, kjer pripadniki manjši- ne prebivajo, dovoljujejo dvojno državljanstvo. Podeljevanje naj tudi ne bo množično. • Države naj se izogibajo financiranju narodnostnih ali verskih političnih strank v drugih državah. • enaka pozornost naj se namenja vsem narodnim manjšinam po različnih državah. kratko lahko glavne poudarke iz tretjega poglavja povzame- mo takole: • Države naj gojijo prijateljske odnose, ki naj jih raje kot na narodnostni gojijo na teritorialni osnovi. • Države se spodbuja, naj sklepajo bilateralne dogovore za zaščito manjšin. • Spore naj se rešuje z vsemi mogočimi domačimi in medna- rodnimi mirnimi sredstvi. Tisti, ki ta pravna pravila razlagajo zelo restriktivno sicer zago- varjajo stališče, da je vzpostavljanje stikov pravica narodnih manj- šin do stikov z državljani v matični državi in nevladnimi organi- 22 DIGNITAS n evropsko in mednarodno pravo človekovih pravic zacijami, ne pa tudi državnimi organi. 21 brez dvoma so določila mednarodnega prava zelo skopa, razlogi pa so bili navedeni že na začetku tega teksta. vsi pravni dokumenti so si enotni, da je var- stvo manjšin predvsem dolžnost držav, v katerih manjšine živijo. A meddržavni odnosi in skrb matičnih držav za njihove manjšine brez dvoma presega ozki pravni pozitivizem, ključna je diplomat- ska vloga držav in politična dogovarjanja. Dejstvo je, da je urejanje pravic manjšin na bilateralnem nivoju praviloma del kompleksnih odnosov med državama. Pogosto je, če ne že del istih pogodb, pa vsaj vsebinskih pogovorov z državnimi mejami. Nadalje se pre- pleta z gospodarskimi interesi, iskanjem podpore naproti tretjim državam in pri interesih v mednarodnih organizacijah itd. vse to lahko zelo vidno zaznamo tudi na primeru Slovenije. Iv. Načini delovanja matične države po razdelitvah teoretikov za zaključek teoretičnega sklopa dodajmo še nekaj teoretskih razdelitev načinov razumevanja in delovanja matične države, kot jih razumejo različni strokovnjaki. konieczna ločuje naslednje stopnje možnega skrbstva in po- sredovanja matičnih držav: 22 • Zelo močna stopnja (ena ključnih zunanjepolitičnih prio- ritet države, kar se kaže tako v financiranju manjšine, kot v izvaja- nju diplomatskih in drugih akcij za zaščito manjšine); • Velika stopnja (obstoj finančne pomoči in iniciativ za sode- lovanje, a brez političnega vmešavanja); • Srednja stopnja (omejena finančna pomoč, kulturno in družbeno sodelovanje le omejeno in simbolično); • Nizka stopnja (minimalna ali nikakršna finančna pomoč, le simbolični stiki med matico in manjšino). zanimivo je, da konieczna uvršča med državami srednje in vzhodne evrope Slovenijo med tiste, z najvišjo stopnjo posredo- vanja. Teoretiki ločujejo naslednje načine posredovanja matičnih dr- žav glede njenih narodnih manjšin v drugih državah: • Enostransko posredovanje: sem brez dvoma spada pra- 21 A. Nastase, R. Miga-Besteliu, B. Aurescu in I. Donciu (op. pod črto št. 9), str. 46 (pod II). 22 J. Konieczna, Minority Issues, 2004, Dostopno na: http://www.batory.org.pl/doc/k2.pdf , (zadnjič obiskano: 27.10.2014). 23 DIGNITAS n Nekaj mednarodnopravnih teoretičnih izhodišč h konceptu matične države ... vica do svobodnih stikov. To poleg občečloveških stikov zajema tudi svobodo gibanja (prehajanje med državama) in instituciona- lizirane stike (državni organi matične države in manjšinske orga- nizacije ter posamezniki). 23 Devetak pravi, da so ti stiki tako nujen predpogoj obveznega razvoja manjšine, da je to tudi moralna ob- veza matične države, ki mora ustvarjati možnosti za take stike. 24 Države, kjer narodne manjšine prebivajo pa so dolžne to dopu- stiti zaradi pravice do mednarodnega sodelovanja, kot enem te- meljnih mednarodnopravnih načel (norme, ki urejajo položaj po- sameznika v mednarodni skupnosti in pravica posameznika do stikov s subjekti drugih držav). 25 Najpogostejše vrste t.i. enostran- skih ukrepov so sledeče: določila v ustavah ali posebnih zakonih matičnih držav o zaščiti rojakov v drugih državah, podeljevanje dvojnih državljanstev (in volilne pravice) ali posebnega statusa, zakonsko ali ad hoc podeljevanje ugodnosti (predvsem ekonom- skih) pripadnikom manjšine v drugih državah, pomoč pri prese- litvi v matično državo, pozitivna diskriminacija glede izobraževa- nja, kulture itd. • Dvostransko in večstransko posredovanje: dvostransko posredovanje pomeni predvsem bilateralne mednarodne pogod- be med državama, ki se ju vprašanje dotika (torej med državo kjer manjšina živi in matično državo te manjšine). večstransko posre- dovanje pa pomeni multilateralne pogodbe, kjer se več držav sa- mih, ali v okviru neke mednarodne organizacije odloči za skupna načela in pravila. Prednost dvostranskih sporazumov je predvsem v tem, da jasno določajo obveznosti obeh držav pogodbenic ter posledično ponavadi prinašajo širši nabor pravic. 26 Dvostransko posredovanje vsebuje tudi diplomatske stike in uradne obiske. Največja pomanjkljivost dvostranskih sporazumov pa je, da ti pra- viloma ne predvidevajo učinkovitih sankcij za državo, ki določi- la sporazuma krši. Potencialna težava je tudi, da so običajno za takšne sporazume države zainteresirane v primeru, da manjšine živijo v obeh državah. Pri tem lahko pride to tega, da ena država zahteva recipročnost, kar lahko pomeni tudi poslabšanje položaja 23 M. Komac, Varstvo narodnih skupnosti v Republiki Sloveniji, 1999, str. 54. 24 S. Devetak, Odnosi med matico in manjšino: načelno vprašanje nacionalne enakopravnosti, 1982, str. 815. 25 S. Devetak, Manjšine, ljudska prava, demokratija: međunarodna zaštita ljudskih i etničkih prava, 1989, str. 259-260. 26 F. Benoit-Rohmer, The minority question in Europe: towards a coherent system of protection for national minorities, 1996, 53-54 in E. Lantschner in R. Medda, , Bilateral approach to the protection of kin-minorities, 2002, str. 126-128. 24 DIGNITAS n evropsko in mednarodno pravo človekovih pravic manjšine. 27 Slabost multilateralnih sporazumov je, da so ti pravilo- ma zelo ohlapni, saj države najdejo »najnižji skupni imenovalec«, poleg tega pa sprejemanje takšnih dokumentov običajno zelo dolgo traja. osrednja prednost pa je, da ponavadi to sčasoma po- stane del običajnega prava ter je torej verjetnost spoštovanja tega relativno velika. Dodatna prednost je tudi ta, da takšni sporazumi zaobjamejo tudi manjšine, ki nimajo svoje matične države, kar pri dvostranskih sporazumih običajno ni primer. eide zato priporo- ča, da bi morale mednarodne pogodbe, kjer so določene manj- šine poimenovane, vsebovati še dodaten člen, da enako varstvo uživajo tudi manjšine, ki niso konkretno omenjene. 28 Huber in Michey delita možna delovanja matičnih držav na šti- ri vrste: 29 • Neposredna podpora manjšinam v državah, v katerih živijo; • Pomoč pri naseljevanju v matični državi; • Dvostranske pogodbe med državama; • Iniciative na multilateralni ravni. v. Namesto sklepa – od teorije k praksi na primeru Slovenije Slovenija se s problemom matične države obojestransko (torej da sama deluje kot matična država ter da druge države tako de- lujejo glede manjšin na ozemlju Republike Slovenije) srečuje že vse od razglasitve samostojnosti in neodvisnosti. v prvi fazi je to prišlo do izraza že pri sami notifikaciji mednarodnih pogodb ter potrjevanju obstoječih meja (pri mednarodnih pogodbah, ki do- ločajo meje, sicer velja načelo rebus sic stantibus, a določeni krogi v Avstriji ter predvsem v Italiji so razpad Jugoslavije videli tudi kot priložnost za revizijo meja). Po posameznih državah bi lahko situacije strnili takole: Italija je to videla kot priložnost, da zagoto- vi še izboljšan položaj italijanske narodne skupnosti za ozemlju Republike Slovenije, sama pa se glede slovenske manjšine na njenem ozemlju ni hotela zavezati na mednarodni ravni, ampak vztrajala, da bo to uredila z notranjim pravom. Dolgo je tudi pri- bliževanje Slovenije evro-atlantskim povezavam pogojevala z za- 27 G. Alfredsson v A. Bloed in P. van Dijk, Protection of Minortiy Rights Throught Bilateral Treaties: The Case of Central and Eastern Europe, 1999, str. 165-174. 28 E. F. Defeis, v W. Kemp, V. Popovski in R. Thakur (op. pod črto št. 4), str. 81 (pod I). 29 E. Lantschner in R. Medda, Bilateral approach to the protection of kin-minorities, 2002, str. 122. 25 DIGNITAS n Nekaj mednarodnopravnih teoretičnih izhodišč h konceptu matične države ... njo ugodnim reševanjem zgodovinskih nesoglasij (npr. vračanje ezulskega premoženja), žrtev tega pa je bila tudi slovenska manj- šina v Italiji. Avstrija je vseskozi vztrajala pri stališču, da je 7. člen Avstrijske državne pogodbe izpolnjen ter zahtevala da tudi nem- ško govoreča manjšina v Sloveniji dobi status narodne skupnosti. kompromisna rešitev glede tega je bila sklenjena leta 2001, ko je bil med državama sklenjen kulturni sporazum. A vsi na avstrijski strani s tem nikakor niso zadovoljni, ampak še vedno vztrajajo pri izenačitvi statusa z italijansko in madžarsko narodno skupnostjo. To je tudi politična agenda več nemških in kočevarskih društev v Sloveniji, ki prejemajo izdatno avstrijsko podporo. Najbolj pa se je brez dvoma načelo matične države med Avstrijo in Slovenijo odražalo in se še odraža pri vprašanju notifikacije nasledstva pri Avstrijski državni pogodbi s strani Slovenije. Slovenija tega ni sto- rila, čeprav jo k temu že leta pozivajo številne civilno-družbene organizacije in tudi večji del mednarodnopravne stroke. Madžar- ska je po političnih spremembah v obeh državah v začetku 90. let prejšnjega stoletja sama bila zainteresirana za sklenitev kvadri- lateralne madžarsko-hrvaško-ukrajinsko-slovenske deklaracije in kasneje bilateralne pogodbe, da bi zagotovila pridobljene pravice svojim manjšinam po državah, ki so nastale na ozemlju Sovjetske zveze in Jugoslavije, kjer so prebivali tudi pripadniki madžarske manjšine. Državi sta o pravicah narodnih skupnosti na obeh stra- neh meje veliko sestankovali in se dogovarjali, vprašanje pa je, ko- liko je bilo dejansko, predvsem na madžarski strani, uresničenega. Ne v primeru Italije, ne v primeru Madžarske Slovenija ni načelno vztrajala pri reciprociteti. v odnosih s Hrvaško je bilo manjšinsko vprašanje podrejeno drugim sporom, predvsem mejnemu. Tako so bili Slovenci v hrvaško ustavo najprej vključeni, nato iz nje izlo- čeni, nato pa spet vključeni. Slovenija hrvaške manjšine, oz. naro- dne skupnosti ni v ustavi nikoli priznala. Ravno tukaj pa se začne velik izziv za razumevanje koncepta matične države v bodoče. v letu 2014 je zveza zvez narodov in narodnosti nekdanje Jugoslavije v Sloveniji v državni zbor vložila pobudo za ustavno priznanje šest novih narodnih skupnosti – Albancev, bošnjakov, Črnogorcev, Hrvatov, Makedoncev in Srbov. Srbska vlada je gle- de tega tudi že naslovila uraden zahtevek na slovensko vlado. Ak- tivnosti v tej smeri sta že izvajali tudi vladi Hrvaške ter bosne in Hercegovine. Tukaj se nam odpira vprašanje, ali je koncept ma- tične države omejen le na zaščitno avtohtonih narodnih manjšin, 26 DIGNITAS n evropsko in mednarodno pravo človekovih pravic ali tudi novejših, priseljenskih manjšin. Glede na to, da Slovenija prednjači pri zahtevah, ki jih od priseljenskih skupnosti prejema za njihovo ustavno priznanje in podelitev manjšinskega statusa, se bo očitno tudi s tem vprašanjem soočila prej kot druge države (po drugih državah takih angažmajev še ne moremo tako zasle- diti, še najbližje temu je Turčija, predvsem njen predsednik erdo- gan, ki v Nemčiji živečim rojakom obljublja zaščito – a niti tukaj ne gre toliko za meddržavne odnose, ampak bolj notranjepolitič- ne ukrepe Turčije). brez dvoma gre, poleg načelne ravni, tudi v praksi za zapleteno vprašanje – npr. ena ključnih zahtev, ki jih pripadniki narodnosti z območja nekdanje Jugoslavije v Sloveniji zahtevajo je financiranje dopolnilnega šolstva, kjer bi spoznavali jezik in kulturo svojih prednikov in izvorne domovine. Takšni te- čaji obstajajo tudi za slovenske zdomce in izseljence v Nemčiji – a tukaj celotno finančno breme prevzema Slovenija. kateri model je pravičnejši? bi se Slovenija lahko podredila in bila pripravljena prevzeti finančno breme celo za oboje? kako se bo koncept ma- tične države v teoriji in praksi, predvsem z vidika avtohtonosti, razvijal v prihodnosti in kaj to pomeni za Slovenijo bomo na pod- lagi v tem prispevku predstavljenih teoretičnih izhodišč ugotavlja- li v raziskavi v delu doktorske disertacije. LITERATURA IN VIRI Alfredsson, G., Identifying Possible Disadvantages of bilateral Agreements and Advancing the 'Most- Favoured-Minority-clause'. v: A. bloed, in P. Dijk van (ur.), Protection of Minortiy Rights Throught bilateral Treaties: The case of central and eastern europe, kluwer Law International, 1999. Andrassy, J.; bakotič, b.; in vukas, b; Međunarodno pravo, Školska knjiga, zagreb, 1995. Argovič, Š.; Šerbo i matična država, Dostopno na: http://www.bosnjaci.net/prilog.php?pid=39416, (zadnjič obiskano: 17.10.2014). Aurescu, b.; The borders of sovereignty: Whose responsibility is it to procect national minorities?, v: W. kemp, v. Popovski in R. Thakur, blod and borders. The Responsibility to Protect and the Problem of the kin-State, United Nations University Press, 2011. benoit-Rohmer, F.; The minority question in europe: towards a coherent system of protection for national minorities, council of europe Publishing, Strasbourg, 1996. conforti, b.; Mednarodno pravo, Šesta izdaja, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana, 2005. chaszar, e.; The international problem of national minorities, Matthias corvinus Publishing compa- ny, bucarest, 1999. Deagan, v. Đ.; Međunarodno pravo, Pravni fakultet Sveučilišča u Rijeci, Reka, 2000. e. F. Defesis, Minority protection, bilateral mechanisms and the responsibility to protect, v: W. kemp, v. Popovski in R. Thakur, blod and borders. The Responsibility to Protect and the Problem of the kin-State, United Nations University Press, 2011. Deklaracija o pravicah oseb, ki pripadajo narodnim ali etničnim, verskim in jezikovnim manjšinam, Resolucija Generalne skupščine ozN 47/135 (Aneks), sprejeta 18.12.1992, 32 ILM 911 (1993). Dostopno na: Dostopno na: http://textus.diplomacy.edu/Thina/txGetXDoc.asp?IDconv=2245 (zadnjič obiskano: 19.10.2014). Devetak, S.; Manjšine, ljudska prava, demokratija: međunarodna zaštita ljudskih i etničkih prava, NIŠRo oslobođenje, 1989. 27 DIGNITAS n Nekaj mednarodnopravnih teoretičnih izhodišč h konceptu matične države ... Devetak, S.; odnosi med matico in manjšino: načelno vprašanje nacionalne enakopravnosti. Teorija in praksa, 19(6), 1982. koja je matična država sandžačkih bošnjaka? Dostopno na: http://www.sandzacke.rs/vijesti/politika/ koja-je-maticna-drzava-sandzackih-bosnjaka/, (zadnjič obiskano: 17.10.2014). komac, M.; varstvo narodnih skupnosti v Republiki Sloveniji. Inštitut za narodnostna vprašanja, Ljubljana, 1999. konieczna, J.; Minority Issues. 2004, 8. Dostopno na: http://www.batory.org.pl/doc/k2.pdf (zadnjič obiskano: 27.10.2014). Lantscher, e. in Medda, R; bilateral approach to the protection of kin-minorities, v: The Protection of national minorities by their kin-state, Introduction, council of europe Publishing, Strasbourg, 2002, Science and technique of democracy, No. 32. Nastase, A., Miga-besteliu R., Aurescu b. in Donciz, I.; Protecting Minorities in the Future europe: between Political Interest and International Law, Regia Autonoma »Monitorul official«, 2002, Dostopno na: http://www.publicinfo.ro/INITIAL/ProtMinoritatilor1.pdf (zadnjič obiskano: 22.10.2014). okvirna konvencija za varstvo narodnih manjšin, Ur.l. RS MP 4/1998. Dostopno na: http://www.sve- tevrope.si/sl/dokumenti_in_publikacije/konvencije/157/ (zadnjič obiskano: 17.10.2014). Petrič, e.; Mednarodnopravno varstvo narodnih manjšin, obzorja, Maribor, 1977. Report on the preferential treatment of national minorities by their kin-state. Dostopno na: http:// www.venice.coe.int/webforms/documents/cDL-INF%282001%29019-e.aspx (zadnjič obiskano: 17.10.2014). Roter, P.; Managing the 'minority problem' in Post-cold War europe Within the framework of a multilayered regime for the protection of national minorities. v: bloed, e., Hofmann, R.; Marko, J.; Mayall, J. in Weller, M. (ur.), european Yearbook of Minority Issues, volume 1, 2001/02, kluwer Law International, 2003. Roter, P.; Narodne manjšine v mednarodnih odnosih, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana, 2009. Shaw, M. N.; International Law, Fifth edition, cambridge University Press, cambridge, 2003. The bolzano/bocen Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations. Dostopno na: http://www.osce.org/hcnm/33633?download=true (zadnjič obiskano: 23.10.2014). valentinčič, D.; Slovenci v Reziji? Pravni položaj in dejansko življenje slovenske jezikovne manjšine, Univerza v celovcu, Inštitut karantanija in Arte4, celovec, Ljubljana, Novo mesto, 2014. 28 DIGNITAS n evropsko in mednarodno pravo človekovih pravic