Herbert Kitschelt Institucionalni pogoji za inovacije na področju energetske politike* POLITIČNI CIKLUS Studije politik (policies) so se v zadnjem desetletju osredo-točale predvsem na raziskovanje celotnega "političnega ciklusa"1, ki ga prežema široko razvejana tematika, od samega zaznavanja političnih problemov pa vse tja do terminiranja političnih ukrepov. Če naj stvar poenostavimo, lahko "politični ciklus" tematike odločanja razdelimo v šest faz: 1) Pomembne skupine prebivalstva ali politični akterji definirajo problem in ga uvrstijo na dnevni red političnih razprav, ko se zanj uspešno zavzamejo ustrezne politične sile, kot npr. stranke, poslanci, birokrati itn. (artikuliranje in komuniciranje). 2) Različne skupine in koalicije razvijejo ustrezno uporabno število alternativ odločanja in programov za obravnavanje tematike (agregiranje interesov). 3) "Zmagovita koalicija" zmore svoj programski predlog pretvoriti v uradno, avtoritativno in z državnimi sankcijami podprto politiko (policy) (odločanje). 4) Policy se prevede v operativne ukrepe in jo uresničuje državni aparat (implementacija). 5) Politični akterji ocenjujejo učinke policy zaradi njene morebitne potrebne spremembe in revidiranja njenega zaznavanja problemov (evalvacija). 6) Politike se, iz kakršnih koli že razlogov, opustijo (termi-nacija)2. * Tekst je prevod uredniško prirejenega dela drugega poglavja knjige "Politik und Energie - Energie-Technopolitiken in den USA, der BRD, Frankreich und Sweden"; Campus Verlag; Frankfurt/M.; 1983. 1 Pojem političnega ciklusa najdemo pri May/Wil-davsky 1978. Glede razčlenitve političnega procesa analitične komponente glej Burstein 1981. 2 Terminaciji politik se je doslej posvečalo sorazmerno malo pozornosti. V tej zvezi glej deli deLeona 1978a in 1978b ter v njima citirano literaturo. ENRGETSKE POLITIKE V ARENI 193 Herbert Kitschelt 3 O implementacijskem raziskovanju glej Press-man/Wildavsky 1973; van Meter/van Horn 1974/95; Bardach 1977; Mayntz 1980; Wollmann 1980. Procesi se v teh različnih "fazah" ciklusa v skorajda vseh poljih politike neprestano medsebojno dopolnjujejo in prekrivajo. Kljub temu pa je smiselno, da ta model uporabimo kot vodilo analitičnemu obravnavanju političnih struktur in procesov. Politični akterji imajo v različnih političnih pogojih dostop do različnih "faz" in "mest" v tem političnem ciklusu. Način koncipiranja teh stilov politične participacije in pristojnosti lahko poleg tega razlikujemo z ozirom na določene politične arene ali splošne procesne stile cele vrste oblik političnih režimov. Da pa bomo lahko prišli do kolikor toliko natančnih predstav o "politično-institucionalnih možnostnih strukturah", ki so determinacijski dejavnik energetskih politik v državah, ki jih zajema naša raziskava, si moramo ogledati predvsem pogoje, ki za politične cikluse določajo te vedno bolj razširjene ureditvene strukture. DVE OSNOVNI FAZI Da bomo lahko ostreje izpostavili razlike med političnimi procesi in strukturami v različnih kapitalističnih demokracijah, moramo šestfazni model ciklusa skrčiti na zgolj dve fazi. Tako imamo na eni strani politične input procese, ki vključujejo kariero političnih tem vse tja do avtoritativnega odločanja o policy (torej artikuliranje, agregiranje in odločanje), na drugi pa politične output procese, pri katerih gre za državna organizacijska sredstva pri spreminjanju odločitev v operacionalne ukrepe in družbene učinke (implementacija in evalvacija; ter-minacija je lahko vprašanje administrativne implementacije, vendar pa tudi političnega artikuliranja in odločanja). Oba pola političnega procesa, input in output mehanizme, je treba vselej raziskovati skupaj. Formulirane politike se seveda ne spreminjajo zmeraj v empirična dejanja. "Poraženci" političnega input procesa poizkušajo svoje izgube nadoknaditi z "novimi pogajanji" pri implementaciji političnih programov. To se zgodi še toliko prej, če je potencial resursov in delovanja državne administracije manjši od manevrskega prostora, ki ga imajo na voljo klienti in nasprotniki implementacije uradne politike. Na te pogoje je opozorilo v zadnjem desetletju napredujoče "implementacijsko raziskovanje", ki pa je vendarle vse prepogosto spregledalo povezanost med implementacijo in političnimi input procesi3. Sistemi politične ureditve razvijajo torej empirično različne metode za urejanje političnih input in output procesov v procesnih oblikah, ki presegajo posamezne arene. Pri tem nastopajoče variiranje ponuja pomembna pojasnila o možnostih delovanja takšnih sistemov v soočanju z novimi političnimi 194 ENRGETSKE POLITIKE V ARENI Institucionalni pogoji za inovacije na področju energetske politike Vir: revija Nyhetsbrev, št. 2, junij 1996 izzivi, ki se niso organizirani v političnih arenah in zato ogrožajo že etablirane arene. INPUT PROCESI Na input strani političnega procesa se ti sistemi razlikujejo po stopnji svoje odprtosti ali zaprtosti do družbenih zahtev, ki iščejo svoje upoštevanje v politiki. Višina mobilizacijskega praga, onstran katerega lahko te zahteve upajo na politični posluh, je pri različnih političnih režimih različna. Višina tega praga je po eni strani odvisna od dostopa interesnih skupin in socialnih gibanj do političnih organizacij (stranke, reprezenta- ENRGETSKE POLITIKE V ARENI 195 Herbert Kitschelt tivne skupnosti in birokracije), ki lahko te zahteve postavijo na dnevni red političnih razprav. Čim nižji je ta prag, toliko večja je namreč odzivnost ("responsiveness") politične strukture. Seveda pa se politična javnost ne izčrpa zgolj v dovzetnosti politike za nove zahteve, temveč vključuje tudi svojo notranjo zmožnost agregiranja zahtev v pomembnih koalicijah, ki lahko bistveno vplivajo na politično odločanje. Politične zahteve morajo biti zato taksne, da jih je mogoče agregirati in vnašati v "zmagovite koalicije". Gole agregacijske možnosti za družbene zahteve brez agregiranja "dezorganizira-jo" te zahteve in jih konec koncev obsojajo na neučinkovitost. Dovzetnost in agregacijska zmožnost sta torej v komplementarnem, vendar tudi konfliktnem razmerju. Artikuliranje interesov brez njihovega agregiranja pušča zahteve neučinkovite. Agregiranje interesov brez političnega artiku-lacijskega spektra dopušča zgolj upoštevanje "kartela" stališč in interesov, ki ostaja neobčutljiv za nove zahteve. Takšen sistem ni odprt. Obenem pa obstaja med artikulacijskim spektrom in agre-gacijsko zmožnostjo nekakšno krivuljno-linearno razmerje. Oba pogoja se sprva razvijata v isti smeri: z večjim artikulacijskim spektrom lahko narašča tudi politična agregacijska zmožnost. Onstran določenih pražnih vrednosti pa lahko neselektivni artikulacijski proces z anarhično množico zahtev spodminira politične agregacijske pogoje, oblikovanje stabilnih političnih koalicij. To se naprimer dogaja v močno fragmentiranih strankarskih sistemih ali v pogojih "dekomponiranih" strank. Rezultat takšnih razmer je politična togost, neodprtost. Razmerje med artikulacijskim spektrom in agregacijsko zmožnostjo je shematično prikazano v grafu 1, pri čemer pomeni površina med obema osema in funkcijo prostor možnega kombiniranja obeh pogojev. Agregacijska zmožnost Graf 1: Artikulacija in agregacija v političnem procesu 196 ENRGETSKE POLITIKE V ARENI Institucionalni pogoji za inovacije na področju energetske politike Odprtost in zaprtost političnih input procesov mečeta obenem že tudi svojo senco na implementacijo političnih programov: več ko je namreč v input procesu izločenih zahtev iz alternativ političnega odločanja, toliko bolj tvegana bo implementacija na podlagi sprejetih politik. "Izločeni" interesi bodo poizkušali preprečiti izvajanje politike. 4 V tej zvezi glej analizo birokratskega začaranega kroga pri Croizerju 1964, na splošno o organizacijskih zatajitvah pa Hood 1976. OUTPUT PROCESI Tudi politični output procesi so odvisni predvsem od resursov in organizacijskih metod državnih aparatov za pristajanje iz "lastnega interesa" na sprejete politike in njihovo spreminjanje v operacionalne ukrepe. Zelo velika fragmentiranost državnih aparatov, ki se naprimer dosega z ekstenzivnim federalizmom in proliferacijo neodvisnih upravnih organov in komisij, je neugodna za implementacijo kompleksnih političnih programov, saj povečuje možnosti, da bodo notranji oponenti na posameznih strateških položajih preprečili implementacijo politike. Podobno lahko učinkujeta tudi zelo velika centralizacija in koncentracija implementacij-skih procesov, saj majhne elite, ki sprejemajo odločitve, komajda razpolagajo z zadostnimi informacijami, da bi lahko kompleksne politične programe spremenile v operacionalne ukrepe: utapljajo se v poplavi informacij in se morajo obenem bojevati s problemom birokratske kontrole svojih podrejenih in klientov4. Drug pomemben dejavnik pri implementaciji programov sta obseg in kakovost finančnih, kadrovskih in informacijskih resursov, s katerimi razpolaga administracija. Več ko je na voljo resursov, toliko večje so tudi implementacijske možnosti. Vendar pa imamo tudi tu opraviti s problematičnimi kontingenčnimi pogoji, saj lahko močna centralizacija ali tudi ekstenzivna decentralizacija implementacije politike potrošita zelo veliko resursov v internih procesih državnega koordiniranja. Tu nastopajo tako imenovani trade-offs (ciljni konflikti) med efektivnostjo in učinkovitostjo realizacije programov. Tudi pri političnih output procesih imamo krivuljno-line-arno razmerje, ki razmejuje konfiguracijo "optimalne" implementacijske zmožnosti od pogojev notranjih imple-mentacijskih restrikcij (velika mobilizacija resursov, toda fragmentirana organizacijska struktura) in zunanjih imple-mentacijskih problemov (koncentrirana administracija, toda majhni resursi). Prostor možnih kombinacij, ki je prikazan na grafu 2, je tudi tu omejen z obema osema in krivuljo funkcije. ENRGETSKE POLITIKE V ARENI 197 Herbert Kitschelt Zunanji implementacijski problemi Optimalna implementacijska zmožnost i= Notranji implementacijski problemi ► Majhni Veliki Implementacijski resursi Graf 2: Administrativna centralizacija in mobilizacija resursov v politični implementaciji Prikazana shema je seveda podkompleksna, če na efektivnost, učinkovitost in legitimnost programov vplivajo drugi pogoji, ki so povezani npr. z vsebino političnih programov. Efektivnost implementacije političnih programov je v kapitalističnih državah zlasti ogrožana, če politike poizkušajo načenjati zasebno gospodarstvo z visoko mobilizacijo lastnih resursov in ekonomskimi sankcijski-mi mehanizmi. Napetost med politično demokracijo in liberalnim kapitalizmom, ki se seveda manifestira v restrikcijah celotnega političnega ciklusa in torej tudi političnih input procesov, se zato pogosto manj zaostruje pri artikuliranju in agregiranju interesov kot pri implementaciji političnih programov. Prepreka načelnim političnim inovacijam na energetskem področju je tako velika ravno zato, ker lahko takšni ukrepi načenjajo ključna področja kapitalistične inovacijske svobode. Demokracija in kapitalizem sta v socialni državi sklenila kompromis v znamenju koalicije rasti, ki jo sestavljata delo in kapital. To ravnotežje postavlja pod vprašaj "politizacija proizvodnje", ki jo dokumentirajo novi izzivi v energetskem sektorju. POGOJI UČINKOVITOSTI IN LEGITIMNOSTI INOVACIJ Na podlagi dosedanjih razmislekov o diferenciaciji input in output procesov v kapitalističnih demokracijah lahko nadaljujemo razpravo o dveh sklopih problemskih referenc analize politike: a) V kakšnih pogojih lahko politike računajo ne le z efektivnostjo in učinkovitostjo svojega izvajanja, temveč tudi z legitimnostjo procesov in rezultatov svojih odločitev? Z ozirom na toleriranje ali celo aktivno podporo politikam imamo tu 198 ENRGETSKE POLITIKE V ARENI Institucionalni pogoji za inovacije na področju energetske politike precej širok spekter odtenkov, ki se v razpravah o "legitimacij- 5 Ta problem podr°bneje skih krizah" vse prepogosto poenostavlja. b) Katere politične konstelacije so posebej primerne ali neprimerne za politične inovacije, zlasti če so kot izzivi usmerjene proti koalicijam, ki so doslej obvladovale arene? Legitimnost Politologi so legitimnost in efektivnost posameznih politik ali celotnih sistemov političnih institucij pogosto obravnavali kot razstavljive neodvisne atribute politične stabilnosti (prim. Lipset 1981). Vendar pa je pogosto plavzibilno, da sta si oba elementa v asimetričnem odnosu, medtem ko efektivnost (ali tudi neefek-tivnost!) politike pogojuje svojo legitimnost in obratno. Medtem ko je obstoj efektivnih politik pogosto mogoče jasno določiti (četudi s precejšnimi metodičnimi težavami) šele s primerjavo opera-cionalnih političnih programov in dejansko doseženimi družbenimi učinki, pa se evalvacija legitimnosti politike izmika veliko bolj nearbitrarnim merilom. Legitimnost politike se v sodobnih demokracijah ocenjuje zlasti z vzpostavljanjem afirmativnih večin (v parlamentih, volitvah, javnomnenjskih raziskavah itn.). Tipično pa je, da so to v glavnem aktivne manjšine, ki se za politiko ali proti njej bojujejo z neinstitucionaliziranimi metodami političnega vplivanja (kot so npr. demonstracije). Posamezne politike in politični sistemi imajo zagotovljeno legitimnost le dotlej, dokler ta odpor ostaja omejen na majhne manjšine. Šibke manjšine, ki podpirajo in tolerirajo politiko ali režim, so prešibko merilo legitimnosti njunega obstoja. Enostavni večinski kriterij kot evalvacijsko merilo politične legitimnosti pa postane nezadostno oster še zlasti takrat, ko, kot pri energetski politiki, probleme odločanja zaznamuje eden ali več izmed teh atributov:5 • Politika zelo neenakomerno porazdeljuje stroške in koristi med posamezne skupine prebivalstva in s tem, glede na njihovo lastno percepcijo, še posebej močno prizadene socialne ali lokalne manjšine (problemi zaščite manjšin). • Obstaja velika negotovost glede posledic politike za življenjske možnosti različnih družbenih skupin. Metoda oblikovanja političnih odločitev v negotovosti je zatorej oblikovanje širokih koalicij, in sicer v obsegu, potrebnem za formiranje zmagovite minimalne koalicije. • Politika se odlikuje z visoko stopnjo ireverzibilnosti, t. j. nemožnostjo revidiranja sprejetih odločitev za daljše časovno obdobje. V primeru distribucije na škodo manjšin izgubi politika svojo legitimnost zaradi intenzivnosti odpora prikrajšanih. V ENRGETSKE POLITIKE V ARENI 199 Herbert Kitschelt 6 Glej npr. March/Simon 1958, str. 17 in naslednje; Aiken/Hage 1971; Croizer 1964; Kaufman 1971; Ingram/Scott 1980; številni prispevki k politološki razpravi o implementaciji so pomembni tudi za analizo politično-organizacijskih inovacijskih pogojev; glej npr Montjoy/Toole 1979. primeru negotovosti in ireverzibilnosti lahko neugodni rezultati politike s časom erodirajo njeno legitimnost in s tem povzročijo razpad enostavne večinske koalicije, ne da bi bilo mogoče tudi razveljaviti zadevne politike. Večinski kriterij politične legitimacije pa pesti še cela vrsta drugih problemov. Vendar imajo doslej navedeni problemi to lastnost, da so uporabni za energetsko politiko nasploh in energetsko-tehnološko politiko posebej. Širše koalicije, in ne koalicije z minimalno sposobnostjo svojega uveljavljanja, proporcionalna reprezentacija manjšin v politični formaciji, sistemski inkrementalizem in druge metode so primerne za premagovanje težav, povezanih z uporabo večinskega načela. Politični sistemi, ki so na svoji input strani oblikovanja političnih odločitev zaprti in/ali na svoji output strani politične implementacije kažejo majhno zmožnost, so komajda še sposobni obvladovati te zaostrene legitimacijske pogoje. Zlasti energetske politike odpirajo zato komplicirane demokratsko-teoretične in -praktične probleme, s katerimi se v demokratičnih režimih na povsem različne načine kosajo zelo različne ureditvene strukture. Politična legitimnost je pri tem najočitneje zagotovljena tam, kjer konvergirata odprtost input procesov in velika implementacijska zmožnost. Inovacijska sposobnost Tudi inovacijska sposobnost političnih sistemov močno vari-ira v odvisnosti od svojih institucionalnih delovnih pogojev. Doslej nam sicer niti politologija niti organizacijska sociologija nista dali nobene posplošljive teorije inovacij v socialnih strukturah.6 Na podlagi naših analitičnih razlikovanj pa se nam vendarle ponuja vsaj tale provizoričen model. Inovacije predpostavljajo na eni strani primerno mero odprtosti političnega procesa za nove zahteve oz. "organske", nehierarhične, za okolje odprte politične input strukture, če se izrazimo v jeziku organizacijske sociologije. Ta odprtost mora, če naj inovativnim zahtevam zagotovi ustrezno učinkovitost v procesu odločanja, obsegati tudi agregacijsko zmožnost političnih procesov. Po drugi strani pa inovacije zahtevajo uveljavljanje sprejetih dogovorov tudi navzlic odporu socialnih vztrajnostnih sil. Državni aparati morajo zato, če naj premagajo te uporne sile, razpolagati z zadostnimi resursi in koordinacijo, ne da bi obenem padli v začarani krog birokratskega imperializma. Inovativne organizacije morajo torej na input strani svojih dejavnosti razpolagati z veliko zmogljivostjo, t. j. s primerno mešanico (hierarhično formalne?) koordinacije in inovativnih resursov. Zelo veliko je slednjič odvisnega tudi od želenega dometa inovacij, ki lahko za družbo narašča od zgolj inkrementalnih 200 ENRGETSKE POLITIKE V ARENI Institucionalni pogoji za inovacije na področju energetske politike modifikacij politike, preko spremembe strukture političnih aren, pa vse tja do revizije "polj nalog" političnega sistema.7 Čimbolj korenita je inovacija, toliko energičnejša mora biti sposobnost delovanja politike, da se lahko uveljavlja nasproti upirajočim se silam. Hkrati naraščajo tudi legitimacijska tveganja. Za daljnosežno strukturno in funkcionalno inovacijo bi šlo naprimer pri zamenjavi produktivističnih energetskih politik z energetskimi politikami, ki se s svojimi oblikami sodelovanja v arensko oblikovanih političnih procesih in s svojimi programatičnimi cilji in sredstvi delovanja ne ravnajo več po "energetskem sindromu". Takšna transformacija pa je možna le v mejnem primeru odprtih in na svoji implementacijski strani koordiniranih in resursno močnih političnih sistemov z zmožnostjo agregiranja. 7 Razlikovanje različnih težavnostnih stopenj inovacije (inovacije na področju policy, organizacijske in funkcionalne inovacije) sledi vzporednemu razlikovanju težavnostnih stopenj pri terminaciji politik (deLeon 1978a, str. 283-85). STRUKTURA POLITIČNIH SISTEMOV Analitične razmisleke o strukturi političnih sistemov lahko tako združimo v nekaj grobih shematizmov in jih nadalje razvijamo. Graf 3 prikazuje štiri opcije struktur političnih sistemov, ki idealnotipsko izhajajo iz kombiniranja različnih input in output oblik. Te se lahko tentativno povezujejo s prevladujočimi političnimi "stili". Vendar pa moramo tu ostati previdni zlasti zato, ker ti stili ne variirajo le v različnih političnih režimih, temveč predvsem tudi znotraj režimov v različnih političnih arenah in funkcionalnih poljih nalog politike. Tu se križajo različne determinativne linije političnih stilov. Zaprti sistemi Zaprti politični sistemi z majhno zmožnostjo delovanja se potemtakem nagibajo k segmentiranim političnim procesom, v katerih se konflikti členijo s segmentiranjem posameznih političnih aren in kontrahentov in močne klientele političnih ciklov obenem "kolonizirajo" državni aparat. Politični aparati filtrirajo dostop interesov, ki so si v konfliktnem medsebojnem razmerju, do političnega procesa in lahko na output strani nasproti močnim klientom mobilizirajo majhen sankcijski potencial. Odprti sistemi Odprti sistemi z majhno organizacijsko zmožnostjo se prezentirajo kot "politični trgi" z vsaj na površini pogostimi pluralističnimi političnimi cikli, ki pa jih v njihovem manevrskem prostoru strukturno omejujejo politiki zunanje možnosti delovanja, ki so največkrat zakoreninjene v politično- ENRGETSKE POLITIKE V ARENI 201 Herbert Kitschelt ekonomski porazdelitvi resursov. Taksna razmerja sil se kljub "odprtim" input pogojem uveljavijo najpozneje v fazi implementacije politik in povzročijo izparjenje pluralizma artikulacije političnih interesov. Pluralistični procesi kažejo posebne agre-gacijske in koordinacijske probleme. Artikulacijski in agregacijski procesi Odprti Zaprti s I .g, .So« 3 t« ä 8 .S oCg -S S 6 g Majhna Velika Pluralistični politični cikli Segmentirani politični cikli Polarizirani politični cikli Etatocentrični politični cikli Graf 3: Karakteristične dimenzije političnih režimov Zaprti, koordinirani politični sistemi z veliko zmožnostjo delovanja so poleg tega kontrarni primer "etatocentričnih" oblik obvladovanja. Dostop do političnega procesa ima selektivno število političnih klientov, obenem pa imamo velik potencial državnega delovanja, ki stoji nasproti družbi. Politike se lahko tu efektivno uresničujejo, vendar pa so lahko veliki tudi stroški politične legitimacije. Odprti in koordinirani politični sistemi z zmožnostjo agregiranja dajejo nasprotno prednost polariziranim političnim procesom, ki etablirane in inova-tivne zahteve združujejo v maloštevilne alternative, iščejo izvedljive kompromise in z večjo zmožnostjo delovanja konsistentno uveljavljajo izbrane avtoritativne politike. Politicni cikli Razlikovanje med segmentiranimi, pluralističnimi, etatocen-tričnimi in polariziranimi političnimi cikli smo uporabili za okarakteriziranje organizacijskih preferenc celotnih političnih sistemov. Vendar pa lahko na podoben način analiziramo tudi posamezne politične arene in posamezna polja nalog v različnih političnih režimih. Skladno s komparativno-statističnimi in dinamičnimi hipotezami v analizi politike lahko medsebojno povežemo obe referenci: 1) V obdobjih politične stabilnosti ("normal politics") se znotraj političnih aren s podobnimi političnimi cikli, kljub razlikam med obstoječimi režimi, v družbenih formacijah enakega tipa organizirajo 202 ENRGETSKE POLITIKE V ARENI Institucionalni pogoji za inovacije na področju energetske politike podobne funkcije nalog. 2) V obdobjih novih političnih izzivov se v enakih poljih nalog začnejo procesi variiranja arenskih struktur in politik med različnimi političnimi režimi, ki jim dajejo pečat njihove razširjajoče se institucionalne preference organiziranja političnih ciklov. Racionalnostni stili politike Ti štirje tipi struktur političnih sistemov in političnih ciklov variirajo tudi z različnimi inovacijskimi zmožnostmi in prevladujočimi racionalnostnimi stili, ki se uresničujejo v posameznih politikah. Inovacijske možnosti se tu definirajo kot razlika med politikami, strukturami odločanja in funkcionalnimi učinki ob različnih časih. S formalnimi kriteriji razlikujemo štiri racionalnostne stile politike: varovanje politično-organizacijskih inventarjev pred zunanjim ogrožanjem, efektivnost, učinkovitost in demokratična legitimnost politike v menjavi z njenimi okolji. Relacije med pogoji politične institucionalizacije, inovacijskimi tipi in racionalnost-nimi stili, ki prevladujejo v posameznih političnih ciklih, so hipotetično specificirane v grafu 4 in 5.8 8 V zvezi z racionalnostni-mi stili in političnimi strukturnimi pogoji glej tudi Elmorejevo (1978) tipologijo štirih različnih "organizacijskih modelov" imple-mentacijskega raziskovanja (birokratska politika; sistemski menedžment; organizacijski razvoj; model konfliktnosti in pogajanj). Seveda pa se v okviru tega prispevka izbira določnega organizacijskega modela za analizo politike ne interpretira nominalistično kot analitikova teoretska preferenca, temveč realistično kot lastnost preiskovalnega objekta. Artikulacijski in agregacijski procesi a sur e n res ič je ci in ol ra a p ist k s s ini ci o n E a N >N o d a O Majhna Velika Odprti Zaprti Inovativnost na področju politike Inovativnost na področju strukture Majhna inovacijska zmožnost Inovativnost na področju politike Graf 4: Politične ureditve in inovacijski pogoji POLITIČNE UREDITVE IN INOVACIJSKI POGOJI 1) Zaprti politični sistemi z majhno zmožnostjo delovanja imajo le majhen inovacijski potencial in svoje politike usmerjajo po zunanjih kriterijih, ki jim jih določajo njihovi klienti. V kapitalizmu gre pri tem zlasti za tržno racionalnost političnih učinkov (alokacijska učinkovitost). 2) Odprti sistemi z majhno zmožnostjo delovanja dobivajo inovacijske impulze predvsem od političnih input procesov, ne da bi jih lahko tudi konsis- ENRGETSKE POLITIKE V ARENI 203 Herbert Kitschelt 9 Glej Barh>er 1971- tentno prevedli v strukturo in proces.9 V pogojih turbulentnih okolij postane s tem organizacijski inventar politike prevladujoč samoreferenčni problem, za katerim pogosto drsijo v ozadje vprašanja zunanjega učinkovanja političnih pobud. Inova-tivnost se v takšnem sistemu omejuje kvečjemu na formuliran-je novih politik, ki pa ga je v fazi implementacije mogoče ponovno revidirati. Strukturne inovacije političnega procesa so tu komajda možne. 3) Zaprti, koordinirani sistemi z veliko zmožnostjo delovanja lahko politične inovacije vodijo predvsem z mobiliziranjem elit, ki s svojo veliko zmožnostjo delovanja uveljavljajo nove politike. Tudi tu lahko zaradi umestitve inovativnih impulzov med etablirane elite pričakujemo kvečjemu inovativnost na področju policy in komajda kakšno strukturno inovacijo političnega procesa. Standard uspešnosti in racionalnosti za politike v takšnih okvirnih pogojih je efek-tivnost realizacije političnih programov, ki pa ne sovpada nujno z učinkovitostjo, organizacijskim inventarjem ali celo legitimnostjo. 4) Odprti, koordinirani politični sistemi dopuščajo po eni strani inovacijske impulze v političnem input procesu, po drugi strani pa razpolagajo s sredstvi in zmožnostmi za prevedbo avtoritativnih odločitev v operacionalne ukrepe in njihovo implementacijo. Razvijajo največji inovativni potencial, če so nove politične zahteve učinkovito artikulirane, in imajo največjo legitimacijsko zaslombo, če zmorejo vzpostaviti široke politične koalicije in uveljaviti politične programe kljub odporu močnih skupin. Takšni sistemi imajo možnost napredovanja preko golih inovacij na področju policy do političnih strukturnih inovacij. Svoje regulative delovanja aproksimirajo še najbolj temu, kar lahko tu provizorično imenujemo "demokratična racionalnost politike". Artikulacijski in agregacijski procesi Odprti Zaprti <8 .se ■Sog o S i3 a Pluralistični Segmentirani Majhna politični cikli politični cikli Velika Polarizirani Etatocentrični politični cikli politični cikli Graf 5: politične ureditve in inovacijski pogoji 204 ENRGETSKE POLITIKE V ARENI Institucionalni pogoji za inovacije na področju energetske politike SKLEP Iz teh hipotez lahko oblikujemo sklep, da se zlasti v pogojih odprtih, koordiniranih in resursno močnih političnih sistemov z vidika politično-institucionalne strukture kaže možnost preseganja produktivizma in preusmeritve prioritet v energetski politiki. Vsi drugi tipi sistemov dovoljujejo v pogojih političnega "stresa" najverjetneje le modifikacije in variacije pro-duktivizma, saj so komajda sposobni zbrati potrebno legiti-macijsko in organizacijsko-resursno moč za strukturno in funkcionalno transformacijo procesov odločanja in politično-ekonomskih razmerij moči v energetski politiki. Prevedel: Alfred Leskovec ENRGETSKE POLITIKE V ARENI 205