Mitja Žagar Ustava SFRJ in ustavni sistem 1974 231UDK 347.192:323.22(497.1)"1974" Mitja Žagar* Ustava SFRJ in ustavni sistem 1974: povzročitelj krize ali mehanizem za njeno razreševanje? I. Uvod Ko sem bil naprošen, da v svojem prispevku obdelam tematiko jugo- slovanske ustavne ureditve iz leta 1974 in njeno vlogo v generiranju in razre-ševanju krize, v kontekstu reform in demokratizacije, sem z veseljem sprejelpovabilo, saj gre za tematiko, ki sem jo kot pravnik, ki se ukvarja z razis- kovanjem na podro čjih u stavnega in primerjalnega ustavnega prava ter medna- rodnega javnega prava po drobno raziskoval. Prvi č sem se raziskovanja tematike jugoslovanske ustavne ureditve lotil, ko sem pripravljal raziskovalne podlage zasvojo magistrsko na logo, v kateri sem preu čeval slovenski parlamentarizem. Veliko podrobneje sem jugoslovanski ustavni razvoj spoznal, ko sem ga raziskoval ob pisanju doktorske disertacije o sodobnem federalizmu ter o teo- retičnem modelu asimetri čne fe deracije kot možnem konceptu in modelu za urejanje razli čnosti v etni čno pluralnih državah, pri čemer sem takrat jugo- slovanski ustavni sistem in federalizem prvi č preučeval v primerjalnem kon- tekstu. 1 Jugoslovanski ustavni razvoj sem kasneje preu čeval še z glediš ča demokratizacije ter dinamike razvoja medetni čnih o dnosov in konfliktov na ob- močju nekdanje Jugoslavije, ko sem raziskoval tra nzicijo in proces osamo- svajanja Slovenije in drugih držav naslednic.2 Kar nekaj let pa sem posamezne etape jugoslovanskega ustavnega razvoja in njihove zna čilnosti spet podrobno *Dr., znanstveni svetnik, redni prof., Inštitut za narodnostna vprašanja, Erjav čeva cesta 26, SI– 1000 Ljubljana; e-naslov: mitja.zagar@guest.arnes.si 1 Mitja Žagar: Sodobni federalizem s posebnim poudarkom na asimetri čni federaciji v ve čna- cionalnih državah : doktorska disertacija. Pravna fa kulteta Univerze Edvarda Kardelja v Ljub- ljani, Ljubljana 1990 (dalje Žagar, Sodobni federalizem). 2 Mitja Žagar: Ustava Socialisti čne federativne republike Jugoslav ije iz 1974 in osamosvajanje Republike Slovenije. V: Slovenci in država : zb ornik prispevkov z znanstvenega posveta na SAZU (od 9. do 11. novembra 1994). Ljubljana 1995, str. 367–378; Mitja Žagar: Yugoslavia: What went wrong? Constitutional aspects of th e Yugoslav crisis from the perspective of ethnic conflict. V: The lessons of Yugoslavia , (Research on Russia and Eastern Europe, 3). Amsterdam 2000, str. 65–96. Slovenija – Jugoslavija, krize in reforme 1968/1988 232in obširno raziskoval, ko sva s kolegom Matjažem Kl emenčičem pisala knjigo o zgodovini in razvoju nekdanjih »jugoslovanskih narodov« in etničnih odnosov na območju nekdanje Jugoslavije.3 Zato sem se priprave in pisanja svojega prispevka lotil tako, da sem spet pregledal dokumentacijo in bogato gradivo, kisem ga zbral v preteklih letih, poleg tega pa sem preu čil stro kovne in znan- stvene prispevke ter vire, ki so nastali ali so postali dostopni v zadnjih letih. Tako sem ugotovil, da se je v zadnjih dveh desetletjih pojavilo le malo zgo- dovinskih dokumentov in relevantnih virov, ki ne bi bili znani že ob koncuosemdesetih in v za četku devetdesetih let prejšnjega stoletja. Je pa nastalo ogromno del, v katerih avtorji ta dogajanja in dokumente poskušajo osvetliti ter jih povezati, razložiti in oceniti s svojega gledišča.4 Pogledi, mnenja in stališča avtorjev se pogosto bistveno razlikujejo in so pogojeni z njihovimi razisko-valnimi pristopi in metodami, kot je pogosto v družbenih znanostih, pravu inhumanistiki, pa tudi z njihovimi specifi čnimi interesi, nameni, pogledi in ideo- logijami, ki so pogosto povezani in pogojeni z njihovo politi čno socializacijo. V prispevku zato – na podlagi arhivskega in terenskega raziskovanja, študija dostopnih informacij, virov in dokumentov ter analize dostopnih strokovnih inznanstvenih prispevkov – predstavljam svoja spoznanja in ugotovitve o razvojujugoslovanske in slovenske ustavnosti ter svoja mnenja in poglede o ustavni ureditvi iz leta 1974 in njenem vplivu na reforme ter na pojavljanje, za- ostrovanje, upravljanje in razreševanje kriz in konfliktov. Vprašanje, ki ganavajam v naslovu, predstavlja raziskovalno izhodiš če, moja temeljna delovna hipoteza pa je, da je jugoslovanska ustavna ureditev iz leta 1974 (Ustava So- cialistične feder ativne republike Jugoslavije (SFRJ) 5 z ustavami republik in avtonomnih pokrajin) bila hkrati na eni strani mehanizem za reševanje kriz kotustavni okvir za reforme, ki so omogo čile tudi demokratizacijo, na drugi strani pa vir kriz in konfliktov ter ovira za reforme in tranzicijo. Njena narava, u činki in posledice so bili torej raznovrstni in ve čplastni. 3 Matjaž Klemen čič, Mitja Žagar: The former Yugoslav ia's diverse peoples : a reference sourcebook, (Ethnic diversity within nations). Santa Barbara 2004. 4 France Bu čar: Rojstvo države : izpred praga naro dove smrti v lastno državnost. Radovljica 2007; Zdenko Čepič, Jože Prin čič: Ustava 1974 : preureditev j ugoslovanske federacije, del e- gatski sistem in dogovorna ekonomija. V: Slovenska novejša zgodovina : od programa Zedi- njena Slovenija do mednarodnega priznanja Republike Slovenije : 1848–1992. Ljubljana2005, str. 1094–1104; Franc Grad, Ivan Kristan, Anton Pereni č: Primerjalno ustavno pravo. Ljubljana 2006; Peter Jambrek: Ustavna demo kracija : graditev slovenske demokracije, dr- žave in ustave. Ljubljana 1992; Dejan Jovi ć, Yugoslavia : a state that withered away. West Lafayette 2009; Ustavno pravo Sl ovenije. Ljubljana 2006; Ciril Ribi čič: Ustavnopravni vidiki osamosvajanja Slovenije. Ljubljana 1992; Rudi Ri zman: Uncertain path : Democratic transi- tion and consolidation in Slovenia. College Station 2006. 5 Uradni list SFRJ, št. 9/1974; popr avki v št. 11/1974. Ustava SFRJ. Mitja Žagar Ustava SFRJ in ustavni sistem 1974 233Nova jugoslovanska ustava iz leta 1974 je nastajala in je bila sprejeta kot relativno uspešen odgovor na krizo, pretrese in proteste ob koncu šestdesetih in v začetku sedemdesetih let prejšnjega stoletja: reformirala in decentralizirala je jugoslovansko federacijo, okrepila je položaj in avtonomijo (socialisti čnih) republik in avtonomnih pokrajin ter reformirala oblastne institucije, hkrati pa jeomogočila konsolidacijo vladajo čega režima vklju čno z oblastnim monopolom Zveze komunistov Jugoslavije (ZKJ) in njenega vodstva, čeprav je formalno poudarjala samoupravljanje in demokrati čno participacijo ljudi na vseh podro č- jih, v vseh okoljih in na vseh ravneh ter je v ta namen vzpostavila formaliziranintegralni delegatski sistem odlo čanja s kompleksno strukturo svetov in skupščin v podjetjih, v krajevnih skupnostih in ob činah, avtonomnih pokrajinah in republikah pa vse do federacije. Kadar analiziramo ustavne dolo čbe in njihovo vsebino ter ocenjujemo njiho- vo vlogo in u činek v dolo čenem okolju, se je treba zavedati, da vedno obstaja razkorak med normativnim in stvarnim. Ta razkorak je bil v Jugoslaviji v se- demdesetih in osemdesetih letih znaten, saj so skladno s svojimi ustavnimi pri- stojnostmi demokrati čne oblastne institucije pogosto le formalno potrdile odlo- čitve, ki so jih že prej oblikovali in sprejeli – ob uveljavljanju na čela t. i. »demokrati čnega centralizma« znotraj vladajo če »stranke« – vodstva in o rgani Zveze komunistov (ZK) na vseh ravneh. Kljub vsem (normativnim) omejitvam ter ob vseh problemih v njenem delovanju in uresni čevanju v praksi je ta kratna jugoslovanska ustavna ureditev v osemdesetih letih zagotovila formalni okvir zareforme in demokratizacijo, kar je dosledno uveljavila zlasti Slovenija na pod- lagi doslednega spoštovanja in uporabe na čel ustavnosti in zakonitosti v po- stopku sprejemanja reformne zakonodaje ter pri spreminjanju in dopolnjevanjuustave v ustavnorevizijskem postopku. Hkrati je decentralizirana federacija – obznatnih kulturnih, socialnih in ekonomskih razlikah, ki so obstajale in so se celoše večale – omogo čala različen razvoj in tudi razli čne politične razmere v različnih delih federacije, kar se je izkazalo za klju čno v procesu tranzicije v različnih delih države. Po drugi strani je zvezna ustava v drugi polovici osem- desetih let postala eden od povzro čiteljev krize in tudi pomemben dejavnik nje- nega zaostrovanja, ker ni bilo zadostnega (družbenega in politi čnega) soglasja o ekonomskih in politi čnih reformah, posledi čno pa tudi ne soglasja, ki ga je terjal ustavnorevizijski postopek, za sprejem sprememb in dopolnitev zvezne ustave,ki bi bile nujno potrebne za razreševanje družbene in ekonomske krize. II. Ustavni razvoj Jugoslavije po drugi svetovni vojni in ustava SFRJ iz leta 1974 Ustavni razvoj jugoslovanske federacije je bil zelo dinami čen in zanimiv iz vrste razlogov. Ustavne spremembe so bile (razmeroma pogoste) in so bile praviloma ideološko in politi čno pogojene. Ozna čimo jih lahko za reakcije vladajočega režima in uradne (komunisti čne politične) ideologije na spreme- Slovenija – Jugoslavija, krize in reforme 1968/1988 234njene družbene razmere, krize in zaostrene konfliktne situacije v posameznih obdobjih. Čeprav so bile ustavne spremembe v Jugoslaviji nekoliko pogostejše kot v večini drugih držav, velja, da so ustavne revizije v svetu obi čajna in tudi uveljavljena praksa ter pomenijo odziv sistema in vladajo čih režimov na in- tenzivne družbene spremembe in bistveno spremenjene okoliš čine, saj tudi v najbolj stabilnih državah, vklju čno z utrjenimi in stabilnimi demokracijami, razvoj lahko povzro či bistveno spremenjene okoliš čine, ki terjajo spremembe tudi v ustavni ureditvi, da bi politi čni sistem in njegove institucije v novih in spremenjenih razmerah sploh lahko uspešno delovali.6 Jugoslovanska federacija je bila kot Demokrati čna federativna Jugoslavija formalno vzpostavljena med drugo svetovno vojno. Prva federalna ustava, ki je opredelila Jugoslavijo kot »ljudsko republiko« in formalno uveljavila federa-tivno ureditev, pa je bila sprejeta po kon čani »narodnoosvobodilni vojni in socialistični revoluciji« leta 1946. Ustava je vzpostavila izrazito hierarhi čen in centraliziran politi čni sistem in federacijo, pri tem pa se je zgledovala predvsem po sovjetski stalinski ustavi, je pa upoštevala tudi nekatere specifi čnosti jugo- slovanskega razvoja in razmer. 7 Tak pristop k oblikovanju ustave je pomenil diskontinuiteto z medvojnim razvojem ter takratnim konceptom in institucio-nalno strukturo fedracije, ki je bila zaradi specifi čnih okoliš čin odpora in osvo- bodilne vojne decentralizirana in notranje raznolika, vendar je obveljalo pre- pričanje, da bosta izrazita centralizacija in ustavno zagotovljeni monopol komu- nistične partije (KP) po sovjetskem vzoru omogo čila utrditev in stabilnost vla- dajočega režima. Naslednji korak v ustavnem razvoju so bile ustavne spremembe leta 1953, 8 ki so bile pogojene z notranjimi in mednarodnimi dimenzijami konflikta z Informbirojem. Po konfliktu in razkolu s Sovjetsko zvezo in po uspešnem obra-čunu z »i nformbirojevci« 9 je jugoslovansko vodstvo čutilo potrebo, da jasno 6 Več gl. Constitution makers on constitution-making : the experience of eight nations. Was- hington, D.C. 1988; Mitja Žagar: Constitutions in multi-ethnic reality. V: Razprave in gra- divo, 1994/1995, št . 29, str. 143–164. 7 Ustavno besedilo in komentar gl. v Novi usta vi : zbirka ustava donetih posle drugog svetskog rata. Beograd, 1948, str. 11–40, 155. Z uveljavitvijo ustave FLRJ se je za čelo obdobje »ljud- ske demokracije«, v katerem sta ustavna uredite v in uradna ideologija sledila zgledom So- vjetske zveze. Temeljne zna čilnosti politi čnih sistemov, ki so jih vladajo či režimi in uradna teorija opredel jevali kot »države ljudske demokracije«, so bile: državna lastnina, razraš čen hierarhičen in ce ntraliziran državni aparat, centralizirano administrativno gospodarstvo, osrednja vloga in monopol vladajo če komunisti čne (ali podobne) partije in njene uradne ideologije. (Majda Strobl, Ivan Kristan in Ciril Ribi čič: Ustavno pravo SFR Jugoslavije. Ljub- ljana 1986 (dalje Strobl, Kristan, Ribi čič, Ustavno pravo SFRJ), str. 51.) 8 Uradni list FLRJ, št. 3/1953, Ustavni zakon o temeljih družbene in politi čne ureditve FLRJ in o zveznih organih oblasti. 9 Pri tem omenjam zanimivo in celo ironi čno dejstvo, da so zelo centraliziran in hierarhi čno struk turiran politi čni sistem ter na teh na čelih zasnovan državni aparat in struktura oblasti (ob- likovani po sovjetskem modelu in ideologiji) leta 1948 Titu in jugoslovanskemu komuni- stičnemu vo dstvu dejansko olajšali obra čun z Informbirojem in Sovjetsko zvezo (SZ) ter Mitja Žagar Ustava SFRJ in ustavni sistem 1974 235opredeli speci fično »jugoslovansko pot« in – ob poudarjanju ideoloških, orga- nizacijskih in institucionalnih razlik – vzpostavi nov model jugoslovanskega so- cializma kot alter nativo sovjetskemu modelu. Zato se je za čelo postopno uve- ljavljanje ideologije in modela delavskega in kasneje tudi družbenega samo-upravljanja v za četku petd esetih let. 10 Nekakšen hibridni sistem, ki ga je s spre- membami in dopolnitvami ustave FLRJ iz leta 1946 uveljavil ustavni zakon iz leta 1953,11 pa kmalu ni ve č ustrezal spreminjajo či se uradni politi čni ideologiji in opredelitvam ter razmeram, zato so se pojavljali problemi v njegovem delo-vanju in zahteve po njegovi reformi. Kot odgovor na navedene probleme je bila leta 1963 sprejeta Ustava SFRJ, 12 ki ni samo spremenila uradnega imena države, ampak je pomenila predvsemustavno opredelitev in uveljavitev ideje in ideologije samoupravljanja. Izho-dišče za ustavo, ki je temeljilo na vladajo či ideologiji, je bilo pri čakovanje, da bo razvito družbeno samoupravljanje, ki bo uveljavljeno v vseh okoljih in navseh podro čjih, razrešilo in dolgoro čno odpravilo vse družbene (oz. družbeno pomembne) konflikte in protislovja, 13 vključno s protislovji in potencialnimi konflikti v medet ničnih odnosih v ve čnacionalni jugoslovanski skupnosti.14 domači spopad z »informbirojevci,« ki so podpirali resolucijo Informbiroja in vodilno vlogo SZ. 10 Več o tem Strobl, Kristan, Ribi čič, Ustavno pravo SFRJ, str. 69–79. 11 Prečiščeno besedilo takratne ustave gl. v Novi ustav Federativne narodne republike Jugosla- vije: Ustavni zakon od 13. 1. 1953 i ustav od 31. 1. 1946 (dijelovi koji nisu ukinuti) (1953), sa pogovorom prof. dr. Jovana Ðorđevića. Beograd 1953, str. 7–48. Naravo in namen ustavnih sprememb in njihov ideološki okvir zanimivo kaže spremna beseda dr. Ðorđevića na str. 105– 129. 12 Uradni list SFRJ, št. 14/1963. 13 Sprejem ustave SFRJ v Zvezni ljudski skupš čini 7. aprila 1963 je – politi čno in ideološko – pomenil nadaljevanje procesa uveljavljanja socialisti čne samoupravne demokracije, ki se je začel s sprejemom »ustavnega zakona (1953)«. Integralno samoupravljanje naj bi omogo čalo »odmiranja (oblastne) države«, razreševanje in odpravljanje vseh družbenih konfliktov ter uveljavljanje svobode slehernega posameznika in sl eherne družbene skupnosti, kar pa se v praksi ni zgodilo (Strobl, Kristan, Ribi čič, Ustavno pravo SFRJ, str. 80–81.) 14 Ideologija in nacionalna politika KPJ oz. ZKJ sta bili klju čni za oblikovanje nacionalne in etnične politike v jugoslovanski federaciji, zlasti pa je bil pomemben »P rogram ZKJ« (1958), ki v poglavju »Federacija in odnosi med narodi Jugoslavije» nacionalno vprašanje obravnava kot pomembno vprašanje obstoja ve čnacionalnih skupnosti in na čela samoodlo čbe narodov, kot ga je poudarjal že narodnoosvobodilni boj , opredeljuje kot podlago za oblikovanje jugo- slovanske federacije. Ob poudarjanju pomena ekonomske enakopravnosti kot materialne os- nove za enako pravnost narodov terja skupno angaži ranje za razvoj manj razvitih obmo čij. Na- čelo «bratstva in enotnosti jugoslovanskih narodov« ter zaš čito in zagotavljanja družbenega položaja narodnih manjšin program opred eljuje kot temelje jugoslovanske ve čnacionalne skupnosti. Kot negativen pojav na podro čju mednacionalnih odnosov kritizira zlasti nacio- nalizem (kot »ostanke burž oaznega nacionalizma«) ter poudarja pomen razvoja duha in prak- se socialisti čnega internaciona lizma, ki omogo ča uresničitev delavskorazrednih ciljev in zlasti ekonomske osvoboditve. To kaže, da je tudi program ZKJ uveljav il razredni pristop pri obrav- navanju nacionalnega vprašanja, kar se je odražalo tudi v normativni ureditvi medetni čnih od- nosov v Jugoslaviji. Program ZKJ gradi na »fik ciji«, da bosta integralni razvoj samouprav- ljanja ter na njem temelje če preseganje konfliktne razredne družbe (v verjetno dolgoro č- Slovenija – Jugoslavija, krize in reforme 1968/1988 236Zbor narodov – kot in stitucionalni organ ve čnacionalne jugoslovanske fede- racije – je postal le nekakšen poddom Zveznega doma,15 ki se obvezno sestane le ob obravnavi predloga za spremembo zvezne ustave. Fakultativne seje Zboranarodov so bile predvidene, ko je šlo za zadeve, ki so bile pomembne za ures-ničevanje enakopravnosti nar odov in republik, ali za zadeve, ki so se nanašale na pravice republik, ki so bile dolo čene z Ustavo SFRJ. 16 Šele izbruhi nacio- nalizma in zaostreni medetni čni konflikti, ki so spremljali ekonomsko in druž- beno krizo v drugi polovici šestdesetih let, so jasno pokazali, da so problemi vmedetničnih odnosih in (ve činoma) latentni (med)etni čni konflikti v Jugoslaviji obstajali ves povojni čas in jih s amoupravljanje ni odpravilo. To se je odrazilo tudi v ustavnih dopolnilih, sprejetih v letih 1967 in 1968 ter leta 1971, ki so bili odziv na zaostrene razmere in dogajanja. Že I. ustavni amandma je okrepil položaj Zbora narodov, ki je moral (za zagotavljanje enakopravnosti republik, narodov in narodnosti ter ustavnih pra-vic republik) obvezno obravnavati predlog družbenega plana, zakone in sklepe o financiranju in o prihodkih države ter predloge temeljnih in splošnih zakonov. Na zahtevo petih svojih članov ali predsednika Zvezne skupš čine je lahko ob- ravnaval vse zadeve, ki so bile pomembne za enakopravnost republik, narodovin narod nosti ali so se nanašale na pravice republik, dolo čene z ustavo. Pri tem je bil Zbor narodov v okviru svojih pristojnosti enakopraven z Zveznim zbo- rom. 17 Zaradi nadaljnjega zaostrovanja medetni čnih odnosov so ustavni amand- maji leta 1968 Zbor narodov opredelili kot prvi zbor Zvezne skupš čine ter okrepili njegovo vlogo in pristojnosti.18 Ustavni amandmaji so okrepili položaj nejšem procesu) razrešila tudi prob leme v medetni čnih odnosih, zato ne posve ča pozornosti ugotavljanju, prepre čevanju, upravljanju in (raz)reševanju (med)etni čnih konfliktov v jugo- slovanski ve četnični skupnosti. Program Zveze komunis tov Jugoslavije: Sprejet na sedmem kongresu Zveze komunistov Jugoslav ije. Ljubljana 1978, str. 157–166. 15 V Zbor narodov (kot poddom Zveznega zbora) skupščine republik volijo po 10 poslancev, skupščini avtonomnih pokrajin pa po pet poslancev (165. in 166. člen ustave Ustave SFRJ, 1963). 16 Če ni mogo če doseči soglasja v Zveznem zboru, ki o zadevah vedno razpravlja in odlo ča kot enoten dom, in mnenje Zbora narodov ni upoštevano, posamezne zadeve leto dni ni mogo če uvrstiti na dnevni red sej skupš čine (190. in 191. člen ustave SFRJ, 1963). 17 Uradni list SFRJ, št. 18 /1967, Amandma I aman dmajev k ustavi SFRJ iz leta 1963, ki dolo ča tudi, da poslanci Zbora narodov, ka dar ta samostojno obravnava dolo čeno zadevo, ne so- delujejo pri odlo čanju v Zveznem zboru, kar je logi čna posledica opredeljene enakopravnosti teh dveh zborov. 18 Zbor narodov, v katerega republike delegirajo po 20 in avtonomni pokrajini po 10 poslancev, ki jih izvolijo republiške ali pokrajinske skupščine, samostojno obravnava zadeve, ki se na- našajo na zagotavljanje enakopravnosti republik in avtonomnih pokrajin, ter druge zadeve, ki so v njihovem skupnem interesu; kot enakopraven zbor (s pristojnim Zborom delovnih skup- nosti) odloča vedno, kadar je z ustavo predvideno v Zvezni skupščini dvodomno odločanje. Po posebnem postopku, ki ga določa poslovnik tega zbora (na zahtevo 10 poslancev zbora), lahko predhodno obravnava vsako vprašanje, ki je pomembno za enakopravnost republik, narodov in narodnosti, ali vsako vprašanje, ki posega v ustavne pravice republik in avtonomnih pokrajin. Ker imajo ostali zbori po 120 poslancev, je s 140 poslanci zbor narodov postal tudi največji Mitja Žagar Ustava SFRJ in ustavni sistem 1974 237obeh socialisti čnih avtonomnih pokrajin (Kosova in Vojvodine) v okviru so- cialistične republike Srbije, potem ko je njun statusu izena čila že Ustava SFRJ leta 1963.19 Ob tem kratkem pregledu ustavnega razvoja jugoslovanske federacije do sprejema zvezne ustave iz leta 1974 in ob poudarjanju njihovega ideološkegaokvira vseeno kaže omeniti, da so spremembe temeljile na analizah delovanja obstoječega politi čnega sistema in problemov, na katere bi moral ta sistem uspešno odgovoriti. Čeprav so bile te analize ve činoma kriti čne, so bile hkrati tudi ideološko in politi čno pogojene in zasnovane. 20 To se je odražalo tako v predstavitvi, razumevanju in oceni stanja in dogajanja kot pri opredeljevanju problemov, njihovi analizi in oceni, pa tudi pri iskanju in oblikovanju možnih rešitev, opredeljevanju usmeritev ter pri oblikovanju in sprejemanju predlaganihrešitev. Analize so pogosto poudarjale problem razkoraka med normativnim instvarnim ter hkrati ugotavljale, da se sprejete politi čne usmeritve ter normativna ureditev v praksi ne uresni čujejo ustrezno. Zato so kritizirale birokratizacijo in odtujevanje državne administracije, njeno togost in neprilagodljivost, ugotav- ljale so probleme v uveljavljanju, delovanju in razvoju sistema samoupravljanja,probleme, povezane z družbeno lastnino in njenim upravljanjem, s participacijoljudi v (de mokratičnih) samoupravnih procesih odlo čanja itd. Analize so ves čas poudarjale tudi pomen medetni čnih odnosov ter na čela »bratstva in enotnosti jugoslovanskih narodov«, ki se je kot temeljno ustavno na čelo uveljavilo tudi v jugoslovanski ustavni ureditvi. Uradna politika je tudi poudarjala, da sta obstojin krepitev na cionalizma pomembni – če ne kar klju čni – nevarnosti za obstoj in nadaljnji raz voj večnacionalne jugoslovanske skupnosti. Zato so uradni partijski in državni dokumenti nacionalizem obsojali in opozarjali na njegovo nevarnost, zbor skupščine (Uradni list SFRJ, št. 55/1968, ustavna amandmaja VII in IX k ustavi SFRJ). Če družbeni plan, proračun ali zakoni za njuno uresničevanje niso bili pravočasno usklajeni in sprejeti, začasno veljajo akti v besedilu, kot ga je sprejel Zbor narodov, pristojni zbori pa se razpustijo; v ustavnorevizijskem postopku prav Zbor narodov razglaša spremembe ustave (amandmaja IX in XII k ustavi SFRJ). 19 Amandma XVIII k ustavi SFRJ, je namesto star ega imena Kosovo in Metohija uveljavil novo ime za to pokrajino – Kosovo. V primeru ne skladja med pokrajinskimi ter med zveznimi in/ ali repub liškimi zakoni in predpisi je dolo čena prednost republiških in/ali zveznih predpisov. V okviru urejanja enakopravnos ti narodov in narodnosti (etni čnih manjšin) v Jugoslaviji amandma XIX opredeljuje pravico do uporabe lastnega jezika pripadnikov narodnosti pred javnimi organi in v javnem poslovanju v skladu z republiškimi ustavami in zakoni, kar po- meni z glediš ča ustavne zaš čite razširitev pravic narodnih manjšin v Jugoslaviji. 20 V prvem povojnem obdobju omenjam vlogo Moše Pijadeja ter kasneje zlasti vlogo Edvarda Kardelja in njegove prispevke, ki so bili kasn eje objavljeni v seriji knjig Problemi naše socia- listične graditve (Ljubljana, 1956–1973). Med nje govimi deli kaže pri tem omeniti še: Svo- bodno združeno delo, brionske diskusije (Ljub ljana 1978); ter njegovo zadnjo obsežnejšo ana- lizo »poli tičnega sistema socialisti čnega samoupravljanja« in predlogov za njegov nadaljnji razvoj: Smeri razvoja politi čnega sistema socialisti čnega samoupravljanja (Ljubljana, 1977). Na omenjene analize so pogosto pomembno – če ne kar klju čno – vplivali tudi predlogi, mnenja, ocene in analize Josipa Broza - Tita. Slovenija – Jugoslavija, krize in reforme 1968/1988 238hkrati pa se je vodstvo odlo čno odzvalo ob pojavih nacionalizma.21 Rešitev so praviloma iskali v spremembah in dograditvah normativnega sistema, ki naj bi spremenile obstoje čo »negativno prakso.« Pri tem so pogosto precenjevali po- men pravnega sistema ter njegov vpliv na razvoj in dejanske razmere. Pred-lagane normativne rešitve, ki so predvidele razli čne mehanizme in na čine za participacijo ljudi, so vzpostavljale zapletene in zelo podrobno urejene postopke in mehanizme samoupravljanja, ki naj bi predvsem zagotavljali stabilnost in predvidljivost sistema, 22 so pa ljudi dejansko odvra čali od aktivne participacije ter omejili ali v časih celo onemogo čili pobude ljudi in njihovo ustvarjalnost. Uveljavili so se sistemi in prakse, ki so pogosto ve č časa namenjali postopkom in formalnim vprašanjem kot pa vsebini posameznih zadev in pobud, kar je še dodatno vplivalo na manjši interes in participacijo ljudi. Čeprav so spremembe in dopolnitve ter nova ustavna besedila sprejemali po veljavnem ustavnorevizijskem postopku, so pobude zanje navadno prišle iznajvišjega vodstva KPJ/ZKJ, ki je bilo hkrati tudi najožje državno vodstvo. Hkrati lahko ugotovimo, da so KP/ZKJ, najožje državno vodstvo in zlasti pred- sednik Tito osebno odigrali klju čno (neformalno) vlogo pri prepre čevanju, upravljanju in razreševanju kriz, morebitnih družbenih konfliktov ali blokad vpolitičnem si stemu. To je bilo pomembno, ker ustavni in pravni sistem Jugo- slavije nista predvidevala in urejala posebnih postopkov in mehanizmov (oz. institucij) za upravljanje in razreševanje morebitnih konfliktov, saj je vladajo ča ideologija trdila, da je – oziroma, da z uveljavljanjem socialisti čnega samo- upravljanja postaja – Jugoslavija nekonfliktna družba. Takšen pristop odraža strah pred konflikti, ki obstaja v vseh družbah – tako v demokracijah kot v totalitarnih in avtokratskih sistemih, pa tudi v družbah vtranziciji. Ta strah je posledica socializacije, k njej pa pomembno prispevajoizobraževalni sistemi, mediji in politi čne institucije, a tudi verske institucije in številni akterji civilne družbe, ki konflikte prikazujejo in obravnavajo pretežno kot negativne in nevarne ter zato nezaželene in odklonske družbene pojave. Pri tem ne upoštevajo dejstva, da so konflikti obi čajen in normalen pojav v slehernem pluralnem okolju, saj obstoj pluralizma in razli čnosti v družbah po- 21 Na nevarnost nacionalizma in porušenih medetni čnih odnosov ter na pomen uveljavljanja načela »bratstva in enotnosti jugoslovanskih nar odov in narodnosti« so tako opozarjali skoraj vsi doku menti povojnih kongresov Komunisti čne partije/Zveze komunistov, zlasti v šestde- setih in sedemdesetih letih pa je na omenje ne probleme opozarjala v svojih javnih nastopih tudi večina ključnih jugoslovanskih politikov (n pr. Tito, Kardelj, Bakari ć, Vlahovi ć) v svojih nastopih na kongresih in pom embnejših forumih ZKJ ter v nekaterih javnih nastopih. 22 Pri tem kaže ugotoviti, da so takšne rešitve – čeprav so bile na prvi pogled in z glediš ča posameznika zapletene in nepregledne – sicer omogo čale kanaliziranje razli čnih interesov v zapletene mehanizme in postopke samoupravnega sistema, vendar so hkrati omogo čale tudi nadzor nad dogajanji in procesi ter zagotavljale prostor za politi čno akcijo in posredovanje družben opolitičnih organizacij in državnih organov v primerih, ko bi se v sistemu za čeli pojavljati, oblik ovati in uveljavljati za obstoje či sistem in režim nezaželeni in nesprejemljivi ali celo nevarni interesi. Mitja Žagar Ustava SFRJ in ustavni sistem 1974 239gojuje razli čne interese in s tem tudi možne konflikte interesov. Strah pred konflikti (ob drugih emocionalnih dimenzijah in naboju) zato še zmanjšuje spo- sobnost posameznikov ter razli čnih okolij, organizacij in institucij za uspešno preprečevanje, upravljanje in razreševanje kriz in konfliktov. Strah pred kon- flikti in negativen odnos do njih sta tudi pomembna razloga za pogostoodsotnost ali slabo razvitost posebnih mehanizmov in pravil, pa tudi (formalnih in neformalnih) institucij, ki omogo čajo demokrati čno soočanje in usklajevanje različnih interesov ter miroljubno razreševanje morebitnih konfliktov. Čeprav razvite demokrati čne institucije in postopki ponujajo okvir in možnosti za usklajevanje razli čnih pogledov ter za upravljanje in razreševanje (interesnih) konfliktov po demokrati čni poti, so v časih – zlasti za upravljanje in reševanje zaostrenih konfliktov v etni čno in sicer razn olikih okoljih – potrebni in bolj učinkoviti posebni postopki in mehanizmi, saj v časih lahko konflikti in strah pred njimi paralizirajo delovanje posameznih demok ratičnih institucij. Obstoj takih posebnih mehanizmov in postopkov za prepre čevanje, upravljanje in razreševanje kriz in konfliktov je še zlasti pomem ben za družbe v tranziciji, kjer se demokrati čne institucije šele vzpostavljajo ali reformirajo in stabilizirajo. Odsotnost tovrstnih mehanizmov in postopkov zaostruje krize in konflikte terjih lahko tudi povzro ča, hkrati pa spodbuja »nesi stemske« ali celo protipravne reakcije razli čnih subjektov – vklju čno z državnimi oblastnimi strukturami. 23 To se je vedno znova potrjevalo tudi v Jugoslaviji, kjer sta v takšnih primerihneformalno posredovala ter s svojimi posegi konflikte poskušala razrešiti pred-sednik Tito in vodstvo KPJ/ZKJ. »Novo ustavo« SFRJ leta 1974 so ozna čevali kot klju čno prelomnico v razvoju jugoslovanske federacije in njenega politi čnega sistema socialisti čnega samoupravljanja. 24 Kot sem omenil, je bila ustava odziv na dogajanja in razvoj v drugi polovici šestdesetih let in na za četku sedemdesetih let, s katerim je takratni režim po uspešnem obra čunu z »nacionalizmom in (buržoaznimi oz. malomeščanskimi) liberalisti čnimi tendencami«25 vnesel v ustavni in politi čni sistem posamezne elemente in vsebine, ki so jih zagovarjali zagovorniki »libe-ralizma« oz. omenjenih, uradno obsojenih gibanj ter ideoloških tendenc. V for-malnem smislu je ustava pomenila decentralizacijo jugoslovanske federacije in političnega sistema nasploh, okrepitev samostojnosti in vloge socialisti čnih re- publik in avtonomnih pokrajin (kot federalnih enot) ter uvedbo nekaterih novih 23 Več o tem Reconcilable differences : Turning points in ethnopolitical conflict. West Hartford 2000; Cintia H. Enloe, Ethnic conflict and po litical development. Boston 1973, str. 15–34; Handbook of conflict analysis and resolution. London, New York: Routledge 2009; Žagar, Sodobni federalizem, str. 276–292. 24 Strobl, Kristan, Ribi čič, Usta vno pravo SFRJ, str. 86–88. 25 V svojem referatu na X. kongresu ZKJ je Tito – kot predsednik SFRJ in ZKJ – ugotovil, da so izkušnje pokazale, da sta »najve čja nevarnost za socializem in samoupravljanje tehnokratizem in birokratizem z nacionalizmom, libera lizmom in dogmatizmom kot svojimi ideološkimi kritji«. Josip Broz, Boj za nadaljnji razvoj socialisti čnega samoupravljanja v naši državi in vloga Zveze komunistov Jugoslav ije. V: X. Kongres ZKJ, Ljubljana 1974, str. 38. Slovenija – Jugoslavija, krize in reforme 1968/1988 240mehanizmov in oblik organiziranja, ki naj bi omogo čili širšo udeležbo ljudi v procesu politi čnega in samoupravnega odlo čanja ter tudi izražanje t. i. plura- lizma samoupravnih interesov.26 Omenjene normativne in institucionalne no- vosti bi z glediš ča zgodovi nskega družbenega in politi čnega razvoja (zlasti v luči procesa tranzicije v poznih osemdesetih in devetdesetih letih dvajsetega stoletja) lahko ozna čili kot prvine procesa demokratizacije. Vendar je bila ta ustavna reforma omejena, saj je bil njen temeljni namen ohranjanje temeljne narave in vsebine takratne družbene ureditve ter obramba oblastnega monopolain oblastne strukture vladajo čega režima. Mnoge spremembe so bile tako le kozmetični popravki obstoje čega si stema, za katere se je kasneje izkazalo, da dolgoročno niso bili zadostni in uspešni, ker niso bili usmerjeni v odpravljanje resničnih vzrokov problemov, ki so do lgoročno zaostrovali krizo. Bolj korenite spremembe bi namre č terjale spremembo ideologije, narave in strukture ta- kratnih družbenih odnosov in oblastne strukture, kar bi dejansko pomenilo od-pravo takrat vladajo če ideologije, sistema, družbene ureditve in monopola ob- stoječega vladajo čega režima ter vzpostavitev novega sistema (verjetno z uved- bo večstrankarske demokracije), česar obstoje če vlad ajoče strukture (tudi) iz sebičnih, pa tudi na čelnih ideoloških razlogov niso bile pripravljene storiti. Takšen pristop k reformi in urejanju odnosov je bil mogo č tudi – če ne pretežno ali celo izklju čno – zato, ker se je država uspešno razvijala ter so se zato hi tro povečevali tudi blaginja ter družbeni in osebni standard državljanov. Jugo slavijo so zaradi njene izjemno hitre gospodarske rasti ozna čevali za »mini gospodarski čudež« (v primerjavi z ZR Nem čijo, ki je takrat veljala za veliki gospo darski čudež in motor razvoja v Evropi). Takrat si nih če ni belil glave s tem, da si je država pri razvoju pomagala s tujimi posojili, saj je bila to splošnapraksa v času prve naftne krize in po njej, ki pa je ob koncu sedemdesetih in v osemdesetih letih pripeljala do dolžniške krize številnih držav in zlasti držav vrazvoju. 27 Zaradi svoje stabilnosti in razmeroma ugodnih gospodarskih razmer, predvsem pa zaradi svoje zanesljivosti pri pla čevanju obveznosti je Jugoslavija zlahka dobivala relativno ugodna tuja posojila, ki so zagotavljala potrebnadodatna sredstva za njene teko če potrebe – tako za posamezne investicije kot zlasti za porabo, kar je omogo čalo tudi vzdrževanje in pove čevanje življenj- skega standarda ljudi. Upniki se niso ubadali s tem, kako je Jugoslavija posojila, ki jih je dobila, porabila. Ver jetno so nekateri upniki dana posojila in pomo či razumeli tudi kot svoj vložek v stabilnost Jugoslavije in regije, pa tudi – takratše bipolarne – mednarodne skup nosti, saj je bila Jugoslavija pomembna članica in voditeljica neuvrš čenega g ibanja. 26 Koncept razvoja, kot ga opredeljuj e Edvard Kardelj: Smeri razvoja politi čnega sistema so- cialis tičnega samoupravljanja. Ljubljana 1977. 27 Peter Nunnekamp: The International Debt Cr isis of the Third World : Causes and con- sequences for the world economy. Wheatsheaf, Brighton 1986; Lorie Tarshis, World Eco- nomy in Crisis : Unemployment, inflation, and international debt. Toronto 1984. Mitja Žagar Ustava SFRJ in ustavni sistem 1974 241Obstoj in razvoj delavskega samoupravljanja,28 gospodarski in družbeni razvoj ter (vsaj na videz) relativno uspešno gospodarstvo, relativno visoka življenjska raven ter rast družbenega in osebnega standarda ljudi, visoka ravenustavno zajam čenih človekovih pravic, odprtost Jugoslavije v svet in njena ne- uvrščena politika, stalni stiki in izmenjave s tujino tako na institucionalni kot zasebni ravni itd. so bili razlogi, da so na »jugoslovanski eksperiment« v svetu mnogi gledali pozitivno in celo z navdušenjem kot na »tretjo pot« in alternativo razvoja. 29 III. Ustava SFRJ iz leta 1974 kot dejavnik reform in krize Če iz današnjega zornega kota ocenjujemo Ustavo SFRJ iz leta 1974, upoštevaje njeno vsebino in naravo, lahko trdimo, da je bila predvsem ideološkiin programski dokument specifi čnega zgodovinskega obdobja. Sistem, ki ga je ustava vzpostavila, je bil druga čen od sistema »ljudskih demokracij« v državah »realnega socializma«: bil je bolj odprt in manj represiven, ljudje so v njem imeli več svobode, (primerjalno) so živeli bolje, imeli višji življenjski standard in so lahko potovali v tujino. Kljub (ideološko) razglašeni »nestranarski« naravipolitičnega sistema je bil jugoslovanski sistem še vedno totalitaren, ki ga je obvladovala vladajo ča (politična) ideologija, kar je omogo čala ustava, ki je tudi formalno ohranjala dominantno ustavno vlogo in oblastni monopol ZKJ, ki sojo temeljna na čela ustave opredeljevala takole: »Zveza komunistov Jugoslavije, pobudnik in organizator narodnoosvobodil- nega boja in socialisti čne revolucije in zavestni nosilec teženj in interesov de- lavskega razreda, je po zakonitosti zgodovinskega razvoja postala organiziranavodilna idejna in politi čna sila delavskega razreda in vseh delovnih ljudi pri graditvi socializma in pri uresni čevanju solidarnosti delovnih ljudi ter bratstva in enotnosti narodov in narodnosti Jugoslavije. Zveza komunistov Jugoslavije je s svojim usmerjevalnim idejnim in poli tič- nim delom v sistemu socialisti čne demokracije in družbenega samoupravljanja glavni pobudnik in nosilec politi čne dejavnosti za varstvo in za nadaljnji razvoj socialistične revolucije in socialisti čnih samoupravnih družbenih odnosov, po- 28 To velja tako za teoreti čni okvir in model delavskega in kasneje družbenega samoupravljanja kot tudi za njuno normativno zas novo, vsaj do osemdesetih let prejšnjega stoletja pa tudi prakso na podlagi tega modela. 29 Jugoslovanski model so mnogi opredelili kot »tre tjo pot« ali »tretjo možnost« ter s tem možno alternativo pretežno prevladujo čim ideološkim in teoreti čnim konceptom in modelom, pa tudi takrat obstoje čim političnim sistemom zahodnih demokrati čnih držav na eni strani in mo- delom »ljudskih demokracij« oz. držav t. i. »r ealnega socializma« na drugi strani. Z glediš ča bipolarne mednarodne skupnosti so kot alternativo delitvam in blokovskemu organiziranju, v katerem sta dominirali takratni »supersili« – Sovjetska zveza in ZDA, navajali gibanje ne- uvrščenih držav, v katerem je Jugoslavija kot ena od ustanoviteljic skoraj trideset let igrala pomembno vlogo. Slovenija – Jugoslavija, krize in reforme 1968/1988 242sebno pa za krepitev socialisti čne družbene in demokrati čne zavesti, in je za to odgovorna.«30 Prav zato takratna strokovna literatura, objavljena na Zahodu, Jugoslavije ni uvrščala med (razvite) demokracije oziroma polikracije, ampak so jo kot spe- cifičen primer v časih ozna čevali kot poldemokracijo.31 Vsaj občasno so nekateri avtorji vseeno pohvalili raven in obseg participacije ljudi v politi čnih procesih ter zlasti teoreti čne zamisli in naravo, pa tudi uresni čevanje samoupravljanja.32 Omenjali so tudi relativno visoko raven človekovih pravic in svoboš čin ter re- lativno uspešnost režima pri urejanju medetni čnih odnosov in prepre čevanju nasilnih etni čnih ko nfliktov. Zato so na nekateri Jugoslavijo opisovali kot »pri- jazno« ali »benigno diktaturo« – zlasti še ob upoštevanju položaja in družbene vloge predsednika Tita, ki je v svetu užival izjemen ugled. Z gledišča povojnega razvoja jugoslovanske federadcije lahko sprejem usta- ve leta 1974 ozna čimo za pomembno reformo politi čnega sistema, ki je vsaj do določene mere odprla politi čni prostor in v posameznih segmentih omogo čila postopno demokratizacijo, ki je obeležila razvoj v sedemdesetih in osemdesetih letih dvajsetega stoletja, ob koncu osemdesetih let pa je privedla tudi do razvojavečstrankarskega politi čnega sistema. Zagotovo so bili okoliš čine in dejanski zgodovinski razvoj precej druga čni, kot so predvidevali, si želeli in predstavljali snovalci ustave. Če je razvoj v sedemdesetih letih še potekal v skladu s pri čakovanji, kaže med specifi čnimi dogodki, zgodovinskimi okoliš činami in procesi, ki so obele- žili ra zvoj v osemdesetih letih in tudi privedli do razpada jugoslovanske fede- racije, omeniti vsaj naslednje: - smrt predsednika Josipa Broza - Tita leta 1980, ki jo je sicer glede na njegovo starost bilo mogo če pričakovati, vendar pa Jugoslavija na tranzicijo oblasti ni bila pripravljena. Njegova smrt je pokazala, da predsednik Tito ni bille ključna zgodovinska osebnost in institucija v prejšnjih štirih desetletjih, ampak je bil zlasti bistven (neformalni) notranji kohezivni dejavnik, ki je s svojo navzo čnostjo in posredovanjem v družbenih in politi čnih procesih bil tudi najpomembnejši in na jbolj učinkovit neformalni mehanizem za prepre čevanje, upravljanje in razreševanje kriz in konfliktov. To je bilo bistvenega pomena v državi, katere oblast in vladajo ča ideologija sta trdili, da uveljavljanje socia- 30 Prvi in drugi odstavek razdelka VIII Temeljnih načel ustave SFRJ (1974). 31Robert A. Dahl: Polyarchy : Participation an d Opposition. New Haven. London 1971; Roy C. Macridis: Contemporary political ideologies : Movements and regimes. Boston, Toronto 1983; Roy C. Macridis: Modern political regime s : Patterns and institutions. Boston, Toronto 1986; Tatu Vanhanen: The Process of Democrati zation : a Comparative Study of 147 States, 1980–88. New York, Bristol, Washington, London 1990. 32Robert A. Dahl: Democracy, Liberty and Eq uality. Oslo, Oxford, New York 1986; Robert A. Dahl: Dilemmas of Pluralist Democracy : Au tonomy vs. Control. New Haven, London 1982; Robert A. Dahl: A Preface to Econ omic Democracy. Berkeley 1985 itd. Mitja Žagar Ustava SFRJ in ustavni sistem 1974 243lističnega samo upravljanja pretvarja Jugoslavijo v družbo brez konfliktov, saj iz navedenih razlogov ustavni in politi čni sistem nista vklju čevala in razvila učinkovitih fo rmalnih mehanizmov in institucij za prepre čevanje, upravljanje in razreševanje kriz in konfliktov; -zaostrovanje ekonomske, politi čne in družbene krize v osemdesetih letih, ki je zajela vsa družbena podro čja in je pomembno vplivala na družbene od- nose. Že v za četku osemdesetih let so se za čele izražati etni čne dimenzije te krize z nemiri na Kosovu leta 1981, ki so izzvali ostro in represivno reakcijotakratnih srbskih in jugoslovanskih oblasti. 33 Vseeno je uradna politika šele sredi osemde setih let najprej priznala obstoj ekonomske krize in za čela pri- pravljati »program ekonomske stabilizacije,« kasneje pa je uradno za čela pri- znavati tudi obstoj širše družbene in politi čne krize. Tako je leta 1985 nastala »Kritična analiza delovanja politi čnega sistema socialisti čnega samouprav- ljanja«, ki opozarja na nekatere probleme v delovanju politi čnega sistema ter na razkorak med normativnim in stvarnim na posameznih podro čjih, pri njeni pripravi pa se je pokazala tudi vrsta razli čnih mnenj in pogledov na krizo in na njeno razreševanje.34 Večina predl aganih sprememb je bila bolj kozmeti čne narave, saj ni bilo soglasja, ki bi bilo nujno potrebno za prave reforme, ki bipomenile tudi transformacijo obstoje čega sistema. Ob tem so se že za čeli kazati obrisi konflikta med zagovorniki in na sprotniki represije, ki se je kasneje izražal zlasti kot konflikt med nasprotniki in zagovorniki demokratizacije, odpiranjapolitičnega prostora in decentralizacije; -vse večje nezadovoljstvo ljudi zaradi zaostrene krize, ki je za čela vplivati tudi na njihovo življenje in standard; - trenja med republikami in pokrajinami oziroma njihovimi vodstvi, kar je posredno pomenilo tudi trenja med republiškimi in pokrajinskimi vodstvi ZK.Posledično se obstoje či sistem ni bil sposoben ustrezno in uspešno odzvati na krizo, kar je leto poglobilo in povzro čilo postopno razpadanje sistema, v ka- terega niso bili vgrajeni integracijski mehanizmi in dejavniki, ki bi lahko mo- bilizirali ljudi na podlagi njihovega interesa za skupno življenje v jugoslovanskiskupnosti. Hkrati, kot že omenjeno, normativni sistem ni imel mehanizmov in 33 Misha Glenny: The Rebirth of History : Ea stern Europe in the Age of Democracy. London 1990, str. 132–138. 34 Kritična analiza delovanja političnega sistema socialističnega samoupravljanja. Ljubljana, 1985. Ob tem kaže omeniti, da je bila to prva obširnejša in bolj poglobljena analiza stanja in do- gajanja ter delovanja političnega sistema po Kardeljevi študiji Smeri razvoja političnega sis- tema socialističnega samopuravljanja. Čeprav so bile te analize ideološko pogojene, so v pre- teklih desetletjih pogosto dokaj zgodaj opozorile na posamezne probleme ter tako političnemu sistemu in njegovim subjektom omogočile pravočasno reakcijo nanje. Ob prepričanju, da že sprejem novih in/ali spremenjenih normativnih okvirov spremeni družbeno prakso, so bili predlogi za reševanje problemov pogosto usmerjeni predvsem v normativne spremembe poli- tičnega si stema. Slovenija – Jugoslavija, krize in reforme 1968/1988 244postopkov za demokrati čno usklajevanje potencialno konfliktnih interesov ter za preprečevanje družbenih konfliktov oziroma za njihovo miroljubno in demo- kratično upravljanje in razreševanje, kar je postalo še posebej o čitno po smrti predsednika Tita, ki je prej neformalno opravljal te funkcije; - proces postopnega razkrajanja in razpada ZKJ, ki je bila poleg predsednika Tita klju čni kohezivni dejavnik v sistemu, pa tudi pomemben neformalni dejavnik prepre čevanja, upravljanja in razreševanja kriz in konfliktov, predvsem pa je bila nosilka politi čnega monopola. To je še okrepilo centrifugalne sile v Jugoslaviji in v mnogo čem vplivalo na nadaljnji razvoj. Pokazalo se je, da je bil nemogoč kompromis med temeljnima konceptoma nadaljnjega razvoja, ki sta se razlikovala v pogledu na formalni položaj, vlogo in naravo ZKJ, ki sta se uveljavila pri republiških in pokrajinskih vodstvih. Prvi koncept je zagovarjal interjal nadaljnjo decentralizacijo in notranjo demokratizacijo, drugi pa ve čjo cen- tralizacijo države in same ZKJ ter ponovno uveljavitev »na čela demokrati čnega centralizma« in notranje discipline v ZKJ. Do dokon čnega razpada ZKJ je pri- šlo na 14. izrednem kongresu konec januarja 1990, ko sta celotna slovenska de- legacija in ve čina hrvaške delegacije ta kongres zapustili; 35 -vse hujša kriza, negotovost in nezadovoljstvo ljudi, zavest, da obstoje či politični sistem ne deluje, da ne uspe razreševati vse hujše ekonomske in družbene krize, ki terja sprejem in uveljavitev nujno potrebnih gospodarskih reform. Hkrati sta se krepila ob čutek in prepri čanje, da v Jugoslaviji nih če ni zado voljen, saj so na eni strani manj razviti trdili, da jih izkoriš čajo razvitejši deli fed eracije, na drugi strani pa so razvitejši deli trdili, da so izkoriš čani, saj morajo prispevati znatna sredstva za razvoj nerazvitih, pri tem pa ne morejo vplivati na njihovo produktivno in u činkovito uporabo. V takšnih pogojih je bil obstoječi sistem vse pogosteje blokiran in popolnoma nemo čen, da bi se uspešno odzval na nakopi čene probleme. Priprava, sprejem in uresni čevanje nujnih reform in tudi ustavnih sprememb niso bili mogo či, ker so v politi čnih vodstvih republik in pok rajin obstajali razli čni in nasprotni interesi ter diametralno nasprotni koncepti raz voja, tako da ni bilo mogo če doseči soglasja, ki je bilo po veljavni ustavni ureditvi potrebno za sprejem ustavnih spremembitd. 35 Znotraj ZKJ je šlo zlasti za trenja med »reformisti čno in bolj liberalno« slovensko organizacijo ter med ZK Srbije pod vodstvom Slobodana Miloševića, ki se je zavzemala za ponovno okrepitev in centralizacijo ZKJ. S podporo in prek ZKJ je Milošević želel uresničiti svojo represivno politiko do Albancev na Kosovu ter srbsko ekspanzijo v Jugoslaviji. Ko so slo- venska organizacija in kasneje še nekatere druge organizacije (hrvaška, del bosansko- hercegovske) zapustile 14. izredni kongres ZKJ januarja 1990, je to pomenilo dokončen razpad ZKJ, ki je bila več kot štiri desetletja nosilec oblasti in vodilna politična sila v Jugoslaviji. (V. P. Gagnon, Jr.: Yugoslavia : Prospects for Stability. Foreign Affairs, Summer 1991, Vol. 70, No. 3, str. 18–35; Dennison Rusinow: Yugoslavia : Balkan Breakup? Foreign Policy, 1991, No. 83, str. 143–153.) Mitja Žagar Ustava SFRJ in ustavni sistem 1974 245Med klju čnimi razlogi, ki so privedli do blokade ter kon čno do razpada sistema in jugoslovanske federacije, je treba omeniti še oblastni vakuum, ki je nastal po smrti predsednika Tita, ter so časno odsotnost jasnih in usklajenih usmeritev nadaljnjega razvoja, kar je v praksi odprlo prostor za nova pravila inpolitično prakso, ki bi omogo čila prerazporeditev in osvojitev oblasti. Če je na eni strani po časi prodiralo spoznanje o družbeni krizi, ki jo je kon čno priznalo tudi politi čno vodstvo, pa se je na drugi strani zdelo, da se nih če ne zaveda obstoja oblastnega vakuuma, čeprav so bila vse bolj pogosta opozorila o pro- blemih v delovanju poli tičnega sistema. Mogo če so se teh dejstev zavedali tudi drugi, vendar je bil Slo bodan Miloševi ć prvi, ki se je odlo čil oblastni vakuum zapolniti. Potem ko je leta 1986 prišel na čelo srbske ZK, je po letu 1987 za čel najprej utrjevati svojo oblast v Srbiji, kasneje pa se je poskusil uveljaviti tudikot jugoslovanski voditelj. Pri tem se ni bal uporabiti na srbskem nacionalizmutemelječe populisti čne politike, s katero je nadomestil komunisti čno ideologijo. Ta populisti čna politika je z n acionalistično retoriko in s preprostimi gesli pri- tegnila in mobilizirala srbske množice. Miloševi ć se hkrati ni bal zaostrovanja konfliktov znotraj Srbije, kar mu je omogo čilo obračun s takratnimi pokrajin- skimi vodstvi in njihovo zamenjavo z njegovimi kadri. Kasneje je tudi formalnos spremembo srbske ustave minimiziral in dejansko skoraj odpravil avtonomijo obeh pokrajin. Pomemben del njegove politi čne strategije je bilo opozarjanje na obstoječe slabosti politi čnega sistema in obljube, da bodo njegova politika in konkretne rešitve te probleme in slabosti od pravile ter zagotovile dostojno živ- ljenje in socialno varstvo ljudi. Ko je to strategijo Miloševi ć poskusil uporabiti tudi za osvojitev oblasti na zvezni ravni, so se konflikti zaostrili, sistem pa je bil vse bolj blokiran inneučinkovit. Pri poskusu osvojitve zvezne oblasti je svojo politiko in koncept poskusil predstaviti kot boj za ohranitev jugoslovanske federacije in obstoje čega političnega sistema in ustavne ureditve. Paradoksalno je bil prav Miloševi ć s svojo politiko dejavnik, ki je obstoje či sistem kršil in ga za č el rušiti. Predloge za reformo politi čnega sistema in federacije, ki so prihajali iz zlasti iz Slovenije in Hrvaške, je navadno takoj zavrnil ter jih razglasil za neustavne in protirevo-lucionarne. Na drugi strani je sprejem nove ustave Republike Srbije septembra 1990 – še pred izvedbo prvih ve čstrankarskih volitev v republiki – tudi for- malno pomenil poseg v ustavo SFRJ, saj je srbska ustava pomembno spre-menila položaj ter omejila pristojnosti in položaj avtonomnih pokrajin, 36 ki sta bili v skladu z zvezno ustavo opredeljeni tudi kot konstitutivna elementa fede-racije in so bili njuni predstavniki neposredno vklju čeni v sestavo zveznih organov. 37 Agresivnost srbske politike v federaciji se je kazala tudi v vplivu, ki 36 6. in 108.–112. člen ustave Republike Srbije. Službeni glasnik Republike Srbije, št. 1/1990, Ustav republike Srbije. 37 3. člen ustave SFRJ (1974), ter členi 289, 291, 292, 321 (ki je bil spremenjen s 1. to čko amand maja IV iz leta 1981 in kasneje nadomeš čen z amandmajem XLI leta 1988) in 348 (ki je bil nadomeš čen z drugim odstavkom 1. to čke amandmaja XLIII leta 1988). Slovenija – Jugoslavija, krize in reforme 1968/1988 246ga je imel Miloševi ć in delno tudi širše srbsko vodstvo na politiko Srbov in njihovih politi čnih organizacij zunaj meja republike Srbije, kjer so se kmalu začeli zaostrovati odnosi med n ovimi republiškimi vodstvi ter med Srbi in njihovimi politi čnimi voditelji v teh r epublikah. Omenjena Miloševi ćeva agresivna politika, nacionalisti čna retorika in kon- cept razvoja, ki je nasprotoval decentralizaciji in demokratizaciji, so v pre- ostalih re publikah kmalu za čeli vzbujati strah in odpor. Nasprotovanje in odpor sta bila zlasti usmerjena proti agresivnemu srbskemu nacionalizmu in Milo-ševićevi e kspanzionisti čni politiki, ki je ta nacionalizem uporabila. S tem so se konflikti v Jugoslaviji poglobili, vse bolj dominantna pa je postala tudi njihova etnična dimenzija, kar je okrepilo tudi položaj in vlogo nesrbskih nacionalizmov v drugih okoljih. Tako je postopoma po letu 1988 izginjala možnost za obliko-vanje poli tičnega in družbenega kompromisa, ki je v demokrati čnih okoljih nujen v procesu dogovarjanja o prihodnjem razvoju in oblikovanju politi čnih usmeritev. V kontekstu ustavnega razvoja v zadnjem desetletju obstoja jugoslovanske federacije kaže analizirati tudi ustavne amandmaje k Ustavi SFRJ iz leta 1974,ki so bili sprejeti v osemdesetih letih. Ustavni amandmaji leta 1981 so bilisprejeti neposredno po smrti predsednika Tita 38 in z njimi naj bi zagotovili uspešno tran zicijo, s katero bi politi čni sistem in strukturo državnega vodstva prilagodili no vim okoliš činam ter s tem zagotovili njegovo uspešno delovanje. Ti amandmaji so uveljavili kolektivno vodstvo, ki naj bi nadomestilo osrednjoin integrativno vlogo predsednika Tita v politi čnem sitemu, čeprav je bilo bolj ali manj jasno, da njegove vloge – zlasti še ob upoštevanju njegove osebne ka- rizme – ne bo mogo če v celoti nadomestiti. Na ravni federacije naj bi kolek- tivno vodstvo zagotovilo enakopravno zastopanost in vpliv republik in pokrajinna procese odlo čanja. Eden od argumentov za uveljavljanje kolektivnega vod- stva je bil, da bo omogo čalo vključevanje ve čjega števila sposobnih ljudi in zlasti strokovnjakov v delo kolektivnih organov oblasti in samoupravljanja. 39 Sprejem amandmajev je spremljala široka kampanja za uveljavljanje krajših – najpogosteje enoletnih ali dvoletnih – mandatov in omejevanja reelekcije zanosilce individualnih politi čnih in drugih javnih funkcij. Taka praksa naj bi okrepila vpliv in nadzor ljudi nad delom izvoljenih in imenovanih funkcio- narjev, hkrati pa naj bi tudi zagotovila, da se v rokah teh funkcionarjev ne binakopičilo preveč oblasti. V praksi se je kasneje pokazalo, da je uveljavitev teh amandmajev ter z njimi kolektivnega vodstva, skrajšanja mandatov in omejitev reelekcije pogosto pri- nesla prav nasprotne rezultate od pri čakovanih. Zlasti v pogojih zaostrene druž- bene krize so te rešitve in zapleteni sistem odlo čanja včasih še dodatno zmanj- 38 Uradni list SFRJ, št. 38/ 1981, Ustavni amandmaji (I do VIII) k ustavi SFRJ. 39 Amandma I (1981) k ustavi SFRJ (1974). Mitja Žagar Ustava SFRJ in ustavni sistem 1974 247šali sposobnost sistema za reagiranje in ukrepanje ter otežili ali celo blok irali njegovo normalno delovanje. Ustavni amandmaji v drugi polovici osemdesetih let pa so bili obupen poskus, da bi z ustavnimi spremembami obstoje či politični sistem odgovoril na izzive zaostrene krize, ki se je še poglabljala. Nesposobnost sistema, da bi seuspešno in pravo časno odzval na krizo, je nedvomno pokazala, da bi bila te- meljita reforma ustavnega sistema nujna, vendar pa ni bilo mogo če doseči potrebnega soglasja o njeni vsebini in naravi. V tem času so se vse bolj za čele kazati temeljne razlike med razli čnimi pristopi in koncepti odzivanja na krizo ter zlasti razli čni pristopi glede nadaljnjega razvoja jugoslovanske federacije, ki so se sprva izražali kot konflikt med zagovorniki decentralizacije in pove čane samostojnosti federalnih enot na eni strani ter med zagovorniki centralizacije inokrepljene vloge federacije na drugi strani. V opisanih okoliš činah se je za čel sprva prikrit, kasneje pa vse bolj o čiten postopen proces razkroja politi čnega sistema in njegovih posameznih mehanizmov. Zadnja poskusa reforme v Jugoslaviji sta bila program ekonomske reforme in prenove gospodarstva predsednika Zveznega izvršnega sveta Anteja Marko-vića ter novembra leta 1988 sprejeti amandmaji k ustavi SFRJ iz leta 1974. 40 Amandmaji so bili predstavljeni kot nujno potrebna ustavna podlaga za eko- nomsko re formo, a tudi za postopno reformo in demokratizacijo politi čnega sistema. Spre jeto besedilo je v mnogo čem zelo splošen in nedore čen kompromis med razli čnimi koncepti razvoja, zato so bile spremembe dokaj omejene in parcialne, vseeno pa so odprle nove možnosti razvoja. Na gospodarskem pod- ročju je bil še vedno pretežno uveljavljen sistem »dogovorne ekonomije« in poseganja države v gospodarjenje, so pa spremembe omogo čile začetek reforme in širše uvajanje tržnega gospodarjenja. Spremembe politi čnega sistema so bile večinoma ko zmetične, a jih lahko ocenimo kot postopno razgrajevanje delegat- skega skupš činskega sistema, pri čemer pa ni bilo soglasja o potrebnih novih rešitvah. Poleg tega so sprejete ustavne spremembe pomembno porušile kohe- rentnost ustavnega sis tema, saj posamezni deli ureditve niso bili ve č povsem skladni z ostalimi deli ter zlasti z opredelitvami, na čeli in usmeritvami, zapi- sanimi v temeljnih na čelih u stave SFRJ, v katere ustavni amandmaji ob od- sotnosti politi čnega soglasja niso posegli.41 40 Uradni list SFRJ, št. 70/ 1988, Ustavni amandmaji (I X–XLVIII) k ustavi SFRJ. 41 Mitja Žagar: Primerjalna analiza amandmajev k ustavam SR in SAP iz leta 1989 v primerjavi z ustavo SFRJ (1974) in ustavnimi amandmaji (1981, 1988): Primerjava amandmajev k ustavi SFRJ (1988) z amandmaji k ustavam SR in SAP iz leta 1989. Razmnoženo gradivo, naročnik Predsedstvo SR Slovenije, Ljubljana, oktober-november 1989 (dalje Žagar, Primerjalna ana- liza), str. 7–8. Slovenija – Jugoslavija, krize in reforme 1968/1988 248Po sprejemu ustavnih amandmajev so se konflikti in družbena kriza zaostrili že do te mere, da jih ni bilo ve č mogoče uresničevati, hkrati pa tudi ni bilo ve č mogoče zagotoviti soglasja in mobilizacije za nadaljnjo reformo politi čnega sistema in za uresni čevanje ekonomske reforme. Vseeno ocenjujem, da so ustava in zlasti amandmaji k ustavi SFRJ iz leta 1988 omogo čili demokratizacijo ter postopno uveljavljanje politi čnega plura- lizma in ve čstrankarskega sistema. Ti procesi so v razli čnih okoljih v Jugo- slaviji potekali razli čno hitro in intenzivno, kar je vsaj v dolo čeni meri še do- datno zaostrilo konflikte. Na drugi strani je ustava pomenila tudi omejitev vuveljavljanju ve čstrankarskega politi čnega sistema, kar je vsaj v prvem obdobju ob koncu osemdesetih let terjalo uporabo številnih kompromisnih rešitev. Proces sprejemanja amandmajev k republiškim in pokrajinskim ustavam leta 1989, ki naj bi zagotovil njihovo uskladitev s spremenjeno ustavo SFRJ, pa jeomogočil reforme v republikah, kar je izkoristila zlasti Slovenija. 42 Z ustavnimi amandmaji je v normativnem delu slovenske ustave uveljavila svojo pravico do samoodlo čbe ter ekonomske suverenosti delovnih ljudi in ob čanov Slovenije,43 kar je postavilo normativne temelje in okvire za uveljavljanje ekonomske re- forme in tržnega gospodarstva ter za uveljavljanje ve čstrankarskega sistema. Tako je bil postavljen ustavni okvir za prve prave ve čstrankarske volitve v Slo- veniji po drugi svetovni vojni, ki so bile spomladi leta 1990. Temeljno uradno politi čno izhodiš če slovenske politike je ves čas bilo, da je treba v procesu ustavnih sprememb, uveljavljanja samostojnosti Slovenije insprejema nove slovenske ustave dosledno spoštovati na čelo ustavnosti in zako- nitosti ter veljavne postopke za ustavno revizijo. Tako je Slovenija do razgla- sitve suverenosti in neodvisnosti slovenske države upoštevala Ustavo SFRJ,čeprav se v praksi njene dolo čbe pogosto niso ve č uresničevale. Zvezna ustava po sprejemu ustavnih amandmajev leta 1988 v mnogo čem notranje ni bila ve č koherentna, kar je v nekaterih primerih omogo čalo zelo razli čne razlage vsebine in pomena po sameznih njenih dolo čb. Zato so bili pogosti spori pri razlagi po- sameznih dolo čb zvezne ustave ter skladnosti ali neskladnosti posameznih do- ločb republiških in pokrajinskih ustav s to ustavo, kar je še zaostrovalo nas- protja in konflikte v Jugoslaviji. 42 Uradni list SRS, št. 32/ 1989, Ustavni amandmaji IX–X C k ustavi SR Slovenije. 43 Ustavna amandmaja X in XI (1989 ) k ustavi SRS. Omenjene dolo čbe so v drugih delih Ju- goslavije ostro kritizirali, jih ozna čevali kot »slovenski separatizem« in »razbijanje Jugosla- vije« ter poudarjali, da so dolo čbe navedenih slovenskih amandmajev k protuiustavne (Žagar, Primerjalna analiza, str. 72). Mitja Žagar Ustava SFRJ in ustavni sistem 1974 249IV. Sklepni komentarji44 Na podlagi navedenega lahko potrdimo delovno hipotezo in ugotovimo, da je bila Ustava SFRJ iz leta 1974 pomemben formalni okvir in dejavnik razvojav sedemdesetih in osemdesetih letih prejšnjega stoletja, saj je vzpostavila novustavni okvir in reformirala politi čni sistem ter se tako izkazala kot mehanizem za razreševanje kriz in konsolidacijo politi čnega sistema, hkrati pa je ta ustavni okvir omogo čal proces postopne demokratizacije v posameznih okoljih in v drugi polovici osemdesetih let tudi vzpostavitev formalnih okvirov za uvelja-vitev večstrankarske demokracije. Po drugi strani pa ustava ni uspela zagotoviti uspešnega funkcioniranja politi čnega sistema v spremenjenih pogojih, ko je bilo treba odgovoriti na zaostreno krizo z uveljavitvijo odlo čnih ekonomskih in političnih reform, ki bi terjale tudi korenito institucionalno reformo. Tako bi jo lahko v tem kontekstu ocenili kot oviro za reforme ter hitrejšo in uspešnejšodemok ratično tranzicijo. Moje ocene in komentarji ustavne ureditve jugoslovanske federacije iz leta 1974 pa so še veliko bolj kompleksni in ve čplastni. Tako je v oceni uspešnosti te ustave, ki dolgoro čno sicer ni uspela uresni čiti ciljev in pri čakovanj svojih ustvarjalcev, treba ugotoviti, da je bila sprva – v obdobju konjunkture, ko sta predsednik Tito in ZKJ suvereno obvladovala sistem in družbo – dokaj uspešna in da so se ve čji problemi pojavili šele v času, ko se kriza za čela zaostrovati. Zato lahko sklenemo, da ustava ni bila uspešna v izpolnjevanju svoje klju čne naloge, ki je bila, zagotoviti družbeno stabilnost in uspešno delovanje politi č- nega sistema ter prepre čiti in razrešiti morebitne družbene konflikte, ki bi to lahko ogrozili. Čeprav je ustava temeljni pravni dokument in temelj sodobnih politi čnih sistemov, ki naj bi bil praviloma izraz družbenega in politi čnega soglasja v posamezni državi v nekem obdobju, je hkrati vsaj do dolo čene mere tudi ideo- loški dokument, instrument in mehanizem, ki izraža zlasti elemente vladajo če ideologije in njenih izhodiš č. Ker je bilo ideološko izhodiš če ustave SFRJ iz leta 1974, da se v Jugoslaviji izgrajuje brezrazredna in nekonfliktna družba, so iznjega izhajale narava, vsebina in struktura politi čnega sistema, ki ga je vzpo- stavila ustava. Tako zvezna ter republiške in pokrajinske ustave niso urejale formalnih mehanizmov in postopkov za prepre čevanje, upravljanje in razre- ševanje kriz in razli čnih družbenih konfliktov znotraj institucij politi čnega sistema. Usodnost te pomanjkljivosti ustavne ureditve je še poudarilo dejstvo, da sta s smrtjo predsednika Tita ter krizo in razpadom ZKJ v osemdesetih letih izginila in prenehala funkcionirati ključna neformalna dejavnika za preprečevanje, uprav- 44 Povzeto in predelano po: Mitja Žagar: Nekaj hipotez o kvadraturi kroga: Ustava SFRJ in proces osamosvajanja Republike Slovenije. (Etni čna dimenzija osamosvajanja Slovenije). V: Razprave in gradivo, 1 994/1995, št. 29–30, str. 231–260. Slovenija – Jugoslavija, krize in reforme 1968/1988 250ljanje in razreševanje kriz in konfliktov. Zato v pogojih zaostrene družbene krize brez formalnih mehanizmov in postopkov za prepre čevanje, upravljanje in razreševanje kriz in konfliktov obstoje či ustavni sistem ni uspel opravljati svoje temeljne družbene funkcije, ki jo lahko opredelimo kot zagotavljanje družbenestabilnosti in pogojev za uspešno delovanje politi čnega sistema, ki mora biti sposoben, da se ustrezno in u činkovito odzove na obstoje če politične razmere in morebitne probleme. Tudi to je eden od razlogov, ki so – ob nesposobnosti sis- tema, da bi v pogojih pove čane napetosti in intenziviranih konfliktov oblikovali in sprejeli za vpletene strani sprejemljivo rešitev – privedli do razpada jugo-slovanske skupnosti. V pogojih, ko ni bilo mogo če doseči soglasja glede vsebine ustavnih dolo čb in njihovega uresni čevanja, so se v razli čnih okoljih pojavile razli čne razlage posameznih dolo čb zvezne ustave, ki so bile pogojene s specifi čnimi interesi, politiko in ideologijo teh okolij. Pri tem tudi ni bilo mogo če zagotoviti za vse sprejemljivega realnega in objektivnega presojanja ustavnosti in zakonitosti tovrstnih interpretacij ter sklepov in dokumentov, ki so jih na podlagi teh različnih inte rpretacij v posameznih okoljih sprejemali. Ustava je upoštevala ve četnično/večnacionalno naravo federacije in pouda- rila enakopravnost narodov in narodnosti 45 na podlagi na čela bratstva in enot- nosti, ki naj ga ti narodi in narodnosti v jugoslovanski skupnosti uresni čujejo.46 Ustava je opredelila tudi institucije, mehanizme in postopke, ki naj to izhodiš če in načelo zagotavljajo, ki so med drugim vklju čevali tudi enakopravno in proporcionalno zastopanost federalnih enot v institucijah federacije, odlo čanje s soglasjem v zadevah, ki so pomembne za enakopravnost narodov in narodnosti, republik in avtonomnih pokrajin. Pariteta pa ni bila uveljavljena le v zakono-dajnih telesih, kar je obi čajna praksa, ampak tudi v predsedstvu, ki je bilo kolektivni »šef« države, ter v izvršilni in sodni veji oblasti. Zanimivo je, da se jepariteta med drugim uveljavila tudi v organiziranosti in delovanju ZKJ ter v organiziranosti in delovanju drugih takratnih družbenopoliti čnih organizacij. Uveljavitev etničnega pluralizma kaže, da je jugoslovanska ustavna ureditev dopuščala in omogočala določeno raven in posamezne segmente družbenega pluralizma tudi v političnem sistemu, čeprav seveda politični pluralizem več- strankarskega tipa ni bil dovoljen. To je verjetno vsaj v posameznih okoljih olajšalo procese demokratizacije ter uveljavljanje večstrankarske politike in po- litičnega sistema. Če primerjamo normativno ureditev v Ustavi SFRJ z ustavami drugih fe de- racij v tem času, lahko ugotovimo, da je bila formalno jugoslovanska federacija dokaj decentralizirana.47 Ustava SFRJ je jugoslovansko federacijo opredelila 45 Prvi odstavek razdelka I temeljnih na čel ter 1. in 245. člen ustave SFRJ, 1974. 46 Razdelek I temeljnih na čel ustave SFRJ, 1974. 47 Ivo D. Duchacek: Power maps: Comparative po litics of constitutions. Santa Barbara, London 1973. Mitja Žagar Ustava SFRJ in ustavni sistem 1974 251kot zvezno državo, ki je »državna skupnost prostovoljno združenih narodov in njihovih socialisti čnih republik ter socialisti čnih avtonomnih pokrajin Kosova in Vojvodine v sestavi Socialisti čne republike Srbije«.48 Socialisti čno republiko opredeljuje kot (nacionalno) »državo, ki temelji na suverenosti naroda ter naoblasti in samoupravljanju delavskega razreda in vseh delovnih ljudi«. 49 Socia- lističnih avtonomnih pokrajin ustava ne opredeljuje kot (nacionalne) države, ampak le kot »avtonomno socialisti čno samoupravno demokrati čno družbeno- politično skupnost«, ki naj zagotovi etni čno enakopravnost in ohranitev etni čne pluralnosti te skupnosti.50 Uveljavljeno pravilo enumerativne opredelitve fede- ralnih pristo jnosti, na čelo domneve pristojnosti v korist republik, enaka zasto- panost v federal nih organih in v Zboru republik in pokrajin Skupš čine SFRJ uveljavljeno od ločanje s soglasjem je, formalno gledano, v primerjavi s prejš- njimi obdobji in drugimi federacijami v svetu okrepilo samostojnost in položajrepublik in do dolo čene mere tudi avtonomnih pokrajin. 51 V praksi sta kohezijo sistema in vsaj v posameznih obdobjih po drugi svetovni vojni dokajšnjo mero centraliziranosti zagotavljala predsednik Tito in zlasti KPJ/ ZKJ kot nosilka politi čnega monopola, saj je bilo v tej organizaciji uveljavljeno na čelo »demokrati čnega centralizma«. Ob upoštevanju dejstva, da je bila velika ve čina vseh klju čnih vodilnih kadrov članov te organizacije, po- stane vpliv KPJ/ ZKJ še bolj jasen. Vseeno pa kaže ugotoviti, da so se posto- poma tudi dejansko decentralizacija in z njo avtonomnost in samostojnost re-publik in tudi pokrajin krepile. Uveljavljanje avtonomije in samostojnostirepublik je še pove čalo razlike v njihovem razvoju in v hitrosti procesa de- mokratizacije in uveljavljanja politi čnega in strankarskega pluralizma v posa- meznih okoljih, prispevalo pa je tudi k jasnejšemu oblikovanju in izražanjuspecifičnih interesov posameznih r epublik ter k zaostrovanju konfliktov med njimi. V osemdesetih letih se je samostojnost republik tudi dejansko za čela krepiti, hkrati pa so se porajali predlogi za reformo federalnega sistema – na eni strani tisti, ki so terjali nadaljnjo decentralizacijo, na drugi strani pa predlogi zacentrali zacijo in okrepitev pristojnosti in mo či federacije. Med predlogi, glede katerih ni bilo mogo če doseči potrebnega soglasja, omenjam le slovenske pred- 48 1. člen ustave SFRJ (1974). 49 I. razdelek temeljnih na čel in 4. člen ustave SFRJ (1974), ki poudarja »dvojno naravo« repub- like, ki je hkrati «socialisti čna samoupravna skupnost delovnih ljudi in ob čanov ter enako- pravnih narodov in narodnosti«. 50 4. člen ustave SFRJ (1974) izrecno dolo ča, da ustava SR Srbije dolo ča tudi, katere pravice se uresničujejo na ravni republike kot celote. Na podlagi tega člena so kasneje v Srbiji ute- meljevali ukinitev avtonomije obeh pokra jin z ustavo Republike Srbije (1990). 51 Gl. člene 244, 267, 271, 273–279, 281, 283, 286, 290, 291 in 292 Us tave SFRJ iz leta 1974, ter ustavne amandmaje XXIX, XXXVI, XXXVII, če omenjeni sporni amandma XXXVIII, ki ureja financiranje JLA, in amandma XXXIX k Usta vi SFRJ iz leta 1974, ki so bili vsi sprejeti leta 1988. Slovenija – Jugoslavija, krize in reforme 1968/1988 252loge za oblikovanje asimetri čne federacije ter kasneje slovenske in hrvaške predloge za oblikovanje konfederalne skupnosti.52 Pravico (narodov) do samoodlo čbe kot (kolektivno) pravico prebivalstva na določenem ozemlju, da sami in svobodno dolo čijo svoj pravni in upravni (a dmi- nistrativni) status, opredeljujejo mednarodni pravni dokumenti,53 bila pa je na- vedena tudi v Ustavi SFRJ. Že Ustava FLRJ iz leta 1946 je opredelila jugoslovansko zvezno republiko kot »skupnost enakopravnih narodov, ki so na temelju svoje pravice do sa-moodločbe, vključno s pravico do odcepitve, izrazili svojo voljo, da živijo sku- paj v federativni državi«. 54 Pri tem je zanimivo dejstvo, da ustava ni ve č pou- darjala pravice slehernega naroda oziroma republike, »da izstopi iz federacije, če se ne strinja z obliko vlade, ki bi jo drugi narodi sprejeli proti njegovi volji,« ki jo je prej izrecno dolo čala deklaracija o temeljnih pravicah narodov in dr- žavljanov Demokrati čne federativne Jugoslavije.55 Ob sprejemanju ustave po vojni je o čitno prevladal strah, da bi tako jasno opredeljena pravica do odce- pitve slehernega jugoslovan skega naroda oziroma republike lahko povzro čila razpad nove države.56 Normativni del ustav SFRJ iz leta 1963 in 1974 ne vsebuje ve č določbe o pravici narodov do samoodlo čbe. Navedena je le še v besedilih, ki sta opre- deljevali temeljna na čela obeh ustav, ki so bila izhodiš če za razlago in uporabo ustavnih dolo čb.57 Ti besedili opredeljujeta pravico do samoodlo čbe narodov v 52 Žagar, Sodobni fede ralizem, str. 325–437. 53 Prvi odstavek 1. člena mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pra vicah ter prvi odstavek 1. člena mednarodnega pakta o polit čnih pravicah. Deklaracija o na čelih mednarod nega prava, ki zadevajo miroljubne odnose in sodelovanje med državami v skladu z ustanovno listino združenih narodov (Resolucija GS št. 2625–XXV iz leta 1970) priznava to načelo kot t emeljno na čelo mednarodnega prava, vendar hkr ati poudarja tudi nekatere njegove omejitve: «Nothing in the foregoing paragrap hs shall be constructed as authorizing or encouraging any action which would dismember or impair, totally or in part, the territorial integrity of political unity of sovereign an d independent States conducting themselves in compliance with the principle of equal rights an d self-determination of peoples as described above and thus possessed of a Government re presenting the whole people belonging to the territory without distinction as to race, creed or colour.« 54 1. člen ustave FLRJ. V: Novi ustavi : Zbirka ustava donetih posle drugog svetskog rata (1948), str. 11. Branko Petranovi ć, Momčilo Zečević: Jugoslovanski federalizam : ideje i stvarnost, Tematska zbirka dokumenta, Pr vi tom 1914–1943. Beograd 1987 (dalje Petra nović, Zečević, Jugoslovanski federalizem), st r. 234–244; Strobl, Kristan, Ribi čič, Ustavno pravo SFRJ, str. 52–71. 55 Deklaracija o temeljnih pravicah narodov in državljanov Demokrati čne federativne Jugo- slavije. V: Prvo in drugo zasedanje AVNOJ; 26. in 27. novembra 1941 in 29. in 30. novembra 1943. Ljubljana 1973, str. 289. 56 Petranovi ć, Zečević, Jugoslovanski federalizem, str. 230–233. 57 Temeljna na čela v uvodnem delu ustave SFRJ iz leta 1963 so nekakšna posebnost jugo- slovanske ustave, ki jo je sprejela ka sneje tudi ustava SFRJ iz leta 1974. Čeprav gre za ideološka ter poli tičnoprogramska izhodiš ča ustave, iz katerih izhaja normativni del besedila, pa so po ve činsko sprejetem mnenju temeljna na čela bila sestavni del ustave, ki ga je treba spoštovati in ures ničevati, čeprav so njihove dolo čbe zelo splošne in v časih v ustavi ni raz- Mitja Žagar Ustava SFRJ in ustavni sistem 1974 253zgodovinskem kontekstu narodnoosvobodilne vojne, ko je bila oblikovana jugo- slovanska federacija. Nekateri – zlasti srbski – avtorji so zato to dolo čbo raz- lagali tako, da so svojo pravico do samoodlo čbe narodi Jugoslavije uresni čili s tem, ko so se združili v Jugoslavijo; drugi avtorji pa so poudarjali, da so s svo-jim dejan jem med narodnoosvobodilno vojno narodi sicer uresni čili svojo pra- vico do sa moodločbe, vendar pa ta pravica s tem dejstvom ni ugasnila, saj gre za stalno pravico, ki je vezana na dejstvo obstoja posameznega naroda. 58 Slovenija je vztrajala, da je pravica narodov do samoodlo čbe trajna in ne- odtujljiva pravica ter da vklju čuje tudi pravico do odcepitve, kar je potrdil leta 1989 sprejeti amandma X k Ustavi SR Slovenije iz leta 1974.59 Leta 1991 je mnenje, da pravica narodov do samoodlo čbe ne ugasne, v Ju- goslaviji vse bolj prevladalo, prav tako pa se je vse bolj poudarjala tudi suve-renost republik kot (nacionalnih) držav. S formalnim mednarodnim priznanjemSlovenije in Hrvaške ter kasneje Bosne in Hercegovine ter Makedonije jetakšno stališ če potrdila tudi mednarodna skupnost. Ob vseh omejitvah je Ustava SFRJ iz leta 1974 z uvedbo decentraliziranega federalizma in poudarjeno avtonomijo federalnih enot, z uveljavljanjem inte-gralnega modela samoupravljanja in pluralizma samoupravnih interesov ter stem z odpiranjem politi čnega prostora omogo čila diverzifikacijo razvoja ter uveljavljanje etni čnega in interesnega pluralizma. To je omogo čilo proces demokrati zacije, ki je razli čno hitro potekal v razli čnih okoljih in ki je kon čno omogočil tudi uveljavljanje strankarskega pluralizma – sprva v Sloveniji in vsaj formalno v okviru Socialisti čne zveze delovnega ljudstva. Amandmaji k ustavi SFRJ iz leta 1988 so prostor še bolj odprli in omogo čili sprejem ustavnih amandmajev k ustavi SRS leta 1989. Amandmaji k slovenski ustavi so dejanskopostavili ustavni temelj politi čnemu pluralizmu, omogo čili oblikovanje in delo- vanje politi čnih strank; s tem so omogo čili tudi ve čstrankarske volitve leta 1990, po katerih je v Sloveniji oblast prevzela koalicijska vlada prejšnjih opo- zicijskih strank združenih v DEMOS (Demokrati čna opozicija Slovenije). delanih posebnih meha nizmov za njihovo uresni čevanje. Predvsem pa naj bi temeljna na čela pomenila opredelitev te meljnih pravnih na čel ter izhodiš ča in merilo, po katerem se presojajo vse pravne in samou pravne norme ter delovanje vseh in vsakogar; zato so v časih govorili celo o «nadustavni« naravi teh dolo čb. (Več o tem Strobl, Kristan, Ribi čič, Ustavno pravo SFRJ, str. 89–90.) 58 O naravi jugoslovanske federacije in odnos ov v njej ter razli čna stališča o suverenosti in pravici do samoodlo čbe gl. Zvonko Leroti ć: Jugoslovenska politi čka klasa i federalizam. Zagreb 1989; Bosa M. Nenadi ć: Veče republika i pokrajina Skupštine SFRJ. Beograd 1988; Pavle S. Nikoli ć: Federacija i federalne jedinice : uticaj federalnih jedinica na vršenje fe- deralne vlasti, Ustavno-pravni aspekt. Beogra d 1989; Za konfederal no Slovenijo : Zbornik razprav. Ljubljana 1990. 59 Omenjeno dolo čbo vsebuje tudi 3. člen ustave Republike Slovenije iz leta 1991, Uradni list RS, št. 33/1991. Slovenija – Jugoslavija, krize in reforme 1968/1988 254Kot omenjeno, v kriznih razmerah in ob obstoju razli čnih konceptov razvoja ob koncu osemdesetih let ni bilo mogo če doseči soglasja, ki bi bilo potrebno za uveljavitev celovite in u činkovite reforme, ki bi nujno terjala tudi spremembe ustave in nekatere – za takratne razmere in politiko – radikalne rešitve. S spre-jemom ustavnih amandmajev leta 1988, ki so bili nujni vsaj za uvedbo posa-meznih delnih ekonomskih reform, je ustavna ureditev SFRJ postala notranje neusklajena in nekoherentna. Posamezni deli so bili celo v nasprotju z drugimi, kar je zlasti vel jalo za odnos med temeljnimi na čeli ustave in spremenjenimi deli normativnega dela besedila. To je seveda omogo čalo obstoj bistveno raz- ličnih in celo diametralno nasprotnih razlag posameznih ustavnih dolo čb, kar je bilo zlasti sporno ob odsotnosti sistemskih mehanizmov, ki bi omogo čili ustrez- no in demok ratično razreševanje omenjenih in drugih družbenih konfliktov. Zato ne prese neča, da so dopolnjeno in spremenjeno ustavo SFRJ kot podlago za utemeljevanje svojih stališ č in ravnanja uporabljali tudi nasprotniki demo- kratizacije, decentralizacije in uveljavljanja samostojnosti nekdanjih jugoslo- vanskih republik. Trdili so, da branijo ustavno ureditev ter njena temeljna načela in usmeritve, saj se borijo proti separatisti čnim težnjam posameznih republik – zlasti Slovenije –, ki so po njihovem mnenju ogrožale ne le ustavnoureditev, ampak celo sam obstoj jugoslovanske federacije. Ta argument je uporabila tudi jugoslovanska armada, ob svojem posredovanju v Sloveniji, ko je začela »desetdnevno vojno« 26. junija 1991 in pri tem trdila, da brani ustavno ureditev in ozemeljsko celovitost Jugoslavije. To posredovanje armade je dejan-sko pomenilo ne le konec jugoslovanske federativne skupnosti, ampak je tudi izničilo možnosti za njeno preoblikovanje v konfederalno skupnost. Zato lahko svoj prispevek sklenem z ugotovitvijo in kriti čnim stališ čem, da so bili vsebina, vloga, pomen, u činki in posledice jugoslovanske ustave iz leta 1974 ne le mnogoteri in razli čni, ampak so bili pogosto tudi nekoherentni in nasprotu joči si. Vseeno kaže poudariti, da so prav te zna čilnosti ustavne ure- ditve omogo čile in v mnogo čem pogojevale demokratizacijo in razvoj, ki je omogočil osamosvojitev Slovenije na podlagi na čela samoodlo čbe narodov. Po drugi strani pa je ta ustava zaradi svojih slabosti in ideološke narave, katerihposledice so bile neu činkovitost in neuspešnost sistema na podro čju urejanja in upravljanja razli čnosti ter odsotnost primernih mehanizmov in postopkov za preprečevanje, upravljanje in razreševanje kriz in konfliktov, prispevala k za- ostrovanju krize in razpadu federacije na na čin, ki je povzro čil mnoge tragi čne posledice. Mitja Žagar Ustava SFRJ in ustavni sistem 1974 255THE CONSTITUTION OF THE SOCIALIST FEDERAL REPUBLIC OF YUGOSLAVIA AND CONSTITUTIONAL SYSTEM OF 1974: INDUCER OF CRISES OR MECHANISM OF RELEASE SUMMARY The 1974 Constitution of the Socialist Federal Republic of Yugoslavia represented an important landmark in the constitutional development of theYugoslav federation after World War II. Like all constitutions, legal andpolitical documents, this Yugoslav (federal) Constitution was a product of economic, social, political and other situations and circumstances as well as consequence of the balance of powers, establishing itself in a certain time in thecontext of historical processes. By all means we can define this Constitution ofthe Socialist Federal Republic of Yugoslavia as an attempt of the ruling regimeto resolve the crises of the 1960s and the beginning of the 1970s and provide for a more suitable institutional framework for further development of socialist selfgovernment, which the ideologists at that time saw as the most suitablesystem and mechanism for the regulation and management of social relations aswell as for the resolution of problems and crises. In the 1970s it seemed at first that the Constitution completed its role and task. In this time, and also in the 1980s, it was proclaimed as one of the most successful models of governing andmanaging ethnically plural societies in the world, and it was admired by many.Then the economic, social and political crisis started deepening in the 1980s and finally led to the dissolution of the Yugoslav federation. At that time it turned out that this Constitution was a suitable normative framework for the periods ofsocial and political stability, economic growth and development, for the time ofrelative prosperity and rising living standard. However, as the conflictsworsened due to crises, it became obvious that it completely failed in success- fully managing and resolving the crises and conflicts. An important reason for this weakness of the Constitution was the ruling ideology, which, convinced that the system of »socialist selfgovernment« cansolve any crisis and conflict, pronouncing the »socialist society« as a »non- conflict society«, »forgot« to integrate the institutional and formal procedures and mechanisms for the prevention, management and resolution of tense crisesand conflicts into the constitutional system. Probably this was done with theconviction that the »informal mechanisms« for the management and resolutionof crises and conflicts, which relied on the key factors – president Tito and the government monopoly of the Communist Party (League of Communists of Yugoslavia) – would also in the future keep successfully and efficiently car-rying out its function. Of course, it was not expected that Tito would die andthat the 1980s crisis would tear apart the monopoly of power and government as well as define the social environment, where the power struggle and the struggle for Tito's legacy took place. It turned out that in a critical situation, in the Slovenija – Jugoslavija, krize in reforme 1968/1988 256absence of an undisputed leader, broader democratic contexts and contents, and in the time of strengthening national (and nationalist) political elites the collective leadership system was obviously not suitable for such circumstances. Nevertheless, the 1974 Constitution of the Socialist Federal Republic of Yugoslavia provided the framework for the process of democratisation and thenormative foundation for the introduction of multiparty democracy and multi- party political system. It is also interesting to analyse this Yugoslav Constitution in the context of the struggle between the centralists and decentralists, taking place during thewhole existence of the Yugoslav state (and also as soon as during World War I), with the centralists mostly prevailing. The 1974 Constitution represents one of the few victories of the decentralists, which was therefore proclaimed by thecentralists as the first step and the reason for the dissolution of the Yugoslavfederation. However, a historical overview demonstrates that the centralistsolutions did not prove any better, and as a rule they led to mounting tensions in ethnic relations and gave rise to conflicts in this ethnically plural country.