Javna-. uprava letnik 52 / številka 1-2 / str. 1-124 / Ljubljana 2016 www.ijupf.si OäyhäT- uprava Izdajatelj / Publisher Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani V študijskem letu 1960/1961 je revijo prvič izdal Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani. Do leta 1993 se je revija imenovala Vestnik Inštituta za javno upravo, od takrat dalje pa Javna uprava. Naslov uredništva / Address Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani Poljanski nasip 2, 1000 Ljubljana tel.: 01/420 31 78, faks: 01/420 31 75, e-naslov: iju@iju.si Uredniški odbor / Editorial board prof. dr. Bojan Bugarič, doc. dr. Mitja Horvat, prof. dr. Erik Kerševan, Boštjan Koritnik, prof. dr. Rajko Pirnat, prof. dr. Senko Pličanič, prof. dr. Gorazd Trpin in doc. dr. Gregor Virant Odgovorni urednik/ Executive Editor prof. dr. Bojan Bugarič Urednik / Editor Boštjan Koritnik Tehnična urednica Polonca Kržan Oblikovanje Gorazd Učakar/ VISIOO INSTITUT Grafična priprava Dean Zagorac Tisk Litteralis, Ljubljana Ljubljana, 2016 © Avtorske pravice ima Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani. Kopiranje oziroma razmnoževanje brez pisnega dovoljenja Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani je prepovedano. Vsebina dr. Senko Pličanič 5 mag. Njives Prelog 69 Teja Golobič, 85 dr. Rajko Pirnat mag. Mojca Kunšek 10 7 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Uporaba pravil javnega naročanja v primeru sodelovanja med javnimi organi Pravna ureditev oskrbe z vodo Z AJPES in pravo informacijo do dobrih odločitev 115 Povzetki / Synopses Javna uprava 2016/1-2 5 UDK: 502.13:34-027.543 Izvirni znanstveni članek Sreča, trajnostni razvoj in pravo dr. Senko Pličanič* V času po objavi članka »Sreča, trajnostni razvoj in pravo« v reviji Pravnik (Pravnik, 133 (2016) 1-2, str. 23-93) sem postal še bolj trdno prepričan, da je za izboljšanje naših (in) življenj (naših otrok) - za zares zdravo (v vseh pogledih) in zadovoljno življenje prvi nujen korak razširiti svoje vedenje (znanje) o nas samih, o tem, kako delujemo, in o svetu, v katerem živimo. Ko pa začnemo stopati po tej poti (samo-spoznavanja), prej ali slej pridemo do bistva - do ljubezni: do sebe in do drugih. Tudi uresničenje trajnostnega modela, ki vse bolj postaja življenjska nujnost (hkrati pa razvojna priložnost), je (kot sem pokazal v tem članku) neposredno povezano s spoznavanjem sebe - z osebno rastjo, duhovnim razvojem - z ljubeznijo, ki je cilj vsega omenjenega in hkrati temeljni smisel naših življenj. Ne le trajnostni model, z ljubeznijo je povezano tudi boljše upravljanje države in boljše vodenje podjetij. Z ljubeznijo je povezano (večje) blagostanje. To pa je naš glavni cilj. Živimo v Sloveniji, zato je logično, da si želimo sprememb (na boljše) v svoji domovini. Prepričan sem, da imamo v Sloveniji vse možnosti, da dosežemo te cilje. Prvi korak pri tem pa je prav razširjanje vedenja (znanja) o sebi; o tem, kako delujemo, in o svetu, v katerem živimo. Če se ozremo v svet, bomo ugotovili, da je vse več projektov, ki gredo v tej smeri. Eden takšnih je tudi nedavno objavljena platforma za dobro počutje Thrive Global, Arianne Hufington, ustanoviteljice spletnega medija The Huffington Post. V tej smeri nameravam delovati tudi sam. Prepričan sem, da je treba z ozave-ščanjem in prebujanjem delovati na vseh ravneh: od znanstvene do poljudne. * Izredni profesor na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. 6 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Da so teme, ki sem jih odprl s tem člankom, kot prave prepoznali tudi drugi, dokazujejo odzivi, ki jih dobivam. Posebej sem vesel, da so opisane teme in vprašanja vzbudila veliko pozornost tudi med zaposlenimi v državni upravi (zlasti povezava med ljubeznijo in vodenjem v javni upravi - kar je bila tema mojega nastopa na Dnevih slovenske uprave oktobra 2015) - glede na pomembnost javnega sektorja in znotraj njega še posebej javne uprave (zaradi dobrin in storitev, ki nam jih zagotavlja, ter zato, ker ga financiramo davkoplačevalci) je še posebej pomembno, da razširjanje vedenja (znanja) o sebi; o tem, kako delujemo, in o svetu, v katerem živimo, vgradimo v permanentno usposabljanje zaposlenih v javnem sektorju. In s tem zaposlenim omogočimo, da se podajo na pot k ljubezni (do sebe). Glede na pomembnost vodenja pa je treba posebno pozornost nameniti voditeljem (lider-jem) v politiki, javnem sektorju in javni upravi. Pri tem bi moral biti naš cilj imeti vod(itel)je z visoko stopnjo ljubezni (do sebe). Ljubezen bi morala biti namreč ključno »orodje« vodenja zaposlenih (v javnem in zasebnem sektorju). Zaradi vsega navedenega smo se v uredništvu odločili, da ta članek, v katerem obravnavam nekaj pomembnih vidikov omenjenih vprašanj, objavimo tudi v reviji Javna uprava. 1. Trajnostni razvoj 1.1. NASTANEK IN RAZVOJ NAČELA TRAJNOSTNEGA RAZVOJA V preteklosti je gospodarska rast temeljila na nezmernem izkoriščanju in onesnaževanju okolja. Podlaga za to je bilo prepričanje o neomejenosti naravnih virov oziroma odsotnost zavesti o škodljivosti takšnega pretiravanja pri poseganju v okolje. Danes se soočamo z rezultatom takšnega odnosa do okolja. Zaradi vse večje onesnaženosti in izčrpavanja okolja so vse bolj ogroženi počutje in zdravje ljudi ter kakovost življenja, pa tudi preživetje. V iskanju rešitve tega problema se je oblikoval drugačen ekonomski in socialni model od do zdaj prevladujočega, to je model »trajnostnega razvoja«. Ta pomeni gospodarsko rast, vendar brez nezmernega poseganja v okolje (njegovega uničevanja).1 Trajnostni razvoj je politični dogovor o modelu družbene preobrazbe, ki naj bi ga čim prej uresničili v vseh državah sveta. Nastal je pred skoraj tremi desetletji (1992) v Rio de Janeiru.2 1 C. Merchant, nav. delo. 2 Ta dogovor je zajet v t. i. Deklaraciji Rio, sprejeti leta 1992 v Rio de Janeiru (Declaration of the UN Conference on Environment and Development). Javna uprava 2016/1-2 7 Temeljni cilj tega dogovora je doseči takšno družbeno preobrazbo, v kateri bi ohranili usmeritev (naše civilizacije) v gospodarsko rast, vendar hkrati ohranjali okolje.3 Načelo sestavljajo trije sklopi. Prvi se nanaša na varovanje okolja. Izhaja iz dejstva, da smo ljudje okolje preveč onesnažili in izčrpali. Tako zelo, da je zaradi tega resno ogroženi naše zdravje, počutje in kakovost življenja. Zato je treba narediti vse, da okolja ne bomo več tako nezmerno onesnaževali in izkoriščali. Drugače kot do zdaj mora naš cilj biti varovanje okolja. Drugi sklop se nanaša na nas, ljudi. Izhaja iz dejstva, da je gospodarska rast oziroma da je gospodarski razvoj (in s tem povezan čim višji materialni standard) eden ključnih ciljev, h katerim težimo. Še več, gre za enega od temeljev naše - zahodne - civilizacije. Zato je naš cilj narediti vse, da bomo lahko ta cilj uresničevali še naprej. Ker pa je gospodarska rast bila in še vedno je neposredno povezana ravno s poseganjem v okolje (v njem pridobivamo surovine za različne izdelke; vanj odlagamo odpadke, ki jih proizvedemo) in ker se hkrati zavedamo, da smo bili v preteklosti nezmerni pri svojem poseganju v okolje, pa si želimo uresničiti oboje - torej tako gospodarsko rast kot zmernejše poseganje v okolje. V okviru drugega sklopa je še posebej pomembno dvoje: 1. Naš cilj je čim višji materialni standard oziroma rezultate gospodarske rasti omogočiti (zagotoviti) vsem ljudem tega sveta. Seveda ne za vse enakega, vendar pa si želimo zmanjšati razlike med bogatimi in revnimi oziroma med bolj in manj razvitimi ter zlasti odpraviti revščino. 2. Naš cilj pa je tudi prihodnjim rodovom zagotoviti možnost gospodarskega razvoja in s tem povezano zadovoljevanje materialnih potreb (t. i. medgeneracijska solidarnost). Tretji sklop se nanaša na gospodarski razvoj, na gospodarsko rast. Ta sklop je ključen , ker je naša želja po materialnih dobrinah, lahko bi rekli »obsedenost« z materialnim,4 povzročila problem, ki ga zdaj poskušamo rešiti - to je zelo onesnaženo in izčrpano okolje. Prav tako je to eden glavnih razlogov za revščino.5 Naš cilj je torej omogočati čim večjo gospodarsko rast in zagotoviti dostop do materialnih dobrin vsem ljudem (odpraviti revščino) - in to zdaj in v prihodnosti. Vse to pa tako, da bomo pri poseganju v okolje odslej zmerni - da bomo 3 Na podlagi omenjene deklaracije je bil pripravljen tudi akcijski program za doseganje ciljev iz deklaracije, t. i. Agenda 21. 4 N. Klein, nav. delo (2014). 5 Primerjaj J. D. Sachs, nav. delo. 8 Sreča, trajnostni razvoj in pravo torej okolje manj onesnaževali in ga manj izčrpavali. Da bomo torej svojo željo po materialnih dobrinah, po zadovoljevanju materialnih potreb uresničevali drugače kot do zdaj - v razmerju do okolja zmerneje. V razmerju do soljudi pa z več solidarnosti (do revnih slojev in do prihodnjih rodov). Zavedati se moramo, da je trajnostni razvoj nastal kot načrt ukrepanja v sili (ang. exit plan): ob spoznanju, da smo ljudje okolje tako zelo onesnažili in izčrpali, da to že zelo resno ogroža kakovost našega življenja, naše zdravje in tudi preživetje.6 Že omenjena skrb za prihodnje generacije je bila seveda prav tako prisotna ob oblikovanju načela trajnostnega razvoja. Vendar pa je bil ta vidik, tako kot skrb (bogatih oziroma »bolj razvitih«) za druge (revne oziroma »manj razvite«), zelo verjetno podrejen glavnemu nagibu za oblikovanje tega načela. To pa je zavarovanje obstoječega načina življenja (obstoječe kakovosti življenja) bogatih oziroma »bolj razvitih«. Torej ohraniti bistvo naše civilizacije - to je čim večjo gospodarsko rast in hkrati zaščititi okolje tako, da naši posegi vanj ne bi več ogrožali kakovosti našega življenja in našega zdravja. Seveda so ti bogati oziroma »bolj razviti«, da bi za ukrepanje pridobili tudi revne oziroma »manj razvite«, morali načrtu ukrepanja dodati še ta vidik. Da bi lahko »mirno spali«, pa še tistega o skrbi za prihodnje generacije.7 Trajnostni razvoj je, kot smo videli, zelo ambiciozen načrt. Hkrati pa, ne glede na nagibe njegovih ustvarjalcev, celovit in nujen samoohranitveni načrt. Nanaša se natanko na vse tri glavne probleme človeštva, torej na onesnaženo in izčrpano okolje, na vse večji obseg revščine in na vse večje razlike med bogatimi in revnimi; na vse bolj negotov položaj prihodnjih rodov in na nezmernost pri zadovoljenju materialnih potreb (obsedenost z materialnim napredkom). Glede na stanje vseh omenjenih problemov - ti so akutni - je jasno, da moramo ukrepati takoj. V treh desetletjih po oblikovanju načela trajnostnega razvoja je to iz (za marsikoga neuresničljive) politične deklaracije postalo splošno sprejet okvir sprememb na vseh družbenih področjih. Dodaten »pospešek« je integraciji trajnostnega modela v vsa področja človekovega življenja dalo spoznanje o nujnosti ukrepanja (tudi) zaradi grozečih podnebnih sprememb.8 6 Primerjaj J. Salzman in T. H. Barton, nav. delo, str. 32-34, in C. Stone, nav. delo, str. 115-124. 7 V letih po oblikovanju načela trajnostnega razvoja (ko lahko ugotovimo, da se načelo trajnostnega razvoja v vsakdanjem življenju še ni uresničilo - o tem več v nadaljevanju razprave) se zdi, kot da je bil ta t. i. socialni vidik načela trajnostnega razvoja zgolj »stranski produkt« - glavni ratio je verjetno bil: če želimo ohraniti okolje, morajo to narediti vsi ljudje tega sveta (okolje je skupno, globalno), in če obstajajo revni, ki nimajo za preživetje, potem od njih ne moremo pričakovati, da bodo pazili na okolje - torej moramo nekaj narediti tudi z revnimi. 8 Primerjaj N. Klein, nav. delo (2014). Javna uprava 2016/1-2 9 Glede na pomembnost prava je bilo že pri oblikovanju trajnostnega modela v Riu jasno, da bo treba za njegovo uresničenje preoblikovati tudi pravo. V teh treh desetletjih je tako večina držav trajnostni model vključila v svoje ustave.9 Še posebej resno se je, gledano primerjalno, temu cilju zavezala EU, kar je razvidno iz večine ustanovnih aktov EU, konkretneje pa o pomenu, ki ga EU pripisuje trajnostnemu razvoju, priča vrsta policy aktov EU10 (zadnji je veljavni Europe 2020: A European Strategy for smart, sustainable and inclusive growth11) ter (na tem področju) izredno obsežno pravo EU. Razvil se je (v EU in tudi drugod) obsežen korpus prava, z vrsto povsem novih pravnih institutov, kot so presoja vplivov na okolje,12 okoljska odškodninska odgovornost,13 z vrsto novih ekonomskih oziroma tržnih instrumentov kot so označevanje izdelkov z znakom za okolje, trgovanje s pravicami do emisije CO in drugi.14 Velik napredek je tudi vstop javnosti v procese (pravnega) odločanja o posegih v okolje z Aarhuško konvencijo, ki javnosti zagotavlja pravico do okolj-skih informacij in pravico do sodelovanja v postopkih pravnega odločanja o posegih v okolje.15 Danes je to pravno področje eno najbolj obsežnih in tudi kompleksnih pravnih področij, ki pa je skoraj v celoti namenjeno »le« enemu od treh ciljev trajnostnega modela, to je varovanju okolja oziroma omejevanju dosedanje nezmernosti pri posegih vanj. Glede na stanje okolja ob oblikovanju trajnostnega modela pred tremi desetletji (zelo onesnaženo in izčrpano) je takšen razvoj seveda logičen. Večina energije je morala biti namenjena preprečevanju nadaljnjega »uničevanja« okolja. Pravo trajnostnega razvoja, kakršnega poznamo danes, je torej skoraj v celoti pravo varstva okolja. To pa lahko na kratko označimo kot pravo »omejevanja« - zlasti gospodarstva (za katerega sta raba in onesnaževanje okolja conditio sine qua non). 9 Glej o tem podrobneje v S. Pličanič, nav. delo (2003), str. 97-111. 10 Podrobneje o trajnostnem razvoju v okoljski politiki EU glej M. Bahor, nav. delo. 11 Glej podrobneje (18. 7. 2015). 12 V slovenskem pravu celovita presoja vplivov na okolje in presoja vplivov na okolje - ureja ju Zakon o varstvu okolja - ZVO-1 (Ur. l. RS, št. 41/04, 17/06 - ORZVO187, 20/06, 28/06 - skl. US, 49/06 - ZMetD, 66/06 - odl. US, 33/07 - ZPNačrt, 57/08 - ZFO-1A, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 38/14, 37/15), v členih 40 do 67. 13 V slovenskem pravu odgovornost za sanacijo in preprečevanje okoljske škode - to ureja ZVO-1 v 110.a in 111. členu. 14 Glej podrobneje o slovenskem pravu, povezanim s trajnostnim razvojem (ki se nanaša na varovanje okolja), v S. Pličanič, nav. delo (2010). 15 Glej o tem podrobneje prav tam, str. 182-192. 10 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Ker smo ljudje v razmerju do okolja v preteklosti presegli vse meje, je jasno, da do sprememb ne more priti, če se ne bomo samo-omejili. Vendar pa se ta samoomejitev nanaša na naše pretiravanje v poseganju v okolje, in ne na poseganje samo. To se nanaša tako na onesnaževanje kot na rabo okolja. Ko gre za rabo, ta samoomejitev pomeni prehod na trajnostno rabo okolja (naravnih virov). Raba je trajnostna, če je zmerna. Ko gre za rabo okolja (naravnih virov), je pomembna preusmeritev z obstoječe rabe neobnovljivih virov energije (fosilna goriva, premog) k obnovljivim virom energije (veter, sonce idr.). Razlogov za to je več. Po eni strani uporaba neobnovljivih virov energije povzroča izpuste CO2, zaradi česar prihaja do globalnega segrevanja in z njim povezanih posledic (podnebne spremembe). Po drugi strani pa se zaloge neobnovljivih virov energije hitro zmanjšujejo. Za našo civilizacijo, katere energetski temelj so neobnovljivi viri energije,16 je poleg popolne odvisnosti od teh virov energije značilna tudi energetska potratnost. Ta temelji na iluziji nepretrganega napredka in skoraj popolni odsotnosti samoomejevanja.17 Zato je eden od ciljev prava tudi zmanjšanje rabe energije. V okvir manjše potratnosti v razmerju do okolja poleg učinkovitejše rabe energije spada tudi učinkovitejša raba različnih snovi (delov okolja) v različnih proizvodnih procesih in v potrošnji. Glavni cilj prava je preprečiti (čezmerno) obremenjevanje okolja oziroma doseči zmanjšanje njegovega obremenjevanja. Z njim tesno povezana cilja sta doseči ohranjanje obstoječe kakovosti okolja (kjer je ta dobra) in izboljševati kakovost okolja (kjer je ta slaba). S tem ciljem pa so tesno povezani tudi odpravljanje posledic obremenjevanja okolja, izboljšanje porušenega naravnega ravnovesja in ponovno vzpostavljanje njegovih regeneracijskih sposobnosti. Ti cilji se nanašajo na okoliščine, ko zaradi čezmerne obremenitve okolja nastanejo negativne posledice (npr. onesnažena podtalnica) in je te treba odpraviti. Precej manj energije pa je bilo v teh treh desetletjih namenjene drugim ciljem trajnostnega modela, to je spodbujanju preusmeritve gospodarstva iz nezmernega v zmerno poseganje v okolje (s čimer »poskrbimo« tudi za prihodnje rodove) in odpravi revščine.18 Dejstvo je namreč, kot smo že omenili, da je poseganje v okolje temelj gospodarstva (njegov produkt so materialne dobrine). To je, lahko bi rekli, »naravna zakonitost«. 16 Za našo civilizacijo je uveljavljena tudi oznaka fossil fuels based civilisation, ki jo uporablja npr. Rifkin (J. Rifkin, nav. delo (1980)). 17 Glej podrobneje v S. Pličanič, nav. delo (2003), str. 43. 18 Primerjaj C. Stone, nav. delo (2010), str. 125-137. Javna uprava 2016/1-2 11 Posebnost zahodne civilizacije pa je naša »obsedenost« z materialnimi dobrinami.19 In ta obsedenost poganja gospodarstvo.20 Zaradi nje smo bili v razmerju do okolja nezmerni - ker smo hoteli več in še več ... Če torej želimo doseči glavni cilj trajnostnega modela, to je ohraniti okolje in hkrati proizvajati materialne dobrine, je jasno, da ni dovolj samo omejiti poseganja v okolje in hkrati ne poseči v omenjeno obsedenost. Potreba po materialnih dobrinah in s tem povezano gospodarstvo je prav tako »naravna zakonitost«. Tisto, kar je nesprejemljivo in kar je glavni razlog uničenja okolja (in tudi glavni razlog revščine), je ravno ta obsedenost oziroma nenasitnost. Ko gre za preusmeritev gospodarstva, je do premika prišlo ob spoznanju, da moramo hitro ukrepati zaradi vse večjih podnebnih sprememb. Do teh prihaja zaradi višanja temperature, do te pa zaradi izpustov toplo-grednih plinov (CO2 in drugih) pri različnih (zlasti gospodarskih) dejavnostih. Glavni cilj ukrepanja je tudi, ko gre za ta, v zadnjem času najbolj izpostavljen okoljski problem,21 omejevanje, in sicer omejevanje izpustov toplogrednih plinov, s ciljem, da bi se ti izpusti znižali (zlasti CO2).22 Znižanje izpustov CO2 pa najlažje dosežemo tako, da se, ko gre za energijo, ki jo potrebujemo, preusmerimo z neobnovljivih virov energije (nafta, zemeljski plin, premog) k obnovljivim virom energije (les, sonce, voda, veter idr.). Zato pravo usmerja in spodbuja gospodarstvo (ter posameznike) k uporabi obnovljivih virov energije. To nedvomno je premik od (zgolj) omejevanja posegov v okolje tudi k preusmeritvi gospodarstva. Vendar pa tudi s tem še vedno nismo posegli v bistvo problema, to je v nagib, ki poganja gospodarstvo: v omenjeno obsedenost oziroma nenasitnost z materialnimi dobrinami. Naslednji korak v smeri preusmeritve gospodarstva je povezan s spodbujanjem tistih gospodarskih dejavnosti, ki temeljijo na ohranjanju okolja, in ne na (nezmernem) poseganju vanj. Še več - te naj bi v prihodnje predstavljale hrbtenico gospodarstva. Gre za t. i. »zelene« gospodarske dejavnosti (ang. green economy). »Zeleno gospodarstvo« so gospodarske dejavnosti, katerih bistvo je v ohranjanju okolja (te dejavnosti so npr. zeleni turizem, zeleno kmetijstvo, zeleni promet, zeleno gradbeništvo, ki temelji na uporabi lesa kot obnovljivega na- 19 N. Klein, nav. delo. 20 Ta obsedenost se izraža s temeljnim ciljem podjetij - to je čim večjim dobičkom. Težava ni v prizadevanju za dobiček, temveč v tem, da pri tem nimamo mere - hočemo več in več ... 21 Problemi se nanašajo na vse dele okolja, posebej naj poudarim problem onesnaženosti (zlasti podzemnih) voda, onesnaženost prsti, propadanje gozdov in ogroženost velikega števila živalskih in rastlinskih vrst. 22 Glej podrobneje S. Pličanič, nav. delo (2010), str. 546-701. 12 Sreča, trajnostni razvoj in pravo ravnega vira, zelena energetika, ki temelji na proizvodnji energije na podlagi obnovljivih virov energije, idr.). Za druge gospodarske dejavnosti (imenujmo jih »klasične«), ki temeljijo na poseganju v okolje, pa »zeleno« pomeni večjo zmernost pri poseganju v okolje. To naj bi dosegli z boljšim (državnim) upravljanjem z okoljem (naravnimi viri), ekonomskimi instrumenti, ki naj bi spodbujali večjo zmernost pri poseganju v okolje (npr. plačilo za onesnaževanje okolja, znak za okolje idr.), z večjo podporo tehnološkim in drugim inovacijam, ki podjetjem omogočajo večjo zmernost pri poseganju v okolje, in drugimi instrumenti. V zadnjih letih v svetu prevladuje mnenje, da bo mogoče temeljni cilj traj-nostnega razvoja, to je ohraniti okolje in hkrati proizvajati materialne dobrine, doseči s preusmeritvijo v zeleno gospodarstvo.23 To naj bi bilo tudi glavno »orodje« za odpravo revščine.24 Zato postaja v zadnjih letih zeleno gospodarstvo vse bolj sinonim za trajnostni razvoj. Ko gre za vprašanja naravnanosti, nagiba, gonila gospodarstva (obsedenosti z dobičkom), tudi ta korak še ne pomeni soočenja z bistvom problema. Tudi pri teh je nagib oziroma gonilo - sama usmeritev, filozofska podlaga - ekonomije enako kot do zdaj - to je »čim več«. Vendar pa je mogoče reči, da je z naslonitvijo na zeleno gospodarstvo narejen pomemben korak na poti k bistvu problema, to je k pretirani naravnanosti naše civilizacije (gospodarstva) k materialni dimenziji našega bivanja. Čeprav je gonilo tega dela gospodarstva enako (čim več!), pa se ta »čim več« dosega z zmernostjo pri posegih v okolje (npr. ekološko kmetijstvo) ali celo z ohranjanjem okolja oziroma ne-poseganjem vanj (npr. ekološki turizem). »Čim več« torej temelji na zmernosti pri posegih v okolje, in ne na nezmer-nosti kot do zdaj. V zadnjih desetletjih smo priča še enemu procesu, ki je izjemnega pomena za uresničenje ciljev trajnostnega razvoja, to je ogromnemu tehnološkemu napredku. Še posebej pomemben je napredek na področju informacijskih tehnologij.25 23 Na globalni ravni v tej smeri deluje OZN. Glej podrobneje: poročilo UNEP/ILO, Working towards sustainable development - Opportunities for decent work and social inclusion in a green economy; (18. 7. 2015). V tej smeri deluje tudi EU. Glej podrobneje Europe 2020: A European Strategy for smart, sustainable and inclusive growth; (18. 7. 2015). 24 Glej podrobneje v P. N. King, nav. delo (2010). 25 Glej podrobneje o razvoju tehnologije in možnostih, ki jih ta ponuja človeštvu, v R. Kurzweil, nav. delo. Javna uprava 2016/1-2 13 Tehnološki napredek gospodarstvu omogoča, da je (ob ohranjeni usmeritvi v »čim več«) pri poseganju v okolje bolj »učinkovito«. To pa pomeni, da nam tehnologija omogoča, da proizvajamo materialne dobrine, ki jih potrebujemo za zadovoljevanje svojih potreb (hrana idr.),26 z zmernejšim poseganjem v okolje. Ob vseh drugih spremembah nam pri uresničenju ciljev trajnostnega razvoja lahko torej veliko pomaga tudi tehnologija. V tesni povezavi s preusmeritvijo gospodarstva v »zeleno« je tudi v svetu danes prevladujoče stališče, da je za uresničitev trajnostnega razvoja nujna aktivna vloga države in lokalnih samoupravnih skupnosti.27 To pomeni, da je mogoče trajnostni razvoj uresničiti le s ciljnim vodenjem države v tej smeri. Eno glavnih »orodij« države pri tem pa mora biti jasna vizija, jasen načrt trajnostnega razvoja, ki ga bodo država in lokalne samoupravne skupnosti uresničevale z vsemi sredstvi, ki so jim na voljo. Ta sredstva so: pravna regulacija in pospeševalna oziroma promocijska dejavnost (v tem okviru so zlasti pomembni ozaveščanje, izobraževanje in usposabljanje - za trajnostni razvoj). Prevladalo je tudi stališče, da je aktivna vloga države nujna - ni mogoče usmerjati družbe v trajnostni gospodarski razvoj, če se pri tem zanašamo le na delovanje trga.28 To je pokazala zgodovina.29 Danes zato večinoma ni sporno, da je v sodobnih tržnih gospodarstvih aktivna vloga države neizogibna30 - razlike so le v tem, kako obsežna je državna intervencija.31 Ob tem naj dodam še vse bolj prevladujoče prepričanje, da sta za uveljavitev spremenjene, torej aktivne vloge države pri uveljavljanju trajnostnega gospodarskega razvoja nujni ozaveščena javnost in njena aktivna vloga - le s pritiskom javnosti na oblast bo mogoče uveljaviti trajnostni gospodarski razvoj.32 26 Kot primer (za zdaj še spornega) tehnološkega napredka naj omenim gensko spremenjene organizme. Ti omogočajo proizvodnjo večjih količin hrane z veliko manjšimi posegi v okolje (z veliko manjšim obsegom pesticidov in drugih kemikalij) kot do zdaj. 27 Primerjaj J. D. Sachs, nav. delo, str. 481-505. 28 Primerjaj npr. N. Klein, nav. delo (2014). 29 Glej podrobneje v H. Latin, nav. delo, in D. A. Tarlock, nav. delo. 30 Glej podrobneje S. Breyer, nav. delo, str. 15-35, in A. Przeworski, nav. delo. Glej tudi B. Bugarič, nav. delo, str. 10. Primerjaj tudi J. D. Sachs, nav. delo, str. 502. Primerjaj tudi N. Klein, nav. delo (2014). 31 V zvezi z različnimi socialnimi teorijami naj omenimo neoliberalizem (ki teži k zmanjšanju vloge države), ki je danes (v zahodnih in tudi tranzicijskih državah) prevladujoč, in različne alternative neoliberaliz-mu, od katerih naj opozorimo na t. i. anti-necessity socialno teorijo oziroma projekt empowered democracy. Podrobneje o tem glej B. Bugarič, nav. delo. 32 N. Klein, nav. delo, str. 120-161. 14 Sreča, trajnostni razvoj in pravo V času po oblikovanju trajnostnega modela v Riu torej lahko govorimo o velikih premikih pri oblikovanju drugačnega ekonomskega in socialnega modela v večini držav v razmeroma kratkem času (23 let). 1.2. URESNIČITEV TRAJNOSTNEGA RAZVOJA - ZAKAJ SMO (BILI) NEUSPEŠNI? 1.2.1. Neuspeh pri uresničitvi trajnostnega razvoja Vendar pa - se je kaj spremenilo v realnosti, v vsakdanjem življenju? Je okolje manj onesnaženo in izčrpano? Je na svetu manj revščine in so razlike med bogatimi in revnimi manjše? Žal moramo ugotoviti, da se v realnosti ni spremenilo veliko, če sploh kaj. V zadnjih desetletjih je zaradi opisanih družbenih sprememb v svetu vse več podjetij, ki se ukvarjajo z zelenim gospodarstvom, vse več socialnih podjetij in drugih iniciativ, ki so usmerjene k ozaveščanju ljudi in spodbujanju aktivne udeležbe v procesih političnega in pravnega odločanja (v zvezi s trajnostnim razvojem) in k odpravljanju razlik med bogatimi in revnimi ter k zmanjševanju revščine (tudi z vse večjim vključevanjem revnih - njihovim zaposlovanjem - v različnih gospodarskih dejavnostih).33 Vendar pa po drugi strani podatki jasno kažejo, da se stanje okolja ves čas slabša,34 prav tako se veča obseg revščine in razkorak med bogatimi in revnimi.35 Srečanja kot so Rio+10 (v Johannesburgu v Republiki Južni Afriki leta 2002) in Rio+20 (v Rio de Janeiru leta 2012) jasno kažejo, da se nosilci politične oblasti tega dobro zavedajo. Najbrž ni pretirano reči, da se večina (mrzlično) trudi najti načine, ki bi nam (končno) omogočili uresničiti cilje trajnostnega razvoja.36 33 Glej npr. Poročilo OECD o zeleni gospodarski rasti iz leta 2014; (18. 7. 2015). Glej tudi Green Economy: Measuring Progress Towards a Green Economy - poročilo UNEP iz leta 2012; (18. 7. 2015). 34 Glej poročilo European Environment Agency iz leta 2015 - SOER: The European Environment: State and Outlook 201; (18. 7. 2015). Glej tudi podatke organizacije The World Revolution; (18. 7. 2015). Za Slovenijo glej podatke Umanotere: Za zeleni razvojni preboj - Plan B za Slovenijo 4.0: Prispevek za strategijo razvoja Slovenije 2014-2020; (18. 7. 2015). 35 Glej podatke o revščini in lakoti organizacije The Hunger Project - Know Your World: Facts About Hunger And Powerty; (18. 7. 2015). 36 Glej resolucijo OZN 66/288 The Future We Want (Rio+20); (18. 7. 2015). Javna uprava 2016/1-2 15 Zakaj smo bili torej, kljub velikemu napredku v zadnjih desetletjih, pri uresničitvi ciljev trajnostnega razvoja do zdaj neuspešni? Kaj torej manjka v tem velikem in vse večjem valu trajnostne »energije«? To, kar manjka, je, da se zavemo, da ves ta čas, ko smo iskali načine in poti k uresničitvi ciljev trajnostnega razvoja, nismo videli bistvenega mehanizma, zaradi katerega smo uničevali okolje (in ga še). Kateri so vzvodi, zaradi katerih nismo pri poseganju v okolje poznali nobene mere? Kateri so tisti vzvodi, zaradi katerih nam je (bilo) malo mar za soljudi? In kaj je tisto temeljno gonilo, zaradi katerega smo (bili) tako obsedeni z materialnim? 1.2.2. Prvi razlog neuspeha - še vedno prevladujoči antropocentrizem Eden pomembnih vzvodov za naš uničevalski odnos do okolja je naše prepričanje, da smo ljudje gospodarji narave, več vredni od preostalih živih bitij (živali in rastlin) in seveda nežive narave, da smo vrhunec v »verigi bivajo-čega«, torej antropocentrizem. To prepričanje je zelo globoko zakoreninjeno v naši civilizaciji. Njegove korenine ležijo v njenih temeljih - v starogrški kulturi, v krščanstvu in v razsvetljenstvu.37 Medtem ko je v poljedelskih civilizacijah, ki so nastale v obdobju po zadnji ledeni dobi, torej po letu 8.000 pr. n. št.,38 še vedno prevladovala predstava okolja (narave) kot matere, ki prehranjuje in ki ji ljudje ne smejo vladati, pač pa morajo živeti z njo v harmoniji,39 danes naša civilizaciji temelji na antropocen-trizmu. Ta izvira iz starogrškega (filozofskega) obrata »od kozmosa k anthroposu«, torej začetka »filozofije človeka«. Mišljenje, torej človek, je postalo »mera in merilo vrednosti za vse stvari«.40 Takšen pristop predstavlja eno temeljnih izhodišč novoveške filozofije in kulture ter s tem seveda tudi enega od temeljev v zgradbi danes prevladujoče kulturne paradigme. Temeljna značilnost omenjene filozofije (in kulture) je v tem, da odgovore na ontološka, epistemološka in etična vprašanja išče samo 37 Glej podrobneje o genezi antropocentrizma v S. Pličanič, nav. delo (2003), str. 17-51. 38 Najbolj znane so sumerska, staroegiptovska in asirska civilizacija na območju »plodnega polmeseca«, to je ob rekah Tigris, Evfrat in Nil; arijska civilizacija ob reki Ind ter azteška (še prej pa tolteška), majevska in inkovska civilizacija na območju Srednje in Južne Amerike. 39 Podrobneje o predstavi narave kot »matere, ki prehranjuje« (ang. nurturing mother) v religijah »agrarnih civilizacij« C. Merchant, nav. delo. 40 F. Hegel, nav. delo, str. 29. 16 Sreča, trajnostni razvoj in pravo v človekovem umu oziroma mišljenju, zato jo bom imenoval filozofski antro-pocentrizem.41 Vzpon grške filozofije pomeni tudi rojstvo nove metode spoznavanja,42 rojstvo abstraktnega, logičnega, analitičnega, torej umskega spoznanja - mišljenja, ki je tako usodno vplivalo na razvoj zahodne civilizacije.43 Ujetost zahodne filozofije v povzdigovanje uma (kot načina spoznavanja resničnosti) je pričakal »oče« novoveške filozofije Rene Descartes, katerega mehanicistična filozofija je, skupaj z židovsko-krščanskim religioznim antropo-centrizmom,44 odprla vrata ločitvi človeka od preostale narave. Izhodišče Descartesove filozofije45 je iskanje gotovosti vedenja,46 zato se je najprej usmeril k epistemološkim vprašanjem. Človekov um (razum) je z uporabo analitične metode redukcije realnosti (metodični dvom) edini spoznavni vir (zanesljivega) vedenja. Iz racionalistične epistemologije pa je izšla Descar-tesova dualistična ontologija duha (uma) in materije (telesa), pri čemer je le-to 41 S tem izrazom želim razmejiti med antropocentrizmom v posokratski filozofiji stare Grčije, ki je sicer predstavljal izhodišče novoveškega filozofskega antropocentrizma, ni pa imel večjega vpliva na razmerje starogrškega človeka do okolja v vsakdanjem življenju (v starogrški kulturi je v vsakdanjem življenju, tako kot tudi pozneje v srednjeveških družbah do industrijske revolucije, prevladoval ekocentrizem); med religioznim - židovsko-krščanskim antropocentrizmom srednjega veka, ki merilo vseh stvari sicer vidi v Bogu (in ne v človeku) - v človeku pa gospodarja narave na Zemlji (vendar je tudi v srednjem veku v vsakdanjem življenju še vedno prevladovalo organsko oziroma ekocentrično razumevanje narave); in nazadnje karte-zijanskim (najprej tudi samo filozofskim) antropocentrizmom novega veka - ki privede, skupaj z razvojem znanosti in tehnologije, do agresivnega razmerja človeka do okolja in ki ni več prisoten samo na filozofski ali religiozni ravni, temveč postane prevladujoča (kartezijanska) kulturna paradigma. To pomeni, da je postal antropocentrizem (človekova brezobzirnost) prevladujoč v vsakdanjem življenju. 42 Človek spoznava na dva načina: umsko, torej na podlagi razuma in izkustva, ter intuitivno (integralno); Claude Levi-Strauss ju označuje kot »pozitivno« in »mitično« spoznavanje (citirano po W. Nisker, nav. delo, str. 107). O povezavi obeh načinov spoznavanja z novejšimi znanstvenimi odkritji glede funkcije človekovih možganov glej prav tam, str. 108-110. 43 V istem obdobju, ko je v jonski Grčiji prevladal um, pa se je, na drugi strani planeta, razvila drugačna filozofija (gre za 6. in 5. stoletje pr. n. št.), zlasti v okviru taoizma. Temelj te filozofije je ravnovesje med materialnim in duhovnim, umom in intuicijo. 44 Ta človekove posege v okolje vidi kot proces izboljšanja (kultiviranja) divje narave. V okolju so videli oviro, ki jo je treba premagati in si jo podrediti. Takšno razumevanje okolja je v popolnem nasprotju s podobo narave kot »matere, ki prehranjuje«. 45 Za razumevanje Descartesove filozofije je treba upoštevati duhovni in socialni okvir, v katerem je živel. Pomembne so tri značilnosti njegovega časa. Prva je avtoritarna narava katoliške Cerkve; druga se nanaša na vzpon »nove« znanosti in pretrese, ki so jih povzročila nova odkritja, tretja pa na nestabilnost, povzročeno z verskimi vojnami. Podrobneje glej R. C. Solomon in M. K. Higgins, nav. delo, str. 180-181. 46 »Za resnico bom priznaval samo tisto, kar bom razvidno kot tako spoznal, in v svoje sklepe ne bom sprejel ničesar, kar ne bo mojemu umu tako jasno in razločno, da ne bom mogel imeti nobenega razloga za dvom.« R. Descartes, nav. delo (1957), str. 46. Javna uprava 2016/1-2 17 videl v podobi stroja47 ter takšno predstavo realnosti (antropomorfno) razširil na celotno naravo.48 Filozofsko prepričanje o večvrednosti uma, lastnega samo človeku (v razmerju do intuitivnih načinov spoznavanja resničnosti), je postavilo človeka nad preostalo naravo in - skupaj z rojstvom sodobne znanosti in tehnologije ter spremenjenimi ekološkimi okoliščinami (industrijska revolucija) - privedlo do oblikovanja kartezijanskega antropocentrizma. V vsakdanjem življenju je človek vse bolj postajal uničevalec okolja.49 To pa je pripeljalo do »smrti okolja (narave)«.50 Omenjeno podobo narave kot divjine so Evropejci ob stiku z drugimi, neevropskimi kulturami prenesli tudi nanje. Ob stiku z novo celino, Ameriko, je v evropski kulturi podoba »divjosti« narave vključevala tudi tam živeče »primitivne« civilizacije - Indijance (podobno v Avstraliji Aborigine itd.). V zvezi s tem tako ni mogoče govoriti samo o antropocentrizmu zahodne civilizacije, temveč tudi o evrocentrizmu. Tako kot je »divja narava« zahtevala kultiviranje oziroma vzpostavitev reda, so bili tudi ameriški Indijanci (oziroma pripadniki vseh »primitivnih« kultur, s katerimi je prišla v stik zahodna civilizacija) predmet kultiviranja oziroma civiliziranja. Osvajalci in krščanski misijonarji niso imeli razumevanja za svobodne »divjake« in nedotaknjene gozdove. Oboje je bilo treba civilizirati, to je iztrebiti.51 V do zdaj navedenem sem pokazal globoko zakoreninjenost antropocentrizma52 in kako je le-ta (in še vedno) pomembno vplival na našo nezmernost (ki je v svojem bistvu destruktivna) v razmerju do okolja in tudi na odnos Zahoda, torej »razvitega« sveta, do drugih - ne-zahodnih, nekrščanskih, nerazvitih itd. - kultur. 47 Takšna podoba telesa (materije) izhaja prav iz omenjene (redukcionistične) epistemologije. Gre po eni strani za redukcijo celote na njene sestavne dele, katerih značilnosti (funkcije) je mogoče z uporabo matematične metode izmeriti in opisati ter iz tako dobljenih rezultatov ugotoviti (spet matematično -sešteti) lastnosti celote. Ker je tako mogoče analizirati delovanje stroja, je, po Descartesu, na enak način mogoče opisati tudi delovanje (od duha/uma ločenega) telesa, materije oziroma celotne narave. Glej podrobneje R. Descartes, nav. delo (1988), str. 112-114. 48 Podrobneje glej F. Capra, nav. delo (1983), str. 60, in R. C. Solomon in M. K. Higgins, nav. delo, str. 184-186. 49 Primerjaj W. Nisker, nav. delo, str. 108. 50 »Le redukcija spoznavne dejavnosti na ,racionalno' je omogočila obvladovanje narave (kako zelo smo jo obvladali, smo medtem že ugotovili).« A. Kaufmann, nav. delo, str. 73. 51 D. J. Forbes, nav. delo, str. 82. 52 V nadaljevanju razprave s pojmom antropocentrizem razumem, poleg prepričanja o človekovi izvzetosti iz narave in večvrednosti v razmerju do drugih živih bitij, tudi prepričanje pripadnikov zahodne civilizacije o večvrednosti te v razmerju to drugih (»primitivnih«, nekrščanskih itd.). 18 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Hkrati je iz razprave jasno tudi, da dokler je antropocentrizem naša prevladujoča usmeritev v razmerju do okolja in do nezahodnih kultur, cilja trajno-stnega razvoja ne bo mogoče uresničiti. Zakaj? Cilj trajnostnega razvoja je organizirati življenje človeštva tako, da bomo lahko materialne dobrine pridobivali (iz okolja) trajnostno. Kaj to pomeni? To pomeni, da bomo, kljub poseganju v okolje zaradi pridobivanja materialnih dobrin, okolje dolgoročno ohranjali »zdravo«. To pomeni, da ga bomo onesnaževali in izkoriščali le do tiste meje, do katere ga s tem ne bomo ogrozili (uničili) - in s tem seveda ogrozili sebe (in prihodnjih rodov), svojega zdravja, počutja, preživetja. To je mogoče le, če razumemo, da smo vsi ljudje (zahodni in nezahodni, kristjani in muslimani itd.) del okolja, in ne nad njim. Le če svoje razumevanje sebe in okolja uskladimo z dejanskim stanjem, z dejstvi oziroma naravnimi zakonitostmi na tem planetu. Spoznati moramo, da smo se do zdaj motili. To nam danes jasno kaže znanost, pa tudi (do zdaj pozabljena oziroma odrinjena) spoznanja in učenja drugih kultur.53 Seveda pa nam je našo zmoto najbolje pokazalo skoraj uničeno okolje - to je (bil) zelo jasen znak, da je naš odnos do okolja napačen. Če pa okolje razumemo zgolj kot objekt za zadovoljevanje svojih potreb in imamo do drugih kultur podoben odnos (če je naša usmeritev torej še vedno antropocentrična) ter se problema preveč onesnaženega in izčrpanega okolja lotevamo s te perspektive,54 je logično, da so vsi takšni napori »impotentni«.55 V teh treh desetletjih po Riu smo naredili veliko, imamo obsežno in vse bolj celovito pravo (pravo trajnostnega razvoja), ki z vrsto pravnih institutov poskuša omejiti dosedanjo nezmernost pri posegih v okolje. Vendar pa je duhovno ozadje prava še vedno antropocentrično. Ni prišlo do premika v dojemanju narave, ta je še vedno razumljena instrumentalno -kot okolje, ki služi človeku in ga je treba vzdrževati čistega oziroma drugače človekovemu udobju in zdravju primernega. Cilj prava je torej zagotoviti čisto človekovo okolje, zaradi človekovega zdravja in udobja. Kriterij »varstva okolja« je tako samo človek in njegovo udobje oziroma zdravje, ne pa tudi »zdravje« živali in rastlin, cilj varstva okolja pa zagotovitev nemotenosti materialnega napredka. 53 O tem glej več v nadaljevanju razprave. 54 Da je torej človekovo onesnaževanje in izkoriščanje okolja šlo predaleč in da moramo biti pri tem bolj racionalni. Morala, ki »nadzira« takšen človekov odnos do okolja, je utilitaristična, človekov odnos pa v temelju še vedno brezobziren in uničevalski - le bolj »racionalen«. 55 K. Eder, nav. delo. Javna uprava 2016/1-2 19 »Ekološka racionalnost«, ki je spodbudila oblikovanje prava okolja oziroma prava trajnostnega razvoja, namreč ohranja svojo kartezijansko naravo. Cilj prava tako ni sprememba človekovih odnosov z okoljem, temveč zgolj, z oblikovanjem »varovalnih mehanizmov«, varstvo človekovega zdravja in udobja. Ob takšnih izhodiščih je logična njegova »impotenca«,56 ko torej v okolju (naravi) ni opaziti izboljšanja, prav nasprotno - obseg uničenja narave je vse večji. Če je namreč antropocentrizem kot vrednostna podlaga človekovih odnosov z naravo pripeljal do uničenja narave, ni dvoma, da ekološki razlog, ki izhaja iz antropocentrične vrednostne podlage, ne more pripeljati do »obuditve narave«. Do njene obuditve lahko pripelje le vrednostna usmeritev in s tem pravo, ki bosta izhajala iz ekocentrične vrednostne podlage. Potrebujemo torej novo, iz ekocentrične ontologije in etike izhajajoče pravo narave.57 Ko govorimo o ekocentrizmu kot družbeni vrednostni usmeritvi in s tem temelju prava, je ključno, da se zavedamo, da je takšno dejansko stanje v naravi. Znanstvena spoznanja (in znanja nezahodnih kultur) nam, kot je bilo že navedeno, jasno kažejo, da smo vsi ljudje del okolja, in ne nad njim. Spoznanja kvantne fizike58 govorijo o naravi kot spletu medsebojno soodvisnih živih in neživih bitij. Pri tem znotraj »skupnosti življenja« ni mogoče govoriti o hierarhični povezanosti, temveč o medsebojnem spletu soodvisnih ekosi-stemov, s človekom, ki opazuje, kot integralnim sestavnim delom. Ta spoznanja so bila pozneje potrjena tudi v drugih naravoslovnih znanostih. 56 Prav tam. 57 O tem podrobneje v S. Pličanič, nav. delo (2003), str. 66-86. 58 Kvantna fizika se ukvarja z zakonitostmi narave na ravni kvantov - delcev, manjših od atoma. O njenih ključnih spoznanjih, ki so usodno vplivala na oblikovanje nove znanstvene paradigme, izčrpno razpravlja F. Capra v svoji klasični študiji o vzporednicah med spoznanji kvantne fizike in taoizmom ter zen budizmom »The Tao of the Physics« ter v dodatku k zadnji izdaji omenjene študije (iz leta 1991) z naslovom »The Future of the New Physics«. Tukaj naj omenim le, da gre za vrsto za znanost (in filozofijo) izhodiščnih vprašanj, ki jih spoznanja kvantne fizike prikazujejo drugače, kot smo bili naučeni. Gre npr. za vprašanja razmerja med delom in celoto; vprašanja objektivnosti znanosti; vprašanje (ne)hierarhičnosti narave; epis-temološka vprašanja (gotovosti ali približnosti) virov vedenja (predvsem seveda vprašanje racionalne epis-temologije). Z vidika, ki ga obravnavam, sta ključni spoznanje o enotnosti in medsebojni soodvisnosti vseh živih in neživih bitij ter spoznanje o njihovi inherentni nehierarhičnosti. Omenjeni spoznanji izhajata predvsem iz del Wernerja Heisenberga, Nielsa Bohra in Geoffreya Chewa. Izčrpno o posameznih eksperimentih, iz katerih izhajajo njihova spoznanja, glej v F. Capra, nav. delo (1991), str. 325-340. Iz njihovih eksperimentov izhaja, da je narava dinamična mreža medsebojno povezanih razmerij. Med njimi (med posameznimi deli) ni nikakršnih temeljnih entitet, z vidika dosedanje prepričanosti v vrhovnost (in zunanjost - človek naravo opazuje od zunaj) človeka pa je ključno spoznanje, da je človek sestavni del kozmične mreže. Glej o filozofskih dimenzijah omenjenih odkritij tudi v W. Heisenberg, nav. delo. 20 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Ta spoznanja dopolnjujejo spoznanja sodobne »znanosti življenja« o ključnih značilnostih življenja ter spoznanja o našem planetu kot o živem planetu.59 Dokazujejo nam, da kljub umskosti in drugih, le človeku lastnih sposobnostih človek ni gospodar narave, temveč tako kot druga živa bitja vpet v medsebojno prepleteno nehierarhično in soodvisno skupnost naravnih bitij (»veliko verigo bivajočega«),60 kot njen sestavni del. Spoznanja kvantne fizike in drugih naravoslovnih znanosti so v temeljih zamajala mehanicistične temelje zahodne znanosti in predstavljajo temeljna izhodišča nove znanstvene paradigme,61 ki spreminja (znanstveno) podobo narave kot stroja, s človekom kot gospodarjem, v podobo narave kot spleta medsebojno povezanih in soodvisnih bitij.62 Znanost (oziroma tehnologija), »paradni konj« umskosti zahodne civilizacije, ki je, skupaj z drugimi okoliščinami, soodgovorna za uničenje narave, se zdaj pojavlja v nasprotni vlogi - kot vir spoznanj o človeku kot delu narave ter tudi spoznanj o nujnosti vzpostavitve spoštljivih (obzirnih) odnosov z živalmi, rastlinami in neživim svetom.63 Paradoksalno zdaj, po več kot dveh tisočletjih, ponovno prihajamo v stik z zakladnico znanj o sebi in našem mestu v okolju - po tem, ko so bile »sledi« tega znanja prisotne še ob samem pragu naše civilizacije - pri predsokratikih.64 Hkrati pa zdaj spoznavamo tisto, kar so druge civilizacije spoznale že zdavnaj.65 Pot do tu je tlakovana na eni strani z uničenjem okolja in uničenjem večine drugih, »primitivnih« civilizacij, po drugi strani pa z velikim materialnim napredkom. 59 Teorija Gaia, ki sta jo razvila James Lovelock in Lynn Margulis leta 1970 - več o tem glej v F. Capra, nav. delo (1996), str. 100 in nasl. 60 Skupnost naravnih bitij je treba razumeti tudi širše, preko »meja« življenja - gre za prej omenjen pogled, ki Zemljo kot splet živih in neživih naravnih bitij vidi kot »živi, samoorganizirajoči se planet« (teorija Gaia). 61 Einstein, kot pionir kvantne fizike, v svoji avtobiografiji opisuje, da je doživel šok, ko se je soočil z novimi koncepti kvantne fizike, ki so pomenili prelom z dotedanjim newtonovskim konceptom (podrobneje glej F. Capra, nav. delo (1991), str. 331). 62 Spoznanja »nove psihologije«, t. i. transpersonalne psihologije (najpomembnejša predstavnika sta Abraham Maslow in Stanislav Grof), pa spreminjajo tudi ustaljene predstave o človeku, predvsem o pomenu njegove duhovne dimenzije. Glej podrobneje S. Grof, nav. delo (1993). 63 Glede na prepričljivost kartezijanske paradigme v zahodni civilizaciji ter glede na prepričanje, da je samo znanost vir objektivno veljavnega vedenja, je z vidika prepričljivosti ključnega pomena, da so nova spoznanja produkt znanosti. Primerjaj F. Capra, nav. delo (1983), str. 48. 64 O tem podrobneje v S. Pličanič, 2003, str. 20-23. 65 Tako tudi B. Ošlaj, nav. delo, str. 80. Javna uprava 2016/1-2 21 Veliko bolj pa je vprašljivo, ali smo, glede na revščino in lakoto in vse večji razkorak med bogatimi in revnimi, dosegli tudi napredek v medčloveških odnosih.66 Znanost danes ponovno (kot že v antični Grčiji) razumemo kot način spoznavanja »skrivnosti« oziroma zakonitosti narave, pri čemer je cilj spoznavanja iskanje zakonitosti, ki naj usmerjajo človekovo življenje, in ne dominacija oziroma brezobzirno izkoriščanje okolja. V zadnjih desetletjih na podlagi omenjenih znanstvenih spoznanj nastaja nov pogled na naš odnos do okolja in na naše mesto v njem. Ta nov pogled, nova ekološka zavest se je najprej oblikovala v okviru družbenih gibanj,67 pozneje pa vse bolj tudi v okviru etablirane kulture.68 Nastajajoča nova kultura je začela »odkrivati« izročila ne-evropskih (»primitivnih«) civilizacij, pa tudi duhovna izročila nekaterih mislecev Zahoda, ki jih je neustavljiv tok materialnega napredka odrinil na obrežje zgodovine.69 Znanja in spoznanja zdaj že bolj ali manj uničenih »primitivnih« kultur (severnoameriških Indijancev, avstralskih Aboriginov in drugih)70 postajajo, po dolgih stoletjih zaničevanja in posmeha, vse bolj cenjena in spoštovana in v marsičem predstavljajo neposredno izhodišče novonastajajoče zavesti in tudi njenega filozofskega osmišljanja. Zahod vse bolj spoznava, da so tradicije »primitivnih« kultur, ki jih je s tako temeljitostjo uničeval, v tisočletjih nakopičeno človekovo vedenje71 o normah človekovega obnašanja, ki zagotavljajo ravnovesje med človekovimi potrebami in okoljem, katerega del je tudi sam. 66 Vendar pa, čeprav se zdi, da je druga plat medalje sijoča (pustimo ob strani omadeževanost sijaja z uničenjem drugih kultur in narave), se moramo vprašati, ali je Zahod glede vprašanj kakovosti življenja v dveh tisočletjih res dosegel kaj bistvenega, nekaj, kar bi upravičevalo grozljivo ceno, ki so jo morale plačati druge kulture in okolje. Novejše antropološke študije namreč postavljajo pod vprašaj prepričanje o progresivni usmerjenosti zahodnih kultur. Ob primerjavi štirih segmentov človekovega življenja, to je materialnega življenjskega standarda, obsega prostega časa, stopnje socialne in ekonomske enakosti in obsega svobode in demokracije v sodobnih zahodnih kulturah in kulturah lovcev in zbiralcev (še obstoječih in preteklih) nikakor ni mogoče ugotoviti progresivnosti v razvoju zahodnih kultur. Podrobneje o tem v K. S. Sanderson, nav. delo (1995), str. 336-350. 67 O tem glej podrobneje J. McCormick, nav. delo. 68 Npr. D. H. Meadows, nav. delo. 69 Znan je primer Frančiška Asiškega, največjega radikala v krščanski zgodovini, ki je poskušal odstraniti človeka z njegovega prestola nad stvarstvom ter vzpostaviti demokracijo vseh božjih bitij. Podrobneje o tem glej S. Pličanič, nav. delo (2003), str. 65. 70 O uničevanju Indijancev glej antropološko študijo J. D. Forbes, nav. delo, in J. Weatherford, nav. delo. 71 Po zadnjih arheološko-antropoloških raziskavah naj bi zgodovina avstralskih Aboriginov neprekinjeno segala 80.000 let v preteklost. 22 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Danes je splošno znano, da je (bila) ena ključnih značilnost neevropskih »ne-civiliziranih«72 kultur (predvsem severnoameriških Indijancev in avstralskih Aboriginov) ekološka senzibilnost.73 Zgodovina indijanskih kultur pred prihodom zahodnih kultur je zgodovina ljudstev, ki so se zavedala medsebojne povezanosti vseh oblik življenja oziroma vseh delov okolja.74 Iskanje »dobrih praks«, ko gre za odnos do okolja v indijanskih kulturah in njihovo integracijo v naš odnos do okolja, bi lahko primerjali z iskanjem izhoda iz »mračnosti« srednjega v novi vek, ki ga je evropska kultura našla sicer predvsem v starogrški politični filozofiji in tradiciji, vendar pa v precejšnji meri tudi v kulturah severnoameriških Indijancev.75 Rigidni evrocentrizem (ki je druga plat antropocentrične družbene usmeritve) je dolgo zastiral pogled tudi v kulture Vzhoda in zahodnemu človeku76 dolgo onemogočal spoznati razumevanje človekovega odnosa do okolja predvsem v taoizmu. Drugače kot v okviru zahodne civilizacije, ki je favorizirala um kot metodo spoznavanja, je večina tradicionalnih vzhodnih kultur izhajala iz komplemen- 72 Pri čemer je (bilo) eno temeljnih meril civiliziranosti (z vidika naše razprave) obseg »kultiviranosti« (izkoriščenosti) narave. 73 Ta se je odražala npr. v normah ki so jih upoštevali v zvezi s prehranjevanjem in drugimi vrstami uporabe živali, rastlin in neživega sveta. Domorodna ljudstva so vsakemu živemu bitju priznavala pravico do življenja. Zato so se izogibali sekanju dreves, raje so uporabljali les odmrlih dreves. Živali so ubijali le za hrano. Prepričani so bili, da so vsa živa bitja naši bratje in sestre. Kljub temu, da je ubijanje neizogibno zaradi prehranjevanja, so bili do živih bitij spoštljivi in hvaležni. J. D. Forbes, nav. delo, str. 25. Najlepši primer spoštljivega razumevanja okolja je pismo poglavarja Seattlea (Seealth), poglavarja Indijancev Sqwamish, ameriškemu predsedniku Lincolnu (1854): »Zemlja ni človekova last. Človek je last zemlje. Človek nima hierarhičnega položaja v tkanini življenja, človek ni stvarnik tkanine življenja, temveč le nitka v njej. Kar dela s tkanino, dela s samim seboj. Živali, človek, gore in reke tvorijo družino, življenjsko skupnost.« Odlomek, citiran po F. Burger in M. Kuželički, nav. delo, str. 128; glej tudi L. Miller, nav. delo, str. 321-342. 74 J. D. Forbes opisuje ekološko zavest Indijancev Navajo kot »pollen path« - kot pot življenja, ki je skladna z zavestjo o medsebojni povezanosti živih bitij. J. D. Forbes, nav. delo, str. 2. 75 Nekateri ključni elementi sodobne (zahodne) politične filozofije so namreč neposredna dediščina indijanskih kultur. Znan je »indijanski« izvor nekaterih ključnih institucij sodobne (ameriške) demokracije. Za temeljne vrednote demokracije, kot jo poznamo danes, namreč le malo dolgujemo takratni Evropi. Ne izvirajo namreč samo iz grško-rimskih korenin, oplemenitenih s francoskim razsvetljenstvom, kot je splošno razširjeno prepričanje. V sodobno zahodno civilizacijo so vstopile kot dediščina domorodske civilizacije. Kljub modelom idealne države, predstavljene v Platonovi Državi in Aristotelovi Politiki, Evropa ni poznala demokratičnih modelov družbene organizacije. Kljub demokratični retoriki 18. stoletja v Evropi nikoli ni obstajala demokracija. Tako je tudi s federalizmom. To je bilo eno poglavitnih vprašanj, s katerimi so se soočili ustanovni očetje ZDA (t. i. The Founding Fathers), ko so snovali ustavo prihodnjih ZDA. Kako naj združijo trinajst suverenih držav, ne da bi ena posegala v drugo? Prvi, ki je predlagal rešitev, je bil irokeški poglavar Canassatego leta 1744. Predlagal je, naj napravijo tako, kot je to napravilo njegovo ljudstvo, ki je oblikovalo t. i. irokeško ligo, to je skupnost šestih ljudstev. Podrobneje o tem glej S. Pličanič, nav. delo (2003), str. 60-62. 76 Razen redkih (znanih) izjem - na ravni filozofije npr. Nietzsche in Bergson (podrobneje glej R. C. Salomon in M. K. Higgins, nav. delo); na ravni sociologije npr. Max Weber (M. Weber, nav. delo, str. 209-224). Javna uprava 2016/1-2 23 tarnosti oziroma povezanosti umskega in intuitivnega, iz integralnega oziroma holističnega77 načina spoznavanja resničnosti. Kitajska taoistična filozofija je, izhajajoč iz komplementarnosti umskega in intuitivnega spoznanja oziroma vedenja, razvila arhetipa jin in jang (različna, nasprotujoča si odraza iste realnosti, ki sta v dinamični interakciji), ki predstavljata njen temelj.78 Izhodišča (taoistične) filozofije Lao Ceja, enega osrednjih filozofov taoizma (5. stoletje pr. n. št.),79 se s poudarjanjem cikličnosti in spremenljivosti ter dinamičnosti interakcije dveh polov enotne realnosti v marsičem ujemajo z grško predsokratsko filozofijo, predvsem s filozofijo Heraklita.80 Taoizem pozna omejitve uma kot spoznavnega sredstva oziroma kot instrumenta spoznavanja realnosti. Um oziroma umsko vedenje je sistem konceptov simbolov, konceptov, abstrakcije in na koncu u-besedenja, za katere je značilna linearna struktura. Narava (oziroma realnost) pa je, po drugi strani, večdimenzionalna in kompleksna, zato z abstraktnim sistemom spoznavanja (torej umskega spoznavanja) ni mogoče (v celoti) spoznati realnosti. Spoznanje resničnosti, ki izhaja iz uma, je torej samo približno in relativno. V zahodni civilizaciji »uma« smo se šele v zadnjem času, predvsem zaradi spoznanj sodobnih znanosti - ki so, paradoksalno, personifikacija taistega uma - začeli zavedati omejitev, ki jih prinaša zgolj umsko spoznavanje oziroma vedenje. Ker je precej lažje razumeti našo predstavo o realnosti kot realnost samo, smo (bili) nagnjeni k zamenjevanju. Koncepte in simbole, s katerimi predstavljamo realnost, jemljemo za realnost samo (»zemljevid ni ozemlje«),81 vzhodne kulture (in tudi Indijanci) pa, po drugi strani, izhajajo iz spoznavanja realnosti, ki presega umsko spoznavanje (intelektualno, razumsko mišljenje oziroma čutno empirično dojemanje). Spoznavanje resničnosti torej poteka neposredno, brez »filtra« konceptualnega mišljenja. 77 Izraz »holističen« izvira iz grškega izraza holos (celota) in se nanaša na dojemanje razmerja med deli in celoto. Holistično dojemanje omenjenega razmerja izhaja iz prepričanja, da je značilnosti delov mogoče spoznati le, če spoznamo značilnosti celote: drugačno je kartezijansko, mehanicistično dojemanje razmerja del - celota, ki izhaja iz prepričanja, da je mogoče lastnosti celote spoznati na podlagi (matematičnega seštevka) značilnosti delov. Primerjaj F. Capra, nav. delo (1991), str. 328-329. 78 »Življenje je prepletajoča se harmonija jin in jang.« Prav tam, str. 107. 79 Glej podrobneje Fung Ju-Lan, nav. delo, str. 112-123. 80 Znana je Heraklitova »dialektika« dinamične in ciklične interakcije nasprotnih polov enotne realnosti. Podrobneje o primerjavi predsokratske filozofije in taoizma v F. Capra, nav. delo (1991), str. 20-25 in 112-118; v K. Jaspers, nav. delo, ter v A. Belsey, Chaos and Order, Environment and Anarchy, v R. Attfield&A. Belsey, nav. delo, str. 157. 81 »The map is not the territory.« - F. Capra, nav. delo (1991), str. 28. 24 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Vedenje, ki izhaja iz takšnega spoznanja, imenujejo »absolutna resničnost«, ker ne izhaja iz konceptualizacij, klasifikacij in abstrakcij uma, katerega spoznanje je vedno le približno, relativno. Ob tem je izrednega pomena tudi zavest o omejitvah jezika oziroma u-be-sedenja kot proizvodov uma (kar so, po drugi strani, tudi ugotovitve nekaterih sodobnih zahodnih filozofov, npr. L. Wittgensteina). Resničnost torej ne more biti predmet abstraktnega mišljenja (uma) in tudi ne prikazljivega vedenja (v smislu pisane ali govorjene besede). Ne more biti ustrezno opisana z besedami, ker leži onkraj domene razuma ali čutov (torej onkraj domene uma), od koder izhajajo besede, koncepti oziroma jezik Iz takega dojemanja resničnosti, narave oziroma vesolja (organske povezanosti oziroma komplementarnosti uma in intuitivnega spoznavanja) pa izhaja tudi drugačno dojemanje vloge človeka v okolju oziroma njegovega odnosa do drugih delov okolja. Kitajska taoistična filozofija nalaga človeku dolžnost živeti v ravnovesju z drugimi deli okolja. 82 Namesto antropocentričnega torej ekocentrično dojemanje odnosa človek - narava, ne samo na filozofski ravni, temveč tudi na ravni vsakdanjega življenja.83 Danes torej vemo, da je antropocentrizem zanesljivo imel pomembno vlogo pri uničenju okolja in da smo se glede človekove vloge v naravi (okolju) motili. Zato bi morali to našo zmoto popraviti. To pa pomeni, da bi moral naš odnos do okolja v prihodnje temeljiti na dejstvih - in dejstvo je, da smo ljudje del okolja, in ne njegov gospodar. To dejstvo moramo vgraditi v naš odnos do okolja. Seveda je upoštevanje tega dejstva še posebej pomembno, ko v okolje posegamo - ko ga izkoriščamo ali onesnažujemo. Dejstvo pa je tudi, da danes naš prevladujoč odnos do okolja še vedno temelji na antropocentrizmu84 in na prepričanju o večvrednosti zahodne civilizacije.85 82 Čeprav je tudi taoistična filozofija (religija) usmerjena v doseganje »Božjega« (Tao), tako kot krščanska (sholastična) filozofija, zaradi usmerjenosti krščanstva v onostranstvo med pravili, ki naj jih človek upošteva v tostranstvu, ni najti pravil o sonaravnosti in spoštljivosti pri interakciji z naravo; po drugi strani pa je pot do Tao-a pogojena prav s sonaravnim življenjem v tostranstvu. 83 O ekocentrični dimenziji taoizma glej podrobneje v F. Capra, nav. delo (1991), str. 85-121; Fung Ju-Lan, nav. delo, Konfucij, nav. delo, in v I Ching, Book of Changes. 84 Gre za splošno uveljavljeno prepričanje med znanstveniki. Glej podrobneje R. Ulluwishewa, nav. delo. 85 V današnjem času je to še posebej jasno ob trčenju zahodnih (krščanskih) vrednot z islamom. Glej podrobneje v T. Ramadan, nav. delo. Javna uprava 2016/1-2 25 In ker temelji na antropocentrizmu, so bili vsi dosedanji napori za uresničenje ciljev trajnostnega razvoja neuspešni. Če želimo zeleno gospodarstvo, če torej želimo drugače naravnano (zmerno pri posegih v okolje) gospodarstvo, ga bomo lahko imeli le, če bomo pri vseh svojih ravnanjih upoštevali, da nismo nad okoljem, da nismo zunaj okolja, da nismo vredni več kot druga živa bitja, da je resnica ravno obratna - da smo torej popolnoma vpeti v okolje, od njega odvisni in njegov enakovreden sestavni del. Takšno razumevanje našega mesta v okolju (torej ekocentrizem) moramo vgraditi v naš načrt ukrepanja, to je v trajnostno preobrazbo družbe. To pa nadalje pomeni, da moramo ekocentrizem vgraditi v vse dele družbe. Zlasti v pravo in delovanje države. Ker je torej antropocentrizem kot vrednostna podlaga človekovih odnosov z okoljem pripeljal do njegovega uničenja, ni dvoma, da ekološki razlog, ki izhaja iz antropocentrične vrednostne podlage, ne more pripeljati do njegove »obuditve«. Do njegove »obuditve« lahko pripelje le vrednostna orientacija in s tem pravo, ki bosta izhajala iz ekocentrične vrednostne podlage. Pravo (pravna filozofija) mora torej izhajati iz ekocentrične ontologije in etike. Znanstveno spoznanje o človekovi vpetosti v mrežo soodvisnih bitij je nedvomno eno od temeljnih spoznanj naravnega zakona - zakona torej, v katerem je zahodni človek skozi vso zgodovino iskal merila in norme za življenje. Temeljni naravni zakon, ki je skupen vsem živim bitjem, je njihova soodvisnost in medsebojna povezanost. To pomeni, da ga morajo upoštevati vsa živa bitja. Gre torej za »kozmično formulo«, ki človeku kaže njegov položaj v okolju, drugo vprašanje pa je, kakšna naj bo »človeška formula«. V zvezi s pravili obnašanja, ki naj jih človek upošteva pri svojih odnosih z drugimi živimi bitji, tako, ob omenjenem temeljnem spoznanju, ni več mogoče govoriti o »nerazpoložljivosti«86 narave, torej o problemu, zaradi katerega je naravnopravna filozofija prava (bila) obsojena na neuspeh z iskanjem meril in norm za človeško vedenje, »za katere se izkaže, da so odporne proti človeški samovolji«.87 86 A. Kaufmann, nav. delo, str. 50. 87 Prav tam. 26 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Temeljno spoznanje je pridobljeno iz narave, iz katere človek lahko88 razbere merila in norme za svoje vedenje do drugih (predvsem) živih bitij.89 Temeljno spoznanje in iz njega izhajajoča pravila obnašanja pomenijo torej spoznanje naravnega, kozmičnega zakona (prava) - reda, ki ga mora človek upoštevati pri oblikovanju pozitivnega prava. So torej legitimacija pravilnega ali pravičnega prava (vsaj v razmerju do drugih živih bitij).90 Omenjeno temeljno spoznanje človeku kaže njegovo izhodiščno vpetost - vpetost v naravo. Človek torej ni le socialno, politično bitje (zoon politikon), temveč je (in to najprej) naravno bitje (zoon physicon).91 Temeljni naravni zakon, kozmični red, torej medsebojna povezanost in soodvisnost vseh živih bitij, je za zahodnega človeka, opredeljenega v kulturi kot antipodu divje narave,92 najstvo, ki ga zavezuje k ravnanju, skladnemu s koz-mičnim redom. Podoba narave kot dinamične interakcije medsebojno povezanih in soodvisnih naravnih (živih in neživih) bitij tako pomeni restavracijo organske podobe narave.93 Soodvisnost in medsebojna povezanost človeka in vseh delov okolja sta temelj ekocentrične ontologije in etike. Obe imata daljnosežne posledice pri oblikovanju prava. Od človeka namreč zahtevata oblikovanje takšnega prava (socialnega reda), ki bo skladen z omenjenim »naravnopravnim« izhodiščem. Pri oblikovanju svojega reda, svojih pravil obnašanja, svojega prava moramo torej upoštevati svoj položaj v okolju (smo del okolja, in ne njegov gospodar) in življenjsko povezanost z drugimi biotskimi skupnostmi. 88 Gre za znanstvena, torej umska (racionalna) spoznanja o »kozmičnem zakonu«. Kant je sicer zavrnil možnost racionalnega spoznavanja objektivnega sveta, vendar ne v celoti. Razumu pripisuje možnost apriornega spoznanja objektivnega sveta (torej ne preko čutnosti) v okviru matematično podprtega naravoslovja. Kant torej dopušča tudi možnost racionalnega spoznanja pravičnega prava, če se do teh spoznanj dokopljemo s pomočjo znanosti. Primerjaj A. Kaufmann, nav. delo, str. 83-86. Tako tudi R. O. Brooks, nav. delo, str. 36. 89 Primerjaj H. Hart, nav. delo, str. 178. 90 Naravno pravo je bilo vedno mišljeno kot kriterij pozitivnega prava, kot kriterij njegove legitimnosti. Po klasičnem pristopu je naravno pravo temelj pozitivnega prava. Podrobneje glej A. Stres, nav. delo, str. 64. 91 Primerjaj I. Cifric, nav. delo, str. 301. 92 Kultura kot svet urejenosti kot antipod naravi kot svetu neurejenosti, kaosa izhaja iz že obravnavane podobe narave kot kaotičnega sveta, ki ga mora človek zapustiti. Primerjaj J. Riha Šumič, nav. delo, str. 32-35. 93 Posner ob razpravi o povezanosti naravnega prava s podobo narave ugotavlja usodnost spremembe podobe narave. Eno je bilo govoriti o naravnem pravu v času, ko so naravo dojemali kot izraz božje ljubezni in reda. Povsem nekaj drugega pa v času mehanicizma. Naravno pravo si ni nikoli opomoglo od tistega, kar je Nietzsche imenoval »smrt Bogov«. R. Posner, nav. delo, str. 14. Javna uprava 2016/1-2 27 Ali, če parafraziramo A. Kaufmanna skozi optiko ekocentrizma, »pravo je sklop odnosov, v katerih so ljudje med seboj in do drugih naravnih bitij«.94 Omenjeno (znanstveno) spoznanje o temeljnem zakonu narave se, prevedeno v »filozofski jezik«, glasi: Gre za ontologijo razmerij (med ljudmi ter med človekom in preostalimi deli okolja), to je »temeljno ontologijo«.95 Kakšna pa naj bo človeška formula? Ta je odvisna od kozmične formule. Danes je med znanstveniki prevladujoče stališče, da je človekov odnos do okolja v veliki meri povezan z medčloveškimi odnosi. Želja po nadzoru nad (manj vrednim in divjim) okoljem in njegovi podreditvi je neposredno povezana z željo po nadzoru in obvladovanju (manj vrednega, »primitivnega«, neza-hodnega in »obarvanega« sočloveka).96 Dokler torej naš odnosa do okolja izhaja iz podobe divje narave, ki jo moramo kultivirati, torej vzpostaviti red, je s tem »okužena« tudi človeška formula.97 Če pa, po drugi strani, naš odnos do okolja izhaja iz naše vpetosti v dinamično harmonično razmerje s preostalim okoljem, temu izhodišču sledi tudi človeška formula.98 Antropološko, torej empirično potrditev omenjene povezave najdemo pri večini nezahodnih (»primitivnih«) kultur.99 Če je torej v zahodni filozofiji prava prevladovala zavest, da pravzaprav ne vemo, kaj je (in kakšno naj bo) (človeško) pravo, je to bila, kot ugotavlja Kau-fmann,100 samo posledica globlje ležeče negotovosti, kaj je sploh človek. Ali, kot je nekoč rekel Dostojevski: »Mravlja pozna formulo svojega mravljišča, čebela formulo svojega panja - ne poznajo je sicer na človeški, temveč na svoj način - toda več ne potrebujejo. Samo človek ne pozna svoje formule.«101 Izhodišče za iskanje človekove »formule« pa je prav »temeljno spoznanje«, torej spoznanje o enosti resničnosti, katere del je tudi človek. Subjektivno--objektivno pojmovana resničnost, v kateri človek »opazuje« preostalo naravo 94 A. Kaufmann, nav. delo, str. 32. 95 »Namesto ontologije substance je treba razviti ontologijo odnosov.« Prav tam. 96 Glej podrobneje o tem Wenzovo študijo, Environmentalism and Human Oppression, v R. Gottlieb, nav. delo, str. 2-21. 97 Glej o tem podrobneje C. Merchant, nav. delo, str. 206-215. 98 O neposredni povezanosti človekovega odnosa do okolja in njegovega odnosa do sočloveka je v okviru zahodne filozofije pisal že Montaigne. Izhajal je iz podmene, da surov odnos do živali pripelje tudi do surovega odnosa do ljudi (podrobneje glej v A. Kirn, nav. delo, str. 10-11). 99 O neposredni povezanosti odnosa posameznih kultur severnoameriških Indijancev do narave in medčloveških odnosov (tudi odnosov med moškim in žensko) glej podrobneje v J. Weatherford, nav. delo, in v J. Forbes, nav. delo. 100 A. Kaufmann, nav. delo, str. 134. 101 Prav tam. 28 Sreča, trajnostni razvoj in pravo »od zgoraj« in se sprašuje o svojem lastnem bistvu, seveda ni okvir, v katerem bi lahko razrešili uganko človekove formule. Omenjeno drugačno ontološko izhodišče človekovega položaja v okolju, torej »ontologija razmerij«, ponuja tudi pomoč pri iskanju »pravilnega, pravičnega« človeškega prava. Le kozmično pravo obstaja objektivno (v naravi), medtem ko mora svoje pravo, svojo »formulo« človek poiskati sam. Pri oblikovanju svojega reda, svojih pravil obnašanja, svojega prava moramo torej upoštevati svoj položaj v okolju (smo del okolja, in ne njegov gospodar) in življenjsko povezanost z drugimi biotskimi skupnostmi ter dejstvo, da smo vsi ljudje (razviti in nerazviti, kristjani in muslimani, beli in črni itd.) enako-vredni. Vendar pa je treba, ko iščemo glavni mehanizem, zaradi katerega smo »uničili« okolje (in smo enaki, to je »uničevalski«, tudi do soljudi), iti še globlje. Prepričanje o človekovi večvrednosti v razmerju do okolja (in do nezahodnih kultur) samo po sebi ni moglo pripeljati do tako uničevalskega pohoda zoper okolje (in tudi zoper soljudi). Poiskati moramo globlji mehanizem, ki nas je gnal v to. 1.2.3. Drugi razlog neuspeha - še vedno prevladujoča obsedenost z materialnim Globlji mehanizem se nanaša na našo obsedenost z materialnim. Ker - v okolje smo tako brezobzirno posegali predvsem zaradi naše materialne nenasitnosti. Želeli smo »vedno več«! Vedno več materialnih dobrin. Ne glede na ceno, ki so jo zato morali »plačati« okolje in pripadniki kultur z drugačno usmeritvijo, drugačnimi vrednotami. Tudi obsedenost z materialnim je zelo globoko zakoreninjena v naši civilizaciji. Prepričani smo o progresivnosti (naprednosti) (človekovega) razvoja. Glavni razlog za nastanek takšnega prepričanja je v vse večjem obsegu znanstvenega vedenja in ogromnem tehnološkem napredku v času industrijske revolucije. Tako se je oblikovalo prepričanje, da je zgodovina kronika napredka oziroma da je zgodovina neprekinjena serija sprememb v eni sami smeri - v smeri neprekinjenih izboljšav.102 Čeprav v 18. stoletju niso vsi delili naraščajočega optimizma,103 so ostali takšni pogledi, glede na ogromen materialni napredek, osamljeni. V obdobju 102 C. Ponting, nav. delo, str. 150. 103 Npr. Thomas Malthus, ki je v svojem delu »Essay on the Principle of Population« (1798) dokazoval, da je zgodovina krožno ponavljanje povečevanja prebivalstva do ekoloških meja (glede na možnost pre- Javna uprava 2016/1-2 29 naslednjih 100 let je prepričanje o progresivnosti (materialnega) razvoja postalo integrativni del zahodne civilizacije. S prepričanjem o gibanju tega sveta v smeri izboljševanja je bil povezan vse večji obseg izkoriščanja narave, ki so ga videli kot proces izboljševanja divjosti in neurejenosti narave. Prav na obsežnem izkoriščanju narave in uporabi živali, rastlin in neživega sveta za proizvodnjo materialnih dobrin pa je temeljil razvoj kapitalističnega gospodarstva.104 Duhovni okvir razvoja kapitalističnega gospodarstva je predstavljala, poleg že opisane racionalistične in mehanicistične legitimacije izkoriščanja narave, tudi nova (delovna) etika protestantizma.105 Omenjeni dejavniki so vplivali eden na drugega. Prepričanje o progresivnosti materialnega razvoja je tako povratno vplivalo na razvoj kapitalističnega gospodarstva. Pa ne samo to, iz prepričanja o možnosti mehanicističnega spoznavanja zakonitosti vesolja na eni strani in prepričanja o kaotičnem naravnem stanju človeka na drugi strani (Hobbes) je izšlo prepričanje, da je vzpostavitev urejenosti in uravnoteženosti človeške skupnosti mogoče doseči prav z ustvarjanjem vse večjega materialnega bogastva. Po A. Smithu106 je tako izboljšanje človeške skupnosti (vzpostavitev reda) ekvivalentno s povečevanjem materialnega bogastva.107 Le-to, torej povečevanje materialnega bogastva s produkcijo materialnih dobrin, je namreč »naravni zakon« gospodarstva, pri čemer mehanizem108 trga kot »nevidne roke« uravnava medsebojno interakcijo ljudi, ki vsi težijo k istemu cilju - kopičenju materialnega bogastva. K utrditvi prepričanja o progresivnosti razvoja (in tudi k oblikovanju antro-pocentrizma) je pripomogla tudi splošno sprejeta interpretacija Darwinovega odkritja (v delih »Origin of Species« in »Descent of Man«), to je biološke evo- hranjevanja), ko lakota in bolezni povzročijo zmanjšanje prebivalstva in ponovno vzpostavitev (ekološkega) ravnotežja. Podrobneje glej prav tam, str. 151. 104 Za opredelitev kapitalističnega gospodarstva glej M. Weber, nav. delo, str. 7-20. 105 Weber je prepričljivo pokazal na pomembnost protestantske delovne etike (ki je zahtevala trdo delo in, zaradi asketizma, reinvestiranje pridobljenega bogastva nazaj v proizvodnjo) za razvoj kapitalizma. Glej podrobneje prav tam, str. 166-208. 106 Adam Smith je v svojem klasičnem delu »Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations« (1776) postavil temelje mehanicistične filozofije gospodarstva. Glej podrobneje v C. Ponting, nav. delo, str. 155. 107 Po Smithu je edino naravno gibalo človeka kot svobodnega in z drugimi izenačenega posameznika, da (v tekmovanju z drugimi) teži h kopičenju materialnega bogastva, in sicer s produkcijo (ali potrošnjo) materialnih dobrin. 108 Nazoren dokaz Wittgensteinove trditve o jeziku kot odrazu sprejetih vrednot. 30 Sreča, trajnostni razvoj in pravo lucije človeka oziroma živih bitij na splošno. Darwin je sicer ves čas poudarjal, da je skrivno gibalo evolucije neka povsem slepa sila, ne pa kakršnakoli skrivna tendenca k čedalje večji popolnosti - torej »napredek«. Prav tako se je izogibal izrazu »evolucija«,109 da bi preprečil nesporazume, hkrati pa ves čas vztrajal, da ni »nižjega« in »višjega« bitja,110 temveč je edini kriterij prilagojenost lokalnemu okolju (in so zato vsa živa bitja enakovredna). Kljub temu so bila njegova spoznanja v rokah filozofov, kot je npr. Herbert Spencer, sprevržena v dokaz za obstoj progresivnosti razvoja oziroma neprestanega povečevanja urejenosti. Pri tem pa je ta rezultat borbe človeka proti drugim delom narave111 (s predpostavko preživetja najsposobnejšega) in, zaradi človekove superiornosti, s človekom na vrhnji stopnici »velike verige bivajočega«. V opisanem duhovnem okviru narava tako postane objekt neomejenega in brezobzirnega izkoriščanja, kot neposredne podlage materialnemu napredku. 109 Njegov termin je bil zgolj tehnične narave - »descent with modification«. 110 Nesmiselno je govoriti, je že zgodaj poudarjal v svojem dnevniku, in neupravičeno razglašamo za najvišje tiste vrste, ki imajo najbolj razvito možgansko strukturo in intelektualne sposobnosti. C. Darwin; citirano po E. Bahovec, nav. delo, str. 47. 111 Pri čemer so tudi medčloveške odnose razlagali kot boj za obstanek. S tem so pravzaprav Darwi-nova spoznanja »uskladili« s socialnim mehanicizmom, po katerem je človek v naravnem stanju, voden pri tem s sebičnimi interesi po kopičenju materialnih dobrin, prav tako v položaju bellum omnes contra omnem (t. i. socialni darvinizem). Racionalistični in mehanicistični rekonstrukciji okolja je v »obdobju razuma« (razsvetljenstvu) sledila še mehanicistična podoba človeške skupnosti v filozofiji T. Hobbesa in J. Lockea. T. Hobbes je videl človekovo naravno stanje kot stanje ne-reda, kaosa in strahu, ki izvirajo iz človekove sebične, asocialne in nasilne narave. Naravno stanje je neomejena svoboda, vsakdo ima »pravico do vsega, pri čemer tudi drugi ljudje niso izvzeti«. Tako kot ne-urejena, kaotična in divja narava so tudi ljudje v naravnem stanju divji, vsakdo je vsakomur volk (homo homini lupus). Ker gre torej v človekovem naravnem stanju za vojno vseh proti vsem (bellum omnium contra omnes), se vsakdo boji vsakogar. Zaradi tega in zato, ker človek uvidi, da mora brezmejna uporaba njegove prvotne svobode pripeljati do njegovega samouničenja, se mu zdi umno iskati mir, kolikor je to mogoče. In tako je to prvi naravni zakon: »Vsakdo si mora prizadevati za mir, dokler je kaj upanja; če ga ne more ustvariti, si sme pridobiti vsa pomožna sredstva in prednosti vojne in jih uporabiti.« Iz prvega izhaja drugi naravni zakon: »Vsakdo naj se prostovoljno, če so tudi drugi pripravljeni na to, odpove svoji pravici do vsega, če meni, da je to potrebno zaradi miru in samoobrambe; zadovolji naj se s toliko svobode nasproti drugim, kolikor bi je priznal drugim nasproti samemu sebi«. Hobbesov odgovor na ne-red v človekovem naravnem stanju je torej vzpostavitev miru in nadzora, v obliki države in preko racionalnega pravnega sistema. Njegov »suveren« (ang. sovereign), torej država, naj upravlja človeško skupnost od zunaj, tako kot upravljavec stroja. »Tkivo«, ki povezuje posamezne dele (ljudi), pa ni, tako kot v organskem modelu, kohezija, temveč strah. Država (in pravo), nastala ex nihilo, je torej v bistvu proizvod strahu. T. Hobbes, Leviathan, pogl. 14; citirano po A. Kaufmann, nav. delo, str. 75-76. Čeprav je Hobbes svoje ugotovitve o naravnem stanju človeka (cupiditas naturalis) zgradil na takrat prevladujočih (danes vemo, da zmotnih) predstavah o »primitivnosti« in »divjosti« severnoameriških Indijancev (glej o tem podrobneje J. Weatherford, nav. delo, str. 127, in K. S. Sanderson, nav. delo, str. 357), pa mehanicistični model družbe izhaja iz aktualnih socialnopolitičnih in ekoloških okoliščin Anglije 17. stoletja (gre za nastajanje tržnega gospodarstva in na splošno za preobrazbo dotedanjega organskega modela socialne organizacije) (glej podrobneje o socialnopolitičnih okoliščinah nastajajočega tržnega gospodarstva v Angliji v C. Merchant, nav. delo, str. 212-215, in v C. Ponting, nav. delo, str. 154-155) in z vidika politične filozofije pomeni njegov odgovor na takratno socialno negotovost. Javna uprava 2016/1-2 31 Za zahodnega človeka ima narava samo še uporabno vrednost. Brezobzirno izkoriščanje narave je podlaga sodobne ekonomije. Človekova brezobzirnost pa je relativno hitro privedla do uničenja narave. To je morda največji dogodek človeške zgodovine vse od izuma poljedelstva, morda celo zunaj-človeške zemeljske zgodovine.112 Obsedenost z materialnim temelji torej na prepričanju, da je vzpostavitev urejenosti in uravnovešenosti človeške skupnosti mogoče doseči prav z ustvarjanjem vse večjega materialnega bogastva. Zadovoljevanje materialnih potreb (materialna dimenzija našega bivanja) kot naš naravni gon je tako zaradi prepričanja, da sta urejenost in uravnoveše-nost v našem življenju odvisni od »čim več«in »vedno več« materialnega bogastva (to pa je mogoče pridobiti le s »čim več« in »vedno več« poseganja v okolje), postalo edini cilj, ki ga imamo v svojem življenju. Na tej podlagi se je oblikovalo sodobno, to je kapitalistično, gospodarstvo. Še več - celotna družba se je z vsemi svojimi institucijami (tudi pravom) prilagodila, da bi čim bolje »služila« temu cilju. Dokler naše delovanje temelji na omenjenem mehanizmu, je jasno, da ciljev trajnostnega razvoja ne bo mogoče uresničiti. Ta namreč narekuje zmernost pri poseganju v okolje. Videli pa smo, da je temelj mehanizma, na podlagi katerega delujemo, prav nezmernost (ki se »napaja« pri prepričanju, da »čim več« materialnih dobrin prinaša urejenost in ravnovesje). Danes nam spoznanja znanosti kažejo, da smo se motili tudi glede tega mehanizma. Med znanstveniki prevladuje stališče, da je ena ključnih zakonitosti narave, ki jo moramo upoštevati, entropija.113 Zakon entropije (drugi zakon termodinamike) je mogoče pojasniti kot obseg (za življenje) neuporabljive energije. 112 L. White, 1974, The Historical Roots of Our Ecologic Crisis. Objavljeno v D. in E. Spring, nav. delo, str. 47. 113 Zakon entropije oziroma drugi zakon termodinamike je tesno povezan z imenom francoskega fizika Sadija Carnota, ki je spoznal veljavnost zakona v parnih strojih že v drugi polovici 19. stoletja, in nemškega fizika Rudolfa Clausiusa, ki ga je dokončno oblikoval prav tako v prejšnjem stoletju (več o nadaljnjem razvoju drugega zakona termodinamike glej v F. Capra, nav. delo (1996), str. 47-51, in v J. Rifkin, nav. delo). V zadnjem času se je znanstvena pozornost usmerila v obravnavo entropije v t. i. odprtih sistemih živega sveta. V zvezi s tem naj omenim le delo I. Prigogine »Order Out of Chaos« (podrobneje o njem glej v F. Capra, nav. delo (1996), str. 86-89) ter J. Lovelocka »Gaia Hypothesis« (podrobneje o tem glej prav tam, str. 100-111), ki v živem svetu kažeta na drugačno sliko razmerja med entropijo in urejenostjo. V živem svetu se namreč ne-red spreminja v red (glej podrobneje o tem prav tam, str. 185-190, in pregledno tudi v J. Rifkin, nav. delo, str. 56-60). Seveda pa so vprašanja entropičnosti oziroma ne-urejenosti tesno povezana tudi z novejšimi spoznanji na področju teorije kaosa (glej podrobneje F. Capra, nav. delo (1996), str. 126 in nasl., in J. Gleick, nav. delo). 32 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Izhajajoč iz prvega zakona termodinamike (ta določa, da je skupen obseg oziroma da je količina energije v vesolju nespremenljiva - energija torej ne more biti ne na novo ustvarjena ne uničena, lahko le spreminja obliko) drugi zakon termodinamike pomeni, da se ob vsaki spremembi oblike energije »plača določena kazen«,114 ki je v tem, da se s tem zmanjša količina uporabljive (za življenje) energije. Nesporna veljavnost entropijskega zakona za t. i. zaprte sisteme neživega sveta se kaže v vse večji izčrpanosti neobnovljivih energetskih virov na Zemlji (premog, nafta, plin). Te smo v zadnjih stoletjih uporabljali kot vir energije. Glede na omenjena zakona termodinamike se je zaradi sprememb oblike energije (z zažiganjem premoga, plina ali nafte) povečala entropija oziroma obseg neuporabljive energije. Ta se kaže v uničeni (onesnaženi) naravi, zmanjšanje obsega uporabljive energije pa seveda v hitrem zmanjševanju zalog premoga, nafte in zemeljskega plina. Ker je obseg za življenje uporabljive energije merilo urejenosti narave, drugi zakon termodinamike kaže na drugačno usmerjenost narave od do zdaj prevladujočega prepričanja - ni torej mogoče govoriti o progresivni usmerjenosti,115 temveč nasprotno, zakon entropije dokazuje smer razvoja vesolja od reda h kaosu.116 Evolucija kot prilagajanje lokalnemu okolju, in ne kot proces izboljševanja v kozmičnem smislu, je kot zakon živega sveta usmerjena k zmanjšanju entropije oziroma k povečanju urejenosti živih bitij. Življenje samo je namreč sinonim za negativno entropijo, ker lahko poteka le na podlagi za življenje uporabljive energije. Da organizem živi, si mora zagotoviti dovolj uporabljive energije - življenje je tako stanje uravnoteženosti, stabilnosti,117 pomanjkanje uporabljive energije povzroči smrt organizma. 114 J. Rifkin, nav. delo, str. 40. 115 J. Rifkin povezuje kozmologijo posameznih kultur z njihovo energetsko podlago. Prepričanje o progresivni usmerjenosti je postalo prevladujoče v obdobju prehoda na neobnovljive energetske vire (ki je bilo hkrati obdobje podobe narave kot stroja). S prehodom na neobnovljive energetske vire je človek hkrati prešel iz sveta živosti v svet mrtvih predmetov. Neobnovljivi viri so namreč mrtvi, zreducirani so na golo količino. Ko je človeštvo pohlepno zagrabilo to skladišče energije, je svet živosti vse bolj izginjal v temi. Ob tem rudniku uskladiščene sončeve energije ni bilo treba vsak dan čakati na sončni vzhod, ki je obsijal naravo in dal energijo za življenje. Zdaj je bilo dovolj energije, ki je lahko nadomestila sonce, zato so ljudje začeli verjeti, da ne bodo nikoli več odvisni od narave in njenih muh. Prav tam, str. 96. 116 Torej v človeški zgodovini že videno razumevanje usmerjenosti vesolja. Grki so razumeli gibanje vesolja ciklično, znotraj cikličnosti pa v smeri od urejenosti k neurejenosti. Kulture, ki so slonele na uporabi obnovljivih energetskih virov, so svet doživljale kot neprestano menjavo dob. Menjavo rojstva, življenja, smrti in ponovnega rojstva. Ob obnovljivih energetskih virih je bila ideja razvoja od reda h kaosu ves čas prisotna, saj je spominjala na gibanje življenja na Zemlji. Prav tam, str. 96-98. 117 Pri čemer je, kot ugotavlja nevrobiolog Humberto Maturana, ključna značilnost življenja oziroma živih sistemov samo-organizacija oziroma samo-vzdrževanje - autopoiesis. Glej podrobneje o tem v F. Capra, nav. delo (1996), str. 95-100, in v N. Luhmann, nav. delo. Javna uprava 2016/1-2 33 Vendar pa to velja le za živa bitja »navznoter«, torej za življenje samo, medtem ko evolucija kot proces življenja navzven - v razmerju do drugih (neživih) delov narave (torej kot proces uporabe energije) - povečuje obseg neuporabljive energije oziroma povečuje entropijo. Entropija je torej zakon narave, ki je kot temelj življenja (uporabljiva energija je temelj življenja - čim manj je uporabljive energije, tem težje je živeti) okvir življenjskih (energetskih) okolij posameznih živih bitij. Spoznati moramo entropično naravnanost svojih energetskih okvirov118 ter s prilagoditvijo načinov trošenja energije in predvsem količine za življenje potrebne energije z razpoložljivimi energetskimi okviri vplivati na hitrost, s katero poteka proces entropije. Tako kot druga živa bitja moramo tudi ljudje razviti mehanizme varčne uporabe »svojih« virov energije. To pa pomeni spremembo odnosa do okolja, torej do »svojega« energetskega vira. Nadaljevanje »kolonizatorske« uporabe energije pomeni destruktivnost, ki je naperjena proti nam samim, saj vse manj uporabljive energije otežuje pogoje življenja. Nasprotno dosedanjemu prepričanju o materialnem napredku kot sredstvu za povečevanje urejenosti človeške skupnosti (pri čemer je obseg materialnega bogastva merilo kulturnosti, civiliziranosti in »osvobojenosti« človeka) torej drugi zakon termodinamike kaže na njegovo inherentno entropičnost oziroma usmerjenost v nered. Entropijski zakon tako podira prepričanje o razvoju kot gibanju v smeri stalnega (materialnega) napredovanja ter človeku »zapoveduje« vzpostavitev ru-šečega se naravnega ravnovesja oziroma prilagoditev načinov zadovoljevanja človekovih energetskih potreb naravnemu (in energetskemu) ravnovesju. Glede na obseg uničenega okolja nam torej entropijski zakon ne »zapoveduje« zgolj obrata (vrnitve) k obnovljivim energetskim virom, temveč tudi obrat od brezobzirnosti pri uporabi narave k njeni obzirni in zmerni uporabi.119 118 Čeprav entropična usmerjenost posameznih človekovih energetskih okvirov ni sporna, pa je razprava o entropičnosti vesolja hkrati tudi meja (trenutnih?) človekovih sposobnosti racionalnega spoznavanja realnosti. V zvezi s tem naj samo omenimo, da je najširše sprejeta teorija o nastanku vesolja, to je teorija velikega začetnega poka, »usklajena« z drugim zakonom dinamike. Vesolje naj bi po tej teoriji nastalo z eksplozijo začetnega vira energije, pri čemer se je le-ta začela širiti ter pri tem oblikovala galaksije, zvezde in planete. Gibala se je torej od začetnega stanja urejenosti k vse večji neurejenosti, k vse večji entropiji, proces pa naj bi se končal s točko maksimalne entropije, torej točko mirovanja, točko brez uporabljive energije. Ciklična teorija o nastanku vesolja k omenjenemu dodaja, da opisan proces poteka vedno znova, saj naj bi se vesolje, po tem, ko doseže stopnjo maksimalne entropije, ponovno začelo urejati in gostiti, z velikim kozmičnim pokom pa naj bi se celoten proces začel ponovno. Podrobneje glej J. Rifkin, nav. delo, in S. Hawking, nav. delo. 119 Dosedanje izkušnje namreč jasno kažejo, da zgolj obrat k obnovljivim energetskim virom ne zadošča - tudi ti lahko ob ohranjanju brezobzirnosti postanejo neobnovljivi, kar še posebej velja za vode. Glej o 34 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Skoraj uničeno okolje nas je prisililo, da »zaustavimo konje« in spoznamo, da smo se motili, ko smo bili prepričani, da bomo s čim večjim poseganjem v okolje dosegli večjo urejenost v družbi in večje ravnovesje v naših življenjih. Vendar pa moramo v naši analizi iti še korak globlje. Kako je mogoče, da smo verjeli v to temeljno »mantro« kapitalizma? Da nam bo »čim več« materialnega (poleg zadovoljitve materialnih potreb) prineslo še več od tega - urejenost v družbi in ravnovesje v našem življenju? Zakaj smo (bili) tako obsedeni z materialnim? Je to splošna značilnost človeka, ali le naše, zahodne civilizacije? Odgovor na to vprašanje je danes, po stoletjih »teme«, tudi na podlagi spoznanj znanosti na dlani. Tudi zato, ker je tako očiten, da ga ne moremo spregledati. Temeljno gonilo človeka je želja »biti srečen«.120 Ta želja na najgloblji ravni usmerja naša ravnanja.121 Sreča je stanje materialnega in duhovnega blagostanja in je mogoča le, če smo v ravnovesju. Materialno in duhovno.122 V drugih kulturah123 so že zdavnaj spoznali, da je pot do sreče povezana z razvojem na obeh področjih našega bivanja, to je materialnem in duhovnem. Ljudje nismo samo materialna bitja, nismo samo telesa, temveč mnogo več - imenujmo to našo duhovno dimenzijo »duša«. Pot do sreče je zato pot, na kateri si prizadevamo za materialni napredek, vendar pa tudi za duhovni napredek - za »rast naše duše« (za »osebno rast«). Pri tem je cilj materialne rasti zadovoljiti naše materialne potrebe, torej naše »telesne« potrebe. Cilj duhovne rasti je spoznati, kdo smo »v resnici«. Nismo samo telo in nismo samo um, ki ga sestavljajo misli in prepričanja - vse to se spreminja, mi pa ostajamo.124 Cilj duhovne rasti je prav tako izboljšati se in spoznati, da naša sebičnost in pohlep nismo mi, ker naše bistvo je ljubezen, ter spoznati, da sta sebičnost in pohlep odraz strahu - ta pa je del ega.125 naravni (ne)obnovljivosti površinskih in podzemnih ter atmosferskih voda v E. P. Odum, nav. delo. 120 »Sreča je smisel in smoter človekovega življenja« (Aristotel). 121 Glej podrobneje v Osho, nav. delo (2008), in v E. Tolle, nav. delo. 122 Gre za vse bolj razširjena spoznanja tudi znotraj etablirane psihologije. Primerjaj npr. S. Grof, nav. delo (2012). 123 Npr. v kitajskem taoizmu, kulturi Aboriginov in drugih »naravnih« ljudstev. 124 Glej podrobneje v Z. Železnikar, nav. delo. 125 V človeku je stabilno zavestno jedro, svobodna duhovna zavest (»duša«), ki pa je podvrženo mo-tilnemu dejavniku. Ta dejavnik je lažni jaz ali ego. Ta je tisti, ki zasenči svobodno duhovno zavest in nas prekrije z miselno navlako, ki nam komajda še pusti dihati. Na nenehno izmenjujoče se pobude ega se brez razmišljanja odzivamo in izgubljamo stik s samim seboj. Ego je kot temen oblak, ki zakrije naše notranje Javna uprava 2016/1-2 35 Cilj duhovne rasti je doseči ljubezen - ljubezen do sebe, ljubezen do soljudi in ljubezen do drugih živih bitij. In ko smo v stanju ljubezni, ljubezen dajati. Ljubezen do sebe nas pomirja in osrečuje in je znak univerzalne odgovornosti do drugih. Ker če se dobro počutimo v sebi, veliko bolje delujemo v vseh drugih vidikih življenja.126 Sreča je potem »stranski produkt« našega delovanja v ljubezni.127 Jasno je torej, da lahko srečo dosežemo le ob zavzemanju za materialno, gospodarsko rast in hkrati ob zavzemanju za našo duhovno (osebno) rast. Ko se ozremo nazaj - v našo preteklost - pa zgroženi ugotovimo, kako usodno »slepi« smo bili, ko smo, iščoč srečo, bili prepričani, da jo lahko najdemo samo v materialnih dobrinah. Pomembnosti duhovne rasti za doseganje sreče se v naši civilizaciji nismo zavedali. Še več - vsak poskus pokazati in ozaveščati, da brez duhovne rasti ne gre, da je usmerjenost v materialno zaradi zadovoljevanja materialnih potreb pomemben del našega bivanja, vendar pa je za doseganje sreče ključnega pomena duhovna rast, in da je ključna »dobrina«, ki jo z njo pridobimo, to je ljubezen - je bil v kali zatrt.128 Še danes je, žal, v naši civilizaciji takšen pogled dominanten - kar se kaže v percepciji duhovnega kot manjvrednega, neresnega in neznanstvenega.129 Na srečo se to v zadnjem času hitro spreminja. Vse več je znanstvenih dokazov o pomenu duhovnega v naših življenjih in vse bolj se razgalja naša »usodna domišljavost«, ko smo ta del nas samih in njegovo vlogo v naših življenjih popolnoma prezrli.130 Čeprav sem prepričan, da za to, da se zavemo pomena duhovnega, ne potrebujemo znanstvenih dokazov,131 pa so ti pomembni, ker je znanost ena ključnih (poleg prava) socialnih ustanov Zahoda. Vedenju, ki ga (o človeku in sonce - dušo. Ko nadzira naše čustvene in miselne procese, ega ni lahko prepoznati, ker nenehno menja vloge: zdaj nas navda z užaljenostjo, zdaj z jezo, pozneje z malodušjem ali obupom, ljubosumjem, pohlepom. Podrobneje o egu glej Osho, nav. delo (2008). Glej več o tem tudi v J. Krishnamurti, nav. delo (1995). Glej tudi E. Tolle, nav. delo. 126 Primerjaj Osho, nav. delo ( 2001), str. 59-63. 127 R. Ulluwishewa, nav. delo, str. 35. 128 Podrobneje o uničenju »modrih« žensk, to je tistih, ki so (še) razpolagale z znanjem o tem, kdo smo, da smo več kot le telo, o pomembnosti duhovnega in z ogromnim zdravilskim znanjem glej v G. Heinsohn in O. Steiger, nav. delo. 129 V zadnjem času je takšen celovit pogled na človeka sicer vse bolj prisoten v etablirani psihologiji, psihoanalizi in psihoterapiji. Vendar kljub temu še vedno potisnjen na (družbeno) obrobje. 130 Celovito o tem v R. Ulluwishewa, nav. delo. V Sloveniji glej npr. I. Kononenko, nav. delo. 131 Umsko dojemanje resničnosti je omejeno - glej podrobneje v poglavju 1.2.2. te razprave. 36 Sreča, trajnostni razvoj in pravo njegovem položaju v okolju) »proizvaja« znanost, namreč, vsaj v okviru razvitih zahodnih kultur, verjame večina. Ob vsem povedanem je torej jasno, da je želja biti srečen glavni mehanizem, ki »poganja« človeka. Jasno je tudi, da sreče ni mogoče doseči samo z materialnim razvojem in zadovoljevanjem materialnih potreb, temveč tudi (in zlasti) z duhovnim razvojem.132 Jasno je tudi, da smo zaradi »odstranitve« tega vedenja iz naše civilizacije bili, iščoč srečo, usmerjeni samo v materialni razvoj. In smo zato, v tem (nikoli zadovoljenem) hlastanju po sreči vse bolj nezmerno posegali v okolje, misleč, da bomo z vedno več materialnimi dobrinami končno le postali srečni. Rezultat so znani in porazni. Skoraj uničeno okolje, skoraj iztrebljene kulture, ki so se zavedale pomena duhovnega razvoja. In velik del človeštva, pahnjen v revščino ter na rob preživetja.133 Trajnostni razvoj kot rešilni načrt je, tako kot je bil oblikovan, dobra podlaga za spremembo. Vendar pa je, po tej analizi, tudi jasno, zakaj smo bili do zdaj neuspešni pri njegovem uresničevanju. Glavni cilj trajnostnega modela, to je sprememba človekovega odnosa do soljudi in do okolja, bo mogoče uresničiti le, če si bomo začeli prizadevati tudi (in predvsem) za duhovno rast - za ljubezen. Popolnoma očitno je, da brez tega, torej brez ljubezni do sočloveka in do okolja, ne bo nobene spremembe. Trajnostna gospodarska rast (ang. sustainable economic growth) zato ni mogoča brez duhovne rasti (ang. spiritual growth). Ni mogoča brez (»prebujenih«) ljudi, ki se bodo zavedali, da je pot do sreče pot uravnovešenosti materialnega in duhovnega. Materialnega razvoja in duhovnega razvoja. Za nas to danes pomeni, da moramo sprevideti, da ni res, da lahko postanemo srečni samo z posedovanjem materialnih dobrin, v kar smo bili do zdaj prepričani. In temu (pridobivanju materialnih dobrin) podredili vse: svojo politično, socialno in ekonomsko organizacijo ter zasebno življenje. Spoznati moramo, da je ta, materialni, del našega bivanja sicer pomemben, vendar sreče ne moremo najti zunaj sebe. Srečo lahko najdemo samo v sebi - v ljubezni (do sebe in do drugih).134 132 Podobno tudi Maslow - glej o tem podrobneje v P. W. King, nav. delo. 133 Večina teh tako zaželenih materialnih dobrin oziroma bogastva pa v rokah peščice bogatih - za katere lahko z veliko verjetnostjo trdimo, da niso srečni. 134 R. Ulluwishewa, nav. delo, str. 36. Javna uprava 2016/1-2 37 Če torej želimo trajnostno gospodarsko rast, torej nadaljnjo gospodarsko rast in hkrati ohranjeno okolje, moramo večino svoje energije nameniti človeku. Glavni razlog našega neuspeha pri uresničitvi trajnostnega razvoja je v prej opisanih prepričanjih (antropocentrizem in materialno bogastvo kot edina pogoja za srečo), ki so globoko zasidrane v naši notranjosti. Do zdaj se v prizadevanjih za uresničitev trajnostnega razvoja še nismo soočili s tem. Brez spremembe teh prepričanj oziroma mehanizmov pa ne moremo uresničiti trajnostnega razvoja - ne moremo trajnostno zagotavljati materialnih dobrin in ne moremo zagotoviti pravične (enakomernejše) razdelitve materialnih dobrin med ljudi. In seveda ne moremo oblikovati pogojev za srečo vsakega posameznika. Kot je bilo že navedeno, je danes vse več znanstvenih dokazov, ki kažejo, da sta omenjena mehanizma znak naše »duhovne nerazvitosti«.135 Z našo usmeritvijo (tudi) v duhovni razvoj in duhovno rastjo bomo zmožni nadomestiti strah (ego - ang. selfishness), ki poganja omenjena mehanizma, z ljubeznijo (ang. selfless love). Ta nam bo omogočila uresničiti trajnostni razvoj, to je izkoreniniti revščino in doseči trajnostno gospodarsko rast. In - biti srečen! Le človek, ki bo lahko živel uravnovešeno - imel torej možnost razvoja svoje materialne in duhovne dimenzije - bo zmožen uresničiti cilj trajnostnega razvoja. Z energijo, vloženo v človeka, bomo avtomatično dosegli tudi spremembo v odnosu do okolja. Ker človek, ki zadovoljuje vse svoje »potrebe«, materialne in duhovne, in živi v ljubezni (do sebe, drugih ljudi in drugih živih bitij), svoja ravnanja uravnava skozi ljubezen. To pa pomeni zelo drugačen odnos do soljudi in tudi zelo drugačen odnos do okolja, kot ga poznamo danes. Zato so okoljski in gospodarski cilji trajnostnega razvoja odvisni od njegovih socialnih ciljev. Z vidika načela trajnostnega razvoja, kot je bilo oblikovano, to pomeni: zagotoviti vsem ljudem tega sveta pogoje, v katerih bodo imeli dovolj materialnih dobrin (da bodo lahko zadovoljili svoje materialne potrebe). Glavni cilj mora torej biti odprava revščine in zmanjšanje ogromnih (absurdnih!) razlik med bogatimi in revnimi. Vendar, to ni dovolj! Glavni cilj mora biti tudi vsem ljudem tega sveta zagotoviti pogoje, v katerih si bodo lahko prizadevali za duhovno rast. Edini način za uresničitev okoljskih in ekonomskih ciljev trajnostnega razvoja, za katere se zdi, da so bili v ospredju (ob oblikovanju načela in še danes), je, da kot glavni cilj obravnavamo socialnega (ki je, kot vse kaže, bil bolj »nujno 135 Prav tam, str. 33. 38 Sreča, trajnostni razvoj in pravo zlo«). Brez »okrepitve socialnega«, brez vlaganja v materialni in duhovni razvoj ljudi ne bo sprememb! Ključen za uspeh trajnostnega modela je torej prav njegov socialni vidik. Odnos do okolja lahko spremenimo le tako, da spremenimo odnos do sebe in do drugih ljudi (in drugih živih bitij), to je, da te odnose zgradimo na ljubezni, in ne na strahu. Tisto, kar manjka v obstoječem trajnostnem modelu je torej dvoje: zavedanje, da je njegov socialni vidik ključnega pomena za uresničitev celotnega modela, zavedanje, da ni dovolj zagotoviti le materialnega blagostanja (ang. economic well-being) za vse ljudi, temveč tudi (in predvsem) duhovno blagostanje (ang. spiritual well-being) - le take okoliščine namreč omogočajo, da »postanemo srečni« - ta želja pa je temeljno gonilo človeka. Medtem ko je materialno blagostanje (za vse!) že del trajnostnega modela (čeprav, kot smo videli, je bilo do zdaj ravno na tem področju najmanj narejenega), pa je usmeritev v duhovno rast povsem nova. Zaradi njenega pomena za nas in zaradi njene dolgotrajne »odsotnosti« iz našega življenja in socialne organizacije bi ji morali v prihodnje nameniti posebno skrb in energijo. Zato bi moral biti naš prvi korak vrniti »duhovno« v našo socialno, politično in ekonomsko organizacijo. Ker je načelo trajnostnega razvoja »rešilni načrt« in je zato temelj našega delovanja v prihodnje, bi ga morali najprej vključiti vanj. 2. Dopolnitev načela trajnostnega razvoja Da bi lahko uresničili cilje trajnostnega razvoja, moramo torej načelo trajnostnega razvoja dopolniti. Vanj moramo vključiti spoznanje, da smo ljudje del okolja, in ne od njega ločeni. Prav tako Zahod ni več vreden od drugih kultur. Svoja ravnanja v razmerju do okolja in do drugih kultur ter spremembo odnosa do okolja (iz do zdaj nezmernega v zmernega) moramo usmerjati ob upoštevanju tega dejstva. Spoznanje o enosti vsega na tem planetu moramo vgraditi v naš odnos do okolja in do soljudi. Okolja torej ne smemo več razumeti le kot objekta za zadovoljevanje svojih potreb. Kriterij varstva okolja ne sme biti le človek in njegovo udobje oziroma zdravje, temveč tudi »zdravje« živali in rastlin. Javna uprava 2016/1-2 39 Zaradi naše tesne povezanosti z drugimi deli okolja lahko namreč za svoje materialne potrebe (in potrebe prihodnjih rodov) poskrbimo le, če poskrbimo tudi za druga živa bitja oziroma za druge dele okolja. Naše »zdravje« je namreč v celoti odvisno od njihovega »zdravja« oziroma preživetja, od ohranjenosti gozdov, čistosti vode in prsti ter zraka. Prav tako z egoizmom in sebičnostjo v razmerju do drugih, manj razvitih družb ljudje v razvitih družbah najbolj škodujemo prav sami sebi. »Rešitev« okolja, ki si je želimo, je namreč odvisna od skupnega prizadevanja. »Vsi smo v istem čolnu«. Vsi smo enaki v tem, da smo del okolja. In vsi smo enaki pri njegovem reševanju oziroma pri celoviti preobrazbi našega odnosa do okolja. Vendar pa morajo biti pri tem bremena tega prizadevanja pravično razdeljena med razvite in nerazvite, med bogate in revne. Ker so bogati (razviti)136 najbolj odgovorni za današnje stanje (uničenost okolja, revščina oziroma prevelike razlike med bogatimi in revnimi), morajo nositi tudi največji del tega bremena.137 Čeprav se takšna zahteva na prvi pogled zdi utopična, pa menim, da postane ob zavedanju, da sicer ne bomo zmožni uresničiti ciljev trajnostnega razvoja, precej bolj realistična. Tudi ko gre za to vprašanje, je zelo nazoren razvoj dogovarjanj držav o tem, kako se soočiti s podnebnimi spremembami. Ta namreč kaže, da razvitim državam postaja vse bolj jasno, da bo zmanjšanje podnebnih sprememb mogoče doseči le ob upoštevanju enakosti ljudi, naro- dov.138 Z vidika jedra moje razprave (v nadaljevanju), to je kako z novimi spoznanji dopolnjeno načelo trajnostnega razvoja uveljaviti v praksi in kakšno vlogo bi morala pri tem imeti pravo in država, bi rad razjasnil še, ali je pri tem pomembno tudi vprašanje nagiba, torej vprašanje, ali varujemo »zdravje« drugih delov okolja (živali in rastlin) zgolj zaradi svojih koristi, ali pa tudi zaradi njihovih lastnih »koristi«. Nagib je lahko avtonomen, intrinzičen in izhaja iz podmene, da so živali in rastline, pa tudi neživi svet, vrednote tudi same po sebi, in ne zgolj v razmerju do naših potreb in koristi. Okolje je torej treba ohranjati ne le zaradi pomembnosti 136 Gre za t. i. države WEIRD (Western, Educated, Industrialized, Rich Democracies). 137 To je danes že del globalnega dogovora o preprečevanju podnebnih sprememb. Tudi nekateri pravni instituti podnebnega prava (Climate Change Law) imajo to funkcijo - npr. »skupne naložbe«. Glej podrobneje S. Pličanič, nav. delo (2010), str. 677-701. 138 Glej več o tem v politiki EU v zvezi s podnebnimi spremembami v Climate Action; (18. 7. 2015). 40 Sreča, trajnostni razvoj in pravo (vrednosti), ki ga ima za nas, temveč tudi zaradi živali, rastlin in neživega sveta (oziroma zaradi pomena, ki ga ima zanje).139 Po drugi strani pa je nagib lahko heteronomen, instrumentalen, utilitarističen in izhaja iz podmene, da je okolje vrednota le toliko, kolikor je pogoj in sredstvo za zadovoljevanje naših materialnih, estetskih in drugih potreb. Dolžnosti zaščititi živali in rastline in neživi svet naj bi imeli samo toliko, kolikor bi njihovo uničevanje lahko prizadelo naše interese. Takšno razumevanje zanika, da bi imela druga živa bitja (in neživi del okolja) svojo lastno (intrinzično) vrednost, neodvisno od vrednosti za človeka. Na prvi pogled se zdi, da vprašanje nagiba oziroma etičnega vzvoda ni pomembno, v vsakem primeru morajo biti objekt varstva človek in druga živa bitja oziroma medsebojna povezanost vseh (naravno ravnovesje), kar je pomemben napredek v primerjavi z dosedanjim objektom varstva - zgolj človekovim »zdravjem«. Vendar pa se prav določitev točke naravnega ravnovesja (ki je v naših rokah - v rokah znanosti) kot meje, ki je človek ne sme preseči, lahko razlikuje glede na heteronomnost ali avtonomnost nagiba. Ugotovimo torej lahko, da ima avtonomnost nagiba nedvomno strožja merila glede obremenjevanja okolja. Zahteva namreč, da se moramo vzdržati obremenjevanja vedno, ko zaradi tega lahko pride do rušenja naravnega ravnovesja, torej tudi takrat, ko zaradi tega ne bi neposredno trpele naše koristi. Naše »zdravje« je namreč (zaradi medsebojne povezanosti in soodvisnosti) v celoti odvisno od »zdravja« okolja oziroma njegovega preživetja, od ohranjenosti gozdov, čistosti vode in prsti ter zraka. V načelo trajnostnega razvoja pa moramo vključiti predvsem spoznanje, da je njegov socialni vidik (to je človek) ključnega pomena za uresničitev celotnega modela. Pri tem je ključno zavedanje, da ni dovolj zagotoviti le materialnega blagostanja za vse ljudi, temveč tudi (in predvsem) duhovno blagostanje - le take okoliščine bodo namreč ljudem omogočile, da postanejo srečni. Medtem ko je materialno blagostanje, kot je bilo že navedeno, že del trajnostnega modela, pa je usmeritev v duhovno rast nekaj novega. Zaradi njenega velikega pomena bi ji morali v prihodnje nameniti posebno skrb. Pojem človekov »razvoj« torej ne sme več zajemati le materialnega razvoja (gospodarske rasti), temveč tudi duhovni razvoj (duhovno rast). Le če si prizadevamo za razvoj na obeh področjih, lahko zares govorimo o »razvoju«. In le v tem primeru je materialna plat »razvoja« lahko »trajnostna«, torej taka, da ohranja okolje. 139 Primerjaj A. Kirn, nav. delo, str. 18-21. Priredba Kantovega kategoričnega imperativa, ki velja za moralna razmerja med ljudmi, bi se torej glasila takole: nikoli ne obravnavaj naravne entitete zgolj kot sredstvo za svoje lastne smotre. Postopaj z njo ekološko, tako, da bi tvoje ravnanje lahko postalo splošni zakon, ki zagotavlja trajen obstoj človeškega rodu in življenja sploh. Prav tam, str. 20. Javna uprava 2016/1-2 41 Za to, da spoznamo da je del razvoja poleg materialnega tudi duhovni razvoj, niso potrebni znanstveni dokazi. Le pogled vase. Vsak zase ve, da ni le telo in da nima samo materialnih potreb. In da tudi ko so te zadovoljene, oziroma še več, tudi ko ima svoji lasti ogromno materialno bogastvo, je tu še duhovna plat našega bivanja. Tudi »duhovne potrebe« morajo biti zadovoljene. Tako smo »narejeni«, takšno je naše »naravno stanje«. Ko torej govorimo o človekovem »razvoju«, govorimo vedno o materialnem in duhovnem razvoju. Le v tem primeru gre za »razvoj« v smislu poti k sreči. Biti srečen je, kot smo že ugotovili, naše temeljno gonilo. Zdaj vemo, da pot do sreče pelje preko »razvoja«, to je materialnega in duhovnega. Ker vemo, kaj je naš (vseh ljudi) cilj, kaj je naše temeljno gonilo, moramo to opredeliti kot naš skupen cilj. Biti srečen bi torej morali opredeliti kot naš skupen cilj (skupen cilj človeštva). Ker je trajnostni model »rešilni načrt«, moramo vanj vključiti kot naš temeljni cilj prav to - torej biti srečen. Materialni in predvsem duhovni razvoj pa kot pot k uresničitvi tega cilja. S prizadevanjem za materialni in predvsem duhovni razvoj bomo lahko dosegli tudi ohranjeno okolje in zmanjšali razlike med bogatimi in revnimi ter odpravili revščino. Samo v hkratnem prizadevanju za materialno in duhovno rast lahko pridemo do spoznanj o sebi, do ljubezni do sebe in do drugih. Potrditev omenjenih spoznanj in hkrati enega prvih korakov k »obogatitvi« načela trajnostnega razvoja s predlaganimi dopolnitvami pomeni resolucija OZN o sreči iz leta 2011 - UN Resolution 65/309, Happiness: towards a holistic approach to development.140 Ta izhaja iz »doseganja sreče« kot temeljnega človekovega cilja. Prav tako poudarja, da materialni razvoj oziroma gospodarska rast (merjena z bruto domačim proizvodom - BDP) ni (zadostno) merilo blagostanja oziroma sreče. Zato poudarja nujnost preoblikovanja obstoječe razvojne paradigme v novo, s celovitim pogledom na razvoj, ki bo poleg materialnega vključeval tudi duhovnega.141 140 Glej podrobneje (18. 7. 2015). 141 Glej podrobneje na (18. 7. 2015). 42 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Le takšen razvoj je lahko trajnosten. In le takšna razvojna paradigma lahko vključuje tudi zavest o vpetosti človeka v okolje in medsebojni soodvisnosti vseh delov okolja.142 Resolucija poudarja, da bi morale države in njihove vlade spremeniti svoje prioritete pri oblikovanju razvojne politike (ang. policy) in vanjo kot cilj postaviti »doseganje sreče«. To pa je mogoče le, če si prizadevamo tudi za nematerialno (duhovno) rast in blagostanje.143 Ključno pa je, da »doseganje sreče« z materialnim in duhovnim razvojem postavlja kot cilj trajnostnega razvoja. Glede na opisane aktivnosti OZN najbrž lahko pričakujemo, da bo naslednje srečanje OZN namenjeno sreči in trajnostnemu razvoju.144 Pri tem Sachs in drugi predlagajo, da bi za spremljanje »sreče« (namesto dosedanjih načinov, ki so pokazali omejeno uporabnost)145 uporabili model »indeksa sreče«, ki ga uporabljajo v Butanu. Ta izhaja iz holističnega pogleda na razvoj in ga razume kot povezavo materialnega in duhovnega razvoja. Oba sta pogoj za doseganje sreče. Sreča je materialno in duhovno blagostanje. Indeks sreče je oblikovan kot okvir za različne ukrepe, katerih cilj je doseči, da bi bilo čim več ljudi v Butanu srečnih.146 Tudi v zaključni resoluciji konference OZN o trajnostnem razvoju Rio+20 »The future we want« države ugotavljajo, da je treba načelo trajnostnega razvoja razširiti tako, da bo poleg materialnega vidika razvoja vključevalo tudi »nematerialnega«.147 Za usmeritev EU lahko ugotovimo, da se EU prav tako zaveda pomena »obogatitve« obstoječe razvojne paradigme in preoblikovanja trajnostnega 142 Glej podrobneje v Defining a New Economic Paradigm: The Report on High-Level Meeting on Well-Being and Happiness, 2012, UN Report, New York; (18. 7. 2015). 143 Prav tam. 144 Glej podrobneje v T. Corcoran, nav. delo. 145 Da je »sreča« bistvenega pomena, kaže tudi dosedanje merjenje sreče s t. i. indeksom sreče (ang. hapiness index). Vendar ima ta način bistveno pomanjkljivost, to je, da se v glavnem nanaša na države WEIRD (Western, Educated, Industrialized, Rich Democracies) in, kar je še bolj pomembno, da se nanaša na materialne vidike našega bivanja. Glej o tem podrobneje v obrazložitvi omenjene resolucije OZN; (18. 7. 2015). 146 Glej podrobneje v Defining a New Economic Paradigm: The Report on High-Level Meeting on Well-Being and Hapiness, 2012, UN Report, New York; (18. 7. 2015). 147 Resolucija OZN (Rio+20) št. 66/288 The Future We Want, paragraf 38; (18. 7. 2015). Javna uprava 2016/1-2 43 modela. »Vključujoče zeleno gospodarstvo«, ki je temeljni cilj EU,148 je namreč model, s katerim naj bi poleg materialne rasti zajeli tudi nematerialno. To jasno izhaja tudi iz vsebine konference Evropske komisije »Beyond GDP«.149 Omenim naj še, da tudi Deklaracija ZDA o neodvisnosti (The US Declaration on Independence) govori o »doseganju sreče« kot neodtujljivi človekovi pravici. Pri tem s »srečo« razume stanje materialnega in zlasti duhovnega blagostanja, katerega glavna vsebina je zavedanje lastne vrednosti in ljubezni do sebe ter do drugih. Prav vidik »dajanja« ljubezni je še posebej poudarjen, kar pomeni, da so se Founding Fathers dobro zavedali »naravnih zakonitosti«.150 3. Uresničitev trajnostnega razvoja -vloga države in prava 3.1. PRAVNOFILOZOFSKA IN POLITIČNOFILOZOFSKA IZHODIŠČA Cilj trajnostnega razvoja je torej »doseganje sreče« za vse. Sreča pa je materialno in duhovno blagostanje. Cilj je seveda tudi ohranitev okolja. Želimo si torej materialnega napredka in pravičnejše razdelitve materialnih dobrin med ljudi - zmanjšati razlike med bogatimi in revnimi in odpraviti revščino ter ohraniti okolje. Temeljni pogoj za to je (tudi) duhovni napredek. Rezultat duhovnega napredka, to je ljubezen (do sebe in do drugih), je (ob materialnih dobrinah) temelj za doseganje sreče. Srečni smo lahko le, če se razvijamo tako na materialni kot tudi na duhovni ravni. To spoznanje se vse bolj širi. Najprej ga moramo vključiti v naš »rešilni načrt«, to je načelo trajnostnega razvoja. Prej opisane aktivnosti kažejo razvoj v tej smeri. Naslednje pa je vprašanje uresničitve (končno!) trajnostnega razvoja v praksi, v vsakdanjem življenju. Glede na njegovo dosedanjo »odsotnost« je 148 Europe 2020: A European Strategy for smart, sustainable and inclusive growth, objavljena na: (18. 7. 2015). 149 Glej podrobneje (18. 7. 2015). 150 O tem več v referatu sodnika ameriškega Vrhovnega sodišča (Supreme Court) Anthonyja Ken-nedyja na National Conference on Citizenship (2005), kjer je ugotovil, da je kmalu po oblikovanju deklaracije takšno razumevanje sreče »izpuhtelo«. Glej podrobneje v What did the founding fathers mean by »pursuit of hapiness«; (18. 7. 2015). 44 Sreča, trajnostni razvoj in pravo naša glavna naloga v naša življenja vrniti duhovno. To mora postati del naših življenj kot nekaj vsakdanjega in naravnega. Ni dovolj reči, da je duhovna rast osebna zadeva vsakega posameznika. Situacija, v kateri smo, zahteva organizirano ukrepanje. Če želimo doseči temeljne cilje trajnostnega modela, to je ohranitev okolja za nas in za prihodnje rodove ter dostojno življenje za vse, moramo za vrnitev duhovnega v naša življenja ukrepati organizirano. Vrnitev duhovnega v naša življenja je tako pomembna, da je v skupnem, javnem interesu vseh. Za zagotavljanje dobrin, ki so v javnem interesu, pa imamo državo in pravo. Pri vrnitvi duhovnega v našo civilizacijo, v naša življenja, morata zato sodelovati država in pravo. Še več, menim, da bi to morala postati ena glavnih nalog sodobne države -»trajnostne države« (ang. sustainable state) in sodobnega »trajnostnega prava« (ang. sustainable (development) law). Država in pravo sta namreč ves čas »služila« dosedanjemu temeljnemu cilju - to je materialnemu napredku. Kot sem že pokazal,151 se je temu prilagodila celotna družba s pravom in državo kot ključnima »orodjema«. Če torej želimo spremembo, če želimo uresničitev ciljev trajnostnega razvoja, je zato ključnega pomena, da zdaj državo in pravo prilagodimo tako, da kot njun cilj opredelimo »doseganje sreče«, kot pot do nje pa tudi (poleg materialnega) duhovni razvoj. V tem prelomnem času postaja vse bolj jasno, da je glavna naloga države in prava, da postaneta glavno orodje človeštva za uveljavitev trajnostnega razvoja. Vse kaže, da bi ob preostalih »klasičnih« funkcijah, ki so bile ključne v preteklosti in so seveda pomembne še danes (varnost, obramba, in druge), morala danes njuna osrednja funkcija postati zagotavljanje informacij, znanj, metod za duhovno (osebno) rast (ang. personal growth).152 V ta okvir spada tudi pomoč, ki naj jo država in pravo zagotovita vsem, ki se na poti duhovne rasti znajdejo v težavah. To je, kot smo ugotovili, temeljni pogoj za spremembe v medčloveških odnosih in za spremembo v odnosu do okolja. Vzporedno s tem pa mora biti naloga države in prava nadgraditi dosedanji pravni sistem na področju varstva okolja ter oblikovati pravni sistem, ki bo spodbujal zeleno gospodarstvo 151 Glej podrobneje v S. Pličanič, nav. delo (2003), str. 30-51. 152 Pri tem naj opozorim na velik potencial, ki ga ima pri tem sodobna, zlasti informacijska tehnologija. Javna uprava 2016/1-2 45 (kar vključuje tudi pravičnejšo razdelitev materialnih dobrin, torej zmanjšanje razlik med bogatimi in revnimi in odpravo revščine). Državo in pravo moramo torej »uporabiti« pri doseganju teh ciljev.153 Podlaga za opredelitev zagotavljanja trajnostnega razvoja (s ciljem omogočiti ljudem »biti srečen«) kot naloge države in prava je opredelitev temeljnega cilja trajnostnega razvoja, to je sreče (in poti do nje, to je materialnega in duhovnega razvoja - kar vključuje zmanjšanje razlik med bogatimi in revnimi in odpravo revščine ter ohranitev okolja) kot temeljne in skupne pravne vrednote. Zato menim, da bi morali »doseganje sreče« opredeliti kot kriterij (pravičnega) prava. Pravično je torej tisto pravo, ki omogoča »doseganje sreče«. To pa je mogoče le ob materialni in zlasti duhovni rasti. Duhovna rast in njen rezultat, to je ljubezen, nam omogočata spremembo odnosa do okolja v zmernega, v katerem se pri posegih v okolje zavedamo naše povezanosti z drugimi deli okolja. Ljubezen nam omogoča tudi spremembo odnosa do soljudi tako, da uresničujemo pravičnejšo razdelitev materialnih dobrin med ljudi in s tem zmanjšanje obstoječih razlik med bogatimi revnimi ter odpravo revščine. S tem ko »doseganje sreče« opredelimo kot kriterij (pravičnega) prava (gre za novo - holistično pravno filozofijo), ga hkrati opredelimo kot temeljno pravno vrednoto. »Doseganje sreče« pa je tudi vrednota, ki je v skupnem, javnem interesu človeške skupnosti. Kolektivnost, skupnost (socialnost) »doseganja sreče« kot pravne vrednote je podlaga za oblikovanje nove - holistične socialne teorije (politične filozofije). Opredelitev »doseganja sreče« kot temeljne in skupne pravne vrednote torej pomeni opredelitev »doseganja sreče« kot temeljnega javnega interesa. Opredelitev »doseganja sreče« kot temeljne in skupne pravne vrednote postavlja državo v vlogo organizacije, ki naj skrbi za »zagotovitev sreče«. 3.2. VLOGA DRŽAVE IN PRAVA PRI URESNIČITVI TRAJNOSTNEGA RAZVOJA Pri uresničitvi trajnostnega razvoja moramo glede vloge države in prava izhajati iz omenjenih izhodišč. Da bi lahko omogočili trajnostni razvoj, potrebujemo sodobno, »trajnostno državo« in »trajnostno pravo«. Do zdaj smo dosegli že precej - vse to, kar smo že dosegli, moramo nadgraditi z novimi spoznanji in vrednotami ter oblikovati 153 Primerjaj A. Ross, nav. delo, str. 78. 46 Sreča, trajnostni razvoj in pravo pravila ravnanja in naloge države, ki bodo posameznike in podjetja usmerjali k zmernosti pri poseganju v okolje in pravičnejši razdelitvi materialnih dobrin -ter seveda duhovni rasti kot osnovi (conditio sine qua non). »Nadgradnja« se seveda mora nanašati na celoten pravni sistem in na vse naloge države, vendar pa je nekaj področij ključnih. Zagotoviti moramo predvsem: usmerjeno oziroma ciljno upravljanje države (ang. goal-oriented sustainable governing'), pri čemer mora biti njen temeljni cilj »zagotavljanje sreče« - poglavitno pri tem je načrtovanje trajnostnega razvoja (ang. sustainable planning), spodbujanje zelenega gospodarstva - poglavitna pri tem sta trajnostno prostorsko načrtovanje (ang. sustainable land-use planning) in sorazmerno omejevanje posegov v okolje s ciljem ohranitve okolja, trajnostno izobraževanje - katerega bistvo je, da morajo biti pomemben del izobraževanja mladih znanja, povezana s trajnostnim razvojem, še posebej pa znanja, metode in tehnike, povezane z duhovno (osebno) rastjo (spoznavanje sebe, ljubezen do sebe in do drugih), trajnostno usposabljanje - katerega bistvo je, da mora (permanentno) izobraževanje in usposabljanje o trajnostnem razvoju, še posebej pa o duhovni (osebni) rasti, postati obveznost zaposlenih v podjetjih in v javnem sektorju, trajnostno zdravstvo - katerega bistvo je preoblikovanje obstoječega zdravstvenega sistema tako, da bo vključeval tudi pomoč pri duhovni (osebni) rasti. 3.2.1. Aktivna vloga države Ugotovili smo že, da danes v svetu prevladuje spoznanje, da je za uveljavitev trajnostnega razvoja nujna aktivna vloga države in lokalnih samoupravnih skupnosti. Aktivna vloga države in lokalne samouprave pomeni, da morata država in lokalna samoupravna skupnost (ta za svoje območje) pripraviti jasen, uresničljiv in zelo konkreten načrt trajnostnega gospodarskega razvoja. Glede na predlagane dopolnitve trajnostnega modela bi moral takšen načrt zajemati zlasti vse tisto, kar je potrebno za spodbujanje duhovnega razvoja oziroma duhovne (osebne) rasti. To bi morala biti tudi, poleg zelenih gospodarskih dejavnosti, ena od prioritet države. Glavno sredstvo za uresničitev takšnega načrta pa bi morala biti pravna regulacija ter zagotavljanje različnih javnih storitev, povezanih predvsem z duhovno rastjo (izobraževanje, usposabljanje, zdravstvo). Javna uprava 2016/1-2 47 Ob tem naj ponovno poudarim danes vse bolj prevladujoče prepričanje, da za uveljavitev spremenjene, torej aktivne vloge države pri uveljavljanju trajno-stnega razvoja potrebujemo ozaveščeno in aktivno javnost - le z njenim pritiskom na oblast bo mogoče uveljaviti trajnostni razvoj.154 V Sloveniji takšna vloga države pri uresničitvi trajnostnega razvoja izhaja iz Ustave. Čeprav v Ustavi ni eksplicitne določbe, menim, da nekatere določbe Ustave dajejo dovolj trdno podlago za takšno razlago Ustave. Tu mislim zlasti na določbo drugega odstavka 72. člena Ustave, ki določa, da država zagotavlja zdravo življenjsko okolje in v ta namen določa pogoje za opravljanje gospodarskih in negospodarskih dejavnosti. Ob tem pa Ustava hkrati »uzakonja« gospodarsko rast kot pravno vrednoto (posredno to, po mojem mnenju, izhaja iz 74. člena Ustave, ki v Sloveniji zagotavlja svobodo gospodarske pobude).155 V povezavi z jasno usmeritvijo EU, katere člani smo, v trajnostni razvoj menim, da imamo dovolj trdno podlago za ugotovitev, da nam takšno usmeritev »zapoveduje« že sama Ustava. Obogatitev modela trajnostnega razvoja, ki jo predlagam, je »v zraku«, nimamo pa še dokumenta OZN ali EU, ki bi nas k temu eksplicitno zavezoval. Menim, da imamo v Sloveniji izjemno priložnost pridružiti se nekaterim državam, ki svoje prebivalstvo že usmerjajo na podlagi predlaganega celovitega (holističnega) modela trajnostnega razvoja.156 Bodimo ena prvih držav, ki bo uresničila omenjeno resolucijo OZN o sreči kot temeljnemu cilju trajnostnega razvoja. V Sloveniji imamo zelo dobre, pravzaprav kar izjemne (v primerjavi z drugimi državami, članicami EU, pa tudi gledano globalno) možnosti za trajnostni razvoj.157 Imamo relativno neokrnjeno in pestro okolje, hkrati pa tudi velik človeški potencial - visoko stopnjo visoko izobraženih ljudi in precej uspešnih posameznikov ter podjetij z različnih področij, ki so pomembna za razvoj uspešnega zelenega gospodarstva. Zato menim, da imamo vse možnosti doseči preobrat in uresničiti trajnostni razvoj v praksi. Predlagam, da se povežemo in združimo moči ter preoblikujemo Slovenijo v »trajnostno državo«, naše pravo pa v »trajnostno pravo«. Prilago- 154 N. Klein, nav. delo, str. 120-161. 155 Glej podrobneje o tem v S. Pličanič, nav. delo (2014), str. 141-173. 156 Zgled za to je Butan. 157 Glej podrobneje v Za zeleni razvojni preboj - Plan B za Slovenijo 4.0: Prispevek za strategijo razvoja Slovenije 2014-202; (18. 7. 2015). 48 Sreča, trajnostni razvoj in pravo dimo svojo državo in pravo tako, da kot njun cilj opredelimo »doseganje sreče«, kot pot do nje pa tudi (poleg materialnega) duhovni razvoj. Kot smo že ugotovili, nam ta preobrat, poleg usmeritve v duhovno, omogoča (olajšuje) tudi ogromen tehnološki napredek. Oblikujmo jasno vizijo Slovenije kot trajnostne družbe in kot glavni prioriteti: spodbujanje zelenega gospodarstva (predvsem z nadgradnjo sedanjega pravnega sistema na področju varstva okolja in prostorskega načrtovanja in s spodbujanjem razvoja »zelene« tehnologije - ta omogoča gospodarstvu, da je pri poseganju v okolje »učinkovitejše«), spodbujanje duhovne (osebne) rasti in zagotavljanje pomoči vsem, ki se na poti duhovne rasti znajdejo v težavah. »Uporabimo« svojo državo in pravo za uresničitev teh ciljev. Prvi korak bi torej moral biti oblikovanje in sprejem celovitega načrta traj-nostnega razvoja Slovenije. Temeljno podlago zanj najdemo prav v navedeni določbi Ustave. Če naj država zagotovi zdravo življenjsko okolje ob hkratni gospodarski rasti (z določanjem pogojev za opravljanje gospodarskih in negospodarskih dejavnosti), je logično, da mora imeti jasno vizijo (načrt), kako naj ta dva cilja uresniči. Takšen načrt bi morali sprejeti izvršilna in zakonodajna veja državne oblasti. Načrt trajnostnega razvoja Slovenije bi moral zajemati materialni (gospodarski) in duhovni razvoj (rast). Za vsakega od njiju bi moral določiti jasne cilje in prioritete in sredstva za njihovo uresničitev. V okviru gospodarskega razvoja je bistvenega pomena, da se pri pripravi razvojnega načrta enakovredno obravnavajo na eni strani razvojni (usmerjeni v gospodarski razvoj) in na drugi strani varstveni interesi (usmerjeni v varstvo okolja). V okviru duhovnega razvoja pa je ključno pripraviti jasen načrt, kako bomo v Sloveniji spodbujali duhovno (osebno) rast. Pri tem so pomembni trije sistemi. Najprej trajnostno izobraževanje - katerega bistvo je, da morajo pomemben del izobraževanja mladih obsegati znanja, povezana s trajnostnim razvojem, še posebej pa znanja, metode in tehnike, povezane z duhovno (osebno) rastjo (spoznavanje sebe, ljubezen do sebe in do drugih). Potem trajnostno usposabljanje - katerega bistvo je, da mora (permanentno) izobraževanje in usposabljanje o trajnostnem razvoju, še posebej pa o duhovni (osebni) rasti, postati obveznost zaposlenih v podjetjih in v javnem sektorju, in nazadnje trajnostno zdravstvo - katerega bistvo je preoblikovanje obstoječega zdravstvenega sistema tako, da bo vključeval tudi pomoč pri duhovni (osebni) rasti. Javna uprava 2016/1-2 49 V Sloveniji je približek takega načrta Razvojna strategija Slovenije. Vendar menim, da je veliko preveč splošna in premalo usmerjena v trajnostni razvoj. Seveda pa v njej manjka celoten sklop, povezan z duhovno rastjo. Pravna podlaga zanjo je Uredba o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna.158 Ta Razvojno strategijo določa zgolj kot enega od vladnih dokumentov. Menim, da bi razvojni načrt Slovenije morali povzdigniti na višjo raven. V pravni sistem bi ga morali umestiti z zakonom, sprejeti pa bi ga morala (poleg Vlade) tudi Državni zbor in Državni svet. Zakon bi moral razvojni načrt Slovenije določiti kot temeljni akt razvojnega načrtovanja v državi. Lokalne samoupravne skupnosti pa bi morale zagotoviti njegovo izvedbo na lokalni ravni. Pri tem je posebej pomembno, da trajnostni gospodarski razvoj načrtujemo in izvajamo na regionalni ravni. Tako zaradi takšnega pristopa EU (ki usmerja uveljavljanje trajnostnega gospodarskega razvoja preko regij, na tem modelu je zgrajen tudi način financiranja iz sredstev EU) kot tudi zato, ker je to v Sloveniji nuja zaradi prevelike razdrobljenosti slovenskih občin. Načrt bi moral jasno določiti, katere so tiste gospodarske dejavnosti, ki jih bomo v Sloveniji spodbujali: to so tiste, s katerimi lahko dolgoročno ustvarjamo gospodarsko rast in zagotovimo zaposlitev večini prebivalcev Slovenije, hkrati pa ohranjamo okolje, čeprav tudi te dejavnosti pomenijo poseganje v okolje. To so zelene gospodarske dejavnosti (zeleno gospodarstvo). Te dejavnosti in posege v okolje, ki so z njimi povezani, je treba v naslednjem koraku umestiti v »prostor«. To pomeni, da je treba določiti območja (zemljišč oziroma parcel), na katerih bo mogoča gradnja objektov, povezanih z opravljanjem teh dejavnosti. Če gre za zeleno kmetijstvo, pa bo treba določiti območja (zemljišč oziroma parcel), na katerih bo mogoče opravljati to dejavnost. Pri določitvi omenjenih zemljišč bo treba po eni strani upoštevati potencial, ki ga ponujajo za razvoj omenjenih dejavnosti (torej bo za razvoj teh dejavnosti treba predvideti tista zemljišča, ki so za razvoj teh dejavnosti najbolj optimalna), po drugi strani pa seveda paziti na varstvo okolja. Ko gre za druge, torej »klasične« gospodarske dejavnosti (tiste, ki temeljijo na posegih v okolje), je jasno, da jih v Sloveniji ne bi smeli posebej spodbujati, jih pa moramo omogočiti, če jih je mogoče uokviriti v omejitve, ki jih zahteva varstvo okolja. Zato je treba tudi te dejavnosti in posege v okolje, ki so z njimi povezani, umestiti v »prostor«. To pomeni, da je treba določiti območja (zemljišč oziroma parcel), na katerih bo mogoča gradnja objektov, povezanih z opravljanjem teh dejavnosti. 158 Ur. l. RS, št. 54/10. 50 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Razvojni načrt bi moral predstavljati kompromis med omejitvami pri poseganju v okolje, ki so nujne zaradi njegovega varstva, in posegi v okolje, ki so potrebni zaradi gospodarske rasti. Kompromis med nujnimi omejitvami posegov v okolje in posegi v okolje, ki so potrebni za gospodarsko rast, pa se konkretizira kot raba zemljišč (oziroma poseg v zemljišča),159 to je kot gradnja objekta (v katerem potem podjetnik začne opravljati gospodarsko dejavnost) ali kot kmetijska dejavnost ali kot odločitev, da na nekem zemljišču ni mogoča (zaradi varstva okolja) nobena raba. »Prostorska umestitev« gospodarskih (in drugih) dejavnosti je v bistvu pravna regulacija. Do prostorske umestitve dejavnosti namreč lahko pride le v pravno reguliranem procesu sprejemanja odločitev glede rabe zemljišč, ki ga danes poznamo kot pravni sistem prostorskega načrtovanja. Gre za pravni sistem, ki ureja proces sprejemanja odločitev glede rabe zemljišč. V tem procesu se soočijo razvojni interesi (ti se nanašajo na poseganje v/na zemljišča - bodisi za gradnjo objektov bodisi za opravljanje kmetijske dejavnosti) in varstveni interesi (ti pa se nanašajo na varstvo zemljišč, to je na omejevanje posegov v/na zemljišča, ko je to potrebno zaradi varstva okolja - npr. varstva podzemnih voda, ki se nahajajo pod zemljišči, varstvo zraka - če bi se v zgrajenem objektu opravljala npr. dejavnost proizvodnje električne energije v termoelektrarni, itd.). Za uveljavitev trajnostnega razvoja v Sloveniji je pravna regulacija zelo pomembna. Ni pa vsemogoča - pravo ne more rešiti vseh problemov in tudi ne more (samo po sebi) zagotoviti uveljavitve trajnostnega razvoja v Sloveniji. Prav tako velja, da država z zagotavljanjem različnih storitev, povezanih z duhovno rastjo, teh ne more zagotoviti. Prizadevanje za duhovno (osebno) rast je stvar posameznika. Glede na dosedanjo »odsotnost« duhovnega v naših življenjih pa je seveda državno zagotavljanje znanj, povezanih z duhovno (osebno) rastjo (spoznavanje sebe, ljubezen do sebe in do drugih), in zagotavljanje pomoči pri duhovni (osebni) rasti izjemnega pomena. 3.2.2. Zeleno gospodarstvo Da bi spodbudili zeleno gospodarstvo, moramo temu cilju prilagoditi veljavno pravo. To se nanaša zlasti na pravni sistem prostorskega načrtovanja (v njegovem okviru na pravno ureditev usklajevanja varstvenih in razvojnih inte- 159 V bistvu se praktično vsi (večji) posegi v okolje izvajajo v objektih (z izjemo kmetijstva) - ni torej posega v okolje, ne da bi imeli gradnjo objekta kot vrsto rabe zemljišča (seveda je tudi gradnja objekta na zemljišču vrsta posega v okolje). Vsa večja onesnaževanja okolja in vse večje rabe okolja potekajo iz objektov. Gospodarska dejavnost, s katero lahko tudi zelo onesnažujemo okolje, pa zanjo niso potrebni objekti, je kmetijstvo. Javna uprava 2016/1-2 51 resov) in varstva okolja (tu gre za vprašanje, ali so omejitve posegov v okolje, ki so bistvo varstva okolja, sorazmerne s cilji omejevanja posegov v okolje - to je varstvom okolja).160 3.2.2.1.Trajnostno prostorsko načrtovanje Pravo mora prostorsko načrtovanje urediti tako, da bodo v postopku priprave prostorskih načrtov enakovredno obravnavani razvojni in varstveni interesi. Problem je v tem, da imajo pri prostorskem načrtovanju zaradi dolgoletne zapostavljenosti (oziroma odsotnosti) okoljevarstveni interesi večjo »težo« od razvojnih interesov. Zaradi dolgoletne zapostavljenosti oziroma odsotnosti okoljevarstveni h interesov pri prostorskem načrtovanju se je pravo pozneje razvijalo v smeri »kompenzacije« tega neravnovesja. Tako je nastal pravni institut celovite presoje vplivov na okolje.161 V slovenskem pravu ga ureja Zakon o varstvu okolja (ZVO-1)162 v 40. do 48. členu, posebej za občinske prostorske načrte pa je urejen v 47.a do 52.a členu Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt).163 Obstoječa ureditev pomeni prenos Direktive 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje164 v slovensko pravo. Celovita presoja vplivov na okolje (CPVO), skupaj s presojo vplivov na okolje (PVO), državnim organom omogoča, da preprečijo tiste posege v okolje, zaradi katerih bi (lahko) prišlo do čezmerne obremenitve okolja. Ta institut je torej namenjen (okoljevarstvenemu) nadzoru nad načrtovanjem posegov v okolje. Pri tem je ključno prav prostorsko načrtovanje - ker je za večino posegov v okolje treba prej zgraditi objekt, poleg tega je kmetijstvo kot druga mogoča oblika rabe »prostora«, torej zemljišča, tudi velik onesnaževalec okolja. Takšna ureditev nadzora nad prostorskimi načrti je v bistvu namenjena uveljavljanju do zdaj zapostavljenih okoljevarstvenih interesov. 160 Jasno je, da je treba »ozeleniti« celoten pravni sistem - »greening of rule of law«; z vidika spodbujanja razvoja »zelenih« tehnologij - ki spadajo med ključne mehanizme za zeleno gospodarstvo - je npr. posebej pomemben še davčni sistem. 161 V primerjalnem pravu je to »strategic environmental impact assesment« (SEA) - dejansko gre za strateško presojo, ker se presoja splošni akt, s katerim se načrtuje poseg v okolje, zato uporaba termina »celovita« ni najbolj ustrezna. Seveda gre tudi za »celovito« presojo, ker se presoja vpliv nekega plana na celotno okolje, vendar pa je »celovita« v tem smislu tudi presoja vplivov na okolje za konkreten poseg. 162 Ur. l. RS, št. 41/04, 17/06, 20/06, 28/06, 49/06, 66/06, 33/07, 57/08, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 57/12, 92/13, 38/14 in 37/15. 163 Ur. l. RS, št. 33/07, 70/08, 108/09, 80/10, 43/11, 57/12, 109/12, 35/13, 76/14 in 14/15. 164 UL L št. 197 z dne 21. julija 2001, str. 30. 52 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Logično bi bilo (in tudi bolj racionalno - hitreje), da bi se ta presoja opravila že v procesu prostorskega načrtovanja - da bi torej bil ta postopek urejen tako, da bi omogočil enakovredno soočanje razvojnih in varstvenih interesov. Obstoječa dvojnost v praksi povzroča več težavi65 Ta dvojnost precej podaljša postopek prostorskega načrtovanja, kar pomeni veliko oviro investicijam v slovensko gospodarstvo, tudi tistim, ki so usmerjene v zeleno gospodarstvo. Pogosto so (tuji in domači) investitorji prav zaradi ovir v pravnem sistemu obupali in poiskali možnost za uresničitev svojih poslovnih ambicij zunaj Slovenije. Na to nas opozarja tudi Evropska komisija. Menim, da bi bilo treba »okoljevarstveni nadzor« oziroma uveljavljanje oko-ljevarstvenih interesov bolj organsko integrirati v postopke (občinskega) prostorskega načrtovanja. Dosedanji le v poseganje v okolje usmerjen sistem prostorskega načrtovanja je treba preoblikovati v sistem, ki bo omogočal enakovredno usklajevanje varstvenih in razvojnih interesov - govorimo torej lahko o trajnostnem prostorskem načrtovanju. Takšna je tudi usmeritev v drugih zahodnih državah, tudi »zibelki« prostorskega načrtovanja, Združenem kraljestvu.166 Postopek občinskega prostorskega načrtovanja bi bilo treba urediti z drugačnim izhodiščem - že v prvem koraku, torej na samem začetku procesa prostorskega načrtovanja, bi bilo treba tega začeti z enakovredno obravnavo razvojnih in varstvenih interesov. Prostorsko načrtovanje bi torej moralo biti sistem, namenjen enakovrednemu usklajevanju razvojnih in varstvenih interesov. Postopek celovite presoje vplivov na okolje bi morali integrirati v postopek prostorskega načrtovanja tako, da bi imeli en sam postopek, v katerem bi se enakovredno usklajevali razvojni in varstveni interesi.167 Prevelika »teže« okoljevarstvenih interesov je vgrajena v še en pomemben pravni institut v okviru prostorskega načrtovanja, to so smernice. Gre za enega ključnih (okolje)varstvenih »inputov« v postopku občinskega prostorskega načrtovanja. ZPNačrt namreč določa (v 47. členu), da mora občina pripraviti osnutek občinskega prostorskega načrta (tudi)168 na podlagi (splošnih in posebnih) 165 Ne le v Sloveniji, tudi v nekaterih drugih državah članicah EU. Podrobneje v M. Onida , nav. delo. 166 Glej podrobneje v Planning law changes: the crux is defining »sustainable development«; (18. 7. 2015). 167 Podrobneje o preoblikovanju prostorskega načrtovanja v »trajnostno prostorsko načrtovanje« v slovenskem pravu glej v S. Pličanič, nav. delo (2014), str. 141-173. 168 Upoštevati mora še usmeritve iz državnega strateškega prostorskega načrta, občinskega strateškega prostorskega načrta, če je bil sprejet kot samostojen akt, razvojnega programa, če je bil izdelan za območje, ki ga obravnava prostorski akt, lastne razvojne potrebe in izražene razvojne potrebe nosilcev urejanja prostora ter izražene razvojne potrebe drugih oseb. Javna uprava 2016/1-2 53 smernic, ki jih pripravijo državni nosilci urejanja prostora. To so ministrstva in drugi državni organi ali organizacije, ki so pristojni za varstvo okolja oziroma za uveljavljanje varstvenih interesov. Gre zlasti za ministrstvo, pristojno za okolje (ki je poleg varstva okolja na splošno pristojno tudi za varstvo voda in narave), ministrstvo, pristojno za varstvo gozdov in prostoživečih živali, ministrstvo, pristojno za varstvo mineralnih surovin, ministrstvo, pristojno za zdravje, idr. Smernice so povzetek pravnih režimom varstva okolja, ki jih določajo različni predpisi. Ti vnaprej določajo omejitve za posege v okolje. Gre torej za »uzakonjene« okoljevarstvene interese. To pa pomeni, da o njihovi vsebini v postopku prostorskega načrtovanja ne more biti razprave in usklajevanja. V proces prostorskega načrtovanja vstopajo kot »nadrejeni« razvojnim interesom. Opraviti imamo torej s prav obratno situacijo kot smo jo imeli ob nastanku pravnih sistemov prostorskega načrtovanja, ko okoljevarstveni interesi niso imeli nobene »teže«. V veljavnem pravu je teža (okolje)varstvenih celo »dvakrat težja« od razvojnih interesov. Prvič z institutom smernic, ki v postopek prostorskega načrtovanja vstopajo kot »uzakonjeni« okoljevarstveni interesi in so zato »nadrejeni« razvojnim interesom. Drugič pa zaradi postopka celovite presoje vplivov na okolje (katerega namen je uveljavitev varstvenih interesov), ki je v razmerju do razvojnih interesov prav tako »nadrejen«, saj imajo ti za svojo uveljavitev na razpolago »samo« postopek prostorskega načrtovanja. Takšno ureditev sicer lahko razumemo,169 vendar pa pomeni veliko oviro uveljavitvi trajnostnega razvoja. Če si namreč želimo gospodarske rasti, in to »zelene«, ker je le ta lahko dolgoročna, je jasno, da mora pravo sistem prostorskega načrtovanja urediti tako, da bo spodbujal trajnostno (zeleno) gospodarsko rast. To pa je mogoče le, če so omejitve za posege v okolje, ki izhajajo iz smernic, sorazmerne s cilji, zaradi katerih so bile predpisane oziroma določene - to pa je varstvo okolja. Ugotovili smo že, da je bila pravzaprav večina dosedanje energije, povezane z uveljavitvijo trajnostnega razvoja, povezana z omejevanjem posegov v okolje, torej s pravom varstva okolja. Zdaj je čas, da svojo energijo namenimo tudi drugim vidikom trajnostnega razvoja, to je spodbujanju zelenega gospodarstva in zlasti spodbujanju duhovne rasti. 169 Dolgo je bilo vse podrejeno čim večji gospodarski rasti, čemur je ves čas »služilo« tudi prostorsko pravo. 54 Sreča, trajnostni razvoj in pravo 3.2.2.2. Večja sorazmernost pri določanju omejitev posegov v okolje V slovenski okoljski zakonodaji, na podlagi katere se določijo omenjene smernice, so te omejitve pogosto nesorazmerne s cilji, zaradi katerih so predpisane.170 Menim sicer, da se neravnovesju med varstvenimi in razvojnimi interesi ni mogoče popolnoma izogniti. V okolju (tudi v Sloveniji) so pač zelo globoke stopinje, ki smo jih pustili v vseh desetletjih, pravzaprav že stoletjih, neobrzdanega poseganja v okolje, ali povedano drugače, stanje okolja je takšno (slabo), da bo treba za vzpostavitev ravnovesja najbrž kar nekaj časa do neke mere favorizirati varstvene interese.171 Zato je prav, da se ta varstveni minimum »uzakoni«. Vendar le, če je obseg omejitev (za posege v okolje) zaradi varstva okolja sorazmeren s ciljem, zaradi katerega so predpisane.172 Kot sem že pokazal, je zeleno gospodarstvo ključnega pomena za uresničitev trajnostnega razvoja. Poleg tega, da nam (ob hkratni duhovni rasti) omogoča ohraniti okolje in hkrati proizvajati materialne dobrine, je tudi glavno »orodje« za odpravo revščine.173 Preusmeritev v zeleno gospodarstvo sama po sebi pripelje tudi do vrste drugih ukrepov in aktivnosti, ki so namenjeni zmanjšanju razlik med bogatimi in revnimi.174 3.2.3. Trajnostno izobraževanje in usposabljanje ter trajnostno zdravstvo Da bi spodbudili duhovno (osebno) rast, moramo temu cilju prilagoditi pravni sistem izobraževanja mladih in permanentnega izobraževanja odraslih ter pravni sistem zdravstva. 3.2.3.1.Trajnostno izobraževanje in usposabljanje Pomemben del izobraževanja mladih morajo biti znanja, povezana s trajno-stnim razvojem, še posebej pa znanja, metode in tehnike, povezane z duhovno 170 Glej podrobneje S. Pličanič, nav. delo, str. 164. 171 To stanje dobro ponazarja problem podnebnih sprememb. Večina znanstvenikov se strinja, da še lahko preprečimo katastrofo, ki se ji približujemo zaradi poviševanja temperature. Vendar le, če bomo zelo restriktivni, ko gre za tiste posege v okolje, ki so povzročili segrevanje (torej posege, pri katerih prihaja do izpusta toplogrednih plinov, še posebej CO2. Glej o tem podrobneje N. Klein, nav. delo (2014). 172 Torej v predpisih, ki urejajo varstvene interese oziroma omejitve, povezane z varstvom okolja (Zakon o varstvu okolja, Zakon o vodah, Zakon o ohranjanju narave idr.). 173 Glej podrobneje v P. N. King, nav. delo. 174 Glej podrobneje J. Makeover, nav. delo, str. 148. Javna uprava 2016/1-2 55 (osebno) rastjo (spoznavanje sebe, ljubezen do sebe in do drugih). Prav tako je treba za zaposlene vpeljati obveznost permanentnega izobraževanja in usposabljanja o trajnostnem razvoju, še posebej pa o duhovni (osebni) rasti.175 Ko gre za izobraževanje in usposabljanje, je, glede na njegovo dolgo »odsotnost« v naši civilizaciji, naša glavna naloga v proces izobraževanja in usposabljanja vrniti duhovno. To mora postati del teh procesov, kot nekaj vsakdanjega in naravnega.176 Danes v razvitih družbah, v zahodni civilizaciji, tudi v Sloveniji, vstopamo v odraslo življenje (skoraj) brez znanj o sebi. To je o sebi kot fizičnem telesu, svoji psihi in svoji »duši« (sebi kot energetskem bitju). Izobraževalni sistem teh znanj na daje (razen nekaj malega o fizičnem telesu, še manj o delovanju psihe, nič pa o nas kot energetskih bitjih). Starši prav tako teh znanj nimajo (ker jih sami niso dobili) in jih tako tudi oni ne posredujejo svojim otrokom. Brez teh znanj se človek, ko vstopa v različna razmerja, v okolje, ki ga obdaja, ne znajde, je ne-srečen, se zapleta v težave v svojem poklicu, v partnerskih odnosih in v odnosih s svojimi otroki. Gre za problem, ki je globalen. Za Slovenijo pa je značilno, da je zaradi zgodovinskih (in kulturnih) razlogov še posebej velik. Pri naših ljudeh sta namreč zaradi omenjenih razlogov še posebej izrazita negativna energija in negativen pristop (nevoščljivost, »ne da se« itd.), kar vse izvira iz pomanjkanja samozavedanja. To je po mojem mnenju glavni razlog za stanje, kakršno je v naši državi. Ker si vsi želimo izboljšanja, je treba najprej poznati razloge za takšno negativno stanje. Moje izhodišče je, da je glavni razlog za takšno stanje v odsotnosti omenjenih znanj o sebi. Šele ko človek ima takšna znanja (in izkušnje), lahko spremeni pogled nase in na svet, ki ga obkroža. To je predpogoj za izboljšanje. V okvir znanj o sebi spadajo vsa znanja, informacije o tem, kako »delujemo«, pri čemer je še posebej pomembno zavedanje, da nosimo s seboj različne blokade (predvsem strahove). Prepoznava teh blokad, njihovo ozaveščanje in končno njihova odprava so temelj za posameznikovo srečo in s tem tudi temelj za posameznikovo srečo v odnosih, v katere vstopa. Ljudje delujemo tako, da za prepoznavo in ozaveščanje sebe (kako delujemo) potrebujemo izkušnje. Ključne so seveda lastne izkušnje, pomembne pa 175 Takšno stališče zastopa vse več ljudi in organizacij - glej npr. dokument Unesca: Education for Sustainable Development: Linking Learning and Hapiness, 2007, Bangkok; (18. 7. 2015). 176 Glej podrobneje v C. O'Brien, nav. delo. 56 Sreča, trajnostni razvoj in pravo so tudi izkušnje drugih ljudi. Zato je treba v okviru izobraževanja in usposabljanja ljudem omogočiti tudi spoznavanje izkušenj drugih in še posebej pridobivanje lastnih izkušenj. V okviru medicine in psihologije je zahodna znanost v nekaj stoletjih veliko odkrila o tem, kako delujemo. Vendar se ta znanja nanašajo le na naše fizično telo, in na našo psiho. Ko gre za znanja o sebi kot energetskem bitju (duši), pa moramo črpati iz bogate zakladnice znanj t. i. alternativnih znanosti, čeprav je v zadnjem času tudi v zahodni znanosti vse več znanja o tem.177 Ljudem je treba ponuditi vsa znanja o tem, kdo smo in kako delujemo. Prav tako pomembno je, da je treba ta znanja ljudem posredovati na razumljiv način. Še posebej, ker se s temi znanji v okviru izobraževanja do zdaj skoraj nismo srečali. Izobraževalni sistem in sistem usposabljanja zaposlenih morata torej mladim ljudem v okviru predšolskega, osnovnošolskega, srednješolskega in visokošolskega izobraževanja ter zaposlenim omogočiti, da se naučijo spoznati, kdo so: da se naučijo imeti radi in naučijo uresničiti to, kar so, ter imeti radi druge (ljudi in druga živa bitja). Šolajočim se in zaposlenim je torej treba dati znanja in izkušnje o tem: kako se spoznati (kdo sem jaz), kako odpraviti blokade in strahove (ki mi preprečujejo spoznati se in se uresničiti), kako sebe sprejeti in se uresničiti (kakšno je moje poslanstvo - moja poklicna oziroma karierna pot). Samo-uresničenje zajema tudi odnose, v katere vstopamo v zasebnem in »poklicnem« življenju. Gre za odnose do staršev, do partnerja, do otrok, do bratov in sester, odnose v poklicnem življenju, odnose s prijatelji in pri mladih tudi za odnose z učitelji in sošolci. V omenjenih odnosih smo lahko srečni in izpolnjeni le, če vemo, kdo smo; če vemo za svoje blokade oziroma strahove in jih odpravljamo in če vemo, kako »delujemo« v odnosih. Spoznavanje sebe in odprava blokad oziroma strahov in življenje skladno s seboj (udejanjanje sebe) so neposredno povezani s spoštljivim in ljubečim odnosom do sebe - to je temeljni pogoj za napredek pri osebni rasti. 177 Kot sem že omenil, celovit pogled na človeka, ki vključuje tudi našo duhovno dimenzijo, vse bolj prodira v etablirano psihologijo, psihoanalizo in psihoterapijo. Vendar smo še daleč od integracije spoznanj psiholoških in medicinskih znanosti z ogromno zakladnico znanj, ki izvirajo iz ne-znanstvenih tradicij (Vzhoda, naravnih ljudstev itd.). Glej podrobneje o tem R. Ulluwishewa, nav. delo. Javna uprava 2016/1-2 57 Spoštljiv in ljubeč odnos do sebe pa zajema sebe kot telo in um ter sebe kot »dušo« (kot energetsko bitje). Na ravni vsakdanjega življenja skrb za sebe v vseh treh omenjenih dimenzijah pomeni: - zdravo prehrano in pijačo, - redno telesno gibanje, - zdravo bivanje, - neposreden in reden stik z naravo (njeno duhovno doživljanje), - redno (vsakodnevno) negovanje stika s svojim najglobljim jazom (s samim sabo kot »dušo«): z meditacijo, jogo in drugimi »tehnikami«. Temeljni cilj trajnostnega izobraževanja je torej šolajočim se in zaposlenim ponuditi znanja (metode, tehnike), ki jim bodo omogočila spoznati sebe, vzpostaviti odnos s seboj, se zavedati sebe. Zavedati se sebe, poznati se je predpogoj za srečno življenje. Je predpogoj za srečo v zasebnem in poklicnem življenju. Bistveno pa je, da je spoznavanje sebe smisel našega življenja. Preko spoznavanja sebe namreč gradimo ljubezen do sebe. In s tem tudi ljubezen do drugih. Biti v energiji ljubezni je temeljni smisel človekovega življenja. Znanja, povezana z duhovno rastjo, moramo v Sloveniji vključiti v procese izobraževanja tako, da dopolnimo programe predšolske vzgoje ter osnovnošolskega, srednješolskega, višješolskega in visokošolskega izobraževanja tako, da bodo zajemali vse prej opisane vsebine. Ob tem naj poudarim, da temelji za takšno preoblikovanje obstajajo že v veljavnem izobraževalnem pravu. Tako npr. 2. člen Zakona o osnovni šoli (ZOsn)178 določa, da je cilj osnovnošolskega izobraževanja, med drugim, tudi spodbujanje duhovnega razvoja posameznika, omogočanje osebnostnega razvoja učenca, vključno z razvojem njegove pozitivne samopodobe, vzgajanje in izobraževanje za trajnostni razvoj, kar vključuje globlje poznavanje in odgovoren odnos do sebe, svojega zdravja, do drugih ljudi, svoje in drugih kultur, naravnega in družbenega okolja in prihodnjih generacij. 178 Ur. l. RS, št. 12/96, 33/97, 59/01, 71/04, 53/05, 60/06, 63/06 - popr., 102/07, 107/10, 87/11, 40/12 -ZUJF, 63/13. 58 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Pri preoblikovanju programov, učnih načrtov oziroma predmetnikov v predpisih, ki urejajo predšolsko vzgojo179 ter osnovnošolsko,180 srednješolsko,181 višješolsko182 in visokošolsko183 izobraževanje, se je treba zavedati pomena, ki ga imajo ta znanja za »doseganje sreče« in za uresničitev trajnostnega razvoja. To pomeni, da bo treba, ob enaki obremenitvi šolajočih se, zmanjšati obseg drugih, za šolajoče se mlade ljudi manj pomembnih znanj. Kot sem že omenil, ni dovolj znanja o duhovnem razvoju in na splošno o trajnostnem razvoju vključiti v programe predšolske vzgoje ter osnovnošolskega, srednješolskega, višješolskega in visokošolskega izobraževanja. Za sedanje generacije zaposlenih, pa tudi na splošno, je, zaradi dolgotrajne »odsotnosti« in tudi sicer zaradi pomena, ki ga imajo ta znanja za človeka in za družbo, treba ta znanja ponuditi tudi zaposlenim. Še več, menim, da bi morali permanentno izobraževanje in usposabljanje o trajnostnem razvoju in v tem okviru zlasti o duhovni (osebni) rasti predpisati kot obveznost delodajalca in vseh zaposlenih. Konkretno to pomeni, da bi bilo treba 172. člen Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-1)184 in 101. do 105. člen Zakona o javnih uslužbencih (ZJU)185 dopolniti tako, da bi uvedli obveznost izobraževanja in usposabljanja o trajnostnem razvoju in v tem okviru še posebej o duhovni (osebni) rasti kot obveznost delodajalca in zaposlenega. Financiranje takšnega izobraževanja bi morala biti obveznost delodajalca. Ogromen tehnološki napredek, zlasti na področju informacijske tehnologije (socialna omrežja, internetne strani, aplikacije), ponuja veliko možnosti za učinkovito in celovito izobraževanje ter usposabljanje šolajočih se in zaposlenih. 3.2.3.2. Trajnostno zdravstvo Sreča kot glavni cilj vsakega človeka je mogoča le, če smo v ravnovesju. Materialno in duhovno. Sreča je v bistvu tesno povezana z zdravjem. Lahko bi 179 Zakon o vrtcih (Ur. l. RS, št. 12/96, 44/00, 78/03, 72/05, 25/08, 98/09 - ZIUZGK, 36/10, 94/10 - ZIU, 62/10 - ZUPJS, 40/11 - ZUPJS-A, 40/12 - ZUJF, 14/15 - ZUUJFO). 180 Zakon o osnovni šoli (Ur. l. RS, št. 12/96, 33/97, 59/01, 71/04, 53/05, 60/06, 63/06 - popr., 102/07, 107/10, 87/11, 40/12 - ZUJF, 63/13). 181 Zakon o poklicnem in strokovnem izobraževanju (Ur. l. RS, št. 79/06) in Zakon o gimnazijah (Ur. l. RS, št. 12/96, 59/01, 115/06). 182 Zakon o višjem strokovnem izobraževanju (Ur. l. RS, št. 86/04, 100/13). 183 Zakon o visokem šolstvu (Ur. l. RS, št. 67/93, 13/94, 39/95 - odl. US, 18/98 - odl. US, 35/98 - odl. US, 99/99, 64/01, 100/03, 63/04, 94/06, 15/08 - odl. US, 64/08, 59/07 - ZŠtip, 86/09, 34/11 - ZUPJS, 78/11, 62/10 - Odl. US, 40/11 - ZUPJS-A, 40/12 - ZUJF, 57/12 - ZPCP-2D, 109/12, 85/14). 184 Ur. l. RS, št. 42/02, 79/06 - ZZZPB-F, 46/07 - odl. US, 103/07, 45/08 - ZArbit, 83/09 - odl. US, 40/12 - ZUJF, 21/13 - ZDR-1. 185 Ur. l. RS, št. 56/02, 110/02 - ZDT-B, 2/04 - ZDSS-1, 23/05, 62/05 - odl. US, 75/05 - odl. US, 113/05, 21/06 - odl. US, 23/06 - skl. US, 62/06 - skl. US, 68/06 - ZSPJS-F, 131/06 - odl. US, 11/07 - skl. US, 33/07, 69/08 - ZTFI-A, 69/08 - ZZavar-E, 65/08, 40/12 - ZUJF. Javna uprava 2016/1-2 59 rekli, da smo srečni, ko smo zdravi kot celota - to je fizično, mentalno in »kot duša«.186 Obstoječi koncept zdravja tega vidika ne vključuje. Svetovna zdravstvena organizacija »zdravje« opredeljuje kot stanje fizičnega in psihičnega (mentalnega) blagostanja (sreče), in ne le kot odsotnost fizičnih in psihičnih (mentalnih) bolezni.187 Toda biti srečen pomeni biti zdrav kot celota. Zdravje torej ni le fizično in psihično (mentalno) zdravje, temveč tudi zdravje naše »duše«.188 Biti zdrav kot »duša« pa pomeni poznati se, se sprejeti, se imeti rad ter živeti skladno s seboj (se uresničiti). Ker smo ljudje del okolja, pomeni biti zdrav kot »duša« tudi živeti v harmoniji z naravo. Biti zdrav kot »duša« je torej mogoče le, če duhovno (osebno) rastemo. Očitno je torej, da moramo preoblikovati opredelitev »zdravja«. Vanj moramo vključiti še samo-zavedanje in samo-uresničenje ter življenje v harmoniji z naravo oziroma duhovno rast. Skladno s preoblikovanjem opredelitve »zdravja« moramo preoblikovati tudi obstoječ »zdravstveni sistem« v »trajnostno zdravstvo«. To mora biti integralno, holistično oziroma komplementarno. Ljudem mora zagotavljati pomoč ne le takrat, ko imajo težave s fizičnim ali psihičnim (mentalnim) zdravjem, temveč tudi, ko imajo težave z zdravjem »duše«, torej s poznavanjem sebe in ljubeznijo do sebe in do drugih ter z življenjem v harmoniji z naravo - z duhovno (osebno) rastjo torej. Pri zagotavljanju »trajnostnega zdravstva« je, tako kot smo ugotovili za »trajnostno izobraževanje«, ključna vloga države. Ta mora v okviru izobraževanja o duhovni (osebni) rasti šolajočim se in zaposlenim (v javnem sektorju) zagotoviti tudi znanja o tem, kako delujemo fizično (kot telesa) in psihično (mentalno) ter kako se spoznati (kdo smo) kot »duša« in kako se imeti rad ter doseči stanje ljubezni (torej kako duhovno rasti). Pa tudi, kako opravljati različne vloge, ki jih imamo v življenju (partnersko, starševsko, karierno idr.) - torej neke vrste »šolo za življenje«. V ta okvir spadajo tudi znanja o tem, kako zdravo jesti, piti in bivati. Preoblikovanje obstoječega zdravstvenega sistema v komplementarnega oziroma trajnostnega bo najbrž precej zahtevnejše od preoblikovanja izobraževalnega sistema. 186 Tudi ko gre za povezavo sreče z zdravjem, lahko ugotovimo, da se zavest o tem vse bolj širi. Glej npr. program in spletno stran Authentic Hapiness: Penn University v ZDA, ki temelji na pozitivni psihologiji Martina Seligmana; (18. 7. 2015). 187 WHO - Health, objavljeno na (18. 7. 2015). 188 Glej podrobneje M. Seligman, nav. delo. 60 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Slovenski zdravstveni sistem zelo počasi sprejema metode in tehnike alternativnih znanosti.189 Velik korak v tej smeri predstavlja uveljavitev Zakona o zdravilstvu (ZZdrav).190 Ko gre za pomoč ljudem v zvezi z zdravjem »duše«, torej v zvezi z duhovno (osebno) rastjo, ne gre za zdravljenje telesnih in psihičnih bolezni, temveč za pomoč, svetovanje v procesu duhovne (osebne) rasti. V okviru zdravstvenega sistema je to področje še najbližje (klinični) psihologiji, psihoanalizi in psihoterapiji. Uveljavitev ZZdrav je del procesa integracije vseh znanj in metod o zdravljenju. V področje zdravljenja, ki je do zdaj temeljilo izključno na spoznanjih in metodah zahodne znanosti, tako vstopajo tudi znanja in metode, ki so se razvile zunaj zahodne znanosti (v okviru indijske ajurvedske medicine, kitajske tradicionalne medicine, homeopatije, energijskega zdravljenja idr.). Kot smo že ugotovili, tudi psihologija, psihoanaliza in psihoterapija ne dajejo odgovorov na vsa vprašanja, povezana z duhovno (osebno) rastjo - ker v glavnem temeljijo na spoznanjih zahodne znanosti. Zato tudi na tem področju potrebujemo širitev z vsemi spoznanji o tem, kdo smo in »kako delujemo« - torej vključitev spoznanj alternativnih znanosti. Ključno je ljudem zagotoviti pomoč v zvezi z duhovno (osebno) rastjo. To pomoč v okviru zdravstvenega sistema delno zagotavlja psihologija. Zaradi opisanega »deficita« psihologije (podobnega kot pri doktrinarni medicini) moramo v zdravstveni sistem vključiti tudi znanja, metode in tehnike s področja alternativnih znanosti, ki se nanašajo na pomoč pri duhovni (osebni) rasti. ZZdrav že »pokriva« tisti del znanj, metod in tehnik iz okvira alternativnih znanosti, ki se nanašajo na zdravljenje, zato bi bilo najenostavneje, da bi vanj vključili še ta sklop. Po analogiji z doktrinarno medicino in zdravstvenim sistemom gre v teh primerih za preventivno zdravstveno dejavnost. Veljavni Zakon o zdravstveni dejavnosti (ZZDej)191 »pokriva« doktrinarno medicino in zdravstvo. Ti dve področji »vase« s sprejemom ZZdrav še nista 189 Podobno je tudi v drugih razvitih državah, čeprav je marsikje proces integracije doktrinarne medicine z alternativno in oblikovanja komplementarne (integrativne) oziroma holistične medicine in zdravstva precej hitrejši. Glej več o tem na SciDevNEt: Integrating modern and traditional medicine: Facts and fu-gures; (18. 7. 2015). 190 Ur. l. RS, št. 94/07 in 87/11. 191 Ur. l. RS, št. 9/92, 26/92 - popr., 13/93, 45/94 - odl. US, 37/95, 8/96, 59/99 - odl. US, 90/99 - popr., 90/99, 98/99 - ZZdrS, 31/00, 36/00 - ZPDZC, 45/01, 62/01 - skl. US, 86/02 - ZOZPEU, 135/03 - odl. US, 2/04, 80/04, 23/08, 58/08 - ZZdrS-E, 15/08 - ZPacP, 77/08 - (ZDZdr), 40/12 - ZUJF, 14/13. Javna uprava 2016/1-2 61 spustili alternativne medicine. Sicer jo dopuščata kot dopolnitev, vendar je popolnoma jasno, da sta do nje vzvišeni.192 Glede na globoko zakoreninjenost racionalne paradigme je to seveda pričakovano - do sprememb, ki si jih želimo, bo lahko prišlo le postopoma. Ker je ZZdrav prvi korak k oblikovanju komplementarnega oziroma integralnega (trajnostnega) zdravstva, je najbolj logično, da ga preoblikujemo tako, da bo »pokrival« alternativno zdravstvo (zdravilstvo) v celoti, torej tudi »preventivni« del - to je pomoč pri duhovni (osebni) rasti. Ker gre pri pomoči v zvezi z duhovno (osebno) rastjo za preventivno zdravstveno dejavnost, bi morali okrepitev tega njenega dela vgraditi tudi v veljavno ureditev promocije zdravja na delovnem mestu, ki jo določa Zakon o varnosti in zdravju pri delu (ZVZD-1)193 v 32. členu. Zakon navaja, da mora delodajalec promocijo zdravja na delovnem mestu načrtovati, zagotoviti potrebna sredstva za njeno izvedbo in tudi spremljati njeno izvajanje. Tudi institut promocije zdravja na delovnem mestu je za ponovni vstop duhovnega v slovensko družbo zelo pomemben. V okvir »zdravja« namreč spadajo tudi znanja o duhovni (osebni) rasti, zato bi moral minister, pristojen za zdravje, ki ga ZVZD-1 v drugem odstavku 32. člena pooblašča za pripravo smernic, s katerimi podrobneje uredi promocijo zdravja na delovnem mestu, z omenjenimi smernicami kot del promocije zdravja določiti tudi vsebine, povezane z duhovno (osebno) rastjo. To obveznost delodajalca bi morali povezati v celoto s prej omenjenim predlogom o uvedbi obveznosti izobraževanja in usposabljanja o trajnostnem razvoju in v tem okviru še posebej o duhovni (osebni) rasti kot obveznosti delodajalca in zaposlenega. 4. Sklep V razpravi sem pokazal, da je glavni razlog za naš neuspeh pri uresničitvi trajnostnega razvoja v naši preveliki in enostranski usmerjenosti v materialno. Pokazal sem tudi, da je za tem še globlji razlog. To je naša želja »biti srečen«. Nismo se dovolj zavedali, da je pot do sreče povezana zlasti z duhovno rastjo, ne le materialno. Odtod tudi ta naša »obsedenost« z materialnim, s katerim je prežeto vse, od začetka naših življenj. Prav zaradi tega smo tudi (bili) tako agre- 192 To je razvidno npr. iz določbe drugega odstavka 2. člena, ki določa, da zdravilska dejavnost obsega ukrepe in aktivnosti, temelječe na zdravilskih sistemih in zdravilskih metodah, in se izvaja na način, ki ne škoduje zdravju. 193 Ur. l. RS, št. 43/11. 62 Sreča, trajnostni razvoj in pravo sivni do okolja in do so-ljudi. Ker se ne zavedamo (se nismo zavedali) dovolj pomena ljubezni, do katere lahko pridemo le, če gojimo tudi duhovno plat našega bivanja. Zato moramo v naša življenja spet vrniti duhovno plat. In za to »uporabiti« tudi državo in pravo. Seveda brez materialne plati ne moremo, zato moramo vse napore usmeriti v trajnosten način zadovoljevanja naših materialnih potreb. Takšen, s katerim bomo pri poseganju v okolje bolj zmerni kot do zdaj. Zeleno gospodarstvo, skupaj z današnjo tehnologijo, nam to omogoča. Tudi za to moramo »uporabiti« državo in pravo. Očitno je, da smo morali priti do skrajne meje, da smo začeli spoznavati, kaj je zares pomembno in kaj je prav. Spoznati, da je smisel življenja v doseganju ljubezni. Do sebe. In potem do drugih ljudi (in drugih živih bitij - živali in rastlin). Zato je zdaj ključno, da začnemo delovati v skladu s temi spoznanji. Da preoblikujemo načelo trajnostnega razvoja. Da kot glavno nalogo države in prava določimo zagotavljanje pogojev za uravnovešeno gospodarsko in duhovno (osebno) rast. Predvsem pa, da kot glavno nalogo države in prava opredelimo zagotavljanje pogojev za doseganje sreče. V Sloveniji imamo vse možnosti, da dosežemo ta cilj. Povežimo se, združimo moči in preoblikujmo Slovenijo v »trajnostno družbo«. Prilagodimo svojo državo in pravo tako, da kot njun cilj opredelimo »doseganje sreče«, kot pot do nje pa tudi (poleg gospodarske) duhovno rast. LITERATURA Robin Attfield in Andrew Belsey: Philosophy and the Natural Environment. Cambridge University Press, Cambridge 1994. Maja Bahor: Trajnostni razvoj v okoljski politiki Evropske unije, magistrsko delo. Fakulteta za družbene vede, Ljubljana 2005. Eva D. Bahovec: Kopernik, Darwin, Freud (Študije iz filozofije in zgodovine znanosti). Analecta, Ljubljana 1990. Susan Baker, Maria Kousis, Dick Richardson in Stephen Young (ed.): The Politics of Sustainable Development. Routledge, London 1997. Stephen Breyer: Regulation and Its Reform. Harvard University Press, Cambridge, Massachutets 1982. Richard O. Brooks: Can and Should Law Mandate Environmentally Sensitive Life Styles, v: The American Journal of Jursiprudence, 21 (1986). Javna uprava 2016/1-2 63 Susan Buckingham-Hatfield in Bob Evans: Environmental Planning and Sustaina-bility. John Wiley & Sons, Chicester (VB) 1996. Bojan Bugarič: From Plan to Market - One Way or Alternative Paths? (A Critique of Institutional Reforms in Central and Eastern Europe), doktorska disertacija. Wisconsin 1997. Franc Burgar in Majda Kuželički: Kako naj vam prodamo modrino neba (govori indijanskih poglavarjev). Ljubljana 1994. Dante Caponera: Principles of Water Law and Administration. A. A. Balkema, Rotterdam 1992. Fritjof Capra: The Turning Point (Science, Society and the Rising Culture). Bantam Books, New York 1983. Fritjof Capra: The Tao of the Physics. Shambala, Boston 1991. Fritjof Capra: The Web of Life. Anchor Books, New York 1996. Ivan Cifric: Socialna ekologija (prilozi zasnivanju discipline). Globus, Zagreb 1989. Terence Corcoran: Get ready for the Rio Happiness Summit, 2012; (18. 7. 2015). Rene Descartes: Razprava o metodi, kako pravilno voditi razum ter v znanostih iskati resnico); Pravila (kako naravnati umske zmožnosti). Slovenska Matica, Ljubljana 1957. Rene Descartes: Meditacije (o prvi filozofiji, v katerih je dokazano bivanje božje in različnost človeške duše in telesa). Slovenska Matica, Ljubljana 1988. John S. Dryzek: The Politics of the Earth (Environmental Discourses). Oxford University Press, New York 1997. Klaus Eder: The Social Construction of Nature (A Sociology of Ecological Enlightenment), SAGE Publications, London 1996. JackD. Forbes: Columbus and Other Cannibals (The Wetiko Disease of Exploitation, Imperialism and Terrorism). Autonomedia, New York 1992. Fung Yu-Lan: Istorija kineske filozofije. Nolit, Beograd 1983. JamesGleick: Kaos. DZS, Ljubljana 1991. RogerS. Gottlieb (ur.): The Ecological Community. Routledge, New York 1997. Stanislav Grof: The Holotropic Mind. Harper San Francisco, San Francisco 1993. Stanislav Grof: Healing our Deepest Wounds: The Holotropic Paradigm Shift, Stream of Exeperience Production. Newcaste, Washington 2012. HerberL. A. Hart: Koncept prava. Študentska organizacija Univerze v Ljubljani, Ljubljana 1994. 64 Sreča, trajnostni razvoj in pravo VernerHajzenberg: Fizika i metafizika. Nolit, Beograd 1989. Stephen Hawking: Kratka zgodovina časa. Cankarjeva založba, Ljubljana 1990. Georg W. F. Hegel: Istorija filozofije. Tom II, Beogradski izdavačko-grafički zavod, Beograd 1983. Gunnar Heinsohnin Otto Steiger: Uničenje modrih žensk. KRT, Ljubljana 1993. IChing: Book of Changes: The Ancient Chinese Guide to Wisdom and Fortunetel-ling. prevajalec James Legge, Gramercy Books, New York 1996. Karl Jaspers: Socrates, Buddha, Confucius, Jesus (The Paradigmatic Individuals). Harcourt Brace & Company, New York 1990. Arthur Kaufmann: Uvod v filozofijo prava. Cankarjeva založba, Ljubljana 1994. Donlad F. Kettl: Environmental Governance, A Report on The Next Generation of Environmental Policy. Brookings Institution Press, Washington, D. C. 2002. Paul W. King: Climbing Maslow Pyramid. Kilworth Beauchamp, Leceister 2011. Peter N. King: Can the green economy help to eredicate powerty?, 2010, objavljeno na: (18. 7. 2015). Andrej Kirn (ur.): Pasti razvoja (ekološke študije). ČZDO Komunist, Ljubljana 1985. N. Klein: This Changes Everything: Capitalism vs. The Climate. Simon/Schuster, New York 2014. N. Klein:The Economic System We Have Created Global Warming, 2015 objavljeno na: (18. 7. 2015). Michale Kloepfer: Umweltrecht. C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, Munchen 1989. Konfucij: Pogovori. Cankarjeva založba, Ljubljana 1988. IgorKononenko: Znanost v novi dobi; (18. 7. 2015). Jiddu Krishnamurti: On Fear. Harper San Francisco, San Francisco 1995. Ray Kurzweil: The Singularity Is Near. Penguin Group, New York 2005. Howard Latin: Ideal Versus Real Regulatory Efficiency: Implementation of Uniform Standards and "Fine-Tuning" Regulatory Reforms, v: 37 Stanford Law Review 1267 (1985). Niklas Luhmann: Zamenjava paradigme v sistemski teoriji, v: Nova Revija, št. 9699/1990, str. 761. Joel Makeover (ur.): Strategies for the Green Economy. McGrawHill, New York 2009. John McCormick: The Global Environmental Movement. John Wiley & Sons, Chichester (VB) 1995. Javna uprava 2016/1-2 65 Dennis H. Meadows: The Limits to Growth. Universe Books, New York 1972. Carolyn Merchant: The Death of Nature (Women, Ecology, and the Scientific Revolution). Harper San Francisco, San Francisco 1983. Lee Miller (ur.): From the Heart (Voices of the American Indian). Vintage Books, New York 1995. WesNisker: Crazy Wisdom. Ten Speed Press, Berkeley (Kalifornija) 1990. Catherine O'Brien: Lessons in Sustainable Happiness. Thinking Rock, Nova Scotia, Canada 2013. Eugene P. Odum: Ecology (A Bridge Between Science and Society). Sinauer Associates, Inc. Publishers, Sunderland Massachusetts (ZDA) 1996. Marco Onida (ur.): Europe and the Environment. Europa Law Publishing, Groenin-gen 2004. Osho: Joy - the Hapiness That Comes from Within. St Martin Griffin, New York 2008. Osho: Being in Love. Harmony Books, New York 2008. Osho: Love, Freedom, Aloneness: The Koan of Relationships. Osho International Foundation 2011. Borut Ošlaj: Antropološki temelji znanosti, v: Anthropos, št. 3-4/1993, str. 60-82. Robert V. Percival in Dorothy C. Alevizatos (ur.): Law and the Environment. Temple University Press, Philadelphia 1997. Senko Pličanič: Temelji ekološkega prava. Cankarjeva založba, Ljubljana 2003. Senko Pličanič, v: Dušan Pichler, Tanja Pucelj VidoviC, Senko Pličanič, Rajko Pirnat in Sonja Kelšin: Komentar Zakona o varstvu okolja. Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2010. Senko Pličanič: Trajnostno prostorsko načrtovanje in trajnostni gospodarski razvoj Slovenije - vloga prava in države, v: Javna uprava, št. 3-4/2014. ClivePonting: A Green History of the World (The Environment and the Collapse of Great Civilizations). Penguin Books, New York 1993. Richard A. Posner: The Problems of Jurisprudence. Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts 1990. Adam Przeworski: Sustainable Democracy. Cambridge University Press, Cambridge, USA 1995. Tariq Ramadan: Islam, the West and the Challenges of Modernity. The Islamic Foundation, Leicester (VB) 2009. Richard L. Revesz (ur.): Foudations of Environmental Law and Policy. Oxford University Press, New York 1997. JelkaRihaŠumič: Pravo in razsodna moč. KRT, Ljubljana 1993. 66 Sreča, trajnostni razvoj in pravo Jeremy Rifkin: Entropy - a New World View. Bantam Books, New York 1980. Susan Rose-Ackerman: Controlling Environmental Policy (The Limits of Public Law in Germany and the United States). Yale University Press, New Haven in London 1995. Susan Rose-Ackerman: American Administrative Law Under Siege: Is Germany a Model?, v: 107 Harvard Law Review 6, 1279 (1994). Andrea Ross: Sustainable Development Law in the UK: From rhetoric to reality. Earthscan, New York 2012. Jeffrey D. Sachs: The Age of Sustainable Development. Columbia University Press, New York 2015. James Salzmann in Thomson H. Barton: Environmental Law and Policy. Foundation Press, New York 2010. Stephen K. Sanderson: Social Transformations (A General Theory of Historical Development). Blackwell Publishers Inc., Cambridge, Massachusets 1995. Martin Seligman: Flourish: A Visionary New Understanding of Hapiness and Well-Being. Free Press, New York 2011. Robert C. Solomon in Kathleen M. Higgins: A Short History of Philosophy. Oxford University Press, New York 1996. David in Eileen Spring: Ecology and Religion in History. New York, Evantson, San Francisco, str. 15-31; v zborniku Pasti razvoja (ekološke študije), Komunist, Ljubljana 1985, str. 36-48. Christopher Stone: Should Trees Have Standing. Oxford University Press, New York 2010. Anton Stres: Svoboda in pravičnost (Oris politične filozofije). Mohorjeva družba, Ljubljana 1996. Erkhart Tolle: The Power of Now: A Guide to Spiritual Enlightement. New World Library, Novato, USA 1999. Dan A. Tarlock: Environmental Protection: The Potential Misfit Between Equity and Efficiency, v: University of Colorado Law Review, 63 (1992) 4. Justine Thornton in Silas Beckwith: Environmental Law. Sweet & Maxwell, London 1997. Rohana Ulluwishewa: Spirituality and Sustainable Development. Palgrave Mac-millan, London 2014. Zoran Železnikar: Človek je več. Zbirka Človek za tretje tisočletje, samozaložba, Ljubljana 2009. Jack Weatherford: Indian Givers (How the Indians of the Americas transformed the World). Ballantine Books, New York 1988. Javna uprava 2016/1-2 67 Max Weber: Protestantska etika in duh kapitalizma. [KUC, Filozofska fakulteta, Ljubljana 1988. Javna uprava 2016/1-2 69 UDK: 351.712:342.393 Pregledni znanstveni članek Uporaba pravil javnega naročanja v primeru sodelovanja med javnimi organi mag. Njives Prelog* 1. Uvod V praksi se pogosto dogaja, da osebe javnega prava medsebojno sodelujejo pri izvajanju nalog, za katere jim je bilo podeljeno javno pooblastilo, nekoliko manj jasen pa ostaja odgovor na vprašanje, ali so pri takšnem medsebojnem sodelovanju dolžne upoštevati tudi pravila javnega naročanja. Da bi lahko dobili odgovor na takšno vprašanje, je treba naprej razjasniti, kdaj pravno razmerje med osebami javnega prava predstavlja javno-naročniško razmerje in kdaj medsebojno sodelovanje predstavlja nepogodbeno razmerje, ki je predmet notranje organizacije države. 2. Uporaba pravil javnega naročanja in dvojna narava naročnika Za uporabo pravil o javnem naročanju je ključnega pomena odgovor na vprašanje, kaj je to javno naročilo oziroma kaj predstavlja. Direktiva 2014/24/EU v 5. točki prvega odstavka 2. člena definira pojem javnih naročil, in sicer da pomenijo pisno sklenjene odplačne pogodbe med Direktorica v družbi JNP, javna naročila, svetovanje in izobraževanje, d.o.o. 70 Uporaba pravil javnega naročanja v primeru sodelovanja med javnimi organi enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim ali več javnimi naročniki, katerih predmet je izvedba gradenj, dobava blaga ali izvajanje storitev. Pravila javnega naročanja se torej uporabljajo v primerih, ko gre za primer odplačne pogodbe, sklenjene med gospodarskim subjektom in naročnikom, razen če gre za naročilo, ki predstavlja izjemo, in je izvzeto iz uporabe omenjenih pravil. Navedeno pomeni, da je lahko predmet javnega naročanja tudi razmerje med dvema naročnikoma, in čeprav gre za razmerje med naročnikoma, navedeno še ne pomeni, da je le-to tudi izvzeto iz uporabe pravil o javnem naročanju. Poudariti je potrebno, da lahko isti gospodarski subjekt na trgu nastopa tako v vlogi naročnika kot v vlogi ponudnika. Slednje namreč izhaja tako iz pravne ureditve kot tudi sodne prakse. Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju: Sodišče EU) je v zadevi ARGE Gewässerschutz1 presodilo, da oseba javnega prava lahko sodelujejo v postopku oddaje javnega naročila in da razmerje med osebo javnega prava ter naročnikom sodi v okvir urejanja evropskih direktiv s področja javnega naročanja, če gre za pravno osebo, ki je formalno ločena in neodvisna glede sprejemanja odločitev od naročnika, in to ne glede na dejstvo, ali je navedena pravna oseba tudi sama naročnik. Enako stališče glede uporabe pravil o javnem naročanju je Sodišče EU zavzelo tudi v primeru Auroux,2 kjer je presodilo, da naročnik ni oproščen izvedbe postopkov oddaje javnih naročil gradenj tudi v primeru, ko je mogoče v skladu z nacionalnim pravom tako pogodbo skleniti le z nekaterimi pravnimi osebami, ki so same naročniki in bodo morale oddajo morebitnih nadaljnjih naročil izvesti po navedenih postopkih. Sodišče EU je torej odločilo, da je naročnik zavezan upoštevati pravila javnega naročanja tudi v primerih, ko naročilo odda drugemu naročniku, ki sicer izvedbo pogodbe v celoti prenese na podizvajalce in je pri tem zavezan upoštevati postopke oddaje javnih naročil, ker direktiva ne vsebuje določb, ki bi dopuščale odstopanja od uporabe od njenih pravil, kajti v primeru, ko drugi naročnik prenese izvajanje nadaljnjih del na podizvajalce, po oceni sodišča obstaja tveganje, da se bo zaradi vrednosti nadaljnjih naročil, ki je lahko nižja od v direktivi določenih vrednostih pragov, poskušal izogniti uporabi pravil direktive. Navedenemu je sledila tudi nova Direktiva 2014/24/EU, ki v 10. točki prvega odstavka 2. člena določa, da »gospodarski subjekt« pomeni katero koli fizično ali pravno osebo ali javni subjekt ali skupino teh oseb in/ali subjektov, vključno z vsakim začasnim združenjem podjetij, ki na trgu ponuja izvedbo gradenj in/ ali gradbenega dela, dobavo blaga ali izvedbo storitev. Pri tem iz 14. točke preambule omenjene direktive izhaja: 1 C-94/99 Gewässerschutz proti Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft z dne 7. 12. 2000. 2 C-220/05 Auroux in drugi proti Commune de Roanne z dne 18. 1. 2007. Javna uprava 2016/1-2 71 »Pojasniti bi bilo treba, da bi morali pojem »gospodarski subjekt« razlagati dovolj široko, da bi zajemal katero koli osebo in/ali subjekt, ki na trgu ponuja izvedbo gradenj, dobavo blaga ali opravljanje storitev, ne glede na to, v kateri pravni obliki se ta oseba in/ali subjekt odloči delovati. Pojem »gospodarski subjekt« bi torej moral zajemati podjetja, podružnice, hčerinske družbe, partnerstva, zadruge, družbe z omejeno odgovornostjo, javne ali zasebne univerze in druge oblike subjektov, ki niso fizične osebe, ne glede na to, ali gre v vseh okoliščinah za »pravne osebe« ali ne.« Pravila javnega naročanja se torej uporabijo tudi v primeru, ko naročnik odda javno naročilo gospodarskemu subjektu, ki ima status naročnika. 3. Medsebojno sodelovanje oseb javnega prava samo po sebi ni izvzeto iz uporabe pravil javnega naročanja Ker lahko naročnik nastopa tako v vlogi ponudnika kot naročnika, se je Sodišče EU je v zadevi Komisija proti Španiji3 postavilo na stališče, da pogodba o medsebojnem sodelovanju med naročniki sama po sebi ne more biti izvzeta iz uporabe pravil postopka javnega naročanja. V omenjeni zadevi je Evropska komisija zoper Španijo pred Sodiščem EU vložila tožbo, ker je ta iz zakona s področja uporabe pravil o javnem naročanju izključila sporazume o sodelovanju, sklenjene med osebami javnega prava, čeprav bi ti sporazumi lahko pomenili javna naročila v smislu Direktiv 93/36/ EGS in 93/37/EGS. Po mnenju Komisije je ta absolutna izključitev pomenila nepravilen prenos Direktiv 93/36/EGS in 93/37/EGS, ker imajo nekateri sporazumi lahko enako naravo kot javna naročila teh oseb. Sodišče EU je v zvezi z navedenim sporom najprej pojasnilo, da po opredelitvah člena 1(a) Direktiv 93/36/EGS in 93/37/EGS javno naročilo blaga ali gradenj domneva obstoj pogodbe s plačilom, ki so sklenjene v pisni obliki med ponudnikom ali izvajalcem in naročnikom, katerih predmet je nakup blaga ali izvedba določene vrste gradenj. V skladu s členom 1(a) Direktive 93/36/EGS po navedbah Sodišča EU načelno zadošča, da je bilo naročilo sklenjeno med po eni strani regionalnim organom in po drugi strani z osebo, ki je od njega pravno ločena. Kaj drugega lahko velja le tedaj, če regionalni ali lokalni organ nad zadevno osebo izvršuje nadzor, ki je podoben tistemu, ki ga izvršuje nad svojimi službami, in če ta oseba opravlja bistveni del svoje dejavnosti z regionalnim ali lokalnim organom oziroma organi, katerih del je. Zato v delu, v 3 C-84/03 Komisija Evropskih skupnost proti Kraljevini Španiji z dne 13. 1. 2005. 72 Uporaba pravil javnega naročanja v primeru sodelovanja med javnimi organi katerem s področja uporabe prečiščenega zakona a priori izključuje razmerja med javnimi organi, njihovimi osebami javnega prava in na splošen način negospodarske osebe javnega prava, ne glede na naravo njihovih razmerij, po stališču Sodišča EU Direktivi 93/36/EGS in 93/37/EGS nista bili pravilno preneseni v omenjeno špansko zakonodajo. Vendar je nadaljnja sodna praksa pokazala, da so posamezne oblike sodelovanja med naročniki vendarle izvzete iz uporabe pravil javnega naročanja. 4. Sodelovanje med organi javnega prava, ki je izvzeto iz področja uporabe pravil javnega naročanja Sodišče EU je torej v nadaljevanju izoblikovalo sodno prakso, na podlagi katere je določeno sodelovanje med osebami javnega prava vendarle mogoče izvzeti iz področja javnega naročanja. Takšno stališče je Sodišča EU zavzelo v zadevi Komisija proti Zvezni republiki Nemčiji.4 Leta 1995 so štiri upravna okrožja Spodnje Saške, in sicer Rotenburg (Wümme), Harburg, Soltau-Fallingbostel in Stade, s službo za odvoz odpadkov mesta Hamburg sklenila pogodbo o odstranjevanju odpadkov v novi sežigalnici v Rugenberger Dammu, z zmogljivostjo 320.000 ton odpadkov. Sežigalnica je bila hkrati namenjena sočasni proizvodnji električne in toplotne energije, katere gradnja naj bi bila končana štiri leta pozneje. Službe za odvoz odpadkov mesta Hamburg so upravnim okrožjem na podlagi omenjene pogodbe namenile zmogljivost 120.000 ton po ceni, ki se je za vsako stranko oz. okrožje izračunala na enak način. Plačilo pa je bilo namenjeno upravljavcu obrata, sopogodbeniku službe za odvoz odpadkov mesta Hamburg, s posredovanjem te službe za odvoz odpadkov. Trajanje pogodbe je bilo predvideno dvajset let. Evropska komisija je v skladu s 226. členom ES proti Zvezni republiki Nemčiji pričela neformalni postopek, najprej s pisnim opominom, v katerem je nemške oblasti opozorila, da je z neposredno sklenitvijo pogodbe o odstranjevanju odpadkov brez izvedbe postopka javnega naročanja in oddaje del na ravni Skupnosti kršila določbe Direktive 92/50 ES. Ker se Komisija s stališčem Nemčije, da omenjeno občinsko sodelovanje ni imelo učinka na trg, ker zanj predpisi o javnih naročilih niso veljali, saj se je nanašalo na dejavnost, ki sodi v delovno področje države, ni strinjala, je skladno z določbo 226 ES vložila tožbo na Sodišče EU. 4 C-480/06 Komisija Evropskih skupnosti proti Zvezni republiki Nemčiji z dne 9. 6. 2009. Javna uprava 2016/1-2 73 Republika Nemčija je v svoj zagovor trdila, da je treba zadevne pogodbene stranke obravnavati v smislu, da si nudijo medsebojno upravno pomoč pri izvajanju nalog javne službe. Zato tudi služba za odvoz odpadkov mesta Hamburg naj ne bi bila obravnavana kot ponudnik storitve, ki opravlja storitev za plačilo, temveč kot oseba javnega prava, ki je odgovorna za odvoz odpadkov in ki nudi upravno pomoč sosednjim javnim skupnostim proti povračilu svojih stroškov obratovanja. Kraljevina Nizozemska in Zvezna republika Nemčija sta prav tako poudarili, da bi se moral pojem »opravljanje storitev« nanašati izključno na opravljanje storitev, ki jih subjekti lahko ponujajo na trgu pod določenimi pogoji, medtem ko vsebina zadevne pogodbe presega vsebino javnega naročila storitev, saj morajo upravna okrožja v zameno za ravnanje z odpadki v obratu v Rugenberger Dammu službi za odvoz odpadkov mesta Hamburg po dogovorjeni tarifi dati na razpolago zmogljivosti svojih odlagališč, ki jih same ne uporabljajo, z namenom odprave pomanjkanja odlagalnih zmogljivosti, s katerimi se sooča mesto Hamburg. Komisija se s stališči Nemčije ni strinjala, ker služba za odvoz odpadkov svojih dejavnosti ni opravljala na podlagi zakona ali drugega enostranskega akta, temveč na podlagi pogodbe. Sodišče EU pa je že v zadevi Komisija proti Španiji (C-84/03) po njenem mnenju potrdilo, da za pogodbe o horizontalnem sodelovanju, ki jih sklenejo lokalne skupnosti, veljajo predpisi o javnih naročilih. Sodišče je presodilo, da je v konkretnem primeru nesporno, da omenjena štiri okrožja ne izvajajo nadzora, podobnega tistemu, ki ga izvajajo nad lastnimi službami, in sicer naj bo to nad sopogodbenikom, to je službo za odvoz odpadkov mesta Hamburg, ali nad upravljavcem sežigalnice v Rugenberger Dammu, ki je družba, katere osnovni kapital deloma sestoji iz zasebnih sredstev. Sodišče je pojasnilo, da sporna pogodba vzpostavlja sodelovanje med lokalnimi skupnostmi z namenom, da se izvedejo skupne javne naloge, in sicer odstranjevanje odpadkov. Namen pogodbe je bil mestu Hamburg omogočiti izgradnjo in upravljanje obrata za predelavo odpadkov pod najugodnejšimi gospodarskimi pogoji, k čemur so prispevali tudi odpadki iz sosednjih spornih upravnih okrožij, kar je omogočilo, da se doseže večjo zmogljivost (320.000 ton). Zato je bila tudi sprejeta in izvršena odločitev o izgradnji obrata šele po tem, ko so štiri upravna okrožja dosegla sporazum o uporabljanju obrata in se k temu zavezala. Predmet pogodbe je bila v glavnem zaveza službe za odvoz odpadkov mesta Hamburg, da daje štirim upravnim okrožjem letno na voljo razpoložljivost 120.000 ton za sežig v obratu v Rugenberger Dammu, pri čemer pa služba za odvoz odpadkov mesta Hamburg ne prevzema nobene odgovornosti glede uporabe obrata v Rugenberger Dammu in v zvezi s tem tudi ne nudi nobenega jamstva. Ob ustavitvi ali nepravilnem delovanju obrata so njene obveznosti omejene na ponudbo nadomestnih zmogljivosti, ki pa je 74 Uporaba pravil javnega naročanja v primeru sodelovanja med javnimi organi pogojena v dveh pogledih. Po eni strani mora biti odstranjevanje odpadkov iz mesta Hamburg zagotovljeno prednostno in po drugi strani morajo biti na voljo zmogljivosti v drugih obratih, do katerih ima služba za odvoz odpadkov mesta Hamburg dostop. V zameno za ravnanje z odpadki v obratu v Ru-genberger Dammu omenjena štiri upravna okrožja nakažejo službi za odvoz odpadkov mesta Hamburg letno plačilo, katerega način izračuna in plačila sta določena v pogodbi. Zmogljivosti dostave in prevzema odpadkov za vsak teden so dogovorjene med službo za odvoz odpadkov in pogajalcem, ki ga določijo ta upravna okrožja. Poleg tega je po ugotovitvah Sodišča EU iz pogodbe razvidno, da glede na to, da je služba za odvoz odpadkov mesta Hamburg upravičena do odškodnine, ki ji jo mora plačati upravljavec omenjenega obrata v Rugenberger Dammu, se zavezuje, da bo v primeru, da bi bila upravnim okrožjem povzročena škoda, branila interese upravnih okrožij nasproti omenjenemu upravljavcu, vključno z vložitvijo tožbe, če bi to bilo v danem primeru potrebno. Na drugi strani je pogodba določala obveznosti tudi za omenjena upravna okrožja, in sicer da morajo slednja službi za odvoz odpadkov mesta Hamburg dati na razpolago tiste zmogljivosti odlagališč, ki jih same ne uporabljajo, z namenom odprave pomanjkanja odlagalnih zmogljivosti mesta Hamburg. Zavezale so se tudi, da bodo sprejela na svoja odlagališča količine žlindre iz sežiga, ki je ni mogoče predelati, v sorazmerju z dostavljenimi količinami odpadkov. V skladu z določili pogodbe so bile pogodbene stranke zavezane po potrebi nuditi pomoč v okviru izpolnjevanja svojih zakonitih obveznosti odstranjevanja odpadkov. V primeru prezasedenosti zadevnega obrata pa so bila dolžna vsa štiri upravna okrožja zmanjšati količino dostavljenih odpadkov in s tem sprejeti omejitev svoje pravice do dostopa do sežigalnice. Opravljene storitve odstranjevanja odpadkov se je plačalo le upravljavcu obrata, kajti iz pogodbe je izhajalo, da na podlagi sodelovanja med službo za odvoz odpadkov mesta Hamburg in zadevnimi štirimi upravnimi okrožji ni prišlo do drugih finančnih transakcij, razen tistih, ki ustrezajo povračilu tistega dela stroškov, ki jih nosijo upravna okrožja in jih pa upravljavcu plačala omenjena služba za odvoz odpadkov. Sodišče EU je na podlagi navedenega zaključilo, da je sporna pogodba temelj in pravni okvir za gradnjo in bodoče izkoriščanje obrata, namenjenega izvajanju javne storitve, in sicer sežiga odpadkov. Pri tem je bila pogodba sklenjena izključno med javnimi organi, brez sodelovanja zasebnikov, in ni predvidevala postopka javnega naročanja za gradnjo in izkoriščanje obrata za ravnanje z odpadki. Sodišče je pri presojanju spora upoštevalo, da lahko javni organ naloge v javnem interesu, ki so mu naložene, izvaja z lastnimi sredstvi in se ni dolžan obrniti na zunanje subjekte, ki niso del njegovih služb, in da jih lahko izvaja v Javna uprava 2016/1-2 75 sodelovanju z drugimi javnimi organi, kakor to izhaja iz sodbe v zadevi Coditel Brabant5. Komisija je na obravnavi pojasnila, da če bi sodelovanje, ki je tu obravnavano, potekalo v obliki ustanovitve osebe javnega prava, ki bi ji različne zadevne skupnosti naložile izvajanje naloge v javnem interesu - odstranjevanja odpadkov -, bi se strinjala, da za uporabo obrata od zadevnih upravnih okrožij ne veljajo pravila o javnih naročilih. Vendar meni, da ker takšne medobčinske zadruge ni, bi moralo biti naročilo, sklenjeno med službo za odvoz odpadkov mesta Hamburg in zadevnimi upravnimi okrožji, predmet javnega razpisa. Sodišče EU je izpostavilo, da pravo Skupnosti javnim organom ne nalaga, da morajo za skupno zagotovitev opravljanja nalog javnih storitev uporabiti posebne pravne oblike. Takšno sodelovanje med javnimi organi po mnenju sodišča ne more spodkopati glavnega namena pravil Skupnosti na področju javnih naročil, in sicer prostega pretoka storitev ter proste in neizkrivljene konkurence v vseh državah članicah, če je izvajanje takšnega sodelovanja urejeno izključno na podlagi zahtev, ki so lastne uresničevanju ciljev v javnem interesu, in če je načelo enakega obravnavanja zainteresiranih strank iz Direktive 92/50/ EGS zagotovljeno, tako da nobeno zasebno podjetje ne bi bilo postavljeno v položaj, ki bi mu dajal prednost pred tekmeci. Glede konkretnega primera je Sodišče EU zaključilo, da iz nobenega dejstva iz spisa ne izhaja, da bi v tej zadevi zadevne lokalne oblasti uporabile kon-strukt, katerega namen bi bil obiti predpise o javnih naročilih, zato je tožbo Komisije zavrnilo. 4.1. VSEBINSKI PRISTOP Sodišče EU se je v omenjeni sodbi, s katero je izvzelo medsebojno sodelovanje oseb javnega prava iz uporabe pravil javnega naročanja zavzelo za vsebinski pristop. Kar pomeni, da sklenitev medsebojne pogodbe še ne pomeni tudi sklenitve javno-naročniškega razmerja, temveč je bistvena vsebina takšnega razmerja, ki ima prednost pred obliko razmerja. Z vsebinskim pristopom je Sodišče EU skušalo zajeti vse možne notranje organizacijske oblike držav članic pri izvrševanju javnih nalog. Na ta način je sodišče sledilo Lizbonski pogodbi, ki je stopila v veljavi 1. decembra 2009 in s katero je bila v primarni zakonodaji Evropske unije prvič priznana pravica do regionalne in lokalne samouprave (člen 4(2) Pogodbe o Evropski uniji)6. Zato je tudi Sodišče EU v številnih sodbah 5 C-324/07 Coditel Brabant SA proti Commune d'Uccle in Région de Bruxelles-Capitale ob udeležbi Société Intercommunale pour la Diffusion de la Télévision (BrutéléI) z dne 13. 11. 2008. 6 Resolucije Evropskega parlamenta z dne 18. 5. 2010 o novostih na področju javnih naročil (2009/2175(INI)) (v nadaljevanju: resolucija evropskega parlamenta), na voljo na . 76 Uporaba pravil javnega naročanja v primeru sodelovanja med javnimi organi opozorilo na pravico do lokalne samouprave ter na to, da »javni organ [...] lahko naloge v javnem interesu, ki so mu naložene, izpolni z lastnimi [...] sredstvi [in tudi] v sodelovanju z drugimi javnimi organi«. Navedenemu je sledila tudi Komisija, ki je, kakor izhaja iz resolucije, pojasnila, da zakonodaja o javnih naročilih ne velja za vsako dejanje javnih organov in da dokler določbe evropskega prava ne zahtevajo, da se ustvari tržišče na določenem področju, se države članice lahko odločajo, ali in v kolikšni meri želijo same izvajati javne funkcije. V resoluciji evropskega parlamenta je bilo prav tako poudarjeno, da zaključki v obravnavani sodbi Sodišča EU ne veljajo neposredno samo za sodelovanje med lokalnimi organi, pač pa je njihova veljavnost splošna, kar pomeni, da jih je mogoče uporabljati za sodelovanje tudi med drugimi javnimi naročniki. Navedena odločitev je povzročila veliko sprememb v pravni teoriji, saj je v marsikateri državi članici zaradi sodbe Komisija proti Španiji (kjer je sodišče presodilo, da je bila direktiva napačno implementirana, ker je bila predvidena izjema od uporabe pravil javnega naročanja za pravna razmerja med državnimi organi, njihovimi javnimi telesi in z lokalno skupnostjo, njihovimi organi in z drugimi javnimi organi) prevladovalo mnenje, da je takšno sodelovanje možno le med tistimi osebami javnega prava, ki se v okviru notranje organizacije države nahajajo na isti ravni. Tako so na Švedskem navedeno sodbo interpretirali na način, da morajo občine in okrožja najprej izvesti postopke javnega naročanja, če želijo skleniti medsebojno pogodbo o sodelovanju, in to ne glede na njeno vsebino oz. na vsebino njihovega sodelovanja. Medtem ko so bili na drugi strani državni organi oproščeni takšnih obveznosti, ne glede na to, kakšen vpliv je imela sklenitev takšne pogodbe na konkurenco, in ne glede na to, ali so bili pogoji za Teckal doktrino sploh izpolnjeni. Veljalo je namreč prepričanje, da so vsi državni organi sestavni del iste pravne osebe, ne glede na to, koliko so pri svojem ravnanju lahko neodvisni, medtem ko so imele občine in okrožja položaj ločene pravne osebe.7 Na drugi strani je v Nemčiji, ki ima sodelovanje med občinami prav tako zakonsko urejeno (Gesetz uber kommunale Gemeinschaftsarbeit (GKG) NW8) v obliki institucionalnega in ne-institucionalnega sodelovanja, v sodni praksi za horizontalno sodelovanje oz. medsebojno sodelovanje občin pred sprejemom predmetne sodbe veljajo, da je podvrženo pravilom javnega naročanja. V praksi je zaradi navedenega prihajalo do neskladja glede uporabe pravil o javnem naročanju. V primeru, ko so občine ustanovile pravni subjekt, jim zaradi in-house izjeme oz. institucionalnega sodelovanja pravil javnega naročanja ni bilo potrebno uporabiti, na drugi strani pa, če so za izvršitev istih nalog skle- 7 Kristian Pedersen in Erik Olsson: Commission v Germany: A New Approach on In-house Providing?, v: Public Procurement Law Review, št. 1/ 2010, str. 41. 8 Zakon o delu lokalne skupnosti. Javna uprava 2016/1-2 77 nile zgolj medsebojni sporazum, so bile postopek javnega naročanja zavezane uporabiti. Opisano neskladje je bilo s predmetno sodbo odpravljeno, s čimer je nova oblika sodelovanja postala alternativa javno-zasebnemu partnerstvu9. EU je z navedeno sodbo torej oblikovalo novo obliko in-house razmerja v obliki sodelovanja med naročniki, gre za t. i. neinstitucionalizirano/horizontal-no sodelovanje naročnikov. Navedena izjema ne temelji na izvrševanju kontrole oz. na obvladovanju drug drugega, kakor to velja za »običajno« in-house oz. vertikalno razmerje, ampak gre za razmerje, v katerem so vsi naročniki medsebojno neodvisni. Sodišče EU je medsebojno primerjalo vsebino pogodbenega sodelovanja oz. razmerja med naročniki in primerom sodelovanja, ko naročniki za ta namen ustanovijo pravno osebo, in ugotovilo, da med obema primeroma ni vsebinske razlike. Ker osebe javnega prava po evropskem pravu za izvrševanje nalog, ki so v javnem interesu, pravnih subjektov niso zavezane ustanavljati, je Sodišče EU zavzelo stališče, da tudi ugotavljanje obstoja in-house razmerja ne sme biti odvisno od tega, ali je bil pravni subjekt ustanovljen ali ne. 5. Primeri, ko ne gre za horizontalno sodelovanje, vendar so prav tako izvzeti iz uporabe direktiv Na drugi strani se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko medsebojno sodelovanje med organi ne temelji na pogodbeni podlagi, ampak gre za primere »sodelovanja«, v katerih se javni organi ne morejo svobodno odločati o tem, ali bodo lahko pri izvršitvi nalog sodelovali ali ne, ampak so zavezani to storiti bodisi na podlagi zakona bodisi pooblastil, ki jih imajo. Več javnih organov lahko ustanovi nov subjekt in določeno nalogo v celoti prenese nanj. V takem primeru javni organi ne ohranijo nikakršnega nadzora nad izvajano storitvijo, ki jo novi subjekt opravlja popolnoma neodvisno in na svojo odgovornost. Tak prenos javnih nalog spada na področje notranje javno-upravne ureditve zadevne držav članice. V tem primeru ne gre za opravljanje storitve, zato se ne uporabljajo niti Pogodba niti direktivi 10. Takšen primer je primer Nemčije, v katerem se je Komisija, kljub temu da so štiri nemške občine v North Rhine-Westphalia (Langerwehe, Inden, Linnich in Würselen) storitve odlaganja odpadkov oddale združenju, ki so ga za ta namen ustanovile, brez izvedbe postopka javnega naročanja, odločila, da Nemčije pred Sodiščem EU ne bo tožila. Kot že rečeno, Evropska komisija se je glede 9 Norbert Portz: Die alternative zur Privatisierung interkommunale Zusammenarbeit am beispiel des Vergaberechts. Publicus 2011. 10 Navodila za uporabo pravil Evropske unije o državni pomoči, javnih naročilih in notranjem trgu za storitve splošnega gospodarskega pomena, zlasti storitve splošnega pomena na področju socialne varnosti, SWD(2013) 53 final/2 z dne 29. 4. 2013, str. 106. 78 Uporaba pravil javnega naročanja v primeru sodelovanja med javnimi organi navedenega primera postavila na stališče, da v primeru popolnega prenosa javnih nalog z enega javnega organa na drugega z namenom, da jih slednji izvaja samostojno, neodvisno in na svojo lastno odgovornost, ni mogoče šteti, da gre za opravljanje storitev za plačilo v smislu 49. člena PES.11 Takšen prenos javnih nalog predstavlja po stališču Komisije akt notranje organizacije javne uprave države članice, zato kot tak tudi ni predmet urejanja evropskega prava in njegovih svoboščin.12 Prenos pristojnosti za izvedbo določene naloge javnega značaja z enega javnega organa na drugega torej pomeni prenos tako javne oblasti kot vseh povezanih gospodarskih dejavnosti. Tako na področju ravnanja z odpadki prenos vseh pristojnosti pomeni prenos pravice določanja cen, predpisov za zbiranje, razvrščanje, shranjevanje in obdelavo odpadkov kot tudi pravice upravljanja in izvedbe naloge v skladu s temi predpisi. Vse te pravice namreč tvorijo javno oblast. Del teh pravic je pravica določiti, kako je treba izvajati konkretne gospodarske dejavnosti, potrebne za izpolnitev naloge javnega značaja (npr. zbiranje, prevoz, shranjevanje, odlaganje in reciklaža odpadkov), tj. ali mora te dejavnosti izvesti javni organ sam ali tretja oseba, ki jo je ta organ pooblastil.13 Na drugi strani organ, ki prenaša pristojnost, pri tem ne zadrži pravice določanja izvajanja gospodarskih dejavnosti v okviru zadevne naloge javnega značaja. Take gospodarske naloge se torej izvajajo v pristojnosti organa, na katerega so bile prenesene pristojnosti, vendar to ne izključuje možnosti, da organ, ki prenaša pristojnosti, v določeni meri vpliva na konkretno organizacijo izvajanja zadevne naloge javnega značaja. V praksi so uradniki javnega organa, ki prenaša pristojnosti, lahko člani izvršnega odbora ali upravljalnega odbora organa, na katerega je bila prenesena pristojnost za izvedbo zadevne naloge javnega značaja. Organ, ki prenaša pristojnost, lahko prav tako zadrži pravico do prejemanja nekaterih informacij.14 Naslednji takšen primer je, ko ima sodelovanje med naročniki podlago v večji ali manjši meri v stalni (re)organizaciji določenega področja, kar kaže na to, da je le-to bolj posledica notranje (re)organizacije notranje javne uprave v posamezni državi članici kot pa pogodbenega razmerja v smislu pravil javnega naročila. 11 Sedaj 56. člena PDEU. 12 EC Public Procurement Related Infringement Cases, na voljo . 13 Evropska komisija: Delovni dokument služb Komisije o uporabi prava EU o javnem naročanju za odnose med naročniki (»sodelovanje med javnimi subjekti«), Neuradni prevod dokumenta SEC (2011), 1169 konč., z dne 4. 10. 2011, str. 18. 14 Evropska komisija: Delovni dokument služb Komisije o uporabi prava EU o javnem naročanju za odnose med naročniki (»sodelovanje med javnimi subjekti«), Neuradni prevod dokumenta SEC (2011), 1169 konč., z dne 4. 10. 2011, str. 19. Javna uprava 2016/1-2 79 Gre za primer, kjer razmerje med osebo javnega prava in ponudnikom ne temelji zgolj na trajnem pogodbenem razmerju, ampak predstavlja primer, kjer izvajalec izvaja določene naloge kot svoje, torej neodvisno od javnega organa, v svoji pristojnosti.15 Navedeno je bilo tudi predmet spora pred Sodiščem EU. V zadevi Komisija proti Irski16 je Dublin City Council (v nadaljevanju: DCC), ki je bil odgovoren za gasilske storitve v Dublinu, opravljal tudi storitve nujnih prevozov z reševalnimi vozili v delu območja, ki ga je pokrival Eastern Regional Health Authority (v nadaljevanju: zdravstveni organ) v Dublinu. Te storitve je kot zdravstveni organ zagotavljal do leta 1960, nato pa kot lokalni organ v okviru svoje stalne storitve protipožarnega varstva. East Coast Area Health Board, ki je posebni organ zdravstvenega organa, pristojen za področje zdravja, in ki svoje naloge izvršuje na podlagi pooblastila zdravstvenega organa, na podlagi 65. člena Health Act kot finančno podporo opravljanju storitev nujnih prevozov z reševalnimi vozili, na letni ravni DCC izplačuje zneske, katerih končna višina se določi na podlagi pogajanj med DCC in tem organom. Ta znesek po ugotovitvah Sodišča EU predstavlja del stroškov DCC za opravljanje zadevnih storitev. Eastern Health Board in Dublin Corporation Fire Brigade sta junija leta 1998 sestavila osnutek pogodbe glede opravljanja storitev nujnih prevozov z reševalnimi vozili, ki je vseboval načine financiranja med tema subjektoma, in poročilo o upravljanju javnih sredstev v zvezi s takim osnutkom. Zoper ta osnutek pogodbe je bila pri Komisiji vložena pritožba, v kateri je bilo zatrjevano, da bi osnutek pogodbe moral biti predhodno objavljen v skladu z zahtevami iz Direktive 92/50/EGS. Komisija je zoper Irsko sprožila postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz člena 226 ES, ker je bi dogovor za opravljanje storitev nujnih prevozov z reševalnimi vozili za zdravstveni organ sklenjen brez predhodne objave. Sodišče EU je presodilo, da iz spisovne dokumentacije izhaja, da nacionalna zakonodaja tako zdravstveni organ kot DCC pooblašča za izvrševanje storitev nujnih prevozov z reševalnimi vozili, kajti na podlagi 25. člena Fire Services Act 1981 lahko organ za protipožarno varstvo izvede vse nujne posege ali pa pri njih sodeluje, ne glede na to, ali obstaja nevarnost požara, in temu ustrezno sprejme takšne ukrepe za reševanje ali varnost oseb in zaščito premoženja, ki jih šteje za primerne v ta namen. V skladu z 9. členom istega zakona pa je lokalni organ, kot je DCC, pristojni organ glede storitev protipožarne varnosti. Pri tem je DCC od leta 1899 do leta 1960 zagotavljal storitve nujnih prevozov z reševalnimi vozili kot zdravstveni organ, nato je deloval kot lokalni organ in na podlagi 25. člena Fire Services Act 1981 te storitve opravljal v sklopu svoje stalne storitve protipožarne varnosti. Upoštevaje navedeno, je 15 Janicke Wiggen: Public procurement rules and cooperation between public sector entities: the limits of the in-house doctrine under EU procurement law, v: Public Procurement Law Review, št. 5/2011, str. 165. 16 C-532/03 - Komisija proti Irski z dne 18. 12. 2007. 80 Uporaba pravil javnega naročanja v primeru sodelovanja med javnimi organi Sodišče EU zaključilo, da ni mogoče izključiti, da DCC take storitve javnosti zagotavlja v okviru svojih zakonsko določenih pristojnosti in ob uporabi lastnih sredstev, čeprav za ta namen prejema prispevek s strani zdravstvenega organa, ki pokriva del stroškov za te storitve. Po stališču Sodišča EU pa niti trditve Komisije niti predložene listine ne dokazujejo, da naj bi šlo za oddajo javnega naročila, glede na to, da ni mogoče izključiti, da DCC storitve nujnih prevozov z reševalnimi vozili opravlja v okviru lastnih pristojnosti, neposredno določenih z zakonom. Sicer pa zgolj obstoj mehanizma za financiranje takih storitev med dvema javnima subjektoma po presoji Sodišča EU ne pomeni, da gre pri opravljanju zadevnih storitev za oddajo javnih naročil, kar bi bilo treba presojati glede na temeljna pravila pogodbe. Po mnenju Sodišča EU zgolj dejstvo, da je bila med različnima naročnikoma izvedena finančna transakcija, še ne dokazuje, da med njima obstoji tudi pogodba oz. pogodbeno razmerje. Obrazložitev sodbe temelji na dejstvu, da je DDC izvajal storitve na podlagi zakonskih pooblastil, ki so izhajala iz Fire Services Act, in da je za te storitve proporcionalno nosil tudi del stroškov, na podlagi česar je Sodišče EU tudi zaključilo, da ne more biti izključeno, da DCC take storitve javnosti zagotavlja v okviru svojih zakonsko določenih pristojnosti in ob uporabi lastnih sredstev, čeprav za ta namen prejema prispevek s strani zdravstvenega organa, ki pokriva del stroškov za te storitve. V konkretnem primeru torej ni šlo za pogodbeno razmerje, ker je DCC storitve nujnih prevozov z reševalnimi vozili opravljal v okviru lastnih pristojnosti in na podlagi lastne iniciative. Na podlagi navedenega je mogoče zaključiti, da kadar imamo opravka s prenosom celotne odgovornosti z ene osebe javnega prava na drugo osebo za izvedbo naloge, v takšnem primeru ne bo šlo za pogodbeno razmerje v smislu javno naročniške direktive, za razliko od primera, ko ponudnik opravi določeno nalogo za naročnika torej po njegovih navodilih, pri čemer je naročnik še vedno tisti, ki je odgovoren za izvajanje storitev. V prvem primeru namreč javni organ kot izvajalec storitve storitve ne izvaja za naročnika v zameno za plačilo, ampak storitev izvršuje iz razloga, ker mu je bila podeljena kot naloga oz. funkcija javne uprave. Takšna oblika sodelovanja je izključena iz uporabe direktive, ne glede na to, ali predstavlja in-house sodelovanje, pač pa zato, ker gre pri prenosu naloge z enega organa na drugi organ za politično in ekonomsko odločitev, kar je pravica vsake države članice do samo-organizacije17. Javni organi lahko skupaj izvedejo postopek oddaje javnega naročila. Tako lahko eden izmed njih začne postopek v svojem imenu ali v imenu drugega javnega organ, če ga ta pooblasti. Pravila na področju javnih naročil se torej upo- 17 Janicke Wiggen: Public procurement rules and cooperation between public sector entities: the limits of the in-house doctrine under EU procurement law, v: Public Procurement Law Review, st. 5/2011, str. 167. Javna uprava 2016/1-2 81 rabljajo za postopek, ki ga javni organ začne v svojem imenu ali v imenu enega ali več javnih organov, ne uporabljajo pa se za sodelovanje med javnimi organi. Naročniki lahko nabavijo gradnjo, blago in storitve od osrednjega nakupovalnega organa ali z njegovo pomočjo. Iz delovnega dokumenta služb Komisije18 izhaja, da lahko centralni nabavni organi delujejo kot trgovci na debelo (v tem primeru nabavljajo, da lahko organi nabavljajo od njih) ali pa kot posredniki, ki so odgovorni za postopke oddaje javnih naročil in upravljanje pogodb, tako da lahko drugi naročniki naročajo preko njih. V obeh primerih postopek javnega naročanja zaradi odnosa med centralnim nabavnim organom in naročniki, ki od njega nabavljajo oziroma naročajo, ni potreben pod pogojem, da centralni nabavni organ svoja javna naročila odda v skladu z ustrezno direktivo EU o javnem naročanju. Naročnik pa lahko kupuje blago, storitve ali gradnje tudi preko drugega naročnika kot svojega zastopnika. Gre za primere, ko naročnik uporabi drugega naročnika ali osebo javnega prava za vodenje postopka oddaje javnega naročanja, pri čemer je naročnik tisti, ki je pogodbena stranka sklenjene pogodbe o javnem naročilu. V takšnih primerih javni naročniki, ki oddajo javno naročilo storitev za zagotavljanje centraliziranih nabavnih dejavnosti osrednjemu nabavnemu organu ni potrebno spoštovati javno naročniških pravil, kakor to tudi izhaja iz 70. točke preambule Direktive 2014/24/EU. Vendar je na drugi strani v primeru zastopanja potrebno paziti na vsebino pravnega razmerja, kajti zastopanje ima lahko naravo javnega naročila storitev. V takšnem primeru je potrebno za izbiro zastopnika upoštevati pravila javnega naročanja. Navedeno izhaja iz sodbe Komisija Evropskih skupnosti proti Francoski republiki,19 v kateri je Sodišče EU presodilo, da pooblastilo za zastopanje investitorja gradnje predstavlja javno naročilo v smislu a) točke 1. člena Direktive 92/50/EES. Predmet spora se je nanašal na francoski zakon, ki je urejal organizacijo in javno investiranje gradenj. Uporabljal se je za izvajanje vseh gradenj zgradb ali infrastrukture ter za industrijske objekte za njihovo izkoriščanje, kadar so bili investitorji gradenj država, javni subjekti ali nekateri zasebni subjekti. V tem okviru je lahko investitor gradnje sklenil pogodbo o zastopanju brez izvedbe postopka javnega naročanja, pri čemer je bila naloga zastopanja investitorja gradnje pridržana izčrpanemu seznamu pravnih oseb francoskega prava. Del teh oseb so bili naročniki v smislu b). točke 1. člena omenjene direktive. Francoska vlada je v svojem zagovoru trdila, da naročilo zastopniku investitorja 18 Evropska komisija: Delovni dokument služb Komisije o uporabi prava EU o javnem naročanju za odnose med naročniki (»sodelovanje med javnimi subjekti«), Neuradni prevod dokumenta SEC (2011), 1169 konč., z dne 4. 10. 2011. 19 C-264/03 Komisija Evropskih skupnosti proti Francoski republiki z dne 20. 10. 2005. 82 Uporaba pravil javnega naročanja v primeru sodelovanja med javnimi organi gradnje, ki ga predvideva zakon št. 85-704, ni gospodarska pogodba in zato ne spada na področje uporabe Direktive 92/50. Ker naj bi zastopnik sodeloval pri nalogi splošnega pomena, ga ni mogoče šteti za ponudnika storitev. Zastopal naj bi investitorja gradnje, kar naj bi bil v bistvu namen pooblastila. Pri tem naj bi bila nanj prenesena pooblastila, ki vključujejo pravico odločanja. Naloga zastopanja naj bi bila neločljiva od vseh dejanj, ki jih zastopnik opravi za račun pooblastitelja. Za zastopnika, ki izvršuje svoja pooblastila, ki so v bistvu pooblastila naročnika, veljajo direktive Skupnosti o javnih naročilih. Sodišče zagovoru ni sledilo in je pojasnilo, da osebe, ki se jim lahko poverijo pooblastila zastopnika investitorja gradnje, se lahko štejejo za »ponudnike storitev«, če pooblastila, ki so jim podeljena z naročilom zastopniku investitorja gradnje na podlagi člena 3 zakona št. 85-704, ustrezajo opravljanju storitev v smislu prava Skupnosti, in sicer gre za prisotnost sklenitev pisne odplačne pogodbe med ponudnikom storitev in naročnikom. Sodišče je glede konkretnega primera presodilo, da so podani elementi pogodbenega razmerja izpolnjeni, saj iz 3. člena zakona št. 85-704, ki našteva pooblastila, ki jih investitor gradnje sme poveriti zastopniku, izhaja, da naročilo zastopniku investitorja gradnje ni le pogodba, s katero se zastopnik obveže zastopati investitorja gradnje. Omenjena pooblastila obsegajo različne naloge, ki se ujemajo s storitvami upravnega in tehničnega svetovanja in z nalogami, katerih predmet je zastopanje investitorja gradnje in sodijo v seznam storitev v priloge A in B. Razlikovati je namreč potrebno med nalogami zastopanja, kot je podpisovanje pogodb, sklenjenih v imenu investitorja gradnje na eni strani, in storitvami, ki jih za plačilo opravi zastopnik za investitorja gradnje na drugi strani20. Nadalje je sodišče presojalo, ali se z naročilom na zastopnika investitorja prenese javna oblast, kajti obstoj takega prenosa izključuje uporabo omenjene direktive. Sodišče EU je ugotovilo, da čeprav je zastopnik pooblaščen, da podpiše pogodbe o izvedbi projekta in gradbenih del v imenu investitorja gradnje, ni dovolj samostojen pri izvrševanju teh dejanj, da bi se ga lahko štelo kot upravičenca prenosa javne oblasti. Na podlagi 2. člena spornega zakona investitor gradnje kot glavna odgovorna oseba opravlja nalogo splošnega pomena, ki se ji ne more odreči. Poleg tega sme ukrepati le po odobritvi investitorja gradnje, plačilo izvajalcem storitev in gradbenikom zagotovi investitor gradnje, zastopnik v naprej izplača le sredstva, ki mu jih povrne investitor gradnje. Če ne gre za prenos javne oblasti, se zastopnikove naloge obravnavajo le kot storitev, zaradi česar je sodišče presodilo, da na podlagi navedenih okoliščin naročila zastopniku investitorja gradnje, katerih predmet so naloge, ki vključujejo nalogo zastopanja investitorja gradnje, sodijo v člen 9 Direktive 92/50 in njeno prilogo I B. 20 48. točka sklepnega predloga M. Poiaresa Madura v zadevi C-264/03 Komisija Evropskih skupnosti proti Francoski republiki. Javna uprava 2016/1-2 83 6. Sklepno Pri presoji, ali »sodelovanje« organov predstavlja javno naročniško razmerje ni odvisno od oblike razmerja, torej ali gre za pogodbeno razmerje ali to temelji na pravnem predpisu, temveč je potrebno vsakokrat preučiti notranjo vsebino razmerja. Kajti dejstvo, da določena oseba javnega prava deluje na podlagi pravnega predpisa, še ne pomeni, da v razmerju do druge osebe javnega prava deluje tudi nepogodbeno in obratno če je med njima sklenjena pogodba ali sporazum o medsebojnem sodelovanju, navedeno še ne pomeni, da gre tudi po vsebini za pogodbeno razmerje. Na obstoj pogodbenega razmerja zlasti kažejo okoliščine, ko se lahko ena oseba javnega prava z drugo pogaja o konkretni vsebini storitev, ki jih bo opravljala, in o njihovi ceni ter o možnosti, da se razbremeni odgovornosti, ki izhajajo iz sporazuma o sodelovanju. Če sodelovanje med javnimi organi zahteva določeno stopnjo kompromisa, bo veliko večja verjetnost, da sodelovanje predstavlja pogodbeno razmerje, kar pa pomeni, da je njuno medsebojno razmerje podvrženo pravilom javnega naročanja. Javna uprava 2016/1-2 85 UDK: 34:061.1EU:628.1 556:628.1 Pregledni znanstveni članek Pravna ureditev oskrbe z vodo Teja Golobič,* dr. Rajko Pirnat** 1. Uvod1 »Nikomur ne gre odrekati vode, ki teče mimo,« je zapisal Cicero, izhajajoč iz ugotovitve, da to ne bi predstavljalo zmanjšanja možnosti uporabe te življenjsko pomembne dobrine drugim prebivalcem.2 Danes se v razvitem svetu pitno vodo vse prevečkrat jemlje za samoumevno, kar se lahko odraža v njeni netrajnostno naravnani rabi, poleg tega javne oblasti pogosto poročajo o pomanjkanju sredstev za vzdrževanje omrežij. Po drugi strani pa so prav zaradi njene nenadomestljivosti in nujnosti za življenje opazni močni gospodarski interesi in ambicije po obravnavi vode kot ekonomske dobrine. Ob tovrstnih idejah je v javnosti upravičeno pričakovati dvome in strah pred oteženim dostopom do pitne vode za primer večjih pravnih sprememb, sploh če se zavedamo, da vir pitne vode za več sto milijonov ljudi po svetu predstavlja voda, ki ni varna za uživanje, kar v kombinaciji z neustreznimi sanitariji vsako leto terja več kot pet milijonov življenj (glej Claude, Peeroo, 2011, str. 310). Posledično je nujna, premišljena in postopna sprememba organizacije in pravne regulacije oskrbe s pitno vodo, ki mora biti prilagojena vsakemu konkretnemu primeru in prepojena z ozirom na javni interes. Prispevek zajema pregled in ključna vprašanja pravne ureditve oskrbe z vodo, pri čemer so osvetljena v teoriji in praksi sporna vprašanja ter reformni * Magistrica prava in študentka iii. stopnje na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. ** Redni profesor na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. 1 Prispevek je pripravljen na podlagi magistrskega diplomskega dela. 2 Angl. »[...] Deny no one the water that flows by; [...] for such acts are useful to the recipient and cause the giver no loss.U«. M. Tullius Cicero, De Officiis, 1.52, cit. po Miller Walter, M. Tullius Cicero, De Officiis With An English Translation, Harvard University Press; Cambridge, Mass., London, 1913, URL: http://www.perseus. tufts.edu/hopper/text?doc=Perseus%3Atext%3A2007.01.0048%3Abook%3D1 %3Asection%3D52 (6. 10. 2016). 86 Pravna ureditev oskrbe z vodo predlogi. V prvem delu so predstavljene glavne karakteristike vodnega sektorja s poudarkom na razlikah z drugimi infrastrukturnimi sektorji, čemur sledi pregled normativnega okvira urejanja voda v Evropski uniji (v nadaljevanju EU). V nadaljevanju prispevka so odgovori na vprašanja definiranja storitve splošnega gospodarskega pomena v pravu EU, poleg tega pa je, za primer storitve oskrbe s pitno vodo, predstavljen obseg uporabe konkurenčnega prava. Analizirana je izključitev dejavnosti, namenjenih zagotavljanju pitne vode iz Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja o podeljevanju koncesijskih pogodb, čemur sledita osvetlitev v obravnavanem sektorju najpogoste uporabljenih oblik pogodb javno-zasebnega partnerstva in primerjalno-pravna predstavitev ureditev v posameznih državah. Zadnji del zajema pregled prispevka nekaterih mednarodnih pravnih aktov in obravnavo aktualnega vprašanja pravice do vode. 2. Karakteristike vodnega sektorja Pri pravnem urejanju in preučevanju možnih sprememb politike in organizacije vodnega sektorja je nujno upoštevati karakteristike zadevnega sektorja, saj so v primerjavi z značilnostmi npr. telekomunikacijskega, energetskega, železniškega transportnega in poštnega sektorja, kljub temu da je vsem skupna neobhodnost določenega omrežnega sistema, opazne bistvene razlike, katere se navajajo kot razlog za to, da je vodni sektor manj dovzeten za spremembe v smeri sektorske liberalizacije (glej npr. Claude, Peeroo, 2011, str. 311, 312). Posledica omenjenih razlik je vidna tudi v neprimernosti obstoja univerzalne regulacije.3 Zaradi različnih višin ireverzibilnih stroškov in učinkov ekonomije obsega med posameznimi dejavnostmi, je za vsako izmed njih potrebno ugotoviti ali in kakšna konkurenca je mogoča, pri čemer gre, ob izvajanju splošnega konkurenčnega prava, pričakovati konkurenco na trgu4 pri dejavnostih, za katere so značilni tako nizki ireverzibilni stroški kot tudi nizka ekonomija obsega, konkurenco za trg5 pa v primerih trgov z značilno ekonomijo obsega. Bolj problematičen je tretji tip trga, kamor spada tudi trg vodnega sektorja, saj sta visoka tako ekonomija obsega kot stroški in je zaradi položaja monopolističnega ozkega grla navadno potrebna exante regulacija za zagotovitev dostopa do omrežja (Ferčič, 2009, str. 198-206). Prva značilnost vodnega sektorja je namreč njegovo nagibanje k položaju naravnega monopola, ki je podan, kadar posamezni ponudnik lahko oskrbi celotno povpraševanje na trgu z nižjimi stroški, kot bi to lahko storila dva ponudnika ali več, saj povprečni stroški enote padajo z vsako dodatno enoto 3 T. i. regulacije one size fits all. 4 Ang. competition in the market. 5 Ang. competition for the market. Javna uprava 2016/1-2 87 (Oelmann, Czichy, 2013, str. 145). Avtorji v zvezi s tem navajajo, da je gradnja vzporednega omrežja za distribucijo pitne vode stroškovno nesmiselna, posledično gre v tem sektorju navadno za konkurenco za pridobitev zgoraj opisanega monopolnega položaja, ki predstavlja obliko konkurence za trg (Allouche, Finger, Luis-Manso, 2008, str. 222, Oelmann, Czichy, 2013, str. 145). Druga glavna karakteristika obravnavanega sektorja je izrazita lokalna narava storitve oskrbe s pitno vodo. Nesorazmerno visok strošek transporta pitne vode namreč utemeljuje decentraliziran sistem zagotavljanja oskrbe s pitno vodo in v primerih oporečne vode lokalnih virov, njeno temeljito obdelavo. Poleg tega je bilo izračunano, da je transportni strošek pri pitni vodi v primerjavi s stroškom pri prenosu električne energije desetkrat večji, v primerjavi s stroškom prenosa zemeljskega plina pa kar dvajsetkrat večji (Gee, 2004, str. 38). Naslednja značilnost vodnega sektorja se izraža prek cenovne elastičnosti povpraševanja, ki po definiciji predstavlja spremembo v zmanjšanju povpraševanja glede na spremembo dviga cene in je za uporabo pitne vode v gospodinjstvih izrazito blizu nič.6 T. i. neelastičnost povpraševanja je namreč posledica esencialnega pomena vode in dejstva, da za takšno rabo ni ustreznega substituta. Večja elastičnost povpraševanja je opazna v kmetijstvu in v industriji, kjer tehnika omogoča alternative uporabi vodnih virov (Euromarket, 2003, str. 127). Na tem mestu je potrebno poudariti pomen oblikovanja optimalne cene, pri čemer se pojavljajo vprašanja različnih cen za gospodinjstva in gospodarske družbe, ki vodo uporabljajo v svojih proizvodnjih procesih in vprašanja ne zaračunavaja vode gospodinjstvom ter, v ta namen, uvedbe davčnih sistemov (glej Gee, 2004, str. 39). Poleg tega se je potrebno zavedati, da prenizka cena lahko ogroža zanesljivost dobave, njeno povišanje pa načeloma izboljšuje učinkovitost rabe in vodi do manjše porabe, zato je pri oblikovanju optimalne cene nujno upoštevati vse relevantne dejavnike (glej Jing, Hon-gzhen, Xiujian, Jifeng, Genfa, Jinhua, 2016, str. 90). Izhajajoč iz dejstva, da je voda nujna za življenje, je zadnja glavna značilnost obravnavanega sektorja ta, da je pitno vodo potrebno zagotavljati z ozirom na družbeno korist. Pri regulaciji je pomembno upoštevati vpliv vodnega na ostale sektorje, poleg tega je opazen velik vpliv na javno zdravje in okolje. Upoštevanje javnega interesa rezultira v opravljanju storitve oskrbe s pitno vodo v obliki gospodarske javne službe. Izvajalcu javne službe so namreč naložene obveznosti, da zagotovi univerzalno dostopnost storitve vsem uporabnikom 6 V študiji, ki jo je izvedla Svetovna banka, je bilo izračunano, da se cenovna elastičnost vode giblje med - 0,2 in - 0,8. Na primeru to pomeni, da se pri e = - 0,2 ob 10-odstotnem zvišanju cene potrošnja zniža le za 2 odstotka. Lovei Laszlo, An Approach to the Economic Analysis of Water Supply Projects, Policy Research Working Paper, Infrastructure and Urban Development, The World Bank (WPS 1005), 1992, cit. po Asian Development Bank, Handbook for the Economic Analysis of Water Supply Projects, 1999, str. 44. URL: http://www.bvsde.paho.org/bvsarg/i7fulltext/handbook/handbook.pdf. (6. 10. 2016). 88 Pravna ureditev oskrbe z vodo ob enaki obravnavi, da jo izvaja trajno in kakovostno, zagotavlja njeno cenovno dostopnost, ob tem pa je potrebno vzpostaviti posebno varstvo uporabnikov oz. potrošnikov (Glej Pirnat, Liberalizacija, 2004, str. 118-120).7 Pomen vode pa se odraža tudi v opredelitvi vode v smislu naravnega vira; v novem, 70.a členu slovenske ustave je določeno, da so vodni viri javno dobro v upravljanju države, ki prednostno in trajnostno služijo oskrbi prebivalstva s pitno vodo in v tem delu niso tržno blago.8 Da ima voda ekonomsko vrednost in bi morala biti priznana kot gospodarska dobrina, pa je med drugim določeno s četrtim načelom Dublinske izjave o vodi in trajnostnem razvoju.9 Vendar je pri tem potrebno pojasniti, da je v okviru tega načela priznano, da mora biti dostop do vode zagotovljen vsem in se poudarja pretekla potratna in okolju škodljiva uporaba vodnih virov zaradi nepriznavanja vode kot ekonomske dobrine. Ne glede na to, naj na tem mestu izpostaviva prvi recital preambule Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike, ki določa, da voda ni kot ostali tržni proizvodi, ampak je dediščina, ki jo je kot tako treba varovati, braniti in obravnavati.10 3. Normativni okvir urejanja vode kot naravnega vira v Evropski uniji Vodni sektor spada pod različna področja pravnega urejanja, ki segajo vse od standardov vode, primerne za uživanje, do uporabe instituta storitve splošnega gospodarskega interesa in vprašanj obveznosti izvajalcev javnih služb ter obsega uporabe konkurenčnega prava, pri čemer se je vseskozi nujno zavedati, da je voda življenjsko pomemben in omejen naravni vir, varovan s številnimi okoljevarstvenimi in drugimi akti, ki določajo upravljanje z vodnimi viri. Pri tem ne gre pozabiti, da je v primerih, ko se izvajanje storitve prenese na zasebne subjekte, potrebno upoštevati številna načela in predpise, ki urejajo pravila podeljevanja koncesij in javnega naročanja. Upravljanje vode kot naravnega vira in razvoj politike urejanja voda v EU sta po večini sledila pravnemu urejanju na področju varstva okolja, pri čemer 7 Glej tudi Green Paper On Services Of General Interest, Presented by the Commission, COM(2003) 270 final, Bruselj, 21. 5. 2003, od 50. do 70. odstavka. 8 Ustava Republike Slovenije (URS), Ur. l. RS, št. 33/91-I, 42/97 - UZS68, 66/00 - UZ80, 24/03 -UZ3a, 47, 68, 69/04 - UZ14, 69/04 - UZ43, 69/04 - UZ50, 68/06 - UZ121,140,143, 47/13 - UZ148, 47/13 - UZ90,97,99 in 75/16. 9 Dublinska izjava o vodi in trajnostnem razvoju (The Dublin Statement on Water and Sustainable Development), sprejeta 31. januarja 1992, Dublin, Irska, Mednarodna konferenca o vodi in okolju, ZN A/ CONF.151/PC/112. 10 Prvi recital preambule Direktive evropskega parlamenta in sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike, Ur. l. EU, št. L 327, 22. 12. 2000, str. 1-73. Javna uprava 2016/1-2 89 se razlikuje med tremi generacijami direktiv; direktive prve generacije (19731988) so vsebinsko usmerjene na področje varstva tistih voda, ki se uporabljajo pri različnih dejavnostih in aktivnostih ljudi,11 druga generacija direktiv (1988-1995) pa z uvajanjem posebnih ukrepov in novih institutov prej sprejete dopolnjuje ter se v splošnem pogledu bolj osredotoča na preprečevanje onesnaževanja (Euromarket, 2003, str. 22).12 Opaziti je, da direktive EU pokrivajo širok spekter področij urejanja voda, npr. problematiko površinskih voda,13 podzemnih voda14 in pitne vode,15 in so v večini del evropskega okoljevarstvenega ali potrošniškega prava, kar gre pripisati dejstvu, da ima EU na teh področjih najobsežnejša pooblastila. Spremembi paradigme urejanja iz razpršenega v integriran pristop je sledila tretja generacija direktiv, kar je rezultiralo v sprejemu Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike16 (Water Framework Directive), ki vzpostavlja celovit okvir dejavnosti EU na področju voda (Allouche, Finger, Luis-Manso, 2008, str. 223). 11 Direktiva Sveta 75/440/EGS z dne 16. junija 1975 o zahtevah glede kakovosti površinske vode za odvzem pitne vode v državah članicah, Ur. l. EU, št. L 194 , 25. 7. 1975 str. 26-31, Direktiva Sveta 79/869/EGS z dne 9. 10. 1979 o merilnih metodah ter pogostnosti vzorčenja in analize površinske vode, namenjene za oskrbo s pitno vodo v državah članicah, Ur. l. EU, št. L 271 , 29. 10. 1979 str. 44-53, Direktiva Sveta 76/160/ EGS z dne 8. decembra 1975 o kakovosti kopalnih voda, UL L 31, 5. 2. 1976, Direktiva Sveta 76/464/EGS z dne 4. maja 1976 o onesnaževanju pri odvajanju nekaterih nevarnih snovi v vodno okolje Skupnosti, Ur. l. EU, št. 129, 18. 5. 1976, str. 23, Direktiva sveta 78/659/EGS z dne 18. julija 1978 o kakovosti sladkih voda, ki jih je treba zavarovati ali izboljšati, da se omogoči življenje rib, Ur. l. EU, št. 222 z dne 14. 8. 1978, str. 1, Direktiva Sveta 79/923/EGS z dne 30. oktobra 1979 o zahtevah glede kakovosti voda, primernih za lupinarje, Ur. l. EU, št. L 281, 10. 11. 1979, str. 47-52, Direktiva Sveta 80/68/EGS z dne 17. decembra 1979 o varstvu podzemne vode pred onesnaževanjem z določenimi nevarnimi snovmi, Ur. l. EU, št. L 20 of 26. 1. 1980, Direktiva Sveta 80/778/EGS z dne 15. julija 1980 o kakovosti vode, namenjene za prehrano ljudi Ur. l. EU, št. L 229, 30. 8. 1980 str. 11-29, Direktiva Sveta 80/778/EGS z dne 15. julija 1980 o kakovosti vode, namenjene za prehrano ljudi Ur. l. EU, št. L 229, 30. 8. 1980 str. 11-29, Direktiva Sveta 98/83/ES z dne 3. novembra 1998 o kakovosti vode, namenjene za prehrano ljudi Ur. l. EU, št. L 330, 5. 12. 1998, str. 32-54. 12 Direktiva Sveta 91/271/EGS z dne 21. maja 1991 o čiščenju komunalne odpadne vode, Ur. l. EU, št. L 135, 30. 5. 1991, str. 40-52, Direktiva Sveta 91/676/EGS z dne 12. decembra 1991 o varstvu voda pred onesnaževanjem z nitrati iz kmetijskih virov, Ur. l. EU, št. L 375, 31. 12. 1991, str. 1-8. 13 Direktiva Sveta 75/440/EGS z dne 16. junija 1975 o zahtevah glede kakovosti površinske vode za odvzem pitne vode v državah članicah, Ur. l. EU, št. L 194 , 25. 7. 1975, str. 26-31. 14 Direktiva Sveta 80/68/EGS z dne 17. decembra 1979 o varstvu podzemne vode pred onesnaževanjem z določenimi nevarnimi snovmi, Ur. l. EU, št. L 20, 26. 1. 1980, str. 43. 15 Direktiva Sveta 98/83/ES z dne 3. novembra 1998 o kakovosti vode, namenjene za prehrano ljudi Ur. l. EU, št. L 330, 5. 12. 1998, str. 32-54 (European Drinking Water Directive). Sodišče EU je v zadevi C-316/00, Komisija proti Irski, [2002], ZOdl. I-10527, odločilo, da se materialne določbe te direktive razlagajo kot obveznosti dosege rezultata in ne zgolj prizadevanja. 16 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike, Ur. l. EU, št. L 327, 22. 12. 2000, str. 1-73. 90 Pravna ureditev oskrbe z vodo 4. Pravo EU, storitev splošnega gospodarskega pomena in obseg uporabe konkurenčnega prava Vodni sektor se lahko obravnava z večine področij, navedenih v drugem odstavku 4. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU), ki določa glavna področja deljene pristojnosti med Evropsko unijo in državami članicami.17 Po drugi strani pa pravo EU ne posega v lastninskopravno ureditev znotraj držav članic,18 ne vsebuje sektorske zakonodaje tega področja in ne določa oblike opravljanja storitve splošnega gospodarskega pomena, iz česar izhaja široka diskrecijska pravica javnih organov pri organizaciji teh storitev.19 Termin »services of general economic interest«, uporabljen v 14. členu PDEU in v drugem odstavku 106. člena PDEU, predstavlja nadnacionalni koncept, ki ga ne gre enačiti z nemškim »Daseinsvorsorge«, francoskim »service public« ali italijanskim konceptom »servizio pubblico«, in ga je potrebno v pravu EU razlagati avtonomno (Becker, 2007, str. 4). Iz sodne prakse Sodišča EU izhaja široka, a ne neomejena, pristojnost držav članic, da koncept vsebinsko same zapolnijo.20 V presoji institucij EU so namreč vprašanja očitnih napak in zlorab, poleg tega je za kontrolo sorazmernosti, za zagotovitev pravne varnosti in transparentnosti, ob uporabi izjeme iz drugega odstavka 106. člena PDEU nujno, da se izvajanje storitve izrecno določi z aktom organa oblasti in da se storitev tudi jasno opredeli (Bugarič, Pečarič, 2011, str. 164). Evropska komisija tudi pojasnjuje, da imajo organi držav članic pri opredelitvi storitev splošnega gospodarskega pomena široko polje diskrecije,21 ki je logično omejena pri 17 Drugi odstavek 4. člena Prečiščene različice pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), Ur. l. EU, št. C 326, 26. 10. 2012: »Deljena pristojnost med Unijo in državami članicami velja za naslednja glavna področja: a) notranji trg, b) socialno politiko glede vidikov, opredeljenih v tej pogodbi, c) ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo, d) kmetijstvo in ribištvo, razen ohranjanja morskih bioloških virov, e) okolje, f) varstvo potrošnikov, g) promet, h) vseevropska omrežja, i) energijo, j) območje svobode, varnosti in pravice, k) skupno skrb za varnost na področju javnega zdravja glede vidikov, opredeljenih v tej pogodbi.« Pri tem je potrebno upoštevati načelo subsidiarnosti, v skladu s katerim lahko Evropska unija na področjih, ki ne sodijo v njeno izključno pristojnost, ukrepa le toliko, kolikor države članice same ne morejo zadovoljivo doseči ciljev predlaganih ukrepov, saj bi se le-ti lažje dosegli na ravni Unije. Glej 5. člen, Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES), Ur. l. EU, št. C 321 (E), 29. 12. 2006, str. 37 in Grilc, Ilešič, 2001, str. 139. 18 Glej 345. člen PDEU. 19 Delovni dokument služb komisije, Navodila za uporabo pravil Evropske unije o državni pomoči, javnih naročilih in notranjem trgu za storitve splošnega gospodarskega pomena, zlasti storitve splošnega pomena na področjih socialne varnosti, Bruselj, 29. 4. 2013, SWD(2013) 53 final/2, str. 109. 20 Glej zadeve C-320/91, Corbeau, [1993], ZOdl. I-2533, C-10/71, Port de Mertert, [1971], ZOdl. 723 in C-475/99, AmbulanzGlockner, [2001], Zodl. I-8089. 21 Glej Evropska komisija, Sporočilo Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči v obliki nadomestila za storitve splošnega gospodarskega pomena, Ur. l. EU, št. C 8, 11. 1. 2012, str. 4-14, točka 46. Javna uprava 2016/1-2 91 že usklajenih sektorjih.22 Ne le, da sektor oskrbe s pitno vodo na ravni EU ni usklajen, navaja se nekonsistentnost Evropske komisije pri njegovi opredelitvi, saj je v preambuli Direktive 2000/60/ES o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike dejavnost oskrbe z vodo določena za storitev v splošnem interesu,23 medtem ko je npr. v Spremnem dokumentu k Sporočilu: »Enotni trg za Evropo 21. stoletja« oskrba z vodo izrecno določena za storitev splošnega gospodarskega interesa,24 kar naj bi bila posledica neusklajenosti med Generalnim direktoratom za okolje in Generalnim direktoratom za konkurenco (Allouche, Finger, Luis-Manso, 2008, str. 224, Becker, 2007, str. 9). Vendar se na splošno pritrjuje stališču, da je dejavnost zagotavljanja pitne vode gospodarska dejavnost, saj se slednjo definira kot ponujanje dobrin in storitev na relevantnem trgu, in to ne glede na navedbo v prvem recitalu preambule Direktive 2000/60/ES o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike,25 ki določa, da voda ni tržni proizvod, kajti omenjeni recital se nanaša na naravni vodni vir, ne pa na opravljanje storitve oskrbe z vodo (Gee, 2004, str. 39). V skladu z b alinejo prvega odstavka 3. člena PDEU ima EU izključno pristojnost pri določitvi, za delovanje notranjega trga, potrebnih pravil o konkurenci, ki se uporabljajo za gospodarske dejavnosti podjetij, ki vplivajo na trgovino med državami članicami. Ne le, da gre na tem mestu izpostaviti široko interpretacijo termina »podjetje« v pravu EU (undertaking) in že zgoraj navedeno ugotovitev, da gre v obravnavanem sektorju za opravljanje gospodarske dejavnosti, se je potrebno zavedati, da sama po sebi lokalna narava organizacije opravljanja storitve in obseg dejavnosti ne izključujeta vpliva na trgovino med članicami.26 Za dejavnost oskrbe s pitno vodo se posledično navaja, da je 22 Delovni dokument služb komisije, Navodila za uporabo pravil Evropske unije o državni pomoči, javnih naročilih in notranjem trgu za storitve splošnega gospodarskega pomena, zlasti storitve splošnega pomena na področjih socialne varnosti, Bruselj, 29. 4. 2013, SWD(2013) 53 final/2, str. 26. 23 Glej 15. recital preambule Direktive evropskega parlamenta in sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike, Ur. l. EU, št. L 327, 22. 12. 2000, str. 1-73. 24 Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in odboru regij, Spremni dokument k Sporočilu: »Enotni trg za Evropo 21. stoletja«, Storitve splošnega interesa, vključno s socialnimi storitvami splošnege interesa: nova evropska zaveza, C0M(2007) 725 konč., 20. 11. 2007, str. 4. 25 Direktiva evropskega parlamenta in sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike, Ur. l. EU, št. L 327, 22. 12. 2000, str. 1-73. 26 Evropska komisija, Delovni dokument služb komisije, Navodila za uporabo pravil Evropske unije o državni pomoči, javnih naročilih in notranjem trgu za storitve splošnega gospodarskega pomena, zlasti storitve splošnega pomena na področjih socialne varnosti, SWD(2013) 53 final/2, str. 41. Iz odločitev Evropske komisije v zadevah glede državnih pomoči je lahko razbrati, katere storitve splošnega gospodarskega pomena, ki se izvajajo lokalno, predstavljajo značilne dejavnosti, ki ne vplivajo na trgovino med članicami. Npr. plavalni bazen, ki ga uporabljajo le lokalni prebivalci; Odločitev Komisije v zvezi s pomočjo št. N 258/2000 - Nemčija - Bazen za rekreacijo v Dorstnu, IP/001509 z dne 21. decembra 2000, Ur. l. EU, št. C 172, 16. 6. 2001, str. 16, bencinska črpalka izključno lokalne namembnosti; Odločitev Komisije v zvezi s pomočjo št. NN 29/02 - Španija - Pomoč za ureditev bencinskih črpalk na Tenerifu, Ur. l. EU, 92 Pravna ureditev oskrbe z vodo trgovina med članicami lahko prizadeta predvsem v primerih prevladujočega položaja, uporabe vode kot surovine za tržne proizvode, kadar bi se uporabniki lahko zaradi svoje obmejne stacioniranosti oskrbovali prek omrežja iz sosednje članice in kadar bi se za relevantno javno-zasebno partnerstvo zanimalo podjetje iz druge države članice (Gee, 2004, str. 39-40). Konkurence na trgu, ki z regulirano oskrbo odpira trg proizvodnje in prodaje in, ki je že uvedena v nekaterih drugih omrežnih sektorjih, v vodnem sektorju ni zaznati v nobeni državi članici, vendar Anglija in Wales intenzivno težita v tej smeri (Oelman, Czichy, 2013, str. 146). Prisotna pa je konkurenca za trg, s katero se označuje situacije, ko se podjetja oz. operaterji v konkurenčnih postopkih potegujejo za pridobitev pravic, da bi na določenem geografskem območju in za določen čas izvajala eno ali več dejavnosti v vertikalni verigi oskrbe s pitno vodo. Pri tem je bistveno premišljeno opredeliti časovno trajanje izvajanja te storitve, saj po eni strani predolgo časovno obdobje z zmanjševanjem konkurenčnih pritiskov omejuje spodbujanje konkurence, po drugi strani pa prekratko trajanje podeljene pravice ne spodbuja vlaganj. Pravico je torej potrebno omejiti na najmanj kot je možno, da bo podjetje, ki mu je bilo zaupano opravljanje storitve v javnem interesu, to še lahko izvajalo, brez da bi se ogrozila ekonomska smiselnost njegovega projekta (Gee, 2004, str. 40). Pogosto so torej podjetjem, ki se ukvarjajo s storitvijo zagotavljanja pitne vode, s strani javne oblasti naložene obveznosti javne službe in so jim zato podeljene posebne ali izključne pravice, kar jih nasproti drugim podjetjem postavlja v izrazito privilegiran položaj. Ob tem je, v skladu s sodno prakso Sodišča EU, potrebno tehtanje med omejitvami konkurence in nujnostjo podelitve izključnih pravic, da se zagotovi izvajanje javnega interesa. Iz zadev Almelo27 in Corbeau28 namreč izhaja, da je omejitev konkurence, ki je posledica podeljenih ekskluzivnih pravic opravičljiva po drugem odstavku 106. člena PDEU, če je za izvajanje javnega intere- št. C 110, 8. 5. 2003, str. 13, ustanova psihiatrične oskrbe pretežno za rezidente njenega območj; Odločitev Komisije z dne 7. novembra 2012 v zvezi s pomočjo št. SA.34576 - Portugalska - Jean Piaget/Severovzho-dna enota za srednje- do dolgoročno psihiatrično oskrbo. Evropska komisija, Delovni dokument služb komisije. Navodila za uporabo pravil Evropske unije o državni pomoči, javnih naročilih in notranjem trgu za storitve splošnega gospodarskega pomena, zlasti storitve splošnega pomena na področjih socialne varnosti, SWD(2013) 53 final/2, str. 42-43. Poleg tega se v skladu z doktrino deminimis nekatera ravnanja, katerih učinek je na tržno konkurenco zelo majhen, sploh ne štejejo za tržno nevarna, kljub temu da bi sicer dotično ravnanje lahko definirali kot protikonkurenčno. Uredba Komisije (EU) št. 360/2012 z dne 25. aprila 2012 o uporabi členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije pri pomoči de minimis za podjetja, ki opravljajo storitve splošnega gospodarskega pomena določa, da tovrstne pomoči ni treba priglasiti, če skupni znesek pomoči de minimis, dodeljene podjetju, ki opravlja storitve splošnega gospodarskega pomena, ne presega 500 000 EUR v katerem koli obdobju treh proračunskih let ob upoštevanju pogojev kumulacije. 27 Zadeva C-393/92, Almelo, [1994], ZOdl. I-1477. 28 Zadeva C-320/91, Corbeau, [1993], ZOdl. I-2533. Javna uprava 2016/1-2 93 sa tudi nujno potrebna.29 Ob preslikavi zgoraj omenjenega, na vodni sektor, je jasno, da javni interes ni podan glede dobavljanja vode t. i. velikim odjemalcem, ki vodo uporabljajo kot surovino v proizvodne namene. Ker test sorazmernosti ni prestan, tudi ni možne izjeme od uporabe konkurenčnih pravil in bi bilo posledično tovrstnim velikim odjemalcem potrebno zagotoviti možnost izbire med ponudniki oskrbovalcev z vodo (Gee, 2004, str. 40). Poleg tega pa se je, vzporedno z odločitvijo v zadevi Corbeau, potrebno zavedati, da je v obravnavanem sektorju veliko pomožnih oz. dodatnih storitev, kot so npr. polaganje cevi, prodaja in montaža merilnikov, katerih izključna pravica ne sme zajemati, v kolikor bi jih lahko brez negativnega vpliva na izvajanje prvotne storitve splošnega gospodarskega pomena, izvedlo drugo podjetje (Gee, 2004, str. 40). Za obravnavani sektor pa so pomembna tudi druga pravila splošnega konkurenčnega prava. Z uporabo 101. člena PDEU se npr. preprečuje koordiniranje ponudb med vodooskrbnimi podjetji (bid-rigging) (Ferčič, Knez, 2015, str. 769). Zloraba pri podeljevanju koncesij je bila spoznana na nacionalni ravni, ko je bilo s strani Francoskega sveta za konkurenco ugotovljeno, da sta se družbi Suez in Vivendi izognili medsebojnemu tekmovanju na francoskem trgu vo-dooskrbe s tem, ko sta ustanavljali skupne hčerinske družbe na določenih območjih in s tem izkrivljali konkurenco (Gordon-Walker, Marr, 2002, str. 36). V aprilu leta 2010 je Evropska komisija izvedla vrsto inšpekcijskih postopkov na sedežih podjetji, ki delujejo na francoskem trgu oskrbe s pitno vodo in odvozom odpadne vode,30 pri čemer je družbo Suez Environnement in njeno hčerinsko družbo Lyonnaise des Eaux (LDE) oglobila za 8 milijonov evrov zaradi kršitve pretrganja, s strani inšpektorjev Komisije, zapečatenih dokumentov.31 Pozneje, v začetku leta 2012, pa je Evropska komisija sprožila postopek zoper francoska podjetja Saur, Suez Environnement/Lyonnaise des Eaux in Veolia, da bi ugotovila, če omenjena podjetja na trgu usklajujejo cene, ali sicer delujejo v nasprotju s 101. členom PDEU,32 vendar so leta 2013 brez odločitve postopek zaključili. Hall in Lobina navajata, da je bilo v letu 2012 v Franciji prek 90 odstotkov trga, na katerem delujejo zasebna vodooskrbna podjetja v rokah samo treh podjetji; Suez, Veolia in SAUR, in da je bil v zgolj 5 odstotkih izveden pravi tenderski postopek (Hall, Lobina, 2012, str. 3). Za primer zlorabe mono- 29 Opisani pristop reševanja vprašanja dopustnosti izključnih pravic oz. konflikta med zaradi podelitve tovrstne pravice nastalim monopolnim položajem in pravili konkurenčnega prava EU je v praksi Sodišča EU sicer najbolj uporabljen, časovno pa sta bila pred njim sprejeta drugačna dva pristopa. Z zadevo C-18/93, Corsica Ferries, [1994], ZOdl. I-1783 je bilo sprejeto stališče, da sama podelitev izključnih pravic še ne pomeni kršitev prava EU, če ni možno izkazati tudi zlorabe, nasprotno pa je v zadevah C-72/83, Campus Oil Ltd., [1984], ZOdl. 2727 in C-41/90, Hoffner, [1991], ZOdl. I-5077 Sodišče EU izhajalo iz načela, da že sama vzpostavitev ekskluzivnih pravic predstavlja kršitev prava EU in omejuje konkurenco. 30 Glej Evropska komisija, MEMO/10/134. 31 Glej Evropska komisija, IP/11/632. 32 Glej Evropska komisija, IP/12/26. 94 Pravna ureditev oskrbe z vodo polnega položaja33 naj na kratko navedeva zadevo, v kateri je mesto Stilwell iz zvezne države Oklahkome, ZDA vezalo svojo storitev oskrbe z vodo, nad katero je imelo monopolni položaj, na storitev dobave elektrike (glej OECD, 2007, str. 122). Poleg pravilom o državnih pomočeh34 je pozornost vredno nameniti tudi problematiki združitev in prevzemov. Navezujoč se na vodooskrbna podjetja v Veliki Britaniji, Cave ugotavlja, da je v veljavi posebni mehanizem, ki velja za združitve vodooskrbnih podjetij, v skladu s katerim je potrebno soglasje komisije za konkurenco v primerih združitev podjetij z več kot 10 milijonov funtov letnega prometa (Cave, Wright, 2010, str. 119) in predlaga dvig tega pragu na 70 milijonov funtov (Cave, 2009, str. 96). 5. Izključitev dejavnosti, namenjenih zagotavljanju pitne vode iz Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja o podeljevanju koncesijskih pogodb V primerih, ko javni organ države članice poveri izvajanje storitve splošnega gospodarskega pomena v zunanje izvajanje in za plačilo, se uporabljajo določbe prava EU o podeljevanju koncesij in o postopkih oddajanja javnih naročil.35 Direktiva 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES36 se med drugim uporablja za upravljanje omrežij, ki so potrebna za zagotavljanje javne storitve v zvezi s proizvodnjo, transportom, 33 Glej 102. člen PDEU. 34 Glej 107., 108. in 109. člen PDEU, Zadevi C-53/00, Ferring, [2001], Zodl. I-691 in C-280/00, Altmark Trans GmbH, [2003], Zodl. I-7747, ter druge dokumente, ki jih je Evropska komisija izdala za razjasnitev teh pravil; Sporočilo Komisije o uporabi pravil EU o nadomestilih za izvajanje storitev v splošnem gospodarskem pomenu, Uredba o uporabi 107 in 108. člena PDEU, 2005/842/ES: Odločba Komisije z dne 28. novembra 2005 o uporabi člena 86(2) Pogodbe ES za državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljene nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, Ur. l. EU, št. L 312, 2005, str. 67-73, Okvir Skupnosti za državne pomoči v obliki nadomestila za javne službe, Ur. l. EU, št. C 297, 29. 11. 2005, str. 4-7. 35 Delovni dokument služb komisije, Navodila za uporabo pravil Evropske unije o državni pomoči, javnih naročilih in notranjem trgu za storitve splošnega gospodarskega pomena, zlasti storitve splošnega pomena na področjih socialne varnosti, SWD(2013) 53 final/2, str. 97. 36 Direktiva 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES, Ur. l. EU, št. L 94, 28. 3. 2014, str. 243-374. Javna uprava 2016/1-2 95 distribucijo pitne vode in njeno dobavo takšnim omrežjem.37 Iz obsega uporabe Direktive 2014/23/EU o podeljevanju koncesijskih pogodb pa so navedene dejavnosti izrecno izvzete,38 čeprav te izključitve v začetnem predlogu akta ni bilo.39 Predlog direktive je, prav nasprotno, izrecno navajal, da se direktiva uporablja tudi za koncesije, podeljene v sektorju oskrbe s pitno vodo, poleg tega pa je bil vodni sektor omenjen tudi v recitalu preambule o ukrepih za zagotovitev dejanskega odpiranja trga v določenih sektorjih.40 Kljub temu da podeljevanje koncesij v sektorju oskrbe s pitno vodo ne bi predstavljalo novosti pravnega urejanja in da lahko države članice tudi po sprejetju nove direktive še naprej odločajo, da se bo storitev opravljala v koncesijskem razmerju, je predlog direktive naletel na močan odpor civilne javnosti, ki se je izrazil predvsem prek evropske državljanske pobude »Right2water« (Ferčič, Knez, 2015. str. 766, 771). Vendar naj poudariva, da Direktiva 2014/25/EU o javnem naročanju tovrstne izključitve na vodnem področju ne pozna in se uporablja tudi za zadevni sektor, pri čemer gre zaznati notranjo nelogičnost, saj je za odgovor na vprašanje, ali gre za koncesijo ali javno naročilo, bistvena zgolj opredelitev nosilca poslovnega tveganja. V primeru, da tveganje v zvezi s povračilom investicij v večini nosi naročnik, gre za javno naročilo, če pa se to tveganje naloži v breme izvajalca del, gre za koncesijo (Pirnat, 2003, str. 1608). Evropska državljanska pobuda, ki je bila podana ob sprejemanju Direktive 2014/23/EU o podeljevanju koncesijskih pogodb, je bila deležna široke podpore. Zbranih je bilo več kot, v skladu z 11. členom PEU,41 milijon potrebnih podpisov državljanov iz večjega števila držav članic za njeno podajo, z zahtevami o pravici do vode in o izključitvi možnosti potencialne liberalizacije kritičnega sektorja. Komisija se je v odgovoru na poziv državljanom zavezala k sprejemu več ukrepov s tega področja42 in že prej poudarila, da njen cilj ni privatizacija tega sektorja.43 V preambuli Direktive 2014/23/ EU je izključitev upravičena s posebnostmi ureditve vodnega sektorja, ki naj bi bile posledice pogoste kompleksne ureditve koncesij v zadevnem sektorju, saj 37 10. člen Direktive 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES, Ur. l. EU, št. L 94, 28. 3. 2014, str. 243-374. 38 12. člen Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb, Ur. l. EU, št. L 94/1, 28. 3. 2914, str. 1-64. 39 Glej Postopek 2011/0437/C0D, URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/HIS/?uri=CELEX:32 014L0023&qid=1473894444992 (6. 10. 2016). 40 24. recital preambule sprejetega besedila v tem smislu ne navaja več vodnega sektorja: »Za zagotovitev dejanskega odpiranja trga in pravičnega ravnotežja pri uporabi pravil o podeljevanju koncesij v energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev je treba [...].« 41 Pogodba o Evropski uniji (PEU), prečiščena različica, Ur. l. EU, št. C 326, 26. 10. 2012. 42 Glej Evropska komisija, Sporočilo Komisije o evropski državljanski pobudi »Voda in komunalna ureditev sta človekova pravica! Voda je javna dobrina, in ne blago!« C0M(2014)177 končno, Bruselj, 19. 3. 2014. 43 Evropska komisija, MEMO/14/19, 15. 1. 2014, str. 5. 96 Pravna ureditev oskrbe z vodo je voda temeljnega pomena za vse državljane EU.44 Ne glede na to, da to ne predstavlja pravne podlage, iz katere bi izhajalo, da je pravica do pitne vode človekova pravica, se prvo evropsko državljansko pobudo šteje za uspešno (Thielborger, 2014, str. 34). 6. Pregled modelov organizacije oskrbe s pitno vodo Alternativni modeli organizacije oskrbe s pitno vodo so bili skonstruirani vzporedno s paradigmo liberalizacije vodnega sektorja na eni oz. njenemu nasprotovanju na drugi strani, pri čemer jih različni avtorji sicer poimenujejo nekoliko drugače, vseeno pa je vsem skupna klasifikacija glede na stopnjo vključenosti javne oblasti pri zagotavljanju pitne vode, zavezanosti subjekta, ki storitev izvaja, s pravili konkurenčnega prava in na način regulacije (glej Allouche, Finger, Luis-Manso, 2008, str. 229-234, Claude, Peeroo, 2011, Ouda, Al-Waked, Alshehri, 2014, str. 108, 109, Ferčič, Knez, 2015, str. 774). Koncept konkurence za trg torej predvideva podelitev posebne ali izključne pravice najučinkovitejšemu izvajalcu, ki je kot tak izbran po posebnem vnaprej določenem postopku zbiranja ponudb potencialnih izvajalcev, pri čemer se takšno javno-zasebno partnerstvo lahko vzpostavi s sklenitvijo različnih vrst pogodb, ki so predstavljene v preglednici 1. Preglednica 1: Pregled različnih oblik pogodb (Gordon-Walker, Marr, 2002, str. 55) Pogodba o izvajanju posamezne storitve Pogodba o upravljanju Pogodba o najemu Pogodba o koncesiji BOT pogodba Lastništvo nad sredstvi Javno Javno Javno Javno Zasebno/ javno Investicije Javno Javno Javno Zasebno Zasebno Gospodarsko tveganje Javno Javno Deljeno Zasebno Zasebno Upravljanje Javno, zasebno le posamezne storitve Zasebno Zasebno Zasebno Zasebno Trajanje 1 - 2 leti 3 - 5 let 8 - 15 let 20 - 30 let 20 - 30 let 44 40. recital preambule Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb, Ur. l. EU, št. L 94/1, 28. 3. 2914, str. 1-64. Javna uprava 2016/1-2 97 Kljub neobstoju konkurence na trgu v zadevnem sektorju, je slednjo moč spodbujati z ukrepi, ki jo posnemajo, s povečevanjem zahtev po transparen-tnem poslovanju, z objavo poročil primerjalnih analiz podjetji (benchmarking), z nadzorom organov varstva konkurence ali pa z izvajanjem politike tarif in ex ante regulacijo. Univerzalnega odgovora na vprašanje, kateri način urejanja in organizacije oskrbe s pitno vodo je najboljši, ni, saj je nujna prilagoditev tehničnim in družbenim razmeram ter tradiciji posameznega geografskega območja, kajti ti dejavniki vplivajo na (de)centraliziranost ureditve in na način regulacije. 6.1. MODELI PO DRŽAVAH IN TRENDI V Veliki Britaniji sodeluje zasebni sektor pri upravljanju vodovoda in vodo-oskrbe že od 19. stoletja. Leta 1989 so bila v času Thatcherjeve privatizirana vsa podjetja, ki so se takrat ukvarjala s storitvijo oskrbe s pitno vodo, ob tem pa se je njihovo število drastično zmanjšalo (Jamo, Tapio, 2003, str. 145). Za razliko od praks v večini članic EU se je v Angliji in Walesu odvil močan proces centralizacije. Za nadzor in preprečevanje zlorab monopolnega položaja zasebnih podjetij pa je bil ustanovljen neodvisni regulator OFWAT, ki po eni strani varuje interese potrošnikov, tako s konkurenčnimi mehanizmi kot tudi z izvajanjem nadzora nad varnostjo in kakovostjo storitev, ob upoštevanju načel trajnostnega razvoja (Oelmann, Czichy, 2013, str. 147), po drugi strani pa sodeluje pri postopkih prevzemov in združitev vodooskrbnih podjetij, določa tarife in z uporabo mehanizma cenovne kapice nadzoruje dobičke izvajalcev (Claude, Peeroo, 2011, str. 371). Vseeno Hall in Lobina opozarjata na probleme korupcije in zlorabe monopolnega položaja podjetij ter dodajata, da glede na prakso upravičenosti podjetij do kar petindvajsetletnega obvestila pred odvzemom licenc, sprememb v tem smislu tudi v prihodnje ne pričakujeta (Hall, Lobina, 2012, str. 2). Nasprotno, sprejetje Zakona o vodi v letu 2014 naj bi lajšalo pot do liberalizacije sektorja (Ferčič, Knez, 2015. str. 776), z uresničitvijo idej o ločevanju dejavnosti, ki sestavljajo vertikalno verigo dejavnosti oskrbe s pitno vodo, in so v grobem črpanje, obdelava in transport ter prodaja, pa bi bilo na trgu vodnega sektorja moč doseči popolno liberalizacijo (Oelmann, Czichy, 2013, str. 148). Za razliko od stanja v Angliji in Walesu se je v Franciji vzpostavila izrazita decentralizacija, saj so občine že v 18. stoletju zaradi pomanjkanja finančnih sredstev in tehničnega znanja vzpostavile javno-zasebna partnerstva (Oelmann, Czichy, 2013, 146, 147). Od okoli 36600 občin v državi jih v 60 odstotkih živi manj kot 500 prebivalcev, posledično so se občine tudi odločale za skupne izvajalce, pri čemer se prosto odločajo o opravljanju storitve v ali režijskih obratih ali v obliki javno-zasebnega partnerstva (Oelmann, Czichy, 2013, str. 149). Nasprotno britanskemu regulatornemu modelu se tu nadzor izvaja na pogodbeni ravni. Posledično so bili sprejeti posebni zakoni, ki zelo podrobno urejajo postopek iz- 98 Pravna ureditev oskrbe z vodo bire pogodbenega partnerja in vsebino tovrstnih pogodb (Claude, Peeroo, 2011, str. 319). Pomembno pa je poudariti, da je še leta 2002 60 odstotkov francoskih občin zagotavljalo pitno vodo v eni izmed pogodbenih oblik javno-zasebnega partnerstva (Gordon-Walker, Marr, 2002, str. 109), v zadnjih letih pa je opazen preobrat v francoskem vodnem sektorju. Leta 2010 je namreč pariški mestni svet sprejel odločitev o občinski vodni oskrbi, ki je zamenjala dotedanjo storitev zasebnega podjetja, čemur je nato po zgledu pariške sledila še vrsta drugih francoskih občin, predvsem zaradi navajanja, da naj bi v prvem letu Pariz s tem prihranil 35 milijonov evrov in znižal tarifo za 8 odstotkov (Hall, 2012, str. 5). Ureditev oskrbe z vodo je, izmed treh predstavljenih držav, najbolj decentralizirana v Nemčiji, kar gre pripisati njeni federativni ureditvi. Podatki za leto 2002 kažejo, da je bilo v Nemčiji okoli 6600 družb, ki so se ukvarjale z vodooskr-bo, pri čemer so nekatera oskrbovala zgolj nekaj ljudi, in da je bila v več kot 85 odstotkov družb javna oblast lastninsko vpletena, zasebnih pa je bilo le nekaj in so bile v večini prisotne zgolj v večjih mestih na vzhodu države (Gordon-Walker, Marr, 2002, str. 111). Navaja se, da je bila država dolga leta v procesu korporatizacije, pri čemer se je odstotek družb v direktnem javnem upravljanju zmanjševal do 15 odstotkov, in da je razlog za proces korporatizacije v Nemčiji iskati v prevelikih finančnih obremenitvah lokalnih proračunov, ki v želji po večji učinkovitosti izvajanja in prenašanja odgovornosti, opravljanje storitve prepuščajo zasebnim družbam (Claude, Peeroo, 2011, str. 321). Izvaja se benchmarking, ki temelji na prostovoljni ravni, rezultati primerjav pa niso obvezno dostopni javnosti. Pri tem se primerjajo zanesljivost oskrbe, kakovost vode, trajnostno ravnanje z vodo in okoljem, ekonomska učinkovitost in nivo storitve kupcem. Poleg tega so cene v spornih primerih lahko predmet ex post presoje protikartelnih organov, zaračunani stroški potrošnikom pa so vnaprej določeni s strani lokalnih oblasti (Oelmann, Czichy, 2013, str. 147). 6.2. ZAKLJUČKI ŠTUDIJ IN ANALIZ PARTICIPACIJE ZASEBNEGA SEKTORJA V SEKTORJU OSKRBE Z VODO Glavni argument v prid reformam je, da bo zasebni interes oz. vsaj večja participacija zasebnega kapitala pri izvajanju oskrbe z vodo, povečala izvedbeno učinkovitost (Claude, Peeroo, 2011, str. 322). Vendar pa, na drugi strani veliko študij in empiričnih raziskav o vodnem sektorju pritrjuje mnenju, da ni bistvene razlike v tehnični učinkovitosti opravljanja storitve, če se pri ugotavljanju učinkovitosti spreminja zgolj parameter, ki določa, ali storitev izvaja javni ali zasebni subjekt (Glej npr. EPSU, 2014, str. 20). V sistematičnem pregledu raziskav in svetovne literature s tega področja je bilo v letu 2008 ugotovljeno, da ni trdnih dokazov o obstoju vzročnega razmerja med lastništvom in učin- Javna uprava 2016/1-2 99 kovitostjo upravljanja (González-Gómez, García-Rubio, 2008, str. 42). Podobne zaključke je povzelo tudi mnogo drugih avtorjev, ki poudarjajo, da do povečanja učinkovitosti pripelje večji konkurenčni pritisk ne lastništvo in da torej lastniška struktura ni neposredno povezana s samo učinkovitostjo. Nasprotno pa Svetovna banka poudarja prednosti participacije zasebnih družb, ki naj bi predstavljale optimalno rešitev težav vodnega sektorja za države v razvoju (Ouda, Al-Waked, Alshehri, 2014, str. 107). Po drugi strani pa je analiza 27 študij o učinkovitosti vodooskrbe v različnih državah po svetu pokazala, da zasebno izvajanje storitev ni sistematično stroškovno ugodnejše od javnega (Bel, Fa-geda, Warner, 2010, str. 571). Še več, kljub temu da je posameznim državam s povečevanjem participacije zasebnega sektorja pri oskrbi prebivalcev z vodo res uspelo revnejšim zagotoviti boljši položaj, je večina analitikov mnenja, da privatizacija negativno vpliva na revnejše prebivalstvo (glej Ouda, Al-Waked, Alshehri, 2014, str. 107). Študija oskrbe z vodo v Italiji pa je dokazala, da so podjetja v popolni javni lasti bolj učinkovita, uporabljajo nižje tarife in realizirajo več investicij kot podjetja z mešano lastniško strukturo in tista v čisto zasebni lasti (Romano, Guerrini, Vernizzi, 2013, str. 3417). Poleg tega je bilo iz obsežnih raziskav in analiz ugotovljeno, da zasebna in javno-zasebna podjetja dosegajo nižjo stopnjo trajnostnega ravnanja z vodnimi viri kot jo javna, ki so deležna večjega pritiska javnosti (Lieberherr, Truffer, 2015, str. 102). Raziskava ocenjevanja privatizacije v vodnem sektorju skozi prizmo vpliva na človekove pravice pa je pokazala, da je kritične pravice moč zagotavljati tudi v državah, kjer je oskrba s pitno vodo v rokah zasebnih družb, vendar je v takem primeru okrepljena regulacija države še toliko bolj pomembna (Baer, 2014, str. 153). 7. Mednarodni pravni viri in pravica do pitne vode Mednarodne reke, uporaba vodnih tokov in morje so relevantni objekti mednarodnega prava, zaradi očitnih čezmejnih razsežnosti onesnaževanja okolja pa je razvito tudi mednarodno okoljsko pravo, ki se v svojem delu podrobneje osredotoča tudi na varovanje vode.45 Pravica do pitne vode pa ni izrecno omenjena niti v Splošni deklaraciji o človekovih pravicah46 niti v katerem drugem zavezujočem mednarodnem pravnem aktu, vendar so opazne 45 Glej npr. Agendo 21, poročilo konference Združenih narodov o okolju in razvoju v Riu de Janeiro, ZN A/CONF.151/26/Rev.1, 3.-14. junij 1992 in Dublinsko izjavo o vodi in trajnostnem razvoju (The Dublin Statement on Water and Sustainable Development), sprejeto 31. januarja 1992, Dublin, Irska, Mednarodna konferenca o vodi in okolju, ZN A/CONF.151/PC/112, dejaven je tudi Svetovni vodni forum (World Water Forum). 46 Splošna deklaracija o človekovih pravicah, resolucija št. 217 A (III), Generalna skupščina, 10. 12. 1948, UN Doc. A/810, na tem mesu naj izpostaviva, da enako velja za Listino Evropske unije o temeljnih 100 Pravna ureditev oskrbe z vodo težnje, da je zadevno pravico moč izpeljati iz drugih, pravno zavezujočih pravic in da jo, sicer prek nezavezujočih aktov, mednarodna skupnost vseeno priznava. Odbor za ekonomske, socialne in kulturne pravice v Splošnem komentarju št. 15 nezavezujoče razlaga Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah na način, da so države pogodbenice dolžne zagotoviti minimalne standarde v zvezi z dostopom do pitne vode, in izpelje pravico do pitne vode iz pravice do ustreznega življenjskega standarda in zdravja.47 V letu 2010 je bila sprejeta tudi Resolucija o pravici do vode in sanitarij.48 V teoriji se pojavljajo tako filozofska kot pravno-konceptualna vprašanja o zadevni pravici, o njeni pravni naravi, izvršljivosti, umestitvi v nacionalni pravni sistem in o odgovornosti držav za njeno zagotavljanje. Posledično je v državah po svetu pravica urejena zelo različno. Z dopolnitvijo URS s 70.a členom, je Slovenija ena prvih držav z zapisano pravico do pitne vode v svojem ustavnem redu. V EU je na zakonski ravni zadevna pravica zagotovljena v Franciji in z akti regionalnih oblasti ter sodno prakso vzpostavljena v Belgiji (Thielborger, 2014, str. 9-30, 95). Globalno gledano pa jo najdemo v ustavah Urugvaja, Bolivije, Ekvadorja, Južne Afrike, vendar se vpisi predvsem zaradi različnih ciljev, ki jih posamezne države zasledujejo, med seboj razlikujejo. Zgovoren je primer Južne Afrike, kjer kljub priznavanju pravice do pitne vode na najvišjem nivoju pravnega reda, privatizacija samega vodnega vira ni onemogočena oz. prepovedana (Ahačič, Bregač, Gril, Košir, Zupančič, 2015, str. 115). Po drugi strani se ugotavlja, da je v Čilu kljub izvedeni privatizaciji v vodnem sektorju pravica do pitne vode, vsaj v obsegu Komentarja št. 15 Odbora za ekonomske, socialne in kulturne pravice, tamkajšnjim prebivalcem več kot zagotovljena (Baer, 2014, str. 143). Iz tega gre sklepati, da je v prvi vrsti bistvena opredelitev namena vpisa pravice v ustavo, temu mora slediti jasno in določno oblikovanje normativnega besedila, in priprava ter sprejetje izvedbenih predpisov. 8. Zaključek Zaradi dejstva, da voda predstavlja enega bistvenih elementov, potrebnih za obstoj ekosistema in s tem človekovega preživetja, je urejanje vodnega sektorja občutljivo, vendar se porajajo vprašanja ali to res upravičuje, da obravnavani sektor glede odprtosti trga ne sledi drugim infrastrukturnim sektorjem. Iz, v prispevku, predstavljene obravnave pravne ureditve oskrbe s pitno vodo pravicah, Ur. l. EU, št. C 83, 30. 3. 2010, str. 389-403 in Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Svet Evrope, 4. 11. 1950. 47 General Comment No. 15, The right to water (arts. 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), UN Doc. E/C.12/2002/11, 20. 1. 2003. 48 Resolution A/RES/64/292, The human right to water and sanitation, United Nations General Assembly, 28. 6. 2010. Javna uprava 2016/1-2 101 na ravni EU je opaziti, da do sedaj na tej ravni sektor ni usklajen, poleg tega ni jasne vizije ali naj gre razvoj v smeri javnega ali zasebnega sektorja. Na tem mestu gre omeniti, da je zaznati, vsaj v primerih, ko bi izvajanje lahko bilo javno, večinski odpor civilne družbe do zasebnih izvajalcev. Slednji je bil npr. izražen ob sprejemanju nove direktive s področja podeljevanja koncesij v EU in je opazen tudi na nacionalnih ravneh vzporedno s podajanjem predlogov za institucionalizacijo pravice do pitne vode. Vsakokratna odločitev o vpeljavi zasebnega sektorja v izvajanje storitve oskrbe z vodo bi morala biti upravičena z vidika javnega interesa ter zasledovati cilj, da se dostop do pitne vode zagotovi vsem. V tem smislu bi morala biti participacija zasebnega sektorja zgolj izjemna. S četrtim odstavkom 70.a člena URS pa je določena tudi zahteva po neprofitnosti opravljanja zadevne storitve v delu, ko gre za oskrbo prebivalstva in gospodinjstev s pitno vodo.49 Slednje, vsaj brez tehtnega razmisleka, ni kar a priori nujno, sploh kadar je storitev v izvajanju javnih oblasti, kajti na načelni ravni je oskrba s pitno vodo ena izmed najbolj uspešnih javnih služb (glej Ferčič, Knez, 2015, str. 777-779). Zaradi vpliva vodnega na ostale sektorje, na okolje, javno zdravje, stroške gospodinjstev in na gospodarstvo se skozi politiko vodnega sektorja udejanjajo tudi drugi cilji v javnem interesu, katere bi bilo ob umiku javne oblasti iz izvajanja storitve nujno jasno opredeliti, kar se ne bi odražalo le v natančni določitvi obveznosti izvajalca, ampak v podrobni regulaciji, ki bi morala zajemati vsa relevantna vprašanja, vključno s spreminjanjem pogojev podeljevanja izključnih in posebnih pravic, katere je potrebno tako časovno kot po obsegu smiselno omejiti. Glede na to, da ni modela, ki bi ga lahko označili za optimalnega ne glede na čas in prostor, je nujno postopno in premišljeno reformiranje zadevnega sektorja. V prihodnje bo potrebno raziskati nabor potrebnih regulatornih ukrepov, katerih sprejem bo ključnega pomena predvsem za primer povečevanja participacije zasebnega kapitala v sektorju in preučiti vse možnosti prilagajanja pogodbenih obveznosti strank. LITERATURA IN VIRI Monografije, dela več avtorjev in članki Ahačič Jakob, Bregač Miha, Gril Maša, Košir Tina, Zupančič Simona, Odgovornost države zagotavljati pravico do čiste pitne vode: Pravna klinika za varstvo okolja 2014/2015, Sancin Vasilka, Pucelj Vidovič Tanja, Kovič Dine Maša, Vrbica Senka (ur.), Pravna fakulteta, Ljubljana, 2015. 49 Ustava Republike Slovenije (URS), Ur. l. RS, št. 33/91-I, 42/97 - UZS68, 66/00 - UZ80, 24/03 -UZ3a, 47, 68, 69/04 - UZ14, 69/04 - UZ43, 69/04 - UZ50, 68/06 - UZ121,140,143, 47/13 - UZ148, 47/13 - UZ90,97,99 in 75/16. 102 Pravna ureditev oskrbe z vodo Allouche Jeremy, Finger Matthias, Luis-Manso Patricia, Water sector evolution scenarios: the case of Europe, Water Policy, vol. 10(3), 2008, str. 221-238. BaerMadeline, Private Water, Public Good: Water Privatization and State Capacity in Chile, Studies in Comparative International Development, št. 49, 2014, str. 141-167. Becker Peter, Privatizing Public Enterprises in the European Union - The Impact of European Integration on European Water Markets, SWP Stiftung Wissenschaft und Politik, German Institute for International and Security Affairs, Berlin, 2007. Bel Germà, Fageda Xavier, Warner E. Mildred, Is Private Production of Public Services Cheaper than Public Produc-tion? A Meta-Regression Analysis of Solid Waste and Water Services, Journal of Policy Analysis and Management, vol. 29(3), 2010, str. 553-577. Bugarič Bojan, PečaričMirko, Javne službe, Fakulteta za upravo, Univerza v Ljubljani, Ljubljana, 2011. Cave Martin, Independent Review of Competition and Innovation in Water Markets: Final report, 2009. Cave Martin, Wright Janet, A strategy for introducing competition in water sector, Utilities Policy, vol. 18(3), 2010, str. 116-119. Claude Menard, Peeroo Aleksandra, Liberalization in the water Sector: Three leading models, v International Handbook of Network Industries, v: Handbook of Liberalization, Finger Matthias, Rolf Kunneke (ur.), E. Elgar Pub, 2011, str. 310-327. Euromarket, Water Liberalisaion Scenarios, Analysis of the European Union's Explicit and Implicit Policies and Approaches in the Larger Water Sector, ENGREF/ IHE/EPFL/Paris VIII/Delft UT/University Bocconi/University of Birmingham/Eco-logic/UCL/University of Zaragoza, 2003. Ferčič Aleš, Knez Rajko, Organizational Challenges of the (Local) Water Supply in the European Union Member States, Lex Localis, vol. 13(3), 2015, str. 765-787. Ferčič Aleš, Liberalizacija in uporaba konkurenčnega prava za storitve splošnega gospodarskega pomena, doktorska dizertacija, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, 2009. Gee Alexander, Competition and the water sector, v: Competition Policy Newsletter, št. 4, Téa Makela, Nicola Pesaresi (ur.), Evropska komisija, Bruselj, 2004, str. 38-40. González-Gómez Francisco, García-Rubio A. Miguel, Efficiency in the Management of Urban Water Services. What Have We Learned after Four Decades of Research?, Hacienda Pública Española, Revista de Economía Pública, vol. 185(2), 2008, str. 39-67. Gordon-Walker Simon, Marr Simon, Study on the application of the competition rules to the water sector in the European Community, Final Report, WRc PLC / Javna uprava 2016/1-2 103 Ecologic - Institute for International and European Environmental Policy, Swindon, Berlin, 2002. Grilc Peter, Ilešič Tomaž, Pravo Evropske unije, prva knjiga, Pravna fakulteta in Cankarjeva založba, Ljubljana, 2001. Jamo J. Hakka, Tapio S. Katko, Refuting the paradigm of water service privatization, Natural Resources Forum, vol. 27(2), 2003, str. 142-155. Jing Zhao, Hongzhen Ni, Xiujian Peng, Jifeng Li, Genfa Chen, Jinhua Liu, Impact of water price reform on water conservation and economic growth in China, Economic Analysis and Policy, vol. 51, 2016, str. 90-103. LieberherrEva, TrufferBernhard,The Impact of Privatization on Sustainability Transitions: A Comparative Analysis of Dynamic Capabilities in Three Water Utilities, Environmental Innovation and Societal Transitions, vol. 15, 2015, str. 101-122. OECD, Competition and regulation in the water sector, OECD Journal of Competition Law and Policy, vol. 8, no. 1, 2007. Oelmann Mark, Czichy Christoph, Water Service Provision as a Natural Monopoly, Intereconomics Review of European Economic Policy, vol. 48(3), 2013, str. 145150. Ouda Omar K. M., Al-Waked Rafat F., Alshehri Abdulrahman A., Privatization of water-supply service in Saudi Arabia: A unique experience, Utilities Policy, vol. 31(C), 2014, str. 107-113. Pirnat Rajko, Koncesijska pogodba, Podjetje in delo, letn. 29, št. 6-7, 2003, str. 1607-1618. Pirnat Rajko, Liberalizacija gospodarskih javnih služb, X. dnevi javnega prava, Portorož, 14.-16. junij 2004, Inštitut za javno upravo, 2004 , str. 115-131. Pirnat Rajko, Vpliv prava Evropskih skupnosti na pravno ureditev javnih služb, Mednarodna konferenca Slovensko pravo in gospodarstvo ob vstopu Slovenije v Evropsko unijo, Portorož, 21.-23. april 2004, 2004, str. 298. Romano Giulia, Guerrini Andrea, Vernizzi Silvia, Ownership, Investment Policies and Funding Choices of Italian Water Utilities: An Empirical Analysis, Water Re-sour Manage, vol. 27(9), 2013, str. 3409-3419. Rundegren Hans, Developments in Case Law concerning Article 60 of the EC Treaty, Managing Universal Servise Obligations in Public Utilities in the European Union, European Institute of Public Administration, Maastricht, 1996. Thielborger Pierre, The Right(s) to Water, The Multi-Level Goverance of a Unique Human Right, Springer Heidelberg New York Dordrecht London, 2014. 104 Pravna ureditev oskrbe z vodo Pravni viri Prečiščena različica pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), Ur. l. EU, št. C 326, 26. 10. 2012. Pogodba o Evropski uniji (PEU), prečiščena različica, Ur. l. EU, št. C 326, 26. 10. 2012. Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES), Ur. l. EU, št. C 321 (E), 29. 12. 2006, str. 37. Ustava Republike Slovenije (URS), Ur. l. RS, št. 33/91-I, 42/97 - UZS68, 66/00 -UZ80, 24/03 - UZ3a, 47, 68, 69/04 - UZ14, 69/04 - UZ43, 69/04 - UZ50, 68/06 - UZ121,140,143, 47/13 - UZ148, 47/13 - UZ90,97,99 in 75/16. 2005/842/ES: Odločba Komisije z dne 28. novembra 2005 o uporabi člena 86(2) Pogodbe ES za državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljene nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, Ur. l. EU, št. L 312, 2005, str. 67-73. Agenda 21, poročilo konference Združenih narodov o okolju in razvoju v Riu de Janeiro, ZN A/CONF.151/26/Rev.1, 3.-14. junij 1992. Commission Européenne, Antitrust: la Commission confirme avoir mené des inspections en France auprès de plusieurs entreprises actives dans le secteur de l'eau et de l'assainissement, MEM0/10/134, 2010. Delovni dokument služb komisije, Navodila za uporabo pravil Evropske unije o državni pomoči, javnih naročilih in notranjem trgu za storitve splošnega gospodarskega pomena, zlasti storitve splošnega pomena na področjih socialne varnosti, Bruselj, 29. 4. 2013, SWD(2013) 53 final/2. Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb, Ur. l. EU, št. L 94/1, 28. 3. 2914, str. 1-64. Direktiva 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES, Ur. l. EU, št. L 94/234, 28. 3. 2014, str. 243-374. Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike, Ur. l. EU, št. L 327, 22. 12. 2000, str. 1-73. Dublinkska izjava o vodi in trajnostnem razvoju (The Dublin Statement on Water and Sustainable Development), sprejeta 31. januarja 1992, Dublin, Irska, Mednarodna konferenca o vodi in okolju, ZN A/C0NF.151/PC/112. European Commission, Antitrust: Commission fines Suez Environnement and Lyonnaise des Eaux €8 million for the breach of a seal during an inspection, IP/11/632, 24. 5. 2014. Javna uprava 2016/1-2 105 European Commission, Antitrust: Commission opens proceedings against companies in French water sector, IP/12/26, 2012. Evropska komisija, MEMO/14/19, 15. 1. 2014. Evropska komisija, Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in odboru regij, Spremni dokument k Sporočilu: »Enotni trg za Evropo 21. Stoletja«, Storitve splošnega interesa, vključno s socialnimi storitvami splošnege interesa: nova evropska zaveza, C0M(2007) 725 konč., 20. 11. 2007. Evropska komisija, Sporočilo Komisije o evropski državljanski pobudi »Voda in komunalna ureditev sta človekova pravica! Voda je javna dobrina, in ne blago!« C0M(2014)177 končno, Bruselj, 19. 3. 2014. Evropska komisija, Sporočilo Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči v obliki nadomestila za storitve splošnega gospodarskega pomena, Ur. l. EU, št. C 8, 11. 1. 2012, str. 4-14. General Comment No. 15, The right to water (arts. 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), UN Doc. E/C.12/2002/11, 20. 1. 2003. Green Paper On Services Of General Interest, Presented by the Commission, C0M(2003) 270 final, Bruselj, 21. 5. 2003. Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Svet Evrope, 4. 11. 1950. Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, Ur. l. EU, št. C 83, 30. 3. 2010, str. 389403. Odločitev Komisije v zvezi s pomočjo št. N 258/2000 - Nemčija - Bazen za rekreacijo v Dorstnu, IP/001509 z dne 21. decembra 2000, Ur. l. EU, št. C 172, 16. 6. 2001, str. 16. Odločitev Komisije v zvezi s pomočjo št. NN 29/02 - Španija - Pomoč za ureditev bencinskih črpalk na Tenerifu, Ur. l. EU, št. C 110, 8. 5. 2003, str. 13. Okvir Skupnosti za državne pomoči v obliki nadomestila za javne službe, Ur. l. EU, št. C 297, 29. 11. 2005, str. 4-7. Resolution A/RES/64/292, The human right to water and sanitation, United Nations General Assembly, 28. 6. 2010. Splošna deklaracija o človekovih pravicah, resolucija št. 217 A (III), Generalna skupščina, 10. 12. 1948, UN Doc. A/810. 106 Pravna ureditev oskrbe z vodo Sodne odločbe C-10/71, Port de Mertert, [1971], ZOdl. 723. C-72/83, Campus Oil Ltd., [1984], ZOdl. 2727. C-41/90, Höffner, [1991], ZOdl. I-5077. C-320/91, Corbeau, [1993], ZOdl. I-2533. C-393/92, Almelo, [1994], ZOdl. I-1477. C-18/93, Corsica Ferries, [1994], ZOdl. I-1783. C-53/00, Ferring, [2001], Zodl. I-691. C-475/99, Ambulanz Glöckner, [2001], Zodl. I-8089. C-316/00, Komisija proti Irski, [2002], ZOdl. I-10527. C-280/00, Altmark Trans GmbH, [2003], Zodl. I-7747. Spletni viri Asian Development Bank, Handbook for the Economic Analysis of Water Supply Projects, 1999, URL: http://www.bvsde.paho.org/bvsarg/i/fulltext/handbook/ handbook.pdf. (6. 10. 2016). Hall David, Lobina Emanuele, Utterly uncompetitive - the home lands of eternal water privatisations, 2012, str. 3, URL: www.psiru.ogr (6. 10. 2016). Hall David, Re-municipalising municipal services in Europe, A report commissioned by EPSU to Public Services International Research Unit (PSIRU), 2012, URL: http://www.epsu.org/sites/default/files/article/files/Redraft_DH_remunicipa-lization.pdf (6. 10. 2016). EPSU, Public and privat sector efficiency, A briefing for the EPSU Congress by PSIRU, 2014, URL: http://www.epsu.org/sites/default/files/article/files/PSIRU_effi-ciency.pdf (6. 10. 2016). Miller Walter, M. Tullius Cicero, De Officiis With An English Translation, Harvard University Press; Cambridge, Mass., London, 1913, URL: http://www.perse-us.tufts.edu/hopper/text?doc=Perseus%3Atext%3A2007.01.0048%3Abo-ok%3D1%3Asection%3D52 (6. 10. 2016). Postopek 2011/0437/COD, URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/HIS/? uri=CELEX:32014L0023&qid=1473894444992 (6. 10. 2016). Javna uprava 2016/1-2 107 UDK: 659.2:004.62 Predstavitev Z AJPES in pravo informacijo do dobrih odločitev mag. Mojca Kunšek* 1. Poslanstvo je učinkovito zagotavljanje transparentnosti Poslanstvo AJPES je zbirati podatke o poslovnih subjektih in njihovem poslovanju na uporabniku prijazen način ter jih čim bolj učinkovito ponuditi zainteresirani javnosti, s ciljem zagotavljanja transparentnosti poslovnega okolja in ob nenehni skrbi za povečevanje zadovoljstva uporabnikov. Prav tako je pomemben strateški cilj spodbujati elektronsko izmenjavo podatkov in informacij ter uporabnikom nuditi spletne rešitve, ki jim skrajšajo čas in stroške tako poročanja kot tudi pridobivanja informacij. Pri izvajanju poslanstva se AJPES srečuje z različnimi vrstami podatkov in evidenc, ki so namenjene tako poslovni javnosti kot tudi posameznikom. Podatke AJPES uporabljajo tako organi javnega sektorja kot tudi gospodarstvo in posamezniki, njihova uporaba pa lahko bistveno zmanjša poslovna in osebna tveganja pri različnih življenjskih korakih. Čeprav je temeljno poslanstvo zagotavljanje transparentnosti in večje pravne varnosti, pa pomemben segment predstavlja ravno informiranje širše javnosti, da lahko do zanesljivih informacij dostopa enostavno, prijazno in predvsem ob pravem času. * Direktorica Agencije za javnopravne evidence in storitve (AJPES). 108 ZAJPES in pravo informacijo do dobrih odločitev 2. Mozaik aktivnosti in deležnikov AJPES AJPES izvaja vrsto aktivnosti, ki so v pretežni meri javne storitve, približno 10 odstotkov vseh storitev in prihodkov pa predstavljajo tržne storitve. Javne storitve: - naloge točk VEM, vodenje Poslovnega registra Slovenije in drugih registrov ter uradne objave podatkov; - zbiranje, objavljanje in posredovanje letnih in drugih poročil; - statistična raziskovanja in zbiranja podatkov. Tržne storitve: - bonitetne in druge tržne storitve; - izvajanje obveznega in prostovoljnega pobota. Resorno ministrstvo AJPES je Ministrstvo za finance, ki tudi presoja izpolnjevanje meril za ugotavljanje uspešnosti njegovega delovanja. Pri opravljanju svojih javnih storitev sodeluje AJPES s številnimi resorno pristojnimi ministrstvi in drugimi državnimi organi, posredno pa tudi z različnimi strokovnimi združenji. Pri tem omogoča posamične vpoglede vsem registriranim uporabnikom spletnih strani brezplačno, več kot 46 državnim organom zagotavlja baze podatkov brezplačno, podatki za ponovno rabo javnih informacij za pridobitne namene pa so za vse vlagatelje plačljivi. V preglednici je razvidna vrsta dostopa, pri čemer so vpogledi v javne zbirke podatkov brezplačni, prav tako preseki podatkov na spletnih straneh, uporaba teh spletnih servisov za ponovno uporabo (PU) podatkov pa je plačljiva v skladu s tarifo nadomestil (glej tabelo 1). Tabela 1: Pregled nalog izvajanja javnih storitev AJPES in vrsta dostopa Zap. št. Naloga Zakon Pristojni organ / ministrstvo Dostop do javnih podatkov 1 opravljanje nalog točk VEM ZSReg Ministrstvo za javno upravo (MJU) preko PRS 2 vodenje Poslovnega registra Slovenije ZGD-1, ZPRS-1, ZSReg, Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (MGRT), Ministrstvo za pravosodje (MP) vpogled, XML datoteka (četrtletno), spletni servis PU eObjave podatkov in dokumentov (v poslovni in sodni register, po ZGD-1, po ZFZ, postopki zaradi insolventnosti) ZFPPIPP, ZSocP Vrhovno sodišče Republike Slovenije (VS RS) vpogled Javna uprava 2016/1-2 109 Zap. št. Naloga Zakon Pristojni organ / ministrstvo Dostop do javnih podatkov 3 register neposestnih zastavnih pravic in zarubljenih premičnin ZIZ, ZDavP-2, SPZ Ministrstvo za pravosodje (MP) vpogled, spletni servis PU (motorna vozila) 4 register transakcijskih računov ZPlaSS Ministrstvo za finance (MF), Banka Slovenije (BS) vpogled 5 register menic, protestiranih zaradi neplačila ZPreZP-1 MP vpogled register zavezancev za informacije javnega značaja ZDIJZ MJU vpogled, XML datoteka (dnevno) vpisnik prostovoljskih organizacij, zbiranje in javna objava poročil o prostovoljstvu ZProst MJU vpogled seznam posameznikov, ki opravljajo osebno dopolnilno delo ZPDZC-1 Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ) vpogled register fizičnih oseb, ki opravljajo dejavnost proizvodnje električne energije EZ-1 Ministrstvo za infrastrukturo (Mzl) vpogled 110 ZAJPES in pravo informacijo do dobrih odločitev Zap. št. Naloga Zakon Pristojni organ / ministrstvo Dostop do javnih podatkov 61 zbiranje in javna objava letnih poročil družb in podjetnikov MGRT vpogled 4 leta zbiranje podatkov za izdelavo premoženjskih bilanc države in občin ZGD-1, ZR, ZJF, ZPolS Ministrstvo za finance (MF) vpogled 4 leta zbiranje in javna objava letnih poročil proračunskih uporabnikov ter zbiranje in zagotavljanje javnosti letnih poročil nepridobitnih organizacij - pravnih oseb zasebnega prava Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (MGRT) vpogled 4 leta zbiranje in javna objava letnih poročil društev ZDru-1 Ministrstvo za notranje zadeve (MNZ) vpogled 4 leta zbiranje in javna objava letnih poročil zadrug ZZad Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (MKGP) vpogled 4 leta zbiranje in objava poročil o volilnih in referendumskih kampanjah ZVRK Računsko sodišče vpogled 7 zbiranje podatkov o plačah in številu zaposlenih v javnem sektorju ZSPJS MJU portal NIO 8 zbiranje podatkov za statistična raziskovanja ZDSta, Statistični urad RS (SURS) objava poročil (plače v zasebnem sektorju, neporavnane obveznosti, prejemki in izdatki) Čeprav so zbiranje podatkov, njihova obdelava in objava ene izmed najstarejših aktivnosti AJPES, pa predstavlja osrednjo stično točko vseh aktivnosti vo- 1 V vseh primerih zbiranja in obdelave letnih poročil je AJPES ob opustitvi predložitve tudi prvostopenjski prekrškovni organ. Javna uprava 2016/1-2 111 denje Poslovnega registra Slovenije (PRS), ki je osrednja javna baza podatkov o vseh poslovnih subjektih s sedežem na območju Slovenije, podružnicah in drugih delih poslovnih subjektov, fizičnih osebah, ki opravljajo registrirano dejavnost, ter o podružnicah tujih poslovnih subjektov, ki opravljajo dejavnost na območju Slovenije. Gospodarske družbe in druge poslovne subjekte, ki so predmet vpisa v sodni register, AJPES vpiše v poslovni register neposredno po pozitivni odločitvi registrskega sodišča o vpisu v sodni register, ki je del poslovnega registra. Postopki vpisov v sodni register potekajo prek sistema e-VEM. Sodni register predstavlja namreč 38,2 odstotka poslovnega registra. Pomembna dejavnost AJPES je tudi izvajanje registracijskih postopkov na svojih 12 točkah VEM v okviru sistema VEM v Sloveniji, kjer izvede letno več kot 80 odstotkov registracij gospodarskih družb in več kot 54 odstotkov registracij samostojnih podjetnikov oziroma izvede na svojih VEM točkah približno 1.350 registracijskih postopkov letno, kar je najmanj dvakrat toliko kot naslednje točke VEM z enakimi pooblastili. Strateški cilj AJPES je pospeševanje elektronske izmenjave podatkov, kar spodbuja tako z dostopi preko spletnih servisov in s kvalificiranim digitalnim potrdilom, to pa dokazuje podatek, da je več kot 81 odstotkov letnih poročil oddanih popolnoma brezpapirno. Pomemben napredek je AJPES skupaj z MJU in SURS dosegel na področju zmanjševanja administrativnih bremen z enotnim zajemom podatkov o plačah v javnem sektorju, kjer ni več dvojnega poročanja, v letu 2017 pa bo razvil register nastanitvenih enot, ki bo ponudnikom nastanitev namesto dosedanje prijave štirim institucijam omogočal le enkratno oddajo podatkov. Na področju mednarodnega delovanja AJPES kot član Evropskega poslovnega registra (EBR) omogoča dostop do podatkov o več kot 22 milijonih evropskih poslovnih subjektov, kot pooblaščenec Republike Slovenije pa bo v letu 2017 izvedel projekt povezovanja poslovnih registrov Evropske unije Business Registers Interconnection System (BRIS) v slovenskem prostoru. Na podlagi vložitve akreditacije v okviru sistema globalnega identifikatorja pravnih oseb (GLEIS - Global Legal Entity Identifier System) AJPES pričakuje, da bo v prvi polovici leta 2017 pridobil status lokalne operativne enote (LOU - Local Operated Unit) in zainteresiranim pravnim osebam začel dodeljevati globalne identifikatorje (LEI - Legal Entity Identifier), ki ga potrebujejo vse finančne organizacije, ki vstopajo v mednarodni finančni prostor. Kot nadgradnjo obstoječih podatkov nudi AJPES tudi tržne storitve, ki so povsem ločena dejavnost AJPES in namenjene poslovni javnosti (glej tabelo 2). 112 ZAJPES in pravo informacijo do dobrih odločitev Tabela 2: Preglednica storitev za zmanjševanje poslovnih tveganj gospodarskih subjektov Storitev Opis Namen Bonitetne ocene eS.BON, S.BON ocena verjetnosti neplačila in podlaga za prijavo na razpise (spletna različica in pisna informacija) zmanjšanje poslovnih tveganj Fi=PO dnevno osveženi podatki o poslovnem subjektu analitično orodje ePobot2 poravnavanje obveznosti v večstranskem pobotu uravnavanje likvidnosti eOpomnik dnevno prejemanje obvestil o spremembah vpisov poslovnih partnerjev v registrih takojšnja možnost ukrepanja eEBR dostop do podatkov o 22 milijonih poslovnih subjektov v sistemu EBR zmanjšanje poslovnih tveganj proFI=PO spletni servis podatki za prevzem podatkov o poslovnih partnerjih v uporabnikov informacijski sistem Uporabniku prijazen dostop do podatkov in storitev potrjujejo tudi odzivi uporabnikov AJPES omogoča stalen vpogled v podatke in informacije 24/7/365 tako z vpogledi preko spletnega portala kot s pomočjo spletnih servisov, ki omogočajo preprosto in hitro sistemsko rešitev, prilagojeno potrebam uporabnikov po naboru podatkov in časovnim zahtevam za njihovo osveževanje. V skladu z zakonskimi določili AJPES vsako leto izvede tudi anketo o zadovoljstvu uporabnikov svojih storitev, ki so za leto 2015 ocenili storitve AJPES s še višjo oceno kot doslej - z oceno 4,5. Predloge uporabnikov AJPES v skladu z zahtevami standarda vodenja kakovosti ISO 9001 in izvajanja stalnih izboljšav prouči in glede na možnosti implementira. 2 Presežek prihodkov nad odhodki iz naslova obveznega pobota je prihodek državnega proračuna. Javna uprava 2016/1-2 113 Za podporo uporabi naprednih komunikacijskih naprav pa je AJPES v teh dneh zagnal prenovljeno spletno stran, katere značilnosti bo uporabnikom ustrezno predstavil na različnih dogodkih in predstavitvah. 3. Zaključne ugotovitve Pomembno je, da AJPES zagotavlja transparentnost in omogoča uporabnikom čim bolj prijazen dostop. Izkušnje pa so pokazale, da ključni dejavnik pri zagotavljanja zadovoljstva uporabnikov ni le informacijska rešitev ali celo cena, temveč predvsem dobra informiranost potencialnih in obstoječih uporabnikov o tem kje, kako in kakšen podatek na čim bolj preprost način pridobiti ter čemu ta služi oziroma kako mu njegova uporaba lahko zmanjša življenjska tveganja. V ta namen AJPES dnevno seznanja uporabnike s spremembami, tako z objavami na spletnih straneh, z rokovniki statističnih in drugih objav, z elektronskim mesečnikom Informator, z aktualnimi objavami na družbenih omrežjih ter z vrsto predstavitev na dogodkih in z informativnimi in strokovnimi članki v medijih. Ključ do zadovoljne stranke je namreč tudi v družbeno odgovornem ravnanju t.j. dobri informiranosti vseh deležnikov - zaposlenih, države, gospodarstva in državljanov oziroma v izpolnjevanju ustavne pravice državljanov - pravice vedeti. Povzetki Synopses Javna uprava 2016/1-2 117 UDK: 502.13:34-027.543 Izvirni znanstveni članek Sreča, trajnostni razvoj in pravo prof. dr. Senko Pličanič POVZETEK Avtor v članku analizira glavne razloge za neuspešnost pri uresničevanju trajnostnega razvoja. Ugotavlja, da je glavni razlog za neuspeh pri uresničitvi trajnostnega razvoja v preveliki in enostranski usmerjenosti zahodne civilizacije v materialno. Ugotavlja tudi, da je za tem še globlji razlog. To je človekova želja »biti srečen«. Meni, da se nismo dovolj zavedali, da je pot do sreče povezana zlasti z duhovno rastjo, ne le materialno. Po njegovem mnenju naša »obsedenost« z materialnim izvira iz prepričanja, da je to pot k sreči. Zaradi takšnega prepričanja smo tudi tako agresivni do okolja in do so-ljudi. Za naše življenje pa je bistvena ljubezen. Do nje lahko pridemo le, če gojimo tudi duhovno plat našega bivanja. Avtor je zato prepričan, da moramo v naša življenja spet vrniti duhovno plat. In za to »uporabiti« tudi državo in pravo. Da bi lahko uresničili trajnostni razvoj, po avtorjevem mnenju potrebujemo sodobno »trajnostno državo« in »trajnostno pravo«. Ključne besede: sreča, ljubezen, trajnostni razvoj, pravo 118 Povzetki / Synopses UDC: 502.13:34-027.543 Original Scientific Article Happiness, Sustainable Development and Law prof. dr. Senko Plicanic SYNOPSIS n the article, the author discusses main reasons for failure to achieve sustainable development. He believes that the main reason for that failure is the excessive and one-sided orientation of western civilization into material dimension of our lives. Behind that lies an even deeper mechanism, which controls our actions. This is human desire »to be happy«. The author believes that we were not aware that the path to happiness is associated with both spiritual and material growth - not only material growth. Our obsession with material is rooted in the belief that material (economic) growth is the way to happiness. We have interfered into the environment and to the other people so recklessly primarily due to our material insatiability. However, for our lives love is essential. The path to love goes through spiritual, not only through material growth. Therefore, the author stresses out the necessity of transforming the existing development paradigm into a new one with a comprehensive view of the development, which will, in addition to the material, include the spiritual growth. We should "use" the state and the law as a main tool in in achieving happiness as our main goal. In order to achieve sustainable development we need "sustainable state" and "sustainable law". Key words: happiness, love, sustainable development, law Javna uprava 2016/1-2 119 UDK: 351.712:342.393 Pregledni znanstveni članek Uporaba pravil javnega naročanja v primeru sodelovanja med javnimi organi mag. Njives Prelog POVZETEK Naročniki si pri izvajanju svojih nalog velikokrat pomagajo, kar v praksi pogosto dviguje vprašanje, ali je potrebno za takšno sodelovanje uporabiti pravila javnega naročanja. Horizontalno sodelovanje naročnikov je nastalo na podlagi nacionalnih zakonodaj posameznih držav članic, ki osebam javnega prava omogočajo, da posamezne naloge iz svoje pristojnosti izvajajo skupaj, brez ustanavljanja ločenih pravnih subjektov in brez uporabe pravil javnega naročanja. Na drugi strani obstajajo tudi druge oblike sodelovanja naročnikov, za katere pa velja, da je uporaba pravil javnega naročanja odvisna predvsem od vsebine kot pa od oblike takšnega razmerja. Ključne besede: horizontalno sodelovanje, naročnik v vlogi ponudnika, prenos pooblastil 120 Povzetki / Synopses UDC: 351.712:342.393 Review Article Application of Procurement Rules in the Case of Cooperation between Public Authorities mag. Njives Prelog SYNOPSIS Public authorities very often assist each other in the context of the performance of their legal obligation, which often rise a question of application of the public procurement rules. Horizontal cooperation between public authorities has been developed according to the national law of the Member States, which enables the public authorities to jointly carry out their public service without establishing separate legal entities and without application of the rules governing the award of a contract. There are also the other forms of various cooperation and the application of the rules governing the award of a contract rather depends of the content than of form of cooperation. Key words: public authority as bidder, horizontal in-house, delegation of public services Javna uprava 2016/1-2 121 UDK: 34:061.1EU:628.1 556:628.1 Pregledni znanstveni članek Pravna ureditev oskrbe z vodo Teja Golobič prof. dr. Rajko Pirnat POVZETEK V članku je obravnavana ureditev oskrbe z vodo, pri čemer je glavni poudarek na ureditvi v pravu Evropske unije, ki ne vključuje sektorske zakonodaje za to področje, poleg tega države članice same določajo lastninskopravno ureditev. Analizirane so glavne karakteristike vodnega sektorja, to so lokalna narava oskrbe s pitno vodo, položaj naravnega monopola, neelastično povpraševanje in močan javni interes, ki je prisoten zaradi esencialnega pomena vode. Ugotovljeno je, da obstajajo razlike med vodnim in drugimi infrastrukturnimi sektorji, vendar pa je, tudi v primeru, da glede sektorske liberalizacije vodni ne sledi drugim, mogoče v obravnavanem sektorju uvesti več konkurence in več transparentnosti. V članku je s sodno prakso podkrepljena analiza uporabe konkurenčnega prava Evropske unije za primer opredelitve dejavnosti kot storitve splošnega gospodarskega interesa. Z evropsko državljansko pobudo »Right2water« je bil ob predlogu Direktive 2014/23/EU o podeljevanju koncesijskih pogodb izražen močan odpor splošne javnosti do zasebnih izvajalcev, izrecen zapis pravice do pitne vode v nacionalni ustavi pa je zaenkrat moč najti le v peščici držav po svetu. Predstavljeni so tudi izsledki vodilnih študij participacije zasebnega kapitala v zadevnem sektorju, ki kažejo na neobstoj enoznačnega odgovora o optimalnem modelu organiziranja oskrbe s pitno vodo. Ključne besede: oskrba z vodo, vodni sektor, storitve splošnega gospodarskega pomena, pravica do pitne vode 122 Povzetki / Synopses UDC: 34:061.1EU:628.1 556:628.1 Review Article Regulation of Water Supply Teja Golobic prof. dr. Rajko Pirnat SYNOPSIS The article discusses the regulation of water supply focusing on the law of the European Union, which does not include sector-specific legislation regarding this area, in addition, one of the Member States' competences is the determination of the system of property ownership. Analysed are the main characteristics of the water sector, such as the local nature of drinking water supply, natural monopoly, inelastic demand and strong public interest due to the vital importance of water. The differences between the water sector and other infrastructure sectors are noted, however, even if the water sector does not follow other sectors regarding the liberalization, there is room to improve competition and transparency. The article contains the analysis of the European Union competition law application in the case of defining the water supply services as services of general economic interest, which is supported by case law. At the proposal of the Directive 2014/23/EU on the award of concession contracts, the European citizens' initiative »Right2water« expressed strong dissenting opinion of general public against private operators. However, the right to drinking water may only be found in a few states' constitutions around the world. The author presents the findings of leading studies on the participation of the private capital in the sector, pointing out the absence of an optimal universal organizational model for drinking water supply. Key words: water supply, water sector, services of general economic interest, right to drinking water Javna uprava 2016/1-2 123 UDK: 659.2:004.62 Predstavitev Z AJPES in pravimi informacijami do dobrih odločitev mag. Mojca Kunšek POVZETEK Poslanstvo AJPES je zbirati podatke o poslovnih subjektih in njihovem poslovanju na uporabniku prijazen način, s ciljem zagotavljanja transparentnosti poslovnega okolja in povečevanja pravne varnosti. Čeprav je institucija AJPES večini deležnikov poznana, pa le malokdo ve, da preko portala AJPES vsak lahko preveri poslovnega partnerja, in sicer ne le z vpogledom v računovodske izkaze, temveč tudi v njegovo plačilno sposobnost, preveri statusne spremembe in zastavljene premičnine. Pri tem predstavlja pomemben segment stalen in preprost dostop do podatkov, tako z vpogledi v registre in evidence, kot tudi z uporabnikom naravnanimi spletnimi servisi. Temeljna pravica državljana je pravica vedeti, zato se AJPES zavzema za čim boljšo informiranost vseh deležnikov, saj lahko uporaba podatkov ob pravem času bistveno zmanjša tako poslovna kot osebna tveganja pri različnih življenjskih korakih. Ključne besede: transparentnost, informiranost, pravna varnost, register, statusne spremembe, spletni servis, deležniki, portal, tveganja, AJPES 124 Povzetki / Synopses UDC: 659.2:004.62 Presentation With AJPES and the Right Information to the Best Decisions mag. Mojca Kunsek SYNOPSIS The mission of the Agency of the Republic of Slovenia for Public Legal Records and Related Services (AJPES) is safeguarding the security of legal transactions and provide a substantial contribution to transparent business environment. Although the majority of stakeholders know the institution AJPES, hardly anyone knows that through AJPES anyone can verify a business partner, not only by examining the financial statements, but also by its payment ability, by checking its status changes and its pledged movable property. In this important segment AJPES represents a constant and easy access to information, both through the registers and records, as well as with the user-oriented web services. The fundamental right of the citizens' is the right to know, so AJPES committed to the best possible information to all stakeholders, since the use of data at the right time can significantly reduce risks of the lifetime decisions of anyone. Basic words: transparent, information, register, security of legal transactions, status changes, pledged movable property, web services, stakeholders, risks, AJPES