Zasebno in javno v medijih The Private and the Public in the Media THE PRIVATE AND THE PUBLIC IN THE MEDIA Regulation and Implementation in Slovenia jernej rovšek ZASEBNO IN JAVNO V MEDIJIH Pravna ureditev in praksa v Sloveniji jernej rovšek 9 789616 455329 isbn 961-6455-32-x 9 789616 455329 isbn 961-6455-32-x ovitek.indd 1 28.3.2005, 13:35:36 roman kuhar Medijske podobe homoseksualnosti sandra b. hrvatin, lenart j. kuèiæ, brankica petkoviæ Medijsko lastništvo roman kuhar Media Representations of Homosexuality sandra b. hrvatin, lenart j. kuèiæ, brankica petkoviæ Media Ownership doslej izšlo v zbirki mediawatch marjeta doupona horvat, jef verschueren, igor þ. þagar Retorika begunske politike v Sloveniji breda luthar Politika teletabloidov darren purcell Slovenska drþava na internetu tonèi a. kuzmaniæ Bitja s pol strešice karmen erjavec, sandra b. hrvatin, barbara kelbl Mi o Romih matevþ krivic, simona zatler Svoboda tiska in pravice posameznika breda luthar, tonèi a. kuzmaniæ, sreèo dragoš, mitja velikonja, sandra b. hrvatin, lenart j. kuèiæ Mit o zmagi levice sandra b. hrvatin, marko milosavljeviæ Medijska politika v Sloveniji v devetdesetih sandra b. hrvatin Drþavni ali javni servis gojko bervar Svoboda neodgovornosti majda hrþenjak, ksenija h. vidmar, zalka drglin, valerija vendramin, jerca legan, urša skumavc Njena (re)kreacija dragan petrovec Mediji in nasilje other titles in the mediawatch series marjeta doupona horvat, jef verschueren, igor þ. þagar The Rhetoric of Refugee Policies in Slovenia breda luthar The Politics of Tele-tabloids darren purcell The Slovenian State on the Internet tonèi a. kuzmaniæ Hate-Speech in Slovenia karmen erjavec, sandra b. hrvatin, barbara kelbl We About the Roma matevþ krivic, simona zatler Freedom of the Press and Personal Rights breda luthar, tonèi a. kuzmaniæ, sreèo dragoš, mitja velikonja, sandra b. hrvatin, lenart j. kuèiæ The Victory of the Imaginary Left sandra b. hrvatin, marko milosavljeviæ Media Policy in Slovenia in the 1990s sandra b. hrvatin Serving the State or the Public gojko bervar Freedom of Non-accountability majda hrþenjak, ksenija h. vidmar, zalka drglin, valerija vendramin, jerca legan, urša skumavc Making Her Up dragan petrovec Violence in the Media ovitek.indd 2 28.3.2005, 13:35:42 roman kuhar Medijske podobe homoseksualnosti sandra b. hrvatin, lenart j. kuèiæ, brankica petkoviæ Medijsko lastništvo roman kuhar Media Representations of Homosexuality sandra b. hrvatin, lenart j. kuèiæ, brankica petkoviæ Media Ownership doslej izšlo v zbirki mediawatch marjeta doupona horvat, jef verschueren, igor þ. þagar Retorika begunske politike v Sloveniji breda luthar Politika teletabloidov darren purcell Slovenska drþava na internetu tonèi a. kuzmaniæ Bitja s pol strešice karmen erjavec, sandra b. hrvatin, barbara kelbl Mi o Romih matevþ krivic, simona zatler Svoboda tiska in pravice posameznika breda luthar, tonèi a. kuzmaniæ, sreèo dragoš, mitja velikonja, sandra b. hrvatin, lenart j. kuèiæ Mit o zmagi levice sandra b. hrvatin, marko milosavljeviæ Medijska politika v Sloveniji v devetdesetih sandra b. hrvatin Drþavni ali javni servis gojko bervar Svoboda neodgovornosti majda hrþenjak, ksenija h. vidmar, zalka drglin, valerija vendramin, jerca legan, urša skumavc Njena (re)kreacija dragan petrovec Mediji in nasilje other titles in the mediawatch series marjeta doupona horvat, jef verschueren, igor þ. þagar The Rhetoric of Refugee Policies in Slovenia breda luthar The Politics of Tele-tabloids darren purcell The Slovenian State on the Internet tonèi a. kuzmaniæ Hate-Speech in Slovenia karmen erjavec, sandra b. hrvatin, barbara kelbl We About the Roma matevþ krivic, simona zatler Freedom of the Press and Personal Rights breda luthar, tonèi a. kuzmaniæ, sreèo dragoš, mitja velikonja, sandra b. hrvatin, lenart j. kuèiæ The Victory of the Imaginary Left sandra b. hrvatin, marko milosavljeviæ Media Policy in Slovenia in the 1990s sandra b. hrvatin Serving the State or the Public gojko bervar Freedom of Non-accountability majda hrþenjak, ksenija h. vidmar, zalka drglin, valerija vendramin, jerca legan, urša skumavc Making Her Up dragan petrovec Violence in the Media ovitek.indd 2 28.3.2005, 13:35:42 . slo.indd 1 24.3.2005, 11:15:28 . mirovni inštitut metelkova 6 si-1000 ljubljana e: info @ mirovni-institut.si izdajatelj: mirovni inštitut zbirka: mediawatch urednica: brankica petkoviæ zasebno in javno v medijih Pravna ureditev in praksa v Sloveniji avtor: jernej rovšek lektor: jaka þuraj design: id studio tipografija: goudy & goudy sans, itc papir: notranje strani munken print 90g vol. 1,5, ovitek tocata mat 200g tisk: tiskarna hren © 2005 mirovni inštitut Izzid knjige je omogoèil Open Society Institute cip - Kataloþni zapis o publikaciji Narodna in univerzitetna knjiþnica, Ljubljana 316.774:613.885 070(497.4)”1970/2000” 176:613.885 rovšek, Jernej Zasebno in javno v medijih : pravna ureditev in praksa v Sloveniji / Jernej Rovšek. - Ljubljana : Mirovni inštitut, 2005. - (Zbirka Mediawatch) Vsebuje tudi angl. prevod, tiskan v obratni smeri: The private and the public in the media : regulation and implementation in Slovenia / [translation Olga Vukoviæ] isbn 961-6455-32-x 1. Rovšek, Jernej, pravnik: The private and the public in the media 219410944 slo.indd 2 24.3.2005, 11:15:29 . jernej rovšek, namestnik varuha èlovekovih pravic e: j.rovsek @ varuh-rs.si ZASEBNO IN JAVNO V MEDIJIH Pravna ureditev in praksa v Sloveniji slo.indd 3 24.3.2005, 11:15:29 . slo.indd 4 24.3.2005, 11:15:30 . VSEBINA 1 uvod 9 1.1 zakaj o zasebnem in javnem v medijih? 9 1.2 opredelitev vsebine 10 1.3 moè medijev 12 1.4 javnost kot »kolateralna škoda« 17 2 dostopnost informacij javnega znaèaja 22 2.1 pomen javnosti in preglednosti dela drþavnih organov in drugih organov javne uprave 22 2.2 primerjalni prikaz pravice do obvešèenosti kot èlovekove pravice 23 2.3 dostopnost informacij javnega znaèaja v sloveniji 26 2.4 razmere pred sprejemom zdijz 27 2.5 sprejemanje zakona o dostopu do informacij javnega znaèaja 29 2.6 temeljne rešitve v zdijz 30 2.7 mehanizmi za uveljavljanje zdijz 32 2.8 predlog za informacijskega varuha 33 2.9 razmerje med zdijz in zakonom o medijih 35 2.10 ali naj bo ureditev dostopa do informacij javnega znaèaja za medije drugaèna? 36 3 pravica do zasebnosti 42 3.1 opredelitev pravice do zasebnosti 42 3.2 pravica do zasebnosti kot mednarodno varovana èlovekova pravica 45 3.3 resolucija parlamentarne skupšèine sveta evrope o pravici do zasebnosti 46 slo.indd 5 24.3.2005, 11:15:30 . 3.4 judikatura esèp glede svobode izraþanja in pravice do zasebnosti 49 3.5 sodba esèp v zadevi monaške princese caroline 54 3.5.1 pred nemškimi sodišèi 55 3.5.2 odloèitev evropskega sodišèa za èlovekove pravice 56 3.5.3 komentar primera 58 3.6 moþnosti pravnega varstva pri poseganju medijev v zasebnost 59 3.7 priporoèila sveta evrope o poroèanju medijev o kazenskih postopkih 62 3.8 civilnopravno varstvo zasebnosti 62 3.9 kazenskopravno varstvo zasebnosti 63 4 varstvo osebnih podatkov 64 4.1 varstvo osebnih podatkov kot posebno podroèje varstva zasebnosti 64 4.2 dosedanja zakonska ureditev 65 4.3 èezmerne posege v zasebnost omogoèa tudi zakonodaja 67 4.4 sporoèanje zaèetnic osumljenih 68 4.5 stališèa varuha do »medijskega sojenja« 69 4.6 objava podatkov o transakcijskih raèunih na spletu 71 4.7 prizadevanje za posodobitev sistema varstva osebnih podatkov 72 4.8 mogoèa sta dva prijema pri urejanju varstva osebnih podatkov 73 4.9 novi zakon o varstvu osebnih podatkov (zvop-1) 73 4.10 nadzorni mehanizmi 76 5 ombudsmani, tiskovni sveti in medijski varuhi 79 slo.indd 6 24.3.2005, 11:15:31 . 5.1 pomen neformalnih mehanizmov varstva pravic 79 5.2 ombudsmani 79 5.2.1 razlogi za uveljavljanje neformalnih in zunajsodnih (ombudsmanskih) mehanizmov varstva pravic posameznikov v javnem sektorju 79 5.2.2 zgodovina in razvoj ombudsmanov 80 5.2.3 razvrstitev ombudsmanov 82 5.2.4 tako ombudsmani kakor mediji sodijo v èetrto vejo oblasti 82 5.3 tiskovni (medijski) sveti in medijski obmudsmani 83 3.2.1 tiskovni sveti 84 5.3.2 tiskovni ombudsmani v svetu 87 6 pobuda za ustanovitev tiskovnega sveta v sloveniji 90 7 sklep 95 literatura in viri 97 slo.indd 7 24.3.2005, 11:15:32 . 1 Strip Mostišèarji je izhajal v Teleksu (1980–1984) in pozneje nekaj èasa v Pavlihi. 2 Delo Sveta za varstvo èlovekovih pravic in temeljnih svobošèin (1988 – 1994) je za- nimivo in doslej premalo strokovno obdelano. Imel je vlogo »nacionalne« ali »osred- nje« institucije za varovanje èlovekovih pravic v skladu s Pariškimi naèeli, ki jih je sprejela ozn. Po prenehanju delovanja Sveta je èutiti pomanjkanje takšne institucije, ki bi bila s svojo pluralno sestavo in obravnavo širših problemov s podroèja èlovekovih pravic, vez med nevladnimi organizacijami in posamezniki na eni in drþavnimi orga- ni na drugi strani. Varuh èlovekovih pravic ne more v celoti opravljati teh nalog. Zato so zadnja leta, predvsem na podlagi nekaterih direktiv eu o nediskriminaciji, ponovno aktualna vprašanja o moþnostih za ustanovitev podobne institucije v Sloveniji. 3 Predsednik parlamenta in ustavne komisije dr. France Buèar je bil z èlankom in ko- mentarjem novinarke Majde Vukeliæ v Delu 8. januarja 1991 o poèasnem delu ustav- ne komisije pri pripravi nove ustave, ki bi morala biti sprejeta þe pred koncem leta 1990 (zato smo namesto referenduma o novi ustavi imeli 23. decembra 1990 plebis- cit) oèitno tako nezadovoljen, da je od vodje sluþbe za informiranje Alenke Leskovic zahteval, naj novinarki odvzame akreditacijo za poroèanje iz skupšèine. Alenka Le- skovic te zahteve, za katero ni bilo nobene zakonite podlage, ni hotela izvršiti. Zato je dr. Buèar zahteval njeno zamenjavo. Kljub negativnim odmevom na njegovo za- htevo v javnosti in številnim izrazom solidarnosti z novinarko in vodjo sluþbe za in- formiranje je predsednik parlamenta in ustavne komisije vztrajal. Alenka Leskovic je bila razrešena šele 16. aprila 1991, v odloèbi pa je navedeno, da je bila razrešena, »ker ni zaèela postopka za odvzem akreditiva novinarki Dela Majdi Vukeliæ zaradi slo.indd 8 24.3.2005, 11:15:32 9 Zasebno in javno v medijih 1 UVOD 1.1 zakaj o zasebnem in javnem v medijih? Odloèitev, da se lotim pisanja knjige o medijih, ni bila lahka. Ko sem zaèel zbirati gradivo, so se mi odprle številne nove razseþnosti delovanja medijev in varstva zasebnosti, s katerimi se doslej nisem podrobneje ukvarjal. Politièni in ka- pitalski vplivi, sociološki, kulturni in drugi vidiki delovanja medijev … Kaj lahko k vsemu temu še sam dodam? Èeprav sem objavil nekaj prispevkov v dnevnem in strokovnem ti- sku in dolga leta objavljal karikature in satirièni strip 1 , sem outsider, medije v glavnem spremljam le kot bralec, posluša- lec ali gledalec. Na koncu sem se vendarle odloèil, da bom napisal knjigo za to zbirko in se pri tem opiral predvsem na svoje dosedanje delo in izkušnje. Þe skoraj petnajst let delam na podroèju varovanja èlovekovih pravic. Zaèel sem leta 1990 pri Svetu za varstvo èlovekovih pravic in temeljnih svobošèin (v nadaljevanju Svet), ki je bil neposredni predhodnik varuha èlovekovih pravic 2 . Zanimivo je, da je bil tudi moj prehod z mesta sekre- tarja ustavne komisije na mesto sekretarja Sveta posredno povezan z pisanjem v medijih 3 . Ko sem delal pri Svetu sem se seznanil tudi z delom ombudsmanov. Na tej podlagi sem izdelal gradivo za zakon o varuhu èlovekovih pravic, ki je bil sprejet leta 1993 4 . Ko je bil septembra 1994 izvoljen za prvega varuha Ivan Bizjak, sem sodeloval pri zagotavljanju normativnih, prostorskih in Wnanènih razmer za zaèetek dela te institucije, ob tem pa ves èas reševal pritoþbe, naslovljene njenega poroèanja s seje komisije za ustavna vprašanja in komentiranja dela te komi- sije«. Sodišèe je na podlagi toþbe Alenke Leskovic pozneje ugotovilo, da je bil vzrok za razrešitev nezakonit. Na poskus nezakonitega in s pozicije politiène moèi motiviranega predloga za za- menjavo Alenke Leskovic sta se odzvala tudi predsednik in podpredsednik Sveta za varstvo èlovekovih pravic in temeljnih svobošèin prof. dr. Ljubo Bavcon in dr. Da- nilo Türk. V izjavi z dne 26. marca 1991 sta poudarila, da pomeni zahteva za odvzem akreditacije Majdi Vukeliæ za poroèanje iz skupšèine resno ogroþanje èlovekovih pra- vic, pritisk na Alenko Leskovic pa je sestavni del tega ogroþanja. Povod za ukrepanje je bilo namreè mnenje v èasnikarskem komentarju. Uèinek ukrepanja zoper mnenje pa je vedno lahko le uveljavljanje cenzure, ki je v konèni posledici resna groþnja de- mokraciji in èlovekovim pravicam vseh. V izjavi sta citirala misel britanskega mis- leca Johna Stuarta Milla, ki je v svojem eseju o svobodi izjavil: »Èe bi vse èloveštvo razen enega posameznika imelo eno samo mnenje, in èe bi samo ta posameznik imel nasprotno mnenje, bi èloveštvo ne bilo niè bolj upravièeno utišati tega posameznika, kot bi ta posameznik – èe bi imel moè – bil upravièen utišati vse èloveštvo«. Na seji dne 2. aprila 1991, ko je Svet potrjeval omenjeno izjavo, sem bil imenovan za njegovega sekretarja, potem ko sem se razšel z dr. Buèarjem. 4 Uradni list RS, št. 71/93. Zakon o varuhu èlovekovih pravic je še vedno eden redkih zakonov, pri katerem je bil v vseh fazah zakonodajnega postopka predlagatelj posla- nec (pri zakonu o varuhu je bil to Lev Kreft) in ga vlada ni prevzela. Zakon v vseh teh letih še ni bil spremenjen in je tudi eden najstarejših veljavnih zakonov. slo.indd 9 24.3.2005, 11:15:33 10 Zasebno in javno v medijih na Svet in þe tudi na varuha. Za namestnika varuha sem bil v drþavnem zboru imenovan prviè decembra leta 1994 in po- novno leta 2000. Ves ta èas rešujem in sodelujem pri reševa- nju pritoþb ljudi, ki imajo teþave z oblastjo, sosedi, sodišèi ali pa samo s seboj. Nekateri imajo teþave tudi z mediji. T akšnih primerov sicer ni veliko, je pa pri njihovi obravnavi zaznati nemoè, ki jo èutijo tisti, ki se spopadajo z mediji. Najveèkrat so to posegi v pravice do èasti in dobrega imena, zasebno- sti ali domneve nedolþnosti, kot jim reèemo pravniško. Pri tem delu – reševanju pritoþb - so bolj ali manj nemoèni tako prizadeti posamezniki kot tisti, ki naj bi jim pomagali pri kršitvah njihovih pravic z varuhom èlovekovih pravic vred. V poroèilih varuha smo zato veèkrat pisali o pojavih tako imenovanega »medijskega sojenja«. Predvsem predstavitev teh problemov me je motivirala za pisanje knjige. T o je tudi nekakšna rdeèa nit in izhodišèna toèka, s katere gledam na razmerja med posamezniki in medi- ji ter med javnim in zasebnim na tem podroèju. Zavedam se, da je pogled s kakšne druge strani – tu imam v mislih pred- vsem novinarje – lahko tudi drugaèen. Zavedam se tudi, da sem se lotil tematike, ki je zelo obseþna in veèplastna, zato jo je nemogoèe predstaviti z vseh vidikov v obsegu knjige te zbirke. Ostal sem predvsem pri pravnih vidikih in te po- skušam predstaviti èim bolj preprosto in razumljivo. Upam, da bo za bralce zanimiv in pouèen tudi takšen pogled, to je pogled od zunaj in s stališèa posameznikov, ki jih mediji vsak dan tako ali drugaèe razgaljajo. 1.2 opredelitev vsebine Vsebino te knjige je mogoèe razdeliti na tri vsebinske sklope. V prvem predstavljam uveljavljanje ene od pomemb- nih èlovekovih pravic, ki je bila v Sloveniji dolgo zane- marjena – pravice dostopa do informacij javnega znaèaja. Ta pravica je bila dolgo le deklaracija v 39. èlenu Ustave rs iz leta 1991, brez pravih moþnosti uresnièevanja v prak- si, ker ni bilo zakona, ki bi predpisal vsebino in naèin nje- nega uveljavljanja. Veèletno prizadevanje varuha je pripe- ljalo do sprejema zakona o dostopu do informacij javnega znaèaja (zdijz) v letu 2003. To pa ni pomenilo konca teþav pri uveljavljanju te pomembne drþavljanske in politiène pravice. Pri seznanjanju javnosti s to pravico in z naèini njenega uveljavljanja smo šele na zaèetku, predvsem pa je treba izboljšati mehanizme za njeno uveljavljanje. Novi- narji so moþnosti, ki jim jih ta zakon ponuja, spoznali šele slo.indd 10 24.3.2005, 11:15:33 11 Uvod po njegovi uveljavitvi. Pred tem so mislili, da jim zadošèa pomanjkljiva doloèba zakona o medijih, ki ima sicer kraj- še roke, vendar ne omogoèa uveljavljanja pravice dostopa do zahtevanih javnih informacij v formalnem upravnem in sodnem postopku. Za medije, ki sporoèajo takšne infor- macije javnosti, bo zdijz še bolj uporaben, ko bodo skraj- šani roki za dostop in zagotovljen dovolj uèinkovit in hiter pritoþbeni postopek. Drug del je posveèen pravici do zasebnosti in meha- nizmom njenega varstva, kadar vanjo neupravièeno ali èezmerno posegajo mediji. Varstvu te pravice se daje veèji poudarek v konkurenci s pravico do svobode izraþanja šele v zadnjem èasu. To dokazujejo nekatere odloèitve Sodišèa za èlovekove pravice Sveta Evrope, predvsem sodba v za- devi monaške princese Caroline. Posebni del širše pravice do zasebnosti je varstvo osebnih podatkov, ki dobiva tudi v besedilu evropske ustavne listine vlogo posebne èlovekove pravice. V Sloveniji je varstvo osebnih podatkov zanemar- jeno podroèje tako glede zakonske ureditve kot mehanizmov za njegovo varovanje. Od naèela, da je na tem podroèju pre- povedano vse, kar ni izrecno (z zakonom) dovoljeno, mora- mo preiti na bolj elastièno zakonsko in nadzorno ureditev. V mislih imam ureditev, ki bi omogoèala tehtanje med to pravico in drugimi legitimnimi pravicami, med katerimi sta tudi pravica do izraþanja in pravica dostopa do informacij javnega znaèaja. V tretjem delu poskušam prikazati mehanizme samo- regulacije in samonadzora novinarskega dela ter ponovno oþiviti predlog za ustanovitev tiskovnega sveta v Sloveniji. Mehanizmov medijske odgovornosti, kot jih imenuje Clau- de-Jean Bertrand, je v svetu zelo veliko. Na novinarskih dne- vih v Ankaranu novembra 2004 jih je sam naštel osemdeset in pri tem poudaril, da spisek še ni dokonèen. Podrobneje predstavljam le tiste modele medijske odgovornosti, ki so bliþji naèinu dela, ki ga najbolje poznam: neformalnemu in izvensodnemu (ombudsmanskemu) varstvu pravic posamez- nikov. To so zlasti tiskovni sveti in medijski ombudsmani. Prvi so kolektivni in veèpartitno sestavljeni organi, ki po- leg predstavnikov novinarskih zdruþenj obièajno vkljuèujejo tudi predstavnike javnosti oz. civilne druþbe. Tiskovni om- budsmani pa so monokratièni organi, kar pomeni, da jih po- oseblja nosilec funkcije in sodijo med tako imenovane ne- prave ali kvaziombudsmane zasebnega sektorja. Menim, da potrebuje Slovenija tiskovni svet kot organ samoregulacije in samonadzora, ki bi vkljuèeval tudi predstavnike javnosti. slo.indd 11 24.3.2005, 11:15:33 12 Zasebno in javno v medijih Drugaèe kakor obstojeèe novinarsko èastno razsodišèe (nèr) bi takšen tiskovni svet obravnaval tudi ravnanje medijev, ne le posameznih novinarjev. V Sloveniji so doslej novinarske organizacije, društvo in sindikat brez preprièljivih razlogov nasprotovali ustanovitvi takšnega tiskovnega sveta. Bojijo se, da bi se po predstavnikih javnosti v obravnavo njihovega dela »vtihotapila« politika. Obdobje po novinarski stavki jeseni 2004 poveèuje moþnosti, da bi tudi pri nas dobili tak- šen organ, èe bo v vrstah novinarjev prevladalo spoznanje, da je ob vseh napetostih v razmerju do politike in lastnikov tudi zanje bolje, èe imajo v javnosti zaveznika. 1.3 moè medijev Nedvomno imajo mediji veliko moè. Pravijo jim tudi »sedma sila« ali »èetrta veja oblasti«. Mediji naj bi bili èetrta veja ob treh klasiènih vejah drþavne oblasti: zakonodajni, izvršilni in sodni. Tako imenovana trojna delitev oblasti, ki jo je þe v 18. stoletju utemeljil Montesquieu, je še vedno podlaga za veèino demokratiènih ustavnih ureditev. T emelji na sistemu zavor in ravnovesij (checks and balances of power), kar pomeni, da naj bi vsaka veja nadzirala drugo, hkrati pa nobena ne bi imela prevelike oblasti. Oblast brez nadzora lahko vodi v diktaturo in mnoþiène kršitve èlovekovih pra- vic. T a ideja še vedno vpliva na oblikovanje drþavnih uredi- tev, èeprav mnogi (upravièeno) menijo, da med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti napetosti in medsebojnega nadzo- ra skoraj ni, saj obe obvladuje ista politièna garnitura, med njima je le še funkcionalna delitev pristojnosti. Pravi nad- zor prvih dveh naj bi opravljalo sodstvo, predvsem ustavna sodišèa. Mediji naj bi sodili v èetrto vejo oblasti, h kateri nekateri prištevajo tudi civilnodruþbene in druge neodvisne organe, kot so ombudsmani ali raèunska sodišèa. V dolgih letih udejanjanja takšnega sistema zavor in rav- novesij med nosilci drþavne oblasti so se uveljavile števil- ne metode nadzora, ki v veliki meri delujejo. Ti mehanizmi (interpelacija, ustavna obtoþba, moþnost sodne razveljavitve zakonov, proraèunske omejitve in podobno) naj bi zagotav- ljali, da nobena veja oblasti ne bila brez nadzora. T akšni sistemski mehanizmi na ravni drþave naj bi zago- tavljali razmere za delovanje demokratiène in pravne drþave, v kateri ne bi nihèe mogel mnoþièno in sistematièno kršiti èlovekovih pravic. Vendar noben sistem ne more zagotoviti, da ne bo prihajalo do zlorab oblasti ali kršitev èlovekovih pravic v posameznih primerih. Zato pravne ureditve, tako slo.indd 12 24.3.2005, 11:15:34 13 Uvod na drþavni kot naddrþavni ravni, prizadetim posameznikom in skupinam zagotavljajo pravna sredstva, ki jih v takšnih primerih lahko uporabijo. Ustave in mednarodne pogod- be s podroèja varstva èlovekovih pravic zagotavljajo sodno varstvo èlovekovih in drugih pravic. Pri nas se mehanizmi sodnega varstva konèajo s pritoþbo na ustavno sodišèe, ki je najvišji organ sodne oblasti za varstvo èlovekovih pra- vic in temeljnih svobošèin v drþavi. Varstvo èlovekovih pravic se vedno bolj konèuje v mednarodnih institucijah, kot so Evropsko sodišèe za èlovekove pravice v Strasbo- urgu (esèp), Evropsko sodišèe v Luksemburgu ali Komisi- ja ozn za èlovekove pravice. Poleg sodnega varstva imajo prizadeti na voljo še druge institucije za varstvo svojih te- meljnih èlovekovih in drugih pravic. Med temi so najbolj pomembni ombudsmani kot organi neformalnega in izven- sodnega varstva pravic posameznikov. Pri nas je to varuh èlovekovih pravic. Èe ima posameznik teþave z oblastnimi organi, so postop- ki, kako nepravilnosti ugotoviti in sankcionirati. Za vsako nezakonitost ali nepravilnost v javnem sektorju mora biti na voljo uèinkovit pritoþbeni postopek. Upam si trditi, da so pravni in drugi postopki za primere, ko v pravice posa- meznikov posegajo mediji – predvsem gre tu za pravice do zasebnosti, ugleda in èasti – manj uèinkoviti. Èe so mediji koga neupravièeno oblatili ali obtoþili zakonsko ali moral- no spornega ravnanja, ima realno le majhne moþnosti, da bi si povrnil svoj ugled. Èe uporabi sodno pot, se bo moral pri predvideni dolgotrajnosti postopka sprijazniti tudi s tem, da se bo neupravièena obtoþba v medijih ponovila pri vsaki obravnavi na sodišèu ali na vsaki stopnji pritoþbenega po- stopka. Formalno pravico lahko doèaka èez nekaj let, vendar mu moralno ali denarno zadošèenje ne bo povrnilo izgublje- nega ugleda, izgubljenih prijateljev in let, ki jih je preþivel z neupravièeno oznaèbo. Poleg sodnega varstva osebnostnih pravic v civilnem in èasti in dobrega imena v kazenskem postopku ureja zakon o medijih pravico do popravka in do odgovora, ki ju zago- tavlja þe ustava. V praksi uveljavljanje teh pravic pogosto ni dovolj uèinkovito. Obtoþba, ki se objavi na prvi strani z velikimi èrkami, lahko vtisne èloveku neizbrisen peèat. Po- pravek, ki je objavljen kasneje in na manj uglednem me- stu, ne more tega v celoti nikoli popraviti. Sodna pot uve- ljavljanja te pravice je, vemo, draga in dolgotrajna. Pri nas so ob sprejemanju zakona o medijih novinarska zdruþenja nasprotovala zlasti širši moþnosti uveljavljanja pravice do slo.indd 13 24.3.2005, 11:15:34 14 Zasebno in javno v medijih odgovora, ki ni omejena le na objavljene trditve, ker da jo bodo politiène stranke zlorabljale za vsiljevanje svojih sporoèil in vpliv na uredniško politiko. Ni videti, da bi pri- šlo do tovrstnih mnoþiènih zlorab te pravice. Nasprotno, po- samezni primeri ilustrirajo velike teþave tistih, ki poskušajo uveljaviti pravico do popravka ali odgovora. Primer uèitelja v. s., ki sem ga predstavil v reviji Medijska preþa 5 , ilustrira, na kakšne teþave naleti èlovek, ki poskuša sodno uveljaviti to pravico. Najprej se je medij uspešno iz- ogibal ugotavljanju, kdo je »pravi« odgovorni urednik. K temu je prispevala tudi nespretnost sodišèa. Ko je sodišèe po veèkratnih poskusih, po trikratnem razveljavljanju sod- be in vraèanju primera sodišèu prve stopnje v novo sojenje konèno ugotovilo, kdo bi bil lahko pravi odgovorni urednik, in prizadetemu tudi priznalo pravico do popravka, je višje sodišèe po pritoþbi medija ugotovilo, da predlog presega ob- seg popravka, pravico do odgovora pa je oèitno spregledalo. Ko to pišem, primer na sodišèih še ni konèan. Èeprav zakon o medijih predvideva zelo kratke roke za odloèitve sodišè, primer po veè kot enem letu še nima sodnega epiloga. Pri tem se postavlja vprašanje, kakšen pomen bo imel morebitni iztoþeni popravek ali odgovor po tolikšnem èasu. Pri poseganju medijev v zasebnost, èast in dobro ime so še posebno ogroþeni socialno šibki, razni marginalci in manjšine (npr. Romi), ki naèinov pravnega in drugega var- stva niti ne poznajo, kaj šele da bi si ga lahko privošèili. Ti prav gotovo nimajo toliko denarja za odvetnike kot mo- naška princesa Carolina, ki je, kot bomo videli v nadalje- vanju, uspela (po enajstih letih!) na evropskem sodišèu za èlovekove pravice dokazati, da so mediji kršili njeno pravi- co do mirnega uþivanja zasebnega in druþinskega þivljenja. Zlasti novinarji komercialnih medijev imajo dober nos pri ocenjevanju, pri kom se »splaèa« brez posebnega tveganja posegati v zasebnost, èast in dobro ime. Vedo, da potrebuješ za sodno varstvo velika sredstva, da je negotovo in da tvegaš novo negativno publiciteto. V takšnih primerih veèinoma deluje tudi stanovska solidarnost novinarjev. Zgodovina medijev je tudi zgodovina boja za svobodo izraþanja, ki so jo poskušali omejevati razni mogoèniki, zla- sti iz vrst politikov. Ti hoèejo izkorišèati medije v svoj prid ali si jih podrediti, tudi v demokratiènih sistemih, saj vedo, da jim lahko pozitivna slika v medijih pomaga pri izvolitvi; negativni prispevki ali razkrivanje nepravilnosti pa jim to 5 Medijska preþa, št. 20/21, november 2004. slo.indd 14 24.3.2005, 11:15:35 15 Uvod moþnost bistveno zmanjšujejo. Þalostna je ugotovitev, da postajajo volitve vse bolj medijski dogodek, vsebinska in razvojna vprašanja politiènih ponudb pa so vedno bolj v ozadju. Pred nekaj leti mi je na seminarju o ombudsmanih v Rusiji na severnem Kavkazu na vprašanje, kako je mogoèe, da so najbolj korumpirani politiki iz prejšnjega sistema se- daj demokratièno izvoljeni kot guvernerji, kolega odgovoril: »Kupiš lokalne medije in zmagaš na volitvah!« Danes sta uspeh in ugled javnih oseb odvisna predvsem od tega, kako so predstavljene v medijih. Nespodbudno je, da javna podoba in popularnost oseb iz javnega þivljenja nista veè toliko odvisni od njihove dejanske uspešnosti in sposobnosti, kot od tega, kako uspešne jih predstavljajo me- diji. So javne osebe, tudi v politiki, ki so zelo delavne in uspešne, pa njihovi doseþki v javnosti sploh niso predstav- ljeni. Na drugi strani lahko nesposobneþi s podporo dobrih propagandnih sluþb in pravih prijateljev ustvarijo v javnosti vtis uspešnih posameznikov. Vendar ima medijska pozornost lahko tudi negativni predznak. Minister, na primer, ki hoèe na svojem podroèju kaj veèjega narediti in pri tem naleti na odpor moènih lobijev, ki hoèejo zadrþati staro stanje, jo pogosto v medijih slabše odnese kot tisti, ki ne naredi niè pomembnega. Tisti, ki v niè ne dreza in svoj mandat preþivi za bolj ali manj prazno pisalno mizo, ima veè moþnosti, da odsluþi svoj mandat mirno in brez nevarnosti interpelacij. Mediji ne le poroèajo o dogodkih, ampak jih tudi sami ustvarjajo. Kako bi dogodki tekli brez medijske pozornosti? Takšna vprašanja so se mi zastavljala po objavi èlanka na prvi strani Dela o nestrokovnosti in neprimernosti enega od ljubljanskih toþilcev 6 . V omenjenem èlanku je veliko na- migov o njegovem domnevnem slabem delu z izrazi »govori se«, »baje« in »menda«. Uradno zoper njega niti takrat niti kasneje ni bil sproþen noben uradni postopek. Dan po obja- vi tega èlanka je toþilec sam odstopil. Noèem ga niti zago- varjati niti obsojati ali celo ocenjevati njegovo delo. Primer navajam, ker se pri tem postavlja zanimivo vprašanje, ali bi toþilec odstopil, tudi èe èlanek ne bi bil objavljen? Lah- ko bi vztrajal in bil morda še danes na tem poloþaju. Gle- de tega bi lahko postavili tudi tezo, da »preþivijo« le tiste javne osebe, ki imajo dovolj trdo koþo in se »poþviþgajo« na pisanje medijev o njihovih domnevnih nepravilnostih. Upajo, da bo medijska pozornost sèasoma prenehala. To se prej ali slej tudi zgodi. Verjetno je to eden od razlogov, zakaj 6 Glej èlanek: »Dva toþilca pred razrešitvijo? – Zdenka Cerar èisti toþilstvo«, Delo, 1. april 2004. slo.indd 15 24.3.2005, 11:15:35 16 Zasebno in javno v medijih v politiki v glavnem preþivijo le tisti, ki imajo debelo koþo in tanka moralna naèela. Informacije so danes tudi trþni izdelek. S prodajanjem informacij je mogoèe dobro zasluþiti, zato mediji lastnikom prinašajo dobièek. Pri poveèevanju dobièka pa se lastniki ne ozirajo veliko na etiènost in pravice ljudi, hoèejo le èim veèji kapitalski donos v èim krajšem èasu. Ti procesi vodi- jo v koncentracijo medijskega lastništva, ki sama po sebi pomeni nevarnost za pluralizacijo medijev, v konèni posle- dici pa tudi za demokracijo. Tej temi, posebno vplivu last- ništva na neodvisnost in pluralizem medijev v Sloveniji in drugih postsocialistiènih evropskih drþavah, je namenjena posebna knjiga te zbirke 7 , kjer je ta problematika podrob- neje predstavljena. S komercializacijo medijske vsebine se vse bolj brišejo meje med informacijami in oglasi. Oglaševalske vsebine se mešajo z resnimi informacijami. Pri tem mnogokrat ni jas- no, kdaj je za kakšno informacijo le (komercialni) interes lastnika medijev. Najbolj banalni primer tega so informacije o tem, kaj je »zdrava hrana«. Enkrat je npr. kava škodljiva za zdravje, drugiè izredno koristna. Pri tem pa ne veš, ali je lastnik medija morda povezan s proizvajalcem kave ali zdra- vil proti visokemu pritisku. Nekatere raziskave o vplivih in pritiskih na novinarsko delo kaþejo, da tudi naši novinarji niso imuni za bolj ali manj subtilne pritiske komercialnih lastnikov 8 . Rezultati anonimne ankete kaþejo, da novinarji vedno boj èutijo pritisk trþnih oddelkov medijev. Ni nujno, da je pritisk neposreden. Pri novinarjih deluje tudi samo- cenzura, saj se zavedajo pomena glavnih oglaševalcev. Pod pritiskom so zlasti manjši in lokalni mediji. Tudi prikrito oglaševanje, korupcija in etièno sporno ravnanje pri nas niso veè neznani. V anketi 9 so le trije gospodarski novinarji od 39 izrecno zatrdili, da ne sprejemajo daril. Mediji namenjajo vedno manj prostora resnim druþbenih temam, ki so pomembne za vodenje drþave. Oblikujejo javno mnenje, ki naj se nato uresnièi na volitvah. Kadar pa pre- vladujejo le komercialne in zabavne vsebine, drþavljani ne dobivajo informacij, ki bi jim bile vodilo pri izbiri politiènih opcij. Tudi iz tega razloga so v zahodni Evropi na volitvah vedno bolj uspešne skrajne stranke, ki spodbujajo rasno, 7 Hrvatin B., Sandra, Kuèiæ J., Lenart, Petkoviæ, Brankica (2004): Medijsko lastništvo, Mirovni inštitut, Ljubljana. 8 Glej èlanek Andreje Rednak: »Na novinarje pritiskate, mar ne?«, Gospodarski vest- nik, 2. avgust 2004. 9 Iz diplomskega dela Andreje Rednak: Gospodarsko novinarstvo v sodobnem sloven- skem tisku, fdv, 2004. slo.indd 16 24.3.2005, 11:15:36 17 Uvod etièno ali drugo nestrpnost in sovraštvo. Pri tem mediji prav gotovo niso nedolþni. Zlasti poroèanje v »kriminalnih« rub- rikah z rasno ali nacionalno oznaèbo domnevnih storilcev kaznivih dejanj spodbuja stereotipe, ki lahko vodijo v rasno ali etnièno nestrpnost. Revija Medijska preþa redno razkriva takšne primere iz Slovenije. Ko Vaclav Havel v svojem komentarju 10 ocenjuje razme- re v svetu petnajst let po padcu komunizma, razoèarano ugo- tavlja, da »globalne korporacije, medijski karteli in mogoène birokracije spreminjajo politiène stranke v organizacije, ka- terih glavna naloga ni veè sluþiti javnosti, temveè varovati speciWèno klientelo in interese. Politika postaja bojišèe lo- bistov, mediji trivializirajo resne probleme in demokracija je pogosto videti kot virtualna igra za porabnike namesto resno opravilo za resne drþavljane.« Rešitev vidi v civilni druþbi kot protiuteþi politiènim strankam in drþavnim insti- tucijam. Poudarja, da je pomembno, da ne izgubimo zaupa- nja v pomen alternativnih centrov misli in drþavljanskega delovanja. Pri nas to nalogo vrsto let uspešno opravlja me- dijski del nevladnega Mirovnega inštituta. 1.4 javnost kot »kolateralna škoda« V letih boja in branjenja novinarske svobode pred poli- tiko se je pri novinarjih in njihovih zdruþenjih izoblikoval moèan obrambni nagon pred zunanjimi vplivi. Predvsem politiènimi. V Sloveniji je novinarjem z veliko poguma še pred formalno demokratizacijo in spremembo oblasti uspe- lo uveljaviti avtonomijo svojega poklica. Politièni vpliv na medije se je precej razkrojil þe v osemdesetih letih prejšnjega stoletja. Menim, da je bila zlasti druga polovica osemdesetih let zlata doba medijev v Sloveniji. Ko je prejšnja oblast »se- stopala« in izgubljala mehanizme vpliva, so bili novinarji in uredniki dejansko skoraj popolnoma avtonomni. Lahko so le »testirali« meje te svobode. K temu so veliko prispevali tudi nekateri liberalni toþilci in sodniki. Ker lastnikov v današ- njem pomenu še ni bilo, tudi pritiskov za èim veèji dobièek in za prikrito oglaševanje ni bilo toliko. Mediji so imeli veli- ko moè in malo zunanjega nadzora. Vendar, kakor se spom- nim, te moèi veèinoma niso zlorabljali za neetièna dejanja ali pretirane posege v zasebnost. T o obdobje se je konèalo v devetdesetih letih; naprej so novi oblastniki poskušali uve- ljavljati mehanizme politiènega vpliva iz preteklih èasov, 10 Vaclav Havel: »Èesa nas komunizem še vedno uèi«, Delo, 18. november 2004. slo.indd 17 24.3.2005, 11:15:37 18 Zasebno in javno v medijih po izvedeni privatizaciji pa so zaèeli pritiskati novi lastniki. Zlato obdobje osemdesetih let se je konèalo, zato je mogoèe sedanji odpor novinarskega društva in sindikata proti mode- lom nadzora z zunanjimi èlani razumeti tudi kot nostalgièno prizadevanje za ohranitev tistega poloþaja in tiste svobode, ki pa sta teþko ponovljiva. V širšem evropskem prostoru sodišèa izrazito šèitijo svo- bodno delovanje medijev, ker je svoboda izraþanja pogoj za izvrševanje drugih èlovekovih pravic in demokracije. Ker je svoboda izraþanja tudi mednarodno priznana èlovekova pravica, se v zašèito medijske svobode aktivno vkljuèujejo tudi naddrþavna sodišèa. Zlasti esèp dopušèa tudi ekscese in posege v zasebnost politikov, kadar je to v funkciji raz- krivanja nepravilnosti v oblastnih strukturah. Takšen od- nos je imel in še ima pomemben demonstracijski uèinek v obdobju tranzicije drþav »vzhodnega bloka« iz totalitarnega sistema v demokracijo. V tem boju za ohranitev svobode in neodvisnosti v raz- merju do oblasti pa so po mojem mnenju šli mediji preglo- boko v pravice drugih ljudi. V »þaru boja« proti politiki vse ukrepe, ki pomenijo poskus uvedbe oblik zunanjega nadzo- ra ali veèje varstvo pravic posameznikov, hitro oznaèijo za »sovraþni napad«. Pri tem pa spregledajo, da so prave þrtve tega boja pravzaprav posamezniki, ki sestavljajo tisto jav- nost, kateri morajo sluþiti. Z drugimi besedami, v boju med mediji in politiko so navadni drþavljani postali postranska, »kolateralna« škoda. S tega vidika je mogoèe razumeti tudi nasprotovanje poskusom regulacije medijske svobode, tudi kadar naj bi se uredili in sankcionirali primeri, ko mediji pregloboko poseþejo v zasebnost posameznika in kršijo nje- gove èlovekovega pravice. Menim, da je to tudi eden od razlogov, da v Sloveniji še nimamo modela medijske odgo- vornosti z udeleþbo predstavnikov javnosti. T akšno razumevanje kratkoroènih interesov novinarske stroke je prišlo deloma do izraza tudi med novinarsko stav- ko na dan volitev v drþavni zbor oktobra 2004. Prav goto- vo je bilo veliko razlogov za novinarsko stavko. Neurejeni prav ni in socialni status mnogih novinarjev, ki se je pokazal tudi v odrekanju veljavnosti kolektivne pogodbe, je zahte- val ustrezen odgovor. Vprašanje pa je, ali je bil trenutek za stavko dobro izbran in ali so bile pred tem izkorišèene vse druge moþnosti pritiska za urejanje razmer. Oèitno je bilo, da novinarski sindikat pred stavko ni ubral ustreznih pra- vnih poti za priznanje veljavnosti kolektivne pogodbe. Ve- liko je stavil na stavko, in to v najbolj radikalni obliki na slo.indd 18 24.3.2005, 11:15:38 19 Uvod dan volitev v drþavni zbor in po njih. S stavko je bila medi- jem nedvomno narejena velika škoda. Zelo so bili prizadeti ravno tisti mediji, pri katerih ni bilo razlogov za stavko (na primer RTVS). Najbolj pa so bili oškodovani drþavljani in drugi prebivalci Slovenije, ki jim je bila okrnjena pravica do obvešèenosti v zelo pomembnem obdobju za demokraci- jo. To je bilo razvidno tudi iz mnogih pisem nezadovoljnih bralcev po novinarski stavki; ti so tudi menili, da niso dob- ro razumeli razlogov za stavko. Pri tem je odpovedala tudi sama novinarska stroka (zgodba o kovaèevi kobili), saj raz- logi za stavko javnosti niso bili predstavljeni v ustreznem obsegu in na dovolj jasen in razumljiv naèin, še zlasti pri tako radikalni izvedbi. Tako menim, da tudi okolišèine ob stavki kaþejo, da novinarskim zdruþenjem, pri sicer legitim- nem pritisku za izpolnitev njihovih sindikalnih interesov in kazanju mišic lastnikom in »politiki«, ni bilo veliko do jav- nosti in njenega zavezništva. Èe to ne bi bilo res, bi se bili bolj potrudili pri pojasnjevanju vzrokov za stavko. To so v glavnem poèeli šele med njo in po njej. Èeprav ko to pišem, še ni jasno, kakšen je konèni »iz- plen« novinarskih sindikalnih zahtev, so rezultati novinarske stavke v celoti pozitivni. Poleg dokaj visoke stopnje solidar- nosti so se ob stavki pokazale nekatere doslej prikrite teþave novinarskega poklica. Lastniki v þelji za veèjim dobièkom vse bolj zniþujejo ceno novinarskega dela. To se kaþe v vse veèjem številu novinarjev, ki nimajo urejenega delovno- pravnega in socialnega statusa, in tudi v niþanju profesio- nalnih meril. Z novinarskim delom se ukvarjajo tudi ljudje brez ustrezne izobrazbe in izkušenj, ki so za lastnike cenejši. Vedno manj je novinarjev s pogodbo za nedoloèen èas, ki jim omogoèa bolj dolgoroèen poklicni razvoj, izobraþevanje, relativno neodvisnost od lastnikov in urednikov ter delo v skladu z etiènimi naèeli novinarskega kodeksa. Razumljivo je, da lastniki, ki na medijskem trgu nimajo dolgoroènih interesov, za takšne novinarje niso zainteresirani. Bolj jim ustrezajo takšni, ki jih lahko hitro nadomestijo in ki ne »teþijo« z etiènimi problemi. Stanja (ne)profesionalnosti novinarskega poklica ne po- znam natanèneje, zato bom trditev o niþanju ravni ilustriral z lastno izkušnjo. Pred leti, bilo je pred svetovnim dnevom èlovekovih pravic, je novinarka mreþe lokalnih radijskih postaj þelela izjavo varuha. Ni se potrudila niti toliko, da bi ugotovila, zakaj ga praznujemo ravno 10. decembra, kaj šele da bi kaj veè vedela o problemih na tem podroèju, zato slo.indd 19 24.3.2005, 11:15:38 20 Zasebno in javno v medijih je prošnjo za izjavo pospremila z »da þe sam najbolje vem, kaj naj povem«. Od èasa do èasa se aktualizira vprašanja poklicne orga- nizacije novinarjev – novinarske zbornice po vzoru poklic- nih zdruþenj z nekaterimi javnimi pooblastili, kakršna ima- jo zdravniki, odvetniki, notarji, inþenirji ali detektivi. Kako doseèi, da bi se z novinarskim delom ukvarjali le èlani takš- nega zdruþenja, in s tem dvigniti poklicne standarde? Jasno je, da zaradi pomembnosti pravice do svobodnega izraþanja tega ni mogoèe predpisati administrativno, z zakonom. Kljub temu menim, da je z mehanizmom »korenèka in palice«, ki ga ima na voljo drþava, mogoèe vplivati na to, da bo med tistimi, ki se ukvarjajo z novinarskim delom, veèji deleþ èlanov novinarskega zdruþenja. Tako korenèek kot palica sta predvsem na davènem podroèju, ki lahko stimulira za- poslovanje novinarjev, èlanov poklicnega zdruþenja, in de- stimulira angaþiranje neèlanov. Ni razlogov, da ne bi verjeli, da veèina novinarjev hoèe delovati etièno, spoštovati pravice drugih in delovati v skla- du z etiènim kodeksom svoje stroke. Vendar jih procesi ko- mercializacije in razni pritiski, zadnje èase predvsem pritiski lastnikov, postavljajo pred velike moralne in eksistenène di- leme. Poklicni kodeks jim je lahko pri tem v veliko pomoè in sedanji kodeks slovenskih novinarjev je zelo dober. Ven- dar kodeks sam ne more doseèi, da bodo njegova naèela v praksi tudi spoštovana. K temu lahko veliko prispeva nad- zorni organ, ki pa naj ne odloèa le o kršitvah teh naèel v posamiènih primerih, paè pa tudi o širših problemih oprav- ljanja novinarskega dela. T akšen nadzorni organ – tiskovni svet – bi tako lahko zavaroval tudi novinarje pred zahtevami urednikov ali lastnikov, ki so v nasprotju z naèeli kodeksa. Èe v takšnem organu medijske odgovornosti sodelujejo tudi predstavniki javnosti, to po mojem mnenju le dviga njegov ugled in njegovo legitimnost. Paradoks medijske scene, ne le v Sloveniji, je, da svojih temeljnih problemov ne more reševati niti brez drþave niti z njo. Novinarji in lastniki medijev oèitno sami niso zmoþni ustvariti uèinkovitega mehanizma samoregulacije. Prav tako sami ne morejo zagotoviti višjih standardov novinarskega dela s poklicno zbornico. V oboje jih lahko prisili drþava s svojimi predpisi. Drþavna regulacija pa nosi s seboj veli- ke nevarnosti za neodvisnost medijev in svobodo izraþanja. Nevarnost, da si hoèe z mehanizmi drþavne regulacije svoj vpliv zagotoviti politika, je permanentna. Na obeh straneh je oèitno nezaupanje, ki onemogoèa razumno rešitev. Kljub slo.indd 20 24.3.2005, 11:15:39 21 Uvod najboljšim namenom, kot smo videli ob reakcijah na pobudo za ustanovitev širšega tiskovnega sveta v Sloveniji leta 2001, takšni poskusi naletijo na odpor in nerazumevanje. Morda bo šele odmevnejši dogodek, kakršen je bila smrt princese Diane, pripeljal do nekaterih sprememb, kot se je, na pri- mer, to zgodilo v Veliki Britaniji. Ko je parlament napove- dal stroþjo zakonodajo o medijih in varstvu zasebnosti, so se predstavniki novinarjev in lastnikov dogovorili za uvedbo bolj uèinkovitega sistema samoregulacije medijev. Druga vr- sta pritiska so sodbe, s katerimi posamezniki iztoþijo visoke odškodnine zaradi posegov v njihovo zasebnost. Visoke do- sojene odškodnine so spodbuda zlasti za lastnike medijev, da privolijo v Wnanciranje organov medijske samoregulacije, ker so ti na daljši rok še vedno cenejši od odškodnin. V Ve- liki Britaniji se je od uvedbe nove pritoþne komisije za tisk zmanjšalo število medijskih toþb. Videli bomo, ali se bo kaj od tega zgodilo tudi v Sloveniji. slo.indd 21 24.3.2005, 11:15:39 22 Zasebno in javno v medijih 2 DOSTOPNOST INFORMACIJ JAVNEGA ZNAÈAJA 2.1 pomen javnosti in preglednosti dela drþavnih organov in drugih organov javne uprave Javnost dela drþavnih organov, odprtost in pregled- nost (transparentnost) njihovega dela v povezavi z dostop- nostjo podatkov in informacij javnega znaèaja so lastno- sti sodobne demokratiène in pravne drþave. Z ustreznim obvešèanjem, odprtostjo in moþnostjo nadzora se krepi za- upanje drþavljanov v delo drþavnih organov in javne upra- ve v širšem pomenu. Èe je delovanje teh organov zaprto, je veliko veè moþnosti za nepravilnosti, zlorabo oblasti in razne oblike korupcije. Zapiranje informacij pred javnostjo, dajanje nepopol- nih in le »uradnih« informacij in postavljanje posredni- kov med viri informacij in javnostjo so znaèilnosti zaprtih, nedemokratiènih in avtoritarnih sistemov. V takšnem oko- lju je praviloma najveè nepravilnosti in kršitev pravic posa- meznikov. Tudi iz dosedanje prakse pri varuhu èlovekovih pravic lahko ugotovim, da so zaprtost, nepreglednost in ne- odzivnost na zunanje pobude in zahteve znaèilnosti tistih drþavnih organov, pri katerih je najveè nezakonitosti, ne- pravilnosti in slabega odnosa do posameznikov. Obvešèanje o vladnih namerah, predvsem o novih pred- pisih, je pomembno tudi z vidika uèinkovitega izvajanja predpisov in ukrepov drþavnih organov. Drþava si mora ak- tivno prizadevati za obvešèanje drþavljanov o novih pred- pisih in zagotoviti moþnosti za brezplaèen dostop do njih. Natanène in korektne informacije so pogoj za pravilne politiène in gospodarske odloèitve in za nadzor pri njiho- vem izvajanju. Na tej podlagi je veè moþnosti, da odloèitve temeljijo na realnih ocenah stanja. Nosilcem posameznih vej oblasti, predvsem zakonodajne in izvršilne, pa omogoèajo tudi izvajanje nadzorne funkcije. Javnost dela in moþnost za javni nadzor sta pomembna elementa, ki pripomoreta k veèji odgovornosti nosilcev oblasti v drþavi, in sta hkrati pogoj za vzpostavljanje mehanizmov medsebojnega omeje- vanja in nadzora (checks and balances of powers). Pravica do informacij, s katerimi razpolaga drþava, je pomembna drþavljanska in demokratièna pridobitev, ker v resnici omogoèa neposredni nadzor civilne druþbe nad delom drþavne oblasti. Nadzor medijev je zelo pomemben, vendar slo.indd 22 24.3.2005, 11:15:40 23 Dostopnost informacij javnega znaèaja je z vidika drþavljanov posreden in, kadar mediji niso dovolj neodvisni od oblasti, tudi nezadosten. Zakon, ki ureja do- stop do informacij javnega znaèaja, torej posameznikom in civilnodruþbenim skupinam zagotavlja mehanizme, s kateri- mi morejo neposredno nadzorovati organe javne oblasti. 2.2 primerjalni prikaz pravice do obvešèenosti kot èlovekove pravice Pravica do obvešèenosti je v meddrþavnih dokumentih s podroèja varstva èlovekovih pravic deWnirana kot temeljna èlovekova pravica. V 19. èlenu Pakta ozn o drþavljanskih in politiènih pravicah se navezuje na svobodno iskanje, spre- jemanje in širjenje vsakovrstnih informacij in idej v ustni, pisni, tiskani ali drugi obliki. Legitimne omejitve te pravice morajo biti doloèene z zakonom in so potrebne zaradi spo- štovanja pravice in ugleda drugih ali zaradi zašèite drþavne varnosti, javnega reda, javnega zdravja in morale. V Kon- venciji o varstvu èlovekovih pravic in temeljnih svobošèin Sveta Evrope (ekèp) se pravica do obvešèenosti povezuje s pravico do svobodnega izraþanja, ki obsega svobodo mišlje- nja ter sprejemanja in sporoèanja obvestil in idej brez vme- šavanja javne oblasti in ne glede na meje. Deseti èlen ekèp je mogoèe razumeti tako, da se tedaj, ko drþava z zakonom ali ustavo zagotavlja pravico do obvešèenosti, ta pravica lahko omeji le iz razlogov, ki jih doloèa drugi odstavek tega èlena. Omejitve morajo biti doloèene z zakonom in slediti legitimnim ciljem, ki so v demokratièni druþbi nujni. T akšno razumevanje podpira bogata judikatura evropskega sodišèa za èlovekove pravice (esèp). Odbor ministrov Sveta Evrope je þe 25. novembra 1981 sprejel priporoèilo drþavam èlanicam, naj uresnièevanje pra- vice dostopa do informacij drþavnih organov uredijo v za- konodaji in praksi v skladu z naèeli, ki so bila priloþena priporoèilu 11 . Ta naèela doloèajo, da ima vsakdo (vsaka Wzièna in pravna oseba) pravico, da na zahtevo dobi infor- macijo v posesti organov javne uprave (held by public aut- horities). Za uresnièitev te pravice morajo biti zagotovljeni ustrezni sredstva in poti. Informacije morajo biti dostopne vsakomur pod enakimi pogoji. Kot pogoj za vloþitev zahte- ve pa se ne sme terjati poseben interes. O zahtevi mora biti odloèeno v razumnem èasu. Razlogi za zavrnitev morajo biti obrazloþeni. Zagotovljena mora biti tudi pravica do pritoþbe 11 Recommendation No. r (81)19 of the Committee of Ministers to Member States on the Access to Information held by Public Authorities. slo.indd 23 24.3.2005, 11:15:40 24 Zasebno in javno v medijih in do sodnega varstva. O pomenu odprtega in preglednega dela organov javne uprave govorijo tudi številni drugi do- kumenti Sveta Evrope. Evropska unija (eu) je pri urejanju dostopa do informacij sprva poudarjala predvsem enakopravnost vseh subjektov in prepreèevanje neupravièenih konkurenènih prednosti, ki bi izhajale iz diskriminatornega ali selektivnega obvešèanja. Zaveda se, da so lahko razliène moþnosti obvešèanja podla- ga za nepravilnosti in koruptivnost pri virih informacij, zla- sti v javnem sektorju. V zadnjih letih, predvsem v besedilu pogodbe o ustavi za Evropo, pa sta odprtost in preglednost dela postali ena od vodilnih politik tako znotraj eu kot tudi v drþavah èlanicah. Velika veèina drþav Evropske unije je v zadnjih deset- letjih sprejela predpise, ki urejajo uresnièevanje pravice njihovih drþavljanov do dostopa do informacij javnega znaèaja. Na tem podroèju ima najveè izkušenj in najbolj bogato zgodovino Švedska; tam je bil prvi zakon o dostopu do informacij, s katerim razpolagajo organi drþavne uprave, sprejet þe leta 1766. T o podroèje imajo natanèno in podrob- no urejeno tudi v Zdruþenih drþavah Amerike, v Kanadi, v Avstraliji in v drugod. Število drþav, ki predpisujejo uve- ljavljanje pravice dostopa do javnih informacij se v svetu hitro poveèuje. V nasprotju z drþavami èlanicami, ki imajo dolgo tradi- cijo in prakso uresnièevanja pravice do obvešèenosti, je v samih organih eu dolgo prevladalo naèelo zaprtosti in taj- nosti dokumentov eu. Vendar pa so posamezniki, organizi- rane skupine in nekatere drþave, zlasti skandinavske, kjer je ta politika najbolj razvita, vztrajno poskušali prodreti s po- litiko odprte oblasti tudi v organih eu. To jim je v zadnjih letih tudi precej uspelo. V Maastrichtski deklaraciji iz leta 1992 je bila prviè for- mulirana obveznost, da si bodo organi eu prizadevali za veèjo odprtost in preglednost v procesu odloèanja, kar naj bi okre- pilo demokratièno naravo institucij eu in zaupanje javnosti v administracijo eu. Drþavljanom eu zagotavlja pravico do obvešèenosti v razmerju do parlamenta, sveta in komisije eu doloèba 254. èlena (bivšega 191.a èlena) Amsterdam- ske pogodbe. Ta èlen doloèa, da ima vsak drþavljan eu in vsaka Wzièna ali pravna oseba, ki je ali ima sedeþ v kateri od drþav èlanic, pravico dostopa do dokumentov evropskega parlamenta, evropskega sveta in komisije v skladu z naèeli in pogoji, ki jih sprejmejo omenjene institucije. slo.indd 24 24.3.2005, 11:15:41 25 Dostopnost informacij javnega znaèaja Na tej podlagi je bila 30. maja 2001 sprejeta Uredba evropskega parlamenta in sveta številka 1049/2001 o do- stopu javnosti do informacij, s katerimi razpolagajo evrop- ski parlament, svet in komisija 12 . Uredba, ki je zaèela ve- ljati 3. decembra 2001, deWnira naèela, pogoje in omejitve pravice do dostopa do dokumentov omenjenih organov eu. Uredba nalaga evropskemu parlamentu, svetu in komisiji, da v svojih poslovnikih to pravico natanèneje uredijo. Pri tem mora vsaka od navedenih institucij, z vsemi organi in agencijami v svoji sestavi vred, upoštevati pravila iz uredbe v vseh dejavnostih ustanovnih pogodb eu. Po uredbi ima- jo vsi drþavljani eu kot tudi vse Wziène in pravne osebe z bivališèem ali registriranem sedeþem v eni izmed drþav èlanic pravico do dostopa do dokumentov, ki jih te institucije do- bijo ali ki so v njihovi posesti. Pomembno vlogo v procesu udejanjanja odprtosti orga- nov eu imata tudi judikatura evropskega sodišèa in evrop- ski varuh èlovekovih pravic. Sodišèe je v svojih odloèbah veèkrat priznalo pravici do obvešèenosti naravo norme, ki obvezuje vse institucije eu (primer Nizozemska proti svetu, 1996, ecr i-2169). Stališèa evropskega sodišèa je dobro izkoristil evropski varuh èlovekovih pravic. Zlasti prvi varuh Finec Jacob Sö- derman je velik del svojih aktivnosti posvetil ravno odpr- tosti in preglednosti dela v organih eu. Junija 1996 je zaèel na lastno pobudo posebno preiskavo o tem, kako instituci- je eu zagotavljajo javnosti dostop do dokumentov in kako ravnajo s tovrstnimi zahtevami. Po preiskavi je v posebnem poroèilu, ki ga je 15. decembra 1997 naslovil na predsed- nika evropskega parlamenta, predlagal, da vse institucije, razen sveta in komisije, ki sta to þe storila, sprejmejo svoja pravila o uresnièevanju dostopnosti. Evropski varuh je imel v procesu odpiranja in veèje preglednosti organov eu po- membno vlogo ne le splošni ravni, paè pa tudi z obravnavo posamiènih zadev. T ako je, na podlagi pritoþb, ki jih je obra- vnaval, predlagal evropski komisiji, naj sestavi javne registre svojih dokumentov (in omogoèi dostop do vsega gradiva pri zaposlovanju v organe eu) ter omogoèi javni dostop do sez- nama vseh ukrepov, sprejetih v eu na podroèju pravosodja in notranjih zadev. Njegove aktivnosti na tem podroèju so zlasti razvidne iz njegovih sporoèil javnosti 13 . 12 Regulation (ec) No. 1049/2001 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commis- sion documents, Offi cial Journal of the EC, L 145/43, 31. maj 2001. 13 . slo.indd 25 24.3.2005, 11:15:41 26 Zasebno in javno v medijih Kot reèeno, naèeli odprtosti delovanja in prostega do- stopa do javnega gradiva zlasti poudarja besedilo nove po- godbe o ustavi za Evropo. Þe v prvem delu, v VI. naslovu o demokratiènem þivljenju Unije, med naèeli predstavniške demokracije, doloèa, da imata vsaka drþavljanka in vsak drþavljan pravico sodelovati v demokratiènem þivljenju Uni- je in da se odloèa na kar najbolj odprt naèin in v èim tesnejši povezavi z drþavljani (èlen 45). Med naèeli participativne demokracije je omenjeno, da institucije Unije vzdrþujejo odprt, pregleden in reden dialog s predstavniškimi zdruþenji in civilno druþbo (èlen 46/2). V tem naslovu prvega dela je posebna doloèba posveèena preglednosti dela institucij Unije (èlen 49). Poleg naèelnih opredelitev za odprtost vseh institucij, organov in agencij Unije ter o javnem delu ev- ropskega parlamenta in sveta ministrov, kadar ta obravna- va in sprejema zakonodajne predloge, daje tretji odstavek tega èlena vsaki drþavljanki in vsakemu drþavljanu Unije ter vsaki Wzièni in pravni osebi s prebivališèem ali sedeþem v drþavi èlanici pravico dostopa do dokumentov institucij, organov in agencij Unije, ne glede na obliko, v kateri so izdelani. Evropski predpisi doloèajo splošna naèela in ome- jitve, ki zaradi javnega ali zasebnega interesa veljajo za iz- vrševanje pravice dostopa do teh dokumentov. V drugem delu pogodbe o ustavi za Evropo, v listini o temeljnih pravicah Evropske unije, je med drþavljanskimi pravicami v èlenu II-42 deWnirana tudi pravica dostopa do dokumentov s podobno vsebino kot v prvem delu. V eu se krepijo prizadevanja za poenotenje pravil o dostopu do informacij javnega znaèaja tako znotraj drþav eu kot v institucijah eu. Èeprav je res, da daje eu temu podroèju prednost predvsem zaradi zagotavljanja enakih po- gojev gospodarjenja in enakih moþnosti na skupnem trgu, je to podroèje pomembno tudi za izpolnjevanje politiènih pogojev pri širitvi eu. 2.3 dostopnost informacij javnega znaèaja v sloveniji Z 39. èlenom Ustave rs iz leta 1991 smo v Sloveniji si- cer deWnirali pravico dostopa do informacij javnega znaèaja, vendar ta ustavna doloèba iz poglavja o èlovekovih pravi- cah in temeljnih svobošèinah ni bila uresnièljiva vse do leta 2003, ko je bil sprejet zakon o dostopu do informacij javnega znaèaja. Brez zakonske ureditve te ustavne pravice tako rekoè ni bilo mogoèe uresnièevati. Ustavna doloèba se slo.indd 26 24.3.2005, 11:15:42 27 Dostopnost informacij javnega znaèaja namreè kar v dveh elementih sklicuje na nadaljnjo zakon- sko ureditev, saj mora zakon opredeliti »utemeljen pravni interes« za pridobitev informacije ter doloèiti primere, ko je mogoèe informacije zakonito odreèi. T akšno stanje, ki je trajalo do marca 2003, ko je zaèel veljati zakon o dostopu do informacij javnega znaèaja (zdijz - Uradni list št.24, 7. marec 2003) je pomenilo kršitev prvega odstavka 15. èlena ustave, ki doloèa, da se èlovekove pravice in temeljne svobošèine uresnièujejo neposredno na podlagi ustave. Vendar takšno stanje oèitno dolgo nikogar ni pretirano motilo. Na to ustavnopravno in demokratièno pomanjklji- vost niso opozarjali (drþavni organi za to seveda niso imeli interesa) niti poslanci, niti politiène stranke, niti mediji. Pri zadnjih je bil razlog morda tudi zakonska ureditev dostopno- sti informacij v zakonih o medijih (ZMed in njegovi pred- hodniki), ki je novinarjem dajala pravico dobiti informacije v javnem sektorju. Èeprav je ta ureditev zelo pomanjklji- va in brez pravnega varstva, novinarji niso zahtevali, vsaj meni to ni znano, zakonske ureditve te ustavne pravice za vse drþavljane. Ureditev pred sprejemom zdijz, ki je šele predpisal pogoje in postopek za pridobitev javnih informa- cij za vse drþavljane, je bila tako po svoje diskriminatorna, saj je bila dostopnost urejena le za en del drþavljanov, le za novinarski ceh. Na ta problem smo glasneje opozarjali nevladne organi- zacije (pic in Mirovni inštitut) in varuh èlovekovih pravic. V poroèilu varuha za leto 1998 smo tej temi namenili po- sebno poglavje (toèka 2.1 poroèila). Ponudili smo tudi veè predlogov, ki naj bi jih sprejela vlada in drþavni zbor. Najpo- membnejši je bil predlog za sprejem zakona, ki bo na podlagi drugega odstavka 39. èlena ustave uredil naèin uresnièevanja pravice do pridobitve informacij javnega znaèaja. T a predlog sta v svojih sklepih veè let zapored podprla med obravnavo poroèila varuha drþavni zbor in drþavni svet. 2.4 razmere pred sprejemom zdijz Drþavni organi, organi lokalnih skupnosti in drugi organi, ki izvajajo javna pooblastila, morajo delovati v demokratiènem okolju odprto in pregledno. To še posebno velja za njihovo delovanje na podroèjih, ki zadevajo pra- vice in obveznosti posameznikov. Tisti oblastni organi, ki hoèejo, da se njihovi predpisi in ukrepi v praksi uresnièujejo, imajo interes, da o svojih odloèitvah na ustrezen naèin prej obvešèajo ljudi, ki z njimi neposredno ali posredno stopajo slo.indd 27 24.3.2005, 11:15:42 28 Zasebno in javno v medijih v stik, ter jih obvešèajo o razlogih in namenih posameznih ukrepov. Dobra informiranost je pogoj za to, da se njihove odloèitve v veliki veèini spoštujejo in upoštevajo prostovolj- no, brez angaþiranja represivnega aparata. Klasièni naèini obvešèanja javnosti, kot so novinarske konference, tiska- no gradivo s predstavitvijo institucij, njihove dejavnosti in ciljev, pravil in postopkov ravnanja s strankami, se nadgra- jujejo z novimi moþnostmi, ki jih ponujajo sodobni naèini prenosa podatkov, zlasti svetovni splet. Drþavni organi v Sloveniji, ki se zavedajo pomena teh novih moþnosti, so þe ponujali predstavitve svojega delovanja na svojih domaèih straneh. Ne le temeljne informacije o svojem delu in svojih pristojnostih, paè pa tudi o predpisih, ki sodijo na njihovo podroèje, in o pravicah posameznikov, postopkih in naèinih njihovega uresnièevanja. Veliko teþav je bilo pri dostopnosti predpisov. Predpi- se na drþavni ravni je v celotnem besedilu ponujal le ko- mercialni ponudnik, deloma je polna besedila zakonov po- nujal še drþavni zbor. Zelo slabo pa je bilo in je še vedno stanje glede dostopnosti predpisov lokalnih skupnosti. Pri varuhu smo to ugotovili in predlagali, naj drþava zagotovi brezplaèno dostopnost polnih besedil vseh predpisov na sve- tovnem spletu. T udi zaradi tega prizadevanja so se v zadnjih letih razmere na tem podroèju obèutno izboljšale. Uradni list sedaj omogoèa brezplaèen dostop do svojih izdaj, ministrstva pa objavljajo na svojih straneh predpise s svojih podroèij. Drþavni zbor je po spremembah poslovnika dobil obveznost, da po vsaki spremembi predpisa pripravi in objavi tudi celo- tno preèišèeno besedilo. Šele zdijz je uvedel zakonsko ob- veznost za vse organe javne uprave, da objavljajo na sveto- vnem spletu vse pomembnejše informacije, s preèišèenimi besedili predpisov iz svojega delovnega podroèja vred (10. èlen zdijz). Pri objavljanju drþavnih predpisov na sveto- vnem spletu je bil v zadnjem letu narejen velik korak na- prej. V èasu od objave naših predlogov v letnem poroèilu 1998 je spletni Uradni list postal dostopen tudi brez plaèila; na veè mestih pa je dostopen tudi register veljavnih pred- pisov v Republiki Sloveniji. Manj uspeha je bilo pri realizaciji naših predlogov, da bi tudi lokalne skupnosti, to je obèine, objavljale preèišèena besedila svojih predpisov. Stanje po obèinah je zelo razlièno, oèitno pa ni drþavnega ali samoupravnega organa, ki bi jih prisilil, da bi svojo obvezo iz zdijz o brezplaèni objavi pred- pisov uresnièile. slo.indd 28 24.3.2005, 11:15:43 29 Dostopnost informacij javnega znaèaja Velik napredek je bil v zadnjih letih tudi glede ponujanja uporabnih informacij in elektronskih storitev za drþavljane z drþavnim portalom Republike Slovenije - e-uprava 14 . Mnoge upravne enote ne ponujajo le temeljnih informacij, paè pa þe tudi vzorce vlog za najpogostejše postopke, in omogoèajo njihovo vloþitev v elektronski obliki. Tudi spletne strani ministrstev so vse boljše in vsebinsko vse bolj bogate. Iz poroèila centra vlade za informatiko o izvajanju akcijskega naèrta e-uprave do leta 2004 je razvidno, da je Slovenija þe nad povpreèjem drþav eu pri uresnièevanju e-storitev. Pri tem je na podroèju e-storitev za prebivalstvo boljša za 6,6- odstotnih toèk, na podroèju e-storitev za gospodarstvo pa za povpreèjem eu še vedno zaostaja za 3-odstotne toèke 15 . Še posebno skrb zbujajoèe je bilo stanje na podroèju varstva okolja. RatiWciranje Aarhuške konvencije se je brez preprièljivih razlogov veè let odlagalo, prav tako njeno zgod- nje uresnièevanje. T udi tozadevno nepopolne doloèbe zako- na o varstvu okolja (14. èlen) se v praksi niso uresnièevale. Vladni predstavniki so na eni strani trdili, da se postopek na zahtevo za dostop do okoljskih informacij vodi v uprav- nem postopku, v praksi pa je ministrstvo za okolje uporabo upravnega postopka zavraèalo. Mogoè naj bi bil le nepo- sredno upravni spor. Vemo pa, da je upravni spor skrajno neprimeren za tovrstne zadeve. Še posebno informacije o onesnaþevanju okolja imajo svojo vrednost le v doloèenem, vèasih zelo kratkem èasu. Na tem podroèju je lahko pravica do obvešèenosti tudi pravica do þivljenja. 2.5 sprejemanje zakona o dostopu do informacij javnega znaèaja V veèini demokratiènih drþav je ravno zakon o dosto- pu do informacij javnega znaèaja tisti zakonski projekt, ki spodbudi dejavnost nevladnih organizacij in zahteva sode- lovanje javnosti. Ni mogoèe prièakovati, da si bodo drþavni organi prostovoljno prizadevali za odprto drþavo in spodbu- jali sodelovanje javnosti. Prej nasprotno. Zaradi znane to- gosti drþavnega aparata so premiki glede transparentnosti povsod poèasni in boleèi. V postopek sprejemanja zdijz so se aktivno in konstruk- tivno vkljuèili koalicija nevladnih organizacij in nekateri 14 . 15 Iz povzetka izvajanja akcijskega naèrta za obdobje do 14. september 2004, ki je do- segljiv na . slo.indd 29 24.3.2005, 11:15:44 30 Zasebno in javno v medijih posamezniki. Tudi prvi osnutek takšnega zakona je bil pred leti pripravljen v okviru nevladne organizacije (pic). Vpliv civilne druþbe bi bil verjetno še veèji, èe spreje- manje zakona ne bi bilo (tudi zaradi novega poslovnika dz) tako hitro. Za vsebinsko razpravo o dopolnilih k predlogu zakona je bila na voljo poleg plenarnih sej dz le ena seja matiènega odbora, pa še na tej se je predlog, tudi po zaslu- go predlagatelja, spreminjal tudi konceptualno. Za poglob- ljeno razpravo in razmislek o posameznih rešitvah je bilo tako premalo èasa. 2.6 temeljne rešitve v zdijz V celoti gledano je naš zakon, ki ureja pravila dostopa do informacij javnega znaèaja, sodoben in vsebuje evrop- sko primerljiva pravila o izjemah. Šesti èlen zdijz doloèa, da organ prosilcu lahko zavrne dostop do zahtevane infor- macije, le èe se zahteva nanaša na: 1 . podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen zaradi javne varnosti, obrambe drþave, zaupnosti mednarodnih odnosov ali zaupnosti obvešèevalne in varnostne dejavnosti drþavnih organov; 2 . podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske druþbe; 3 . osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev var- stva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov; 4 . podatek, katerega razkritje bi bilo kršitev zaupnosti indivi- dualnih podatkov o poroèevalskih enotah skladno z zako- nom, ki ureja dejavnost drþavne statistike; 5 . podatek, ki se nahaja v javnem arhivskem gradivu, ki je skladno z zakonom, ki ureja arhivsko gradivo in arhive, opredeljen kot zaupen; 6 . podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davènega postopka, skladno z zakonom, ki ureja davèni po- stopek; 7 . podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim ali postopka s prekrški in bi nje- govo razkritje škodovalo njegovi izvedbi; 8 . podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi; 9 . podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdne- ga, nepravdnega ali drugega sodnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi; slo.indd 30 24.3.2005, 11:15:44 31 Dostopnost informacij javnega znaèaja 10. podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzroèilo napaèno razumevanje njegove vsebine; 11. podatek o naravni vrednoti, ki v skladu z zakonom, ki ure- ja ohranjanje narave, ni dostopen javnosti zaradi varovanja naravne vrednote; 12. podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in bi njegovo raz- kritje povzroèilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. V prvih šestih toèkah so kot izjeme dostopnosti nave- deni klasièni razlogi javne varnosti, obrambe, zunanjih za- dev in delovanja varnostnih sluþb, nato poslovne skrivnosti, osebni podatki (v skladu z zakonom, ki ureja to podroèje) in tajnost davènih postopkov. Ti razlogi so absolutne narave. Pri kazenskih, upravnih, pravdnih ali drugih sodnih postop- kih je podatek nedostopen le takrat, kadar organ ugotovi, da bi njegovo razkritje škodovalo izvedbi takšnih postop- kov. Po zakonu se zavrne tudi dostop do podatkov iz doku- mentov, ki so v postopku izdelave ali so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organov pod pogojem, da bi njihovo razkritje povzroèilo napaèno razumevanje njihove vsebine oziroma bi povzroèilo motnje pri delovanju organa. Pri teh izjemah je torej vedno treba tehtati, ali bi razkritje lahko povzroèilo »napaèno razumevanje dokumenta« ali »povzroèilo motnjo pri delovanju organa«, zato so ti raz- logi relativne narave. Poleg pasivnega dela, postopka na zahtevo, ureja zakon tudi aktivni del uresnièevanja te ustavne pravice, obveznost vseh organov javne uprave, da objavljajo vse za javnost po- membne informacije. Vsi organi so dolþni brezplaèno po- šiljati v svetovni splet preèišèena besedila predpisov s svo- jega podroèja, razne študije in programe, predloge predpi- sov, dokumentacijo o javnih naroèilih, podatke o upravnih storitvah in druge informacije javnega znaèaja. Pomembne so tudi doloèbe zakona, ki obvezujejo vse organe, da vzpo- stavijo, vzdrþujejo in javno objavljajo kataloge informacij javnega znaèaja na svojem podroèju. Vsak organ mora doloèiti najmanj eno uradno osebo, ki je pristojna za posredovanje informacij in za vodenje po- stopka na zahtevo. Zahteva za dostop do informacij javne- ga znaèaja je lahko ustna ali pisna. Le v drugem primeru se vodi upravni postopek po doloèilih zdijz in zakona o sploš- nem upravnem postopku. Kadar organ omogoèi dostop, se o tem napravi le uradni zaznamek, odloèbo pa se izda, slo.indd 31 24.3.2005, 11:15:45 32 Zasebno in javno v medijih le kadar pisno zahtevo delno ali v celoti zavrne. Vpogled je vedno brezplaèen, pri posredovanju zahtevanega gradi- va pa se lahko zaraèunajo le materialni stroški. O zahtevi mora organ odloèiti nemudoma, najkasneje pa v 20 delov- nih dneh. Ta rok se lahko še podaljša za najveè 30 dni. Zo- per odloèbo o zavrnitvi dostopa bo na drugi stopnji ved- no odloèal pooblašèenec za dostop do informacij javnega znaèaja, ki se ustanovi s tem zakonom. Odloèal bo o zavr- nilnih odloèbah vseh organov javne uprave vseh treh vej oblasti, tudi sodne. 2.7 mehanizmi za uveljavljanje zdijz Znano je, še posebno to velja za podroèje èlovekovih pravic, da gola normativna ureditev ne pomeni veliko, èe ni hkrati uèinkovitih nadzornih in spodbujevalnih meha- nizmov. Preboj na podroèju transparentnosti lahko povzroèi manjši pretres v delu javne uprave. Pred sprejetjem zdijz je prevladovalo pravilo, da je nedostopno vse, kar izrecno ni doloèeno za dostopno, in ne nasprotno. Ta zakon uve- ljavlja pravilo in prakso, da je javnosti dostopno vse gra- divo razen tistega, ki je na zakonit naèin doloèeno kot taj- no oz. nedostopno. Zato so tudi tako pomembne doloèbe o mehanizmih, ki lahko, formalno in neformalno, vplivajo na prakso delovanja organov javne uprave, da so bolj od- prti in dostopni. Predlagatelj zdijz je glede tega pri pripravi zakona veèkrat spreminjal svoje predloge. Najprej je bila predlagana posebna vladna komisija, ki bi reševala pritoþbe v uprav nem postopku in hkrati opravljala spodbujevalne, svetovalne in razvojne naloge. Te naloge niso zdruþljive, zato je bilo nato predlagano, da bi o pritoþbah odloèala vlada, druge naloge pa bi opravljali èlani novega nepoklicnega telesa – poseb- nega sveta za dostop do informacij. Zadnji predlog, ki je bil na koncu sprejet, to je ustanovitev posebnega pooblašèenca, je prišel v zadnjem trenutku, na seji odbora, med drugo ob- ravnavo zakona. Hkrati je bilo predlagano, da bi spodbuje- valne in razvojne naloge opravljalo ministrstvo, pristojno za informacijsko druþbo. Po mnenju nevladnih organizacij in nekaterih posamez- nikov, ki smo se vkljuèili v postopek sprejemanja zakona, te rešitve niso dobre, saj ne zagotavljajo dovolj uèinkovitega in neodvisnega varstva pravic, predvsem pa ne izvajanja ti- stih nalog, ki jih zahteva zakon glede odprtosti in pregled- nosti delovanja organov javne uprave. Pooblašèenec ima slo.indd 32 24.3.2005, 11:15:45 33 Dostopnost informacij javnega znaèaja le eno nalogo – odloèanje o pritoþbah v upravnem postop- ku. Pri tem bo lahko ocenjeval le zakonitost posamiènih odloèitev organov. Nima nadzornih in preiskovalnih po- oblastil ali širših pristojnosti za spodbujanje odprtosti orga- nov javne uprave. T a bojazen se je v praksi potrdila, èeprav je pooblašèenec zaèel delati bolje, kot je bilo na podlagi slabih rešitev v za- konu prièakovati. Uresnièila se je napoved, da bo veèina zadev, ki jih bo prejel, vprašanj in prošenj za nasvete, manj pa formalnih zahtev za odloèanje v upravnem postopku. Gotovo bo treba na podlagi dosedanjih izkušenj tovrstne rešitve v zdijz ponovno preveriti. Za uresnièevanje zakona je treba tudi spodbujati drþavne organe, da uredijo svoje poslovanje, objavljajo kataloge po- datkov, imenujejo odgovorne osebe ter èim veè informacij brezplaèno ponudijo na svetovnem spletu. Sedaj naj bi to vlogo opravljalo ministrstvo za informacijsko druþbo, ome- nili pa smo þe, da drþavni organi nikjer in nikoli niso preveè zagreti za takšne cilje, vsaj ne brez zunanje prisile. 2.8 predlog za informacijskega varuha Nevladne organizacije in varuh èlovekovih pravic smo predlagali, da bi zakon predvidel posebnega informacijske- ga varuha, ki bi deloval pri varuhu èlovekovih pravic in bi neformalno posredoval v konkretnih primerih, hkrati pa opravljal svetovalne, spodbujevalne in razvojne naloge. Prvo nalogo bi lahko opravljal za posameznike hitreje, ceneje in bolj neformalno kot organi v upravnem postopku, za dru- ge pa je primernejši, ker je prav gotovo bolj neodvisen kot ministrstvo. Pri takšni shemi bi drugostopenjski upravni pritoþbeni postopek tekel po splošnih pravilih upravnega postopka. Predlog je predvideval še dve novi moþnosti so- delovanja takšnega posebnega varuha v upravnem sporu. Lahko bi sodeloval kot stranski udeleþenec ali pa sam vloþil toþbo, kadar bi organ zavrnil njegov predlog. T ako bi lahko prispeval k nastanku sodne prakse, ki je na tem podroèju povsod skromna, saj »vrednost« spora najveèkrat ne od- tehta sredstev, znanja in èasa, ki jih zahteva uveljavljanje sodnega varstva. Poloþaj pooblašèenca je ustavnopravno sporen. Po naèinu imenovanja je neodvisen, glede tega ga zakon izenaèuje z varuhom èlovekovih pravic, sodniki ustavne- ga sodišèa in èlani raèunskega sodišèa. Takšna rešitev je gotovo izjemna in nesistemska. Pri zadnjih gre za ustavne slo.indd 33 24.3.2005, 11:15:46 34 Zasebno in javno v medijih institute in najvišje organe na svojih podroèjih, to pa pooblašèenec ni. Vsi navedeni so mu po svoje nadrejeni. Njegove odloèbe bodo lahko razveljavljala ali spreminja- la tudi upravna sodišèa. Pri tem zakon doloèa, da admini- strativne in tehniène okolišèine pooblašèencu zagotavlja ministrstvo, pristojno za informacijsko druþbo, to pa la hko ogrozi njegovo neodvisnost. T akšna zasnova nikakor ni kon- sistentna. Njegova zakonska pristojnost – odloèanje v upra- vnem postopku – prav gotovo ne upravièuje formalno tako visokega poloþaja. Iz dostopnih podatkov, predvsem na svetovnem spletu, lahko ugotovim, da v veèini drþav uresnièevanje zakona o dostopu do informacij javnega znaèaja nadzira tudi pose- ben neodvisen organ. Veèinoma so to posebni varuhi ali po naèinu dela varuhom podobni organi. Oèitno se je pokazalo, da je mogoèe na ta naèin uèinkovito dosegati, da so drþavni organi pri delovanju bolj odprti. T ako imajo na Madþarskem posebnega ombudsmana za podroèji varstva osebnih podat- kov in dostopa do informacij javnega znaèaja. Na Irskem je bil informacijski ombudsman ustanovljen s posebnim za- konom (Freedom of Information Act, 1997), njegovo vlogo pa izvaja nacionalni ombudsman. Vedno sem bil in sem še nasprotnik ustanavljanja novih varuhov, vendar menim, da bi bilo ravno na tem podroèju primerno ustanoviti posebnega varuha, ki bi bil institucio- nalno povezan z obstojeèim. Pri drugih predlogih za poseb- ne varuhe je šlo najveèkrat za varstvo posebnih kategorij prebivalcev, tu pa gre za posebnosti uresnièevanja ustavne in demokratiène pravice. Morda bo kdo rekel, da þe ima- mo varuha èlovekovih pravic, ki bo tudi lahko obravnaval kršitve zdijz; tudi sam zakon doloèa, da je za varovanje te pravice pristojen tudi »varuh pravic drþavljanov« (verjet- no gre za varuha èlovekovih pravic). To je res, vendar pa dosedanje izkušnje pri varuhu glede zakonskega nalaganja novih pristojnosti niso dobre. S spremembami zakona o var- stvu osebnih podatkov v letu 2001 je varuh dobil novo na- logo kot neodvisna institucija za nadzor na tem podroèju na podlagi posebne direktive eu. Ta rešitev se v praksi ni pokazala za uspešno. Zaradi nezadostne kadrovske zasedeno- sti in nalog namestnikov varuha z velikim številom raznih podroèij temu podroèju ni bilo mogoèe posvetiti ustrezne pozornosti, kaj šele delovati preventivno in usmerjevalno. Ta nedomišljena rešitev je bila kasneje odpravljena s spre- jetjem novega zvop-1. slo.indd 34 24.3.2005, 11:15:46 35 Dostopnost informacij javnega znaèaja Slovenija je majhna in ne more imeti vseh in tako ve- likih institucij kakor veèje drþave. Zato bi bil utemeljen razmislek o ustanovitvi institucije z zagotovljeno neod- visnostjo, kakor zahtevajo tudi predpisi eu, ki bi pokriva- la veè podroèij. To bi lahko bili podroèji varstva osebnih podatkov in dostopa do informacij javnega znaèaja kot na Madþarskem, Irskem in v Veliki Britaniji. T ema podroèjema bi se lahko dodal še nadzor nad izvajanjem predpisov o elek- tronskem podpisu in morda tudi tovrstni nadzor svetovne- ga spleta. Na vseh teh podroèjih zahtevajo direktive eu ali mednarodni standardi neodvisne nadzorne mehanizme. 2.9 razmerje med zdijz in zakonom o medijih Doloèba 45. èlena zakona o medijih (ZMed) obvezuje javne osebe, da novinarjem in drugim avtorjem prispevkov zagotavljajo vse informacije s svojih podroèij, razen tistih, ki so izvzete v treh alineah drugega odstavka tega èlena. Èe tega ne storijo, morajo na zahtevo odgovornega urednika za- gotoviti informacije do konca naslednjega delovnega dne. Kakšno je torej razmerje med ZMed in zdijz glede moþnosti dostopa do javnih informacij? Predvsem so izje- me, ki omogoèajo zavrnitev zahtevanih informacij, opre- deljene drugaèe; ZMed jih deWnira bolj splošno in abstrak- tno, zdijz pa bolj konkretno in morda tudi bolj restriktivno. Kaj se bo zgodilo, èe bo organ na zahtevo urednika dostop zavrnil na podlagi katerega od razlogov iz zdijz? Ponovno poudarjam, da bi bilo v nasprotju z ustavnim naèelom ena- kosti, èe bi bile glede dostopnosti javnih informacij razlike med novinarji in drugimi drþavljani. Rok za odgovor je po ZMed en delovni dan, po zdijz pa dvajset delovnih dni. Ker gre po vsebini za odloèanje o enakih zadevah, je to razliko z vidika javnega sektorja teþko utemeljiti. Pomembne so tudi razlike v nadzornih mehanizmih in pravnem varstvu. ZMed ne doloèa pritoþbenega postopka. Kadar javna oseba ne odgovori na zahtevo odgovornega urednika medija ali jo zavrne, se ta lahko obrne na inšpek- torja za medije, ki deluje v okviru ministrstva za kulturo. Takšnih pritoþb doslej ni bilo veliko, pa še v teh primerih se je oèitno zapletalo. V primeru prošnje za podatek o na- kupu knjig v uradu vlade rs za narodnosti (Mladina, 17. fe- bruar 2003) in glede plaè v Ljubljanskem holdingu (Delo, 1. marec 2003) je bilo problematizirano, ali vprašanje sploh slo.indd 35 24.3.2005, 11:15:47 36 Zasebno in javno v medijih sodi v delovno podroèje javne osebe. V prvem primeru je bilo za inšpektorja pomembno le to, da je bilo odgovorjeno v zakonskem roku, v drugem primeru naj bi se zadovoljil z neuspešnim poskusom javne osebe, da bi odgovor sporoèila po telefonu. Iz navedenih sporoèil je mogoèe sklepati, da po- sredovanje inšpektorja za medije ni bilo dovolj uèinkovito, predvsem pa ne hitro. Obveznosti organov javne uprave so v zdijz doloèene bolj natanèno, formalno in s predpisanimi roki. Odloèitve pritoþbenih organov (pooblašèenca in upravnega sodišèa) so za organe zavezujoèe. Kadar bodo informacije, ki jih bodo zahtevali novinarji, aktualne in pomembne dalj èasa oziroma kadar bo šlo za dolgoroèno raziskovanje kakšnega ravnanja v javni upravi, je lahko postopek po zdijz kljub daljšim rokom bolj uèinkovit in zavezujoè. Med drugim zakon predpisuje visoko denarno kazen (najmanj 250.000 tolarjev) za urad- no osebo, èe v predpisanem roku neupravièeno ne sporoèi zahtevanih informacij. 2.10 ali naj bo ureditev dostopa do informacij javnega znaèaja za medije drugaèna? Kot reèeno, medijski akterji, predvsem Društvo novi- narjev Slovenije, niso pokazali dovolj zanimanja za rešitve v zdijz pri sprejemanju tega zakona. Predlagani roki so bili zanje (pre)dolgi, predlagatelj pa ni pokazal pripravljenosti, da jih bistveno skrajša in pribliþa tistim, ki za novinarje velja- jo v ZMed. T akrat jih oèitno še ni tako motilo, da ZMed ne vsebuje uèinkovitih pravnih sredstev, èe organ javne upra- ve ne sporoèi zahtevane informacije »najpozneje do kon- ca naslednjega delovnega dne«, kot doloèa 45. èlen ZMed, oziroma pisno ne obrazloþi razlogov za zavrnitev, kadar to zahteva odgovorni urednik medija. V krogih vodstva Društva novinarjev Slovenije (dns) so bili oèitno celo zadovoljni, da so bili izloèeni iz zdijz. T o je razvidno tudi iz komentarja objave èlanka ameriškega avtorja Paula McMastersa o ameriškem zakonu o dostopu do informacij ( Freedom of Information Act-foia), objavlje- nem na spletnem èasniku dns številka 3, 29. aprila 2003. V komentarju je navedeno, da ga objavljajo »ob polemiki o našem zakonu o dostopu do informacij javnega znaèaja, iz katerega smo bili novinarji na sreèo izloèeni« 16 (pou- 16 . slo.indd 36 24.3.2005, 11:15:47 37 Dostopnost informacij javnega znaèaja daril j.r.). Ko sem prebral ta èlanek bivšega predsednika zdruþenja ameriških poklicnih novinarjev (spj), nisem na- šel razlogov za omenjeno sreèo. Avtor v prispevku predstav- lja izkušnje uveljavljanja ameriškega zakona o dostopu do informacij, ki je bil sprejet leta 1966. Teþave, ki ji v zvezi z uveljavljanjem tega zakona navaja, so povsem prièakovane in obièajne. Poudariti pa je treba, da se foia uporablja na enak naèin za vse drþavljane. V Ameriki novinarji nimajo posebnih zakonskih doloèil o dostopu do javnih informa- cij, kot je to pri nas. Navaja, da so poti za dostop zaplete- ne in formalne, drþavni organi dostopnosti niso naklonje- ni, sodišèa so kljub naèelnemu zavzemanju za transparent- nost v konkretnih primerih na strani drþavnih organov, ti imajo velike zaostanke in zamude pri odgovarjanju ipd. Za novinarje, katerih zahteve znašajo pribliþno odstotek vseh zahtev po foia, avtor navaja, da »imajo le redki dovolj po- trpljenja, denarja in odloènosti, da pridejo skozi neizogibno vrsto pritoþb, zahtev in drugih ovir«. Nadalje navaja, da bi novinarji sicer radi šli na sodišèe, vendar »so se uredniki in zaloþniki odloèili, da noèejo zapravljati denarja za to«. Kljub omenjenim teþavam avtor sklepa, da zakon, èeprav poèasi, vendar deluje. Citira tudi izjavo Jane Kirtley iz ameriškega zdruþenja Reporters Committee for Freedom of the Press, da »ta zakon ustvarja pravno predpostavko odprtosti in od- govornosti. Glede na to, kakšen napor je priti do informacij tudi s tem zakonom, si ne morem predstavljati, kako bi bilo, èe ne bi imeli takšnega zakonskega pooblastila.« Po vsem tem res ne vidim pravega razloga za »sreèo« novinarjev, ker so bili pri nas izloèeni iz zdijz. Odnos do tega problema pa se je pri medijskih akter- jih korenito spremenil, ko je zdijz þe zaèel veljati in ko je zaèel delovati pooblašèenec za dostop do informacij javne- ga znaèaja. Razlogov je verjetno veè. Takoj po uveljavitvi zdijz sem objavil prispevek o odnosu med zdijz in ZMed in utemeljil veèjo uèinkovitost mehanizmov v zdijz. Èlanek je bil objavljen v Veèeru in reviji Medijska preþa 17 . Drug razlog je lahko odloèni in medijsko odmevni zaèetek dela pooblašèenca za dostop do informacij javnega znaèaja. No- vinarji lahko mehanizme zdijz uporabijo le takrat, kadar na- slovijo zahtevo za dostop na organe javne uprave kot posa- mezniki. V tem primeru tudi zanje veljajo razmeroma dolgi roki iz zdijz, vendar pa je vsaj zagotovljena (uèinkovita?) pravna pot, èe organ dostop do informacij zavrne. 17 Revija Medijska preþa, št. 16, marec 2003. slo.indd 37 24.3.2005, 11:15:48 38 Zasebno in javno v medijih Tako rekoè hkrati so mediji odkrili nekaj anomalij v sistemu plaè v javnem sektorju, ki so jih tisti, ki so jih »zasluþili«, seveda skrbno skrivali. Novinarji so uporabljali razne formalne in neformalne poti, da bi razkrili podatke o zasluþkih v javnem sektorju. Na udaru so bili predvsem jav- ni zavodi in nekatere druge institucije, ki se Wnancirajo iz javnih sredstev, vendar pa del prihodkov ustvarjajo tudi na trgu. Med temi je tudi javni zavod rtvs, katerega vodstvo si je dolgo prizadevalo, da ti podatki ne bi bili javni. Ne- uradni podatki, za katere se je kasneje pokazalo, da so bili toèni, so kazali na izjemno visoke plaèe, ki zelo presegajo druge v javnem sektorju. Ker se je javni zavod kljub zahtevi novinarja Dela Roka Kajzerja vztrajno izogibal odgovoru na vprašanje, kakšno plaèo ima generalni direktor rtvs, njegovi pomoèniki in direktorja televizije in radia, je novinar 8. ja- nuarja 2004 poslal vodstvu rtvs uradno zahtevo na podlagi zdijz in zakona o sistemu plaè v javnem sektorju 18 . Tudi na to zahtevo ni bilo odgovora, zato je novinar o tem ponov- no pisal 14 dni pozneje 19 , ko je še vedno èakal na odgovor, in v èlanku omenjal, da ima vodstvo rtvs še dobrih 14 dni èasa za odgovor, potem pa se bo lahko obrnil s pritoþbo na pooblašèenca. Iz teh dveh prispevkov je oèitno, da medi- jem res ne ustrezajo dolgi roki iz zdijz, saj je »vroèo temo« kot so plaèe na javni televiziji, treba »pogrevati« v mnogo krajših rokih, kot jih omogoèa zdijz, sicer se zadeva ohladi in izgubi naravo »afere«. S temi dogodki se je èasovno ujela tudi odloèitev vod- stva slovenske policije, da novinarjem ne bodo veè sporoèali zaèetnic storilcev in osumljenih kaznivih dejanj. Na obe temi se je zato v izjavi za javnost 22. januarja 2004 odzva- lo Društvo novinarjev Slovenije. Opozorilo je na nevar- nost zapiranja informacij na podroèjih, ki so pomembna za pravico javnosti do obvešèenosti. dns je napovedalo usta- novitev posebne skupine strokovnjakov in opozorilo, da je treba novinarski dostop do informacij javnega znaèaja ustrezneje urediti v zakonu o medijih. Opozorili so, da se- danja ureditev v ZMed ni primerna, kar da so poleg novi- narjev ugotovile tudi same institucije, ki naj bi novinarjem dajale informacije. Ob istem èasu je ministrstvo za kulturo þe pripravljalo spremembe in dopolnitve zakona o medijih (ZMed-B), ki naj bi uredile predvsem probleme medijskega pluralizma, lastni- 18 Èlanek: »Plaèe šefov rtvs: Strogo zaupno«, Delo, 9. januar 2004. 19 V èlanku: »Plaèe šefov na rtvs še vedno tajne, tudi inšpektorja zanimajo plaèe«, Delo, 22. januar 2004. slo.indd 38 24.3.2005, 11:15:49 39 Dostopnost informacij javnega znaèaja ške strukture in usklajevanja s pravnim redom eu. Društvo novinarjev se je poskušalo na hitro vkljuèiti v nastajajoèi predlog zakona tudi z novim predlogom 45. èlena ZMed, ki govori o sporoèanju javnih informacij medijem. Èasa za temeljito strokovno razpravo o tem ni bilo. Oèitno je bilo tudi, da se s tem dotlej nista temeljito ukvarjala niti min- istrstvo za kulturo niti dns. Na enem sestanku na ministr- stvu za kulturo (mk) sem tudi sam sodeloval, zdi se mi, da je bil februarja 2004, na katerem je bilo treba tako rekoè v enem dnevu, saj naj bi mk predlog Zmed-B predloþilo vladi v nekaj dneh, pripraviti predlog novega besedila 45. èlena. T o se je pokazalo tudi na kvaliteti predloga za novi 45. èlen ZMed, ki ga je sprejela vlada na seji 4. marca 2004 in je bil objavljen v Poroèevalcu DZ št. 32 dne 20. marca 2004. dns oziroma njegova skupina je hotela rešiti predvsem problem pravnega varstva in vkljuèitev pooblašèenca za do- stop do informacij javnega znaèaja v postopek po ZMed. Drugi problem, ki so ga hoteli rešiti, pa je bila ovira varstva osebnih podatkov. Iz takrat aktualnih razprav o sprejemlji- vosti objav tako glede osumljencev kot glede plaè v jav- nem sektorju je bilo jasno, da je glavni razlog za odrekanje informacij veljavna ureditev varstva osebnih podatkov na podlagi zvop. Pooblašèenec je bil za to, da se vkljuèi tudi v sistem po ZMed. T o samo po sebi ne bi bilo problematièno, èe se s tem ne bi odprla številna ustavnopravna vprašanja glede izvajanja ustavne pravice dostopa do informacij javnega znaèaja. Po- leg razliènega postopka so glavni problem izjeme, ki orga- nom omogoèajo zavrnitev dostopa do informacij. Izjeme po zdijz so bolj natanèno deWnirane v dvanajstih toèkah 6. èlena zdijz, izjeme po ZMed pa deWnirajo le tri alinee enega odstavka 45. èlena. Na omenjenem sestanku na mk sem zagovarjal stališèe, da ustavno naèelo enakosti in nediskriminacije ne upravièuje razliène dostopnosti informacij javnega znaèaja za »navadne drþavljane« in za novinarje. T udi v drugih drþavah ureja do- stopnost javnih informacij le en zakon. Novinarji ne more- jo imeti, ne glede na svojo posebno vlogo posrednika, veè pravic do informacij javnega znaèaja kot drugi drþavljani. V nasprotnem bi lahko govorili o »privilegiranih« in dru- gih drþavljanih. T ak razvoj je lahko nevaren za demokracijo, saj se lahko s tem mediji neupravièeno postavijo kot privi- legirana »veja oblasti«, ki bi bila brez civilnega nadzora. Z drugimi besedami, mediji bi lahko ponujali informacije, do katerih »navadni« drþavljani in civilna zdruþenja ne bi imeli slo.indd 39 24.3.2005, 11:15:50 40 Zasebno in javno v medijih dostopa, zato ne bi mogli preverjati, ali jim novinarji ponu- jajo prave in resniène informacije. Novinarji gledajo na to drugaèe. Probleme dostopa do informacij, s katerimi razpo- laga javna oblast, vidijo kot spopad med mediji in drþavno oblastjo. Prvi naj bi z razkrivanjem »neprijetnih« informa- cij, s katerimi razpolaga oblast, iskali nepravilnosti v jav- nem sektorju, oblast pa hoèe iz istih razlogov to skrivati pred mediji in javnostjo. V takšni predstavitvi tega »spopada« so drþavljani obravnavani le kot pasivni potrošniki informacij. Niti ena niti druga stran jih v tem konXiktu ne obravna- va kot resen subjekt. Pozabljajo, da so oboji navsezadnje v sluþbi drþavljanov, ki bi tudi morali imeti moþnost nadzora vseh omenjenih vej oblasti; prvih treh in tudi »èetrte veje oblasti«. Res pa je, da drþavljani z organizacijami civilne druþbe vred brez pomoèi medijev nimajo veliko moþnosti za pomembno vlogo v tem spopadu. Z ustavnopravnimi pomisleki sem bil na tem sestanku bolj ali manj osamljen. Pri tem je zanimivo, da so na se- stanku na mk navzoèi predstavniki ministrstva zbujali vtis podrejenosti in velikega spoštovanja do novinarjev. Niso se upali neposredno oporekati njihovim predlogom, èeprav so opozarjali na to, da se bo predlog lahko pokazal kot ustav- no sporen »v nadaljnjih razpravah«. Tudi ta detajl ilustri- ra dejansko moè, ki jo imajo mediji, tudi v razmerju do drþavnih organov. S predlogom ZMed-b, ki ga je vlada sprejela marca 2004 in poslala drþavnemu zboru, na koncu oèitno nihèe ni bil zadovoljen. Poleg ministrice za kulturo se je na predlog no- vega ZMed odzvalo tudi Društvo novinarjev Slovenije 20 . Predsednik dns Grega Repovþ je med drugim omenil, da so prièakovali veè in imajo predlog za osnutek, ki se bo la- hko še izboljšal. T udi vladna stran je prièakovala izboljšanje predloga v nadaljnji obravnavi. Predlog novega 45. èlena je dejansko pravni »zmazek«. Sporno je þe samo poimenovanje dostopnih informacij, ki se po 45. èlenu ZMed imenujejo »javne informacije«, po zdijz pa v skladu z ustavno dikcijo »informacije javnega znaèaja«. Þe iz tega je oèitno, da so imeli predlagatelji v mislih drugaèen obseg dostopnosti za novinarja, kot velja za druge drþavljane po zdijz. Predlog za drugaèno ureditev izjem, na podlagi katerih se lahko zavrne dostop do zahte- vanih informaciji v ZMed, je sporen tudi zato, ker zdijz ne daje pooblastila za drugaèno ureditev v posebnih zakonih. 20 V èlanku: »Vlada: Spremembe medijske zakonodaje, kako do javnih informacij«, Delo, 5. marec 2004. slo.indd 40 24.3.2005, 11:15:51 41 Dostopnost informacij javnega znaèaja Izjeme v 6. èlenu zdijz so numerus clausus, zato ni mogoèe s posebnimi zakoni teh izjem širiti ali oþiti. V predlogu je po- manjkljivo urejen tudi postopek. V osmem odstavku je na- vedeno, da ima zavrnilni odgovor »naravo odloèbe«, hkrati pa lahko medij nato v roku treh dni zahteva »dodatna pojas- nila«, ki mu jih organ mora »nemudoma« poslati. O pritoþbi odloèa pooblašèenec v roku petih delovnih dni »ob smiselni uporabi« zdijz in ob »upoštevanju naèela hitrosti«. T udi bolj površni poznavalec predpisov o upravnem postopku lahko ugotovi pomanjkljivost takšnih doloèb. V devetem odstavku predloga je dodano, da mora organ odloèbo pooblašèenca »izvršiti nemudoma, najkasneje pa v petih delovnih dneh od izdaja odloèbe«. T udi takšna doloèba ne more imeti velikega uèinka, saj pooblašèenec, tudi po zdijz, nima uèinkovitih moþnosti, da bi dosegel izvršitev svoje odloèbe. Tudi sam je þe opozoril na problem, da o izvršitvi njegove odloèbe odloèa organ prve stopnje, ki je na prvi stopnji morda zahte- vo zavrnil. Pri tem pa ima organ moþnost sproþiti tudi upra- vni spor zoper odloèbo pooblašèenca. Izvršljivost odloèbe pooblašèenca je tudi sicer podroèje, ki v zdijz ni ustrezno urejeno. T udi to je argument za sprejetje predloga nevladnih organizacij, da bi loèili neformalno, ombudsmansko varstvo te pravice od sodnega varstva, ki zagotavlja tudi ustaljeni postopek izvršitve sodnih odloèb. Z novim mandatom drþavnega zbora v letu 2004 dose- danji zakonski predlogi niso veè formalno v zakonodajnem postopku, zato je to priloþnost, da se nova vlada ponovno loti sprememb ZMed in tudi zdijz, ter predlaga ustreznejše rešitve tudi za dostop do javnih informacij za novinarje. slo.indd 41 24.3.2005, 11:15:51 42 Zasebno in javno v medijih 3 PRAVICA DO ZASEBNOSTI 3.1 opredelitev pravice do zasebnosti Vse razseþnosti pravice do zasebnosti je teþko, èe ne celo nemogoèe pravno opredeliti. V pripravah na pisanje te knji- ge sta mi najveè èasa vzela ravno zbiranje in študij gradiva o raznih vidikih in »aspektih« pravice do zasebnosti. Na kon- cu sem ugotovil, da imajo tako rekoè vsak teoretik, vsaka drþava in pravni sistem svoj pogled na (pravno) deWnicijo obsega in vsebine te pravice. Tudi sicer menim, da teoretièno »predalèkanje« po- sameznih vidikov te pravice ni tako zelo pomembno. To vemo zlasti tisti, ki se ukvarjamo s konkretnimi primeri. To podroèje je tudi relativno novo in zelo dinamièno, saj se doktrina sodišè, tudi mednarodnih, do mnogih (novih) vprašanj na tem podroèju šele oblikuje. Kljub temu bom poskusil èim bolj poljudno in razumljivo predstaviti nekaj pravnih in teoretiènih pogledov na razvoj in opredelitev pravice do zasebnosti in osebnostnih pravic. V strokovni in drugi literaturi se poleg zasebnosti in pra- vice do zasebnosti uporablja tudi termin »osebnostne pravi- ce«. Pravico do zasebnosti razumem kot èlovekovo pravico, ki ima znaèaj javnopravne pravice in naj bi varovala posa- meznika pred posegi drþave. Sodi torej na podroèji ustavne- ga in upravnega prava. Osebnostne pravice pa naj bi sodile na podroèje civilnega prava in varovale posameznika pred posegi drugih posameznikov ali pravnih oseb, torej horizon- talno in z mehanizmi civilnega prava. Pravica do zasebnosti ima nedvomno svoj izvor v na- ravnem pravu. Z drugimi besedami: to je pravica, ki je èloveku prirojena, ki jo instinktivno èuti, ne da bi jo znal natanèneje deWnirati. Povpreèni posameznik ne potrebuje pravnega znanja o pravici do zasebnosti, da ve, da je priza- det, èe mu tajno sledijo ali ga snemajo, èe mu berejo oseb- ni dnevnik ali širijo informacijo iz njegovega zasebnega in druþinskega þivljenja. Posameznik je še posebno prizadet in tudi nemoèen, èe take posege izvaja oblast. Pravica do za- sebnosti ima izvor tudi v èlovekovem dostojanstvu kot »pra- viru« vseh èlovekovih pravic. Je neodtujljiva in absolutna pravica. Prizadeti jo lahko uveljavlja nasproti vsakomur: drþavi, Wziènim in pravnim osebam. Zametke te pravice najdemo v najstarejših pravnih tek- stih predvsem v tem smislu, da je omejevala posege oblast- nih organov v nekatere njene vidike. Na tej podlagi je bila slo.indd 42 24.3.2005, 11:15:52 43 Pravica do zasebnosti vkljuèena v prve listine o pravicah èloveka in drþavljana. S prvimi dokumenti ozn o èlovekovih pravicah v drugi polovici prejšnjega stoletja je postala tudi mednarodno priznana. V okviru zasebnosti so nedopustni posegi v zasebno in druþinsko þivljenje in dogajanje na domu: posegi v telesno in duševno nedotakljivost; posegi zoper èast in dobro ime; odkrivanje neugodnih okolišèin iz zasebnega þivljenja; upo- raba tujega imena, identitete in podobe; zasledovanje, opa- zovanje in prisluškovanje, posegi v pisna ali ustna zasebna sporoèila in podobno. Z razvojem informacijske tehnologije nastajajo vedno nove oblike posegov v zasebnost, na primer tajno opazovanje z majhnimi elektronskimi kamerami, ki so danes dostopne in razširjene tako rekoè v vsakem okolju, posegi v elektronsko komuniciranje po internetu ali prestre- zanje telefonskih in sms sporoèil. Pravni teoretiki poskušajo posege v zasebnost klasifi- cirati po posameznih skupinah primerov, ki imajo skupne znaèilnosti. T emelj za razvrstitev posameznih vidikov pravi- ce do zasebnosti dajejo þe mednarodni dokumenti s podroèja varstva èlovekovih pravic, ki med zavarovanimi dobrinami najpogosteje naštevajo zasebno in druþinsko þivljenje, dom in dopisovanje. T o daje podlago za grobo razdelitev podroèij zasebnosti. Zasebno in druþinsko þivljenje predstavljata vi- dike odloèitvene in duševne zasebnosti, dom prostorske za- sebnosti in dopisovanje informacijske zasebnosti. Vsaka raz- vrstitev je lahko le groba, saj se vidiki zasebnosti med seboj prekrivajo, prepletajo in dopolnjujejo in dajejo podlago le za bolj ali manj teoretiène deWnicije elementov te pravice. Osebnostne pravice je pri nas obširneje obravnaval aka- demik dr. Alojzij Finþgar. Za osebnostne pravice je oprede- lil tiste, ki pripadajo doloèeni osebi, od katere se ne morejo loèiti, ki so nepremoþenjske in absolutne, ker uèinkujejo pro- ti vsakomur, so neponovljivi atributi njegove individualne in duhovne biti, ker so del njega in niso prenosljive. Zlasti so to pravica do þivljenja, zdravja in telesne integritete, do èasti in dobrega imena, do osebne identitete, do lastne po- dobe, do pisemske tajnosti, do glasu, do osebnega þivljenja in do duševne integritete. 21 Za pravico do zasebnosti in osebnostne pravice je tudi znaèilno, da njihovo vsebino in pomen bolj ali manj odloèilno doloèa sodna praksa. Posamezni vidiki pravice do zasebnosti so postopoma postajali del pozitivnega prava na 21 Finþgar, A. (1985): Osebnostne pravice, èz Uradni list. slo.indd 43 24.3.2005, 11:15:53 44 Zasebno in javno v medijih podlagi odmevnih odloèitev v konkretnih primerih. Hkra- ti se je sodna praksa plemenitila z odmevnimi teoretiènimi prispevki. T ozadevno najodmevnejši je gotovo èlanek ame- riških pravnikov Samuela Warrena in Luisa Brandeisa »The Right to Privacy«, ki je bil objavljen v Harvard Law Review št. 5, 15. decembra 1890 22 . Ta èlanek je imel velik vpliv na vkljuèitev pravice do zasebnosti med pravno (sodno) varo- vane pravice. Ameriška ustava namreè te pravice posebej ne deWnira, zato jo je bilo treba »izvleèi« iz drugih ustav- nih pravic. Ta èlanek je znan tudi po deWniciji pravice do zasebnosti kot »pravice, da te pustijo pri miru« (right to be let alone). Manj znano pa je, da sta avtorja, znana odvetni- ka, èlanek napisala tudi na podlagi lastnih slabih izkušenj z mediji. Ob sklenitvi zakonske zveze hèere S. Warrena je èasopis Saturday Evening Gazette objavil nekaj podrobno- sti s same poroke 23 . Domnevam, da brez soglasja in »v ve- selje« oèeta. Ameriška sodna praksa je izoblikovala nekaj posebnih deliktov oziroma toþb (torts), ki se nanašajo na posamezne elemente pravice do zasebnosti. T o so delikt motenja zaseb- nosti, delikt prisvojitve, objave zasebne zadeve in spravlja- nja v napaèno luè. V kontinentalnem pravnem sistemu je bilo veè bolj ali manj uspešnih poskusov, da bi v predpisih natanèneje deWnirali vsebino (ustavne) pravice do zasebno- sti, vendar se vselej pokaþe, da ni mogoèe predvideti vseh þivljenjskih situacij, ki lahko pomenijo kršitev te pravice, zato ostanejo pravne ureditve drþav veèinoma pri abstrak- tnih deWnicijah, ki jih vsebujejo þe ustave in mednarodni dokumenti s podroèja èlovekovih pravic. V Evropi ima ve- lik vpliv na opredelitev vsebine te pravice Evropsko sodišèe za èlovekove pravice (esèp), na podlagi vsebinsko bogate prakse pri uporabi 8. èlena Evropske konvencije o varstvu èlovekovih pravic in temeljnih svobošèin (ekèp), ki doloèa pravico do zasebnega in druþinskega þivljenja, doma in do- pisovanja. Sklenem lahko, da je pravica do zasebnosti ena od ele- mentarnih èlovekovih pravic, ki jo priznavajo tako medna- rodni dokumenti o varstvu èlovekovih pravic kakor ustave posameznih drþav. V tem pogledu je pravica do zasebnosti javnopravnega znaèaja. Hkrati pa je tudi osebnostna pravica civilnopravnega znaèaja, ki se varuje s celo vrsto mehaniz- 22 Èlanek je dosegljiv na . 23 Jurij Þurej: »Pravica do zasebnosti«. V: Zbornik znanstvenih razprav, lxi. letnik, 2001. slo.indd 44 24.3.2005, 11:15:54 45 Pravica do zasebnosti mov civilnega prava. T o je pravica, ki izhaja iz èlovekovega dostojanstva in ga varuje tako pred posegi oblasti kot pred posegi drugih posameznikov ali civilnopravnih oseb. 3.2 pravica do zasebnosti kot mednarodno varovana èlovekova pravica Þe Splošna deklaracija èlovekovih pravic, ki jo je spre- jela generalna skupšèina Organizacije zdruþenih narodov 10. decembra 1948 (zato ta dan praznujemo kot dan èlovekovih pravic) v 12. èlenu doloèa, da »nikogar ni dovoljeno nad- legovati s samovoljnim vmešavanjem v njegovo zasebno þivljenje, v njegovo druþino, v njegovo stanovanje ali nje- govo dopisovanje in tudi ne z napadi na njegovo èast in ugled«. Drugi odstavek istega èlena zagotavlja tudi pravico do zakonskega varstva pred takšnim vmešavanjem ali napa- di. Splošna deklaracija je spodbudila kodiWkacijo te pravice kot mednarodno priznane èlovekove pravice tudi v drugih univerzalnih in regionalnih dokumentih. Mednarodni pakt o drþavljanskih in politiènih pravicah, ki ga je sprejela ge- neralna skupšèina ozn 16. decembra 1966 v 17. èlenu tako rekoè povzema besedilo splošne deklaracije. Vsakomur za- gotavlja zakonito varstvo pred samovoljnim ali nezakonitim vmešavanjem v zasebno þivljenje, v druþino, v stanovanje ali dopisovanje ter omogoèa varstvo pred nezakonitimi napadi na èast in ugled. Glavna razlika med splošno deklaracijo in paktom o drþavljanskih in politiènih pravicah je v pravni naravi obeh dokumentov. Kot pove þe samo ime, deklaraci- ja nima znaèaja pravno obvezujoèega dokumenta, ampak je bolj zaveza drþav podpisnic, da bodo norme deklaracije ude- janjile v svojem pravnem redu. Na drugi strani ima pakt þe znaèaj pravno obvezujoèega dokumenta in skupaj z drugim fakultativnim protokolom doloèa mehanizme za spremlja- nje izvajanja temeljnih politiènih in drþavljanskih pravic iz pakta. Drþave s sprejetjem drugega fakultativnega proto- kola iz leta 1989 pooblašèajo posebni odbor za èlovekove pravice, da sprejema in obravnava pritoþbe posameznikov ali skupin, ki trdijo, da so þrtve kršitve katere od pravic iz pakta. Mnogo bolj uèinkovit in odmeven kakor ta mehani- zem ozn je mehanizem varstva na podlagi ekèp. Vsebinsko bogata sodna praksa na podlagi odloèitev esèp bo predstav- ljena v nadaljevanju. V okviru Evropske unije je pravico do zasebnosti defi- nirala listina o temeljnih pravicah (Charter of Fundamen- tal Rights of the European Union), sprejeta na medvladni slo.indd 45 24.3.2005, 11:15:55 46 Zasebno in javno v medijih konferenci v Nici decembra 2000. Listina deWnira spošto- vanje zasebnega in druþinskega þivljenja v 7. èlenu drugega poglavja o svobošèinah, in sicer kot pravico do spoštovanja zasebnega in druþinskega þivljenja, doma in dopisovanja. Besedilo listine, s to doloèbo vred je bilo nato vkljuèeno v besedilo pogodbe o Ustavi za Evropo, ki je drþavam èlanicam predloþena v ratiWkacijo. Spoštovanje zasebnega in druþinskega þivljenja je vkljuèeno v 7. èlen drugega dela ustavne pogodbe. Navedeni dokumenti opredeljujejo pravico do zaseb- nosti kot temeljno èlovekovo pravico, ki jo posameznik uveljavlja proti drþavi in njenim organom. Novejša teo- rija, predvsem na podlagi sodne prakse esèp, pa poudar- ja, da èlovekove pravice niso samo domena javnega prava, temveè jim je treba priznati tudi civilnopravno varstvo, to je varstvo pred posegi drugih posameznikov. Ta fenomen uèinkovanja konvencijskih pravic se v literaturi, predvsem v zvezi z ekèp, omenja kot uèinkovanje proti tretjim: Dritt- wirkung, kot horizontalno uèinkovanje konvencijskih pra- vic. Po tej teoriji uèinkujejo èlovekove temeljne pravice proti vsakomur. Zato mora drþava zagotavljati varstvo te pravice tudi pred posegi drugih posameznikov ali skupin. Èe takšnega varstva s svojim pravnim in sodnim sistemom ne zagotovi, je odgovorna po doloèbah ekèp (posredni uèinek doloèb konvencije). 3.3 resolucija parlamentarne skupšèine sveta evrope o pravici do zasebnosti Smrt princese Diane konec avgusta 1997 je tudi v orga- nih Sveta Evrope spodbudila razprave o nesprejemljivosti ravnanja lovcev na posnetke znanih oseb (paparazzov) in komercialnega (rumenega) tiska. Na podlagi razprav v par- lamentarni skupšèini Sveta Evrope je odbor za èlovekove pravice in pravna vprašanja decembra 1997 organiziral raz- pravo o moþnostih za sprejetje posebne konvencije, ki bi zavarovala pravico do zasebnosti tudi javnih oseb. V na- daljnjih razpravah so se pokazale razlike med tistimi, ki so pod vplivom aktualnih dogodkov zahtevali ostrejše ukrepe proti vsiljivosti komercialnih medijev in stroþje varstvo za- sebnosti, in tistimi, ki so v teh predlogih videli nevarnost za svobodo izraþanja. Ti so menili, da je pravica do zasebnosti v nacionalnih zakonodajah in z doloèbami ekèp zadovolji- vo urejena. Oèitno je tudi bilo, da so med pravnimi sistemi drþav velike razlike glede varovanja pravice do zasebnosti slo.indd 46 24.3.2005, 11:15:55 47 Pravica do zasebnosti v razmerju do medijev. V Veliki Britaniji uþiva pravica do zasebnosti le civilnopravno varstvo in drþava ne zagotav- lja pozitivnih ukrepov za uresnièevanje te pravice. Na dru- gi strani pa je v Franciji ta pravica urejena s predpisi dokaj podrobno in omejujoèe za medije. Veèina drugih drþav je nekje vmes. Proti predlogom za sprejem nove konvencije o varovanju pravice do zasebnosti in dodatnemu omejeva- nju medijev so nastopili zlasti predstavniki medijev in nji- hovih civilnih zdruþenj (na primer mednarodna nevladna organizacija Article 19). Ko so se razmere po dogodkih jeseni 1997 leta umirile je parlamentarna skupšèina Sveta Evrope (v nadaljevanju: ps) 26. junija 1998 sprejela Resolucijo številka 1165 (1998) o pravici do zasebnosti. Iz preambule te resolucije je raz- vidno, da je bila sprejeta kot odmev na okolišèine tragiène smrti princese Diane. ps v resoluciji najprej ugotavlja, da je zasebnost pogosto ogroþena in napadena; tudi v drþavah, ki so zakonsko uredile uveljavljanje pravice do zasebnosti. Ukvarjanje z zasebnimi zadevami je postalo zelo donosno za nekatere vrste medi- jev. Þrtve tega trenda pa so zlasti javne osebe, podrobnosti iz njihovega zasebnega þivljenja rabijo le dvigovanju nakla- de, gledanosti in dobièkov. V sedmi toèki resolucije je ps poskusila deWnirati pojem javne osebe. T o naj bi bili nosilci javnih funkcij in (ali) upo- rabniki javnih sredstev; v širšem smislu pa tudi vsi tisti, ki imajo kakšno vlogo v javnem þivljenju, v politiki, gospodar- stvu, umetnosti, športu ali na drugih druþbenih podroèjih. Posebna vloga javnih oseb v druþbi pod doloèenimi pogoji upravièuje tudi razkritje nekaterih podatkov iz njihovega zasebnega þivljenja. Ob tem pa ps opozarja, da stališèe dela medijev, da ima- jo bralci pravico izvedeti vse o javnih osebah, izhaja iz eno- stranske interpretacije pravice izraþanja iz 10. èlena ekèp. Zato je treba uravnoteþiti uresnièevanje dveh temeljnih pra- vic iz Evropske konvencije: pravice do zasebnosti in pravi- ce do izraþanja. Nobena od navedenih pravic ni absolut- na ali podrejena drugi, obe sta enako pomembni. Èeprav besedilo 8. èlena ekèp o pravici do spoštovanja zasebnega in druþinskega þivljenja doloèa, da se javna oblast ne sme vmešavati v izvrševanje te pravice, pa ps poudarja, da se ta pravica mora spoštovati tudi pri posegih posameznikov ali civilnih institucij, tudi medijev. Z drugimi besedami, ps je še enkrat potrdila, da se pravica do zasebnosti na podlagi konvencije uresnièuje tudi horizontalno, to je v razmerju slo.indd 47 24.3.2005, 11:15:56 48 Zasebno in javno v medijih do drugih posameznikov in subjektov civilnega prava, ter da morajo drþave poskrbeti tudi za varstvo tega vidika pra- vice do zasebnosti. Ker so vse drþave èlanice ratiWcirale ekèp in ker ima veèina drþav zakonodajo o uresnièevanju pravice do zaseb- nosti, ps verjame, da je o tej pravici potrebna nova medna- rodna konvencija. Ne glede na navedeno pa je ps pozvala vlade drþav, ki tega še niso storile, da sprejmejo zakono- dajo o uresnièevanju pravice do zasebnosti. Poleg tega je sprejela usmeritve (guidelines), ki naj jih takšna zakonoda- ja vsebuje oziroma naj spremljajo njeno uresnièevanje. Te usmeritve so: · zagotoviti je treba pravno varstvo þrtev vdora v zasebnost v okviru instrumentov civilnega prava; · za obrekovanje naj bodo tudi osebno odgovorni novinarji in zaloþniki; · kadar zaloþnik objavi informacijo, o kateri se pokaþe, da je napaèna, mora biti zagotovljena pravica do popravka; · za zaloþniške skupine, ki sistematièno posegajo v zasebnost, naj se uvedejo gospodarske kazni (economic penalties); · treba je prepovedati zalezovanje in skrivno snemanje lju- di, èe sta s tem ogroþena njihovo mirno uþivanje zasebnega þivljenja ali njihova varnost; · kadar fotograW ob skrivnem snemanju in zasledovanju oseb neupravièeno poseþejo v zasebno lastnino, je treba omogoèiti civilno toþbo proti njim; · kadar posameznik izve za posnetke ali snemanje svojega za- sebnega þivljenja, ki bodo verjetno objavljeni, mora ime- ti moþnost hitrega sodnega postopka ali zaèasnih sodnih odredb za prepreèitev objave takšnih posnetkov; · medije je treba spodbujati, da oblikujejo glede tega lastne usmeritve (kodekse ravnanja) in ustanovijo organe, na ka- tere se posameznik lahko obrne v primeru posega v zaseb- nost in zahteva objavo popravka. Poleg gornjih usmeritev, ki naj se upoštevajo pri pripravi zakonodaje in (ali) obravnavi primerov, ko mediji posegajo v zasebnost, je ps pozvala drþave, da: · spodbudijo poklicna zdruþenja novinarjev, naj izdelajo me- rila za vèlanitev v takšna zdruþenja in tudi merila samore- gulacije in kodeksov novinarskega ravnanja; · spodbujajo vkljuèevanje pravnega znanja o pomenu pravice do zasebnosti v izobraþevalne programe za novinarje; · pospešijo medijsko vzgojo v najširšem smislu kot del izobraþevanja o èlovekovih pravicah in svobošèinah z na- slo.indd 48 24.3.2005, 11:15:57 49 Pravica do zasebnosti menom, da bi uporabnike medijev pouèili o vlogi in posle- dicah pravice do zasebnosti; · olajšajo dostop do sodišè in poenostavijo postopke v medij- skih toþbah, da bi þrtvam zagotovile boljše pravno varstvo. Kot vidimo iz omenjene resolucije, Svet Evrope prièakuje od drþav, da bodo posveèale veèjo pozornost in zagotovile moènejše pravno varstvo pravici do zasebnosti. Ne predlaga nove konvencije, prièakuje pa, da bodo zlasti novinarska društva z mehanizmi samoregulacije uèinkovito zavarovala posege v zasebnost, tudi javnih oseb. Resoluci- ja, kot bomo videli v nadaljevanju, je vplivala tudi na sod- no prakso esèp. 3.4 judikatura esèp glede svobode izraþanja in pravice do zasebnosti Nedvomno je 10. èlen ekèp ena od osrednjih doloèb konvencije in ima kljuèno vlogo pri ugotavljanju demokratiènosti drþav, katerih tovrstni primeri se obra- vnavajo na esèp. Pravica do svobodnega izraþanja in do obvešèenosti ni le temelj demokracije, temveè tudi pogoj za uþivanje številnih drugih pravic in svobošèin, ki jih za- gotavlja konvencija. Pravica do svobodnega izraþanja iz prvega odstavka 10. èlena ekèp obsega svobodo mišljenja ter sprejemanja in sporoèanja obvestil in idej brez vmešavanja javne oblasti in ne glede na meje. Kljuèen za izvrševanje te pravice pa je drugi odstavek tega èlena, ki doloèa, pod katerimi pogoji je mogoèe poseèi v izvrševanje te pravice. Po njem je izvrše- vanje teh svobošèin podvrþeno le takšnim pogojem in ome- jitvam, ki jih je doloèil zakon zaradi varnosti drþave, njene ozemeljske celovitosti, zaradi javne varnosti, prepreèevanja neredov ali zloèinov, za zavarovanje zdravja ali morale, ugle- da ali pravic drugih ljudi, za prepreèitev razkritja zaupnih informacij ali za varovanje avtoritete in nepristranosti sod- stva. Predpisovanje teh omejitev z zakonom pa mora biti »nujno v demokratièni druþbi«. Podobno je strukturiran tudi 8. èlen ekèp, ki v prvem odstavku vsakomur zagotavlja pravico do spoštovanja nje- govega zasebnega in druþinskega þivljenja, njegovega doma in dopisovanja. V drugem odstavku pa doloèa pogoje in primere, ko se sme javna oblast vmešavati v izvrševanje te pravice. Prvi pogoj je, da mora biti takšno »vmešava- nje« doloèeno z zakonom zaradi drþavne varnosti, javne slo.indd 49 24.3.2005, 11:15:58 50 Zasebno in javno v medijih varnosti ali ekonomske blaginje drþave, da se prepreèi ne- red ali zloèin, zavaruje zdravje ali morala ali da se zavaruje- jo pravice in svobošèine drugih ljudi. Vendar to ni dovolj, doloèenost omejitev z zakonom mora biti tudi »nujna v demokratièni druþbi«. Oèitna je podobnost zgradbe obeh pomembnih doloèb ekèp, ki dajeta drþavam podlago za, tako je veèkrat ugoto- vilo sodišèe, širok manevrski prostor pri predpisovanju pri- merov in pogojev za omejitev obeh pravic in svobošèin. Obe doloèbi prav tako predpisujeta, da mora biti z zakonom predpisani poseg v pravici »nujen v demokratièni druþbi«. V dolgih letih sta esèp in pred tem še komisija za èlovekove pravice izoblikovala vsebino pravnega standarda »nujnosti v demokratièni druþbi«. Med drugim je sodišèe ugotovilo, da mora zakonska prepoved slediti »nujnim druþbenim po- trebam« (pressing social need). Primerov, pri katerih sta bili v nasprotju pravici iz 8. in 10. èlena, ni veliko. So pa pomembni, ne le za razlago vse- bine 10. èlena ekèp, paè pa tudi za oblikovanje evropskih meril razumevanja svobode tiska in pravice do izraþanja. Primerov uporabe te doloèbe pa ni veliko zato, ker se na esèp lahko pritoþi le tisti, ki mu je svobodo izraþanja ome- jila drþava oz. javna oblast. To so najveèkrat novinarji, ki so bili v svoji drþavi obsojeni zaradi þaljive vsebine svojih sporoèil. Kljuèni za razlago 10. èlena ekèp pa so primeri, pri katerih so bili þaljivi izrazi izreèeni o politikih. Najveèkrat citirani primer glede uporabe 10. èlena ekèp je bil primer zaloþnika z imenom Handyside (Handyside proti Veliki Britaniji, 7. 12. 1976). Dotlej manj pomem- ben zaloþnik je prišel v zgodovino, ko je izdal knjigo o na- svetih za pubertetnike, ki so vsebovali tudi nasvete o spol- nosti. Angleško sodišèe ga je obsodilo in kaznovalo, ker je izdal knjigo z obsceno vsebino. V obrazloþitvi sodbe v tej zadevi je esèp poudarilo, da mediji niso namenjeni le pre- našanju vsebin, ki so sprejete z naklonjenostjo ali ocenjene kot neþaljive ali nepomembne. Svoboda govora iz 10. èlena ekèp šèiti tudi informacije in ideje, ki »þalijo, šokirajo ali vznemirjajo drþavo ali del populacije«. Takšne so zahteve pluralizma, tolerance in svobodomiselnosti, brez katerih ni demokratiène druþbe. Zanimivo je, da je bila kot kršilka pravic novinarjev pred esèp pogosto obravnavana Avstrija, ki ima v mnogih pogledih podobno pravno ureditev kot mi. Znan je primer novinarja Lingensa (primer Lingens proti Avstriji, 8. julij 1986), ki je kritiziral takratnega kanclerja Bruna Kreiskega slo.indd 50 24.3.2005, 11:15:59 51 Pravica do zasebnosti zaradi preveè spravljivega odnosa do bivših nacistov. Na- pisal je, da je nemoralen in brez dostojanstva. Po dveh za- sebnih toþbah kanclerja je bil novinar obsojen zaradi obre- kovanja in kaznovan z denarno kaznijo. Novinar je menil, da so odloèbe avstrijskih sodišè posegle v njegovo pravico do svobodnega izraþanja iz 10. èlena ekèp. Sodišèe se je s tem strinjalo in v obrazloþitvi poudarilo, da svoboda tiska ponuja javnosti sredstva za spoznavanje stališè in delovanja politiènih voditeljev in za oblikovanje javnega mnenja o njih. Z drugimi besedami, svoboda politiènega dialoga je je- dro demokratiène druþbe, ki preveva celotno besedilo ekèp. Poudarilo je, da so meje sprejemljive kritike širše, ko gre za politika, kot pa ko gre za navadnega èloveka. Tudi politiki imajo pravico do varovanja svojega ugleda, to je tudi eden od razlogov za omejitev svobode izraþanja iz drugega odstav- ka 10. èlena ekèp, vendar pa je treba v takšnih primerih za- hteve po varstvu presojati glede na pomen javne razprave o politiènih vprašanjih. V isti sodbi iz leta 1986 je esèp kritiziralo avstrijsko za- konodajo o obrekovanju, ker prenaša dokazno breme svo- jih trditev na obtoþenega. Sodišèe meni, da je treba narediti natanèno razmejitev med dejstvi in vrednostnimi sodbami; prva je mogoèe dokazati, medtem ko se resniènost vrednost- nih sodb ne da dokazati. Na podlagi takšne (avstrijske) za- konodaje se novinarji ne morejo izogniti obsodbi, zato þe sama takšna ureditev lahko pomeni kršitev svobode izraþanja iz 10. èlena ekèp. Sodišèe je tudi poudarilo, da je uporaba sankcij proti no- vinarjem, ki kritizirajo politiène osebnosti, nekakšna cenzu- ra, ki lahko novinarjem vzame pogum za pisanje kritiènih prispevkov v zvezi s politiènimi vprašanji, ki vplivajo na þivljenje v druþbi. Po mnenju medijskih teoretikov ta sodba dejansko priznava medijem vlogo »javnih psov èuvajev« (public watchdog). Zaradi treh primerov, ki jih je obravnavalo esèp, je postal znan tudi avstrijski novinar Oberschlick. Prviè se je pritoþil, ko je bil obsojen, ker je politikov predlog za prepolovitev socialne pomoèi imigrantskim druþinam primerjal s Wlozo- fijo nacistov. esèp je ocenilo, da je njegova obsodba kršitev pravice do svobodnega izraþanja, saj je oèitno sproþil javno razpravo o zadevah, ki se tièejo celotne druþbe. Presodilo je, da je resniène podatke o predlogu politika vrednostno oce- nil v skladu s svojo pravico do svobode izraþanja. Sodišèe je poudarilo, da politiki sicer imajo pravico do zašèite svo- jega dostojanstva, vendar pa mora biti ta zašèita tehtana z slo.indd 51 24.3.2005, 11:15:59 52 Zasebno in javno v medijih interesom javnosti za razprave o politiènih vprašanjih. Zato je ocenilo, da je šlo v tem primeru za mnenje, ki je oèitno prispevalo k javni razpravi o zadevah splošnega pomena (Oberschlick proti Avstriji, 28. junij 1990). Drugiè se je novinar pritoþil, ko je bil pred avstrijskimi sodišèi obsojen, ker je predsednika Avstrijske svobodnjaške stranke Haiderja oznaèil za »idiota« (Trottel). Takšen izraz je uporabil v èlanku, v katerem je komentiral njegov govor. V njem je Haider izjavil, da so se vsi vojaki v drugi sveto- vni vojni borili za mir in svobodo ter prispevali k današnji demokratièni druþbi. Evropsko sodišèe je obsodbo zaradi þalitve novinarja oznaèilo za kršitev 10. èlena ekèp. Meni- lo je, da je avtor svoj polemièni èlanek, ki lahko vsebuje tudi þaljivo vrednostno sodbo, napisal na podlagi govora, ki je bil tudi sam polemièen. Zato njegove ocene ni mogoèe imeti za osebni napad na politika, temveè za del politiène razprave, ki jo je sproþil ta govor (Oberschlick proti Avstri- ji, 1. julij 1997). Tretji primer istega novinarja je sodišèe obravnavalo sredi devetdesetih let (Prager in Oberschlick proti Avstri- ji 26. april 1995). Vendar pa se je tokrat novinar izrazil o sodniku. V tem primeru pa sodišèe ni ugotovilo, da je nje- gova obsodba kršitev 10. èlena ekèp. Ocenilo je, da je sod- stvo treba zavarovati pred neutemeljenimi in destruktiv- nimi napadi, da bi uþivalo avtoriteto in ugled, ki mu zago- tavljata pomembno vlogo v sistemu delitve javne oblasti. Tudi nekateri drugi primeri (na primer Perna proti Italiji iz leta 2001) kaþejo, da esèp visoko vrednoti potrebo po var- stvu sodišè in sodnikov, ki jim priznava pomembno vlogo ne le v sistemu delitve oblasti, paè pa tudi kot instituciji, ki mora varovati pravice posameznikov. Sodišèe in sodniki morajo uþivati ugled in zaupanje javnosti, zato jih je treba varovati pred neutemeljenimi napadi. Èeprav so tudi sod- niki javne osebe, jim esèp priznava mnogo veèjo stopnjo varstva kot politikom. Premike v smeri veèjega varovanja zasebnosti pa naka- zuje sodba v primeru Tammer proti Estoniji. esèp je ugoto- vilo, da obsodba estonskega novinarja Tammerja (Tammer proti Estoniji, 6. februar 2001) ni kršitev 10. èlena ekèp. Novinar je bil v Estoniji obsojen v kazenskem postopku na podlagi predloga oškodovanke, gospe Laanaru, bivše þene predsednika estonske vlade. Novinar je v intervjuju z bio- grafom gospe Laanaru med zastavljanjem svojega vprašanja o njej izjavil, da je »neprimerna in neskrbna mati in razdi- ralka zakonov«. Sodišèe je ugotovilo, da je bila gospa v èasu slo.indd 52 24.3.2005, 11:16:00 53 Pravica do zasebnosti uporabe teh izrazov þe bivša þena politika in ni imela nobene javne funkcije, opazke pa so se nanašale na njeno zasebno þivljenje, zato bi novinar lahko vprašanje zastavil brez upo- rabe þaljivih izrazov. Po oceni vseh okolišèin primera, (ne) javnega statusa toþnice, pomena izjav za razpravo o javnih zadevah in tudi nizke izreèene kazni, je Evropsko sodišèe ugotovilo, da je bila obsodba novinarja v okviru izvajanja legitimnih ciljev drþave v demokratièni druþbi. V svojem predavanju o judikaturi tega sodišèa glede 10. èlena ekèp, ki govori o svobodi govora, na univerzi v Dub- linu 11. oktobra 2001 24 , je predsednik esèp Luzius Wildha- ber po svoje tudi napovedal premik v smeri veèjega var- stva pravice do zasebnosti. V predavanju je analiziral vse kljuène sodbe esèp, ki govorijo o tehtanju med pravico do svobodnega izraþanja in drugimi pravicami iz ekèp, od za- dev Handyside (1976) in Lingens (1986) do novejših. esèp je veèkrat odloèilo, da so drþave kršile 10. èlen ekèp, ko so njihova sodišèa novinarje obsodila zaradi obrekovanja poli- tikov. Na podlagi teh in drugih primerov je bilo oèitno, da je sodišèe doslej izjemno poudarjalo in varovalo pravico do svobodnega izraþanja. To varstvo vkljuèuje tudi pravico do šokiranja, þalitev ali vznemirjanja, saj to zahtevajo vrednote pluralizma, tolerance in širokega sprejemanja razliènih idej, kot je sodišèe obrazloþilo þe leta 1976 v zadevi Handyside. T akšni izrazi so sprejemljivi, kadar so v funkciji zbujanja po- zornosti javnosti in javnih razprav o pomembnih druþbenih vprašanjih. esèp je pogosto toleriralo tudi posege medijev v zasebnost zaradi pomembnosti vloge medijev za demokrati- zacijo in demokratiène procese v drþavah èlanicah. Pravica do svobodnega izraþanja, ki vkljuèuje svobodo misli in spre- jemanja in širjenja sporoèil, ima zato na podlagi judikature esèp kljuèno mesto v demokratiènih druþbah. Prispevki k javnim razpravam o zadevah javnega pomena, èeprav for- mulirani s pretiranimi izrazi, zbujajo zanimanje, in to ve- lja tudi za primere, ko so kritike ali þalitve usmerjene proti posameznikom. Videli smo, je poudaril, da je doslej imela konkurenèna pravica do èasti in ugleda majhno teþo pri tehtanju obeh pravic. Predsednik Wildhaber je na koncu izrazil zaskrbljenost, da tega razvoja ne bi pripeljali predaleè. Z izjemno moèjo in vplivom modernih medijev raste tudi potencialno unièujoèi uèinek javnih izjav, kar poveèuje odgovornosti in obveznosti 24 Predavanje z naslovom »The right to oVend, shock or disturb? – Aspects of freedom of expression under the european convention on human rights« je dosegljivo na . slo.indd 53 24.3.2005, 11:16:01 54 Zasebno in javno v medijih tistih, ki takšne izjave objavljajo. Èeprav je sodišèe veèkrat poudarilo potencialno zaviralni uèinek ukrepov, ki omeju- jejo svobodo govora, lahko razpravo o pomembnih javnih zadevah zaduši tudi preveè agresivno in neprimerno razis- kovalno novinarstvo. Ugotavlja, da so se mediji od èasov, ko je sodišèe odloèalo v zadevi Lingens, zelo spremenili. V razmerah ostrega konkurenènega boja sodobnih medijev se je poudarek od širitve idej, ki naj pospešujejo demokratiène procese, usmeril v nujnost prodaje medijskega izdelka in oglasnega prostora. T o lahko po njegovem mnenju vpliva na prihodnje tehtanje esèp med pravico do izraþanja in drugimi pravicami iz ekèp, med katerimi je na prvem mestu pravica do èasti in ugleda. Njegova napoved se je uresnièila zlasti s sodbo v zadevi monaške princese Caroline. 3.5 sodba esèp v zadevi monaške princese caroline Sodba v zadevi monaške princese Caroline 25 , ki jo je sprejelo Sodišèe za èlovekove pravice Sveta Evrope (esèp) 24. junija 2004, pomeni pomemben premik v praksi tega sodišèa glede varstva pravice do zasebnosti v konkurenci s svobodo izraþanja. Dotlej je esèp v primerih, ki so terjali teh- tanje med pravico do svobodnega izraþanja in drugimi pravi- cami iz ekèp, zlasti pravico do zasebnosti, veèkrat odloèilo, da so drþave posegle v pravico do svobodnega izraþanja in do obvešèenosti, ko so bili novinarji obsojeni zaradi obre- kovanja ali drugih posegov v zasebnost. Obravnavana sod- ba daje s še nekaterimi odloèitvami organov Sveta Evrope (Resolucija ps se 1165 o pravici do zasebnosti) podlago za ugotovitev, da se je nihalo, ki je bilo dolgo na strani svobo- de izraþanja, obrnilo v drugo smer, v smer veèjega varstva osebnostnih pravic posameznikov. Monaška princesa Caroline si je veè kot deset let pri- zadevala, da bi omejila nadlegovanje novinarjev rumenega tiska in poseganje v svoje zasebno in druþinsko þivljenje. Nadleþni so bili zlasti fotograW, ki so ji sledili skoraj na vsa- kem koraku in jo s teleobjektivi snemali tudi v najbolj in- timnih trenutkih. Na esèp je, ko je izkoristila vse pravne poti v Nemèiji, vloþila pritoþbo zaradi treh serij fotograWj, ki so bile objavljene v nemških tabloidih po letu 1993. 25 Sodba v zadevi »Hannover proti Nemèiji« je dosegljiva na . slo.indd 54 24.3.2005, 11:16:02 55 Pravica do zasebnosti 3.5.1 Pred nemškimi sodišèi Princesa je zahtevala prepoved objave in razširjanja navedenih fotograWj in ukrepanje proti izdajateljem pred nemškimi sodišèi. Veèina fotograWj je bila sicer posneta v Franciji, vendar so bile objavljene v Nemèiji, saj ima Fran- cija stroþjo zakonodajo o varstvu zasebnosti. Brez dovoljenja prizadetih, tudi èe so t. i. javne osebe, se ne smejo objavljati fotograWje iz njihovega zasebnega in druþinskega þivljenja. V pritoþbi esèp je navedla, da jo paparazzi zasledujejo, takoj ko gre iz zasebnih prostorov. Zaradi nejasnega koncepta za- sebnega prostora (in eine örtliche Abgeschiedenheit, secluded place) po nemškem pravu mora dokumentirati vsak svoj ko- rak, da bi lahko sodno uveljavljala svoje pravice. V Nemèiji je vodila sodni postopek na štirih stopnjah, od regional- nih in višjih sodišè prek zveznega do zveznega ustavnega sodišèa (Bundesverfassungsgericht). Kljub delnim uspehom v teh pravdah, ko je dosegla prepoved objave posameznih fotograWj, pa je tudi zvezno ustavno sodišèe v osnovi spreje- lo stališèe, da kot absolutni javni osebnosti (eine »absolute« Person der Zeitgeschichte, fi gure of contemporary society »par excellence«) njena pravica do zasebnosti preneha pri vhod- nih vratih njene hiše. Na prvostopnem in pritoþbenem sodišèu je princesa Ca- roline izgubila toþbo za prepoved objave skrivaj posnetih fo- tograWj z utemeljitvijo, da mora trpeti objavo brez soglasja, ker to izhaja iz legitimne pravice medijev da obvešèajo jav- nost. Zvezno sodišèe (Bundesgerichtshof) je odloèilo v njen prid le pri fotograWjah, ki so bile posnete oèitno skrivaj, ko je bila v skritem kotu restavracije v Provansi skupaj z nekim moškim. Zvezno sodišèe je argumentiralo, da imajo tudi ab- solutno javne osebe, med katere sodi, pravico, da se umak- nejo v zasebni prostor, kjer niso na oèeh javnosti in kjer se lahko vedejo drugaèe, kot bi se sicer na javnem mestu. Èeprav je bil to javni lokal, pa je s tem, ko se je umaknila v odmaknjeni kot gostilniškega vrta, jasno izrazila voljo, da hoèe biti sama brez radovednih oèi. Glede drugih fotograWj pa je zvezno sodišèe zavrnilo njene predloge z utemeljitvi- jo, da ima javnost pravico vedeti, kako se kot »absolutno javna oseba« vede v javnosti. Sodba nemškega zveznega ustavnega sodišèa (Bundes- verfassungsgericht) iz 15. decembra 1999 je zanimiva tudi zato, ker v praksi uporablja teoriji o sferah zasebnosti in o javnih osebah, ki vplivata tudi na teorijo in sodno prakso v Sloveniji. Zanimiva pa je tudi zaradi poskusa deWnicije slo.indd 55 24.3.2005, 11:16:03 56 Zasebno in javno v medijih ustavnega pomena rumenega tiska, ki ga sodišèe imenuje »zabavni tisk«. Ustavno sodišèe meni, da tudi zabavni tisk izpolnjuje poslanstvo ustvarjanja javnega mnenja. Meni, da se razlike med »informativnim« in »zabavnim« tiskom vse bolj brišejo in da mnogi bralci dobivajo informacije iz zabavnega tiska. Ta da ima pomembno vlogo pri ustvarja- nju javnega mnenja in tako opravlja pomembno socialno funkcijo. Zato po mnenju ustavnega sodišèa zabavni tisk ni nepomemben, saj izpolnjuje nekatere temeljne ustavne funkcije. Nesporno ima javnost legitimen interes za sprem- ljanje zasebnega þivljenja politikov, saj to prispeva k veèji preglednosti in demokratiènemu nadzoru, vendar pa mora to veljati tudi za druge javne osebe, ne le za politike. Mnogi posamezniki oblikujejo svoj þivljenjski stil in svojo podobo na podlagi vzorcev, ki jih dobijo od medijskih zvezd. To da upravièuje javni interes za prikaz raznih podrobnosti njiho- vega þivljenjskega stila. Sodišèe priznava medijem pravico do velikega manevrskega prostora pri odloèanju, katere ose- be so zgodovinsko ali politièno pomembne. Meni tudi, da ima javnost pravico vedeti, ali se javne osebe v trenutkih zasebnosti vedejo drugaèe kakor v javnosti. To pa ne velja za odmaknjene prostore »zunaj štirih sten doma«, kjer la- hko tudi javne osebe uveljavljajo svojo pravico do poèitka in uþivanja v miru. To je sodišèe ugotovilo le o fotografi- jah, ki so bile skrivaj posnete v odmaknjenem delu restav- racije, ne pa tudi o drugih fotograWjah, ki so bile posnete na javnih mestih (v trgovini, na teniškem igrišèu, ob ba- zenu). Posebna merila, tudi po mnenju ustavnega sodišèa, veljajo za fotograWje, na katerih je bila pritoþnica posneta s svojimi otroki. Za te primere je sodišèe potrdilo, da ima pravica do mirnega uþivanja druþinskega þivljenja prednost pred svobodo izraþanja. 3.5.2 Odloèitev Evropskega sodišèa za èlovekove pravice Sodniki Evropskega sodišèa za èlovekove pravice so v sodbi z dne 24. julija 2004 soglasno ugotovili, da je Nemèija kršila 8. èlen ekèp o pravici do spoštovanja zasebnega in druþinskega þivljenja. esèp je sklenilo, da sodišèa v Nemèiji, kljub doloèenemu obmoèju proste presoje (the margin of ap- preciation), ki ga imajo drþave pri uporabi doloèil konvenci- je, niso korektno pretehtala med pravico do zasebnosti in svobodo izraþanja. esèp je pozvalo pritoþnico in drþavo, da se poskusita v šestih mesecih dogovoriti o odškodnini za ne- materialno škodo, sicer bo o tem kasneje odloèilo samo. slo.indd 56 24.3.2005, 11:16:03 57 Pravica do zasebnosti esèp je najprej ugotovilo, da zasebnost vkljuèuje tudi ele- mente osebne identitete, kot sta ime in podoba. Zasebnost vkljuèuje èlovekovo Wzièno in psihièno integriteto in mu za- gotavlja svobodni razvoj osebnosti v odnosih z drugimi ljud- mi brez zunanjih vplivov. Zasebno þivljenje tako vkljuèuje tudi obmoèje stikov z drugimi ljudmi, zasebno ali javno. Sodišèe je ponovilo svoje þe veèkrat izraþeno stališèe, da 8. èlen ekèp ne doloèa le negativnih obveznosti drþave, torej da se drþava ne sme vmešavati v izvrševanje te pra- vice, temveè vsebuje tudi pozitivne obveznosti drþave pri uresnièevanju pravice do zasebnega in druþinskega þivljenja. Drþave so torej dolþne zagotavljati uresnièevanje te pravice tudi glede razmerij med Wziènimi in pravnimi osebami, med katere sodijo tudi mediji. ekèp je ponovno poudarilo, da je svoboda izraþanja te- melj demokratiènih druþb. Pri tem informacije in ideje ne vkljuèujejo le tistih, ki so neproblematiène, ampak tudi ti- ste, ki lahko þalijo, šokirajo ali vznemirjajo. Kljub temu me- diji ne smejo prekoraèiti doloèenih mej, še posebno glede spoštovanja pravic drugih. Ko je esèp na podlagi teh naèel presojalo objavo spornih fotograWj, je ugotovilo, da njihova objava ni bila upravièena z vidika javnega interesa. Foto- graWje iz zasebnega þivljenja princese Caroline, pri izvaja- nju njenih vsakdanjih aktivnosti, po mnenju sodišèa niso v funkciji obvešèanja javnosti, ampak le zadovoljevanja ra- dovednosti bralcev. Sodišèe je komentiralo tudi stališèe nemških sodišè, da je monaška princesa absolutno javna oseba, zato da so do- voljene objave vseh fotograWj zunaj oþje zasebnosti njenega doma. esèp meni, da je princesa le èlanica kneþje druþine in nima nobene uradne funkcije v drþavi Monaco ali njenih organih. Zato podrobnosti iz njenega zasebnega þivljenja ne morejo prispevati k razpravi o relevantnih javnih zadevah v demokratièni druþbi. Drugaèe je pri politikih, pri katerih igra tisk vlogo »psa èuvaja v demokratiènih druþbah«, kar upravièuje tudi posege v njihovo zasebnost. Na tej podla- gi je esèp, tudi ob upoštevanju resolucije parlamentarne skupšèine Sveta Evrope o pravici do zasebnosti, opozorilo na nesprejemljivost enostranskih razlag svobode govora, s katerimi nekateri mediji upravièujejo posege v zasebnost, ker da imajo »bralci« pravico, da vedo vse o javnih ose- bah. V takšnih okolišèinah je treba, po mnenju evropskega sodišèa, svobodo govora iz 10. èlena ekèp razlagati oþje. V tej zvezi je bila zelo odmevna opazka v pritrdilnem loèenem mnenju slovenskega sodnika dr. Boštjana Zupanèièa, da so slo.indd 57 24.3.2005, 11:16:04 58 Zasebno in javno v medijih (nemška) sodišèa pod vplivom ameriške sodne prakse iz svo- bode tiska naredila fetiš. esèp tudi meni, da ima vsakdo, tudi tisti, ki je znan v širši javnosti, legitimno pravico prièakovati varstvo svoje zaseb- nosti in osebnostnih pravic. Poudarja, da nove tehnologije omogoèajo nove oblike poseganja v zasebnost, zato morajo drþave aktivno in uèinkovito zavarovati pravico do zasebno- sti tudi v takšnih razmerah. Pravice iz konvencije s pravico do zasebnosti vred niso le teoretiène pravice ali oddaljeni cilj, temveè pravice, ki jih je treba uèinkovito varovati v praksi. Glede absolutnih javnih osebnosti in relativnih jav- nih osebnosti je esèp poudarilo, da mora biti meja jasna in predpisana, tako da lahko èlovek natanèno ve, kako naj se ravna. Z drugimi besedami, vedeti mora, v katerem obmoèju je izpostavljen oèem javnosti, v katerem pa lahko nemoteno uþiva v svoji zasebnosti. Po mnenju sodišèa je pojem pros- torske izoliranosti, ki so ga sprejela nemška sodišèa, preveè nejasen, da bi lahko javne osebe na tej podlagi uèinkovito varovale svoje pravice. 3.5.3 Komentar primera Odloèitev esèp v tej zadevi bo gotovo vplivala na rav- nanje (komercialnih) medijev v Evropi, predvsem pri ob- javljanju sporoèil in posnetkov iz zasebnega þivljenja, tudi javnih oseb. Podobnih primerov, ki bi dospeli vse do esèp, ni veliko. Veèina posameznikov, ki so prizadeti zato, ker mediji posegajo v njihovo zasebnost, nima toliko èasa in denarja za sodne postopke kot monaška princesa. Še sama je za to potrebovala skoraj 11 let in velika sredstva, ki jih je morala zaloþiti za odvetnike. Tudi v prihodnje bodo takšni primeri redki. Zato je treba opozoriti na obveznost drþav podpisnic ekèp, da so konvencijske norme dolþne vkljuèiti v svoj prav- ni red. To velja tudi za Slovenijo, kjer se lahko doloèbe ra- tiWciranih konvencij neposredno uporabljajo. Naša sodišèa lahko torej pri odloèanju neposredno uporabljajo doloèila ekèp in sodno prakso esèp, ki konvencijskim normam šele daje pravo vsebino. esèp je v bistvu sprejelo razlago, da je treba razlikovati med varstvom zasebnosti politikov in varstvom zasebnosti drugih javnih oseb. Pri prvih imajo mediji legitimno pra- vico, da se do doloèene mere zanimajo tudi za njihovo za- sebno þivljenje, saj to izhaja iz njihove pravice, da širijo za javnost pomembne informacije. Nimajo pa enake pravice poseganja v zasebnost drugih javnih oseb, ki so postale znane slo.indd 58 24.3.2005, 11:16:05 59 Pravica do zasebnosti morda tudi proti svoji volji, kadar podrobnosti iz njihovega zasebnega þivljenja nimajo pomena za javno razpravo o po- membnih druþbenih zadevah. Zadovoljevanje radovedno- sti oziroma ponujanje razvedrilnih vsebin, »ki jih zahteva- jo bralci«, samo po sebi ne upravièuje posegov v zasebnost. Ta odloèitev ne pomeni, da se je sodišèe odreklo branjenju svobode izraþanja, odreklo se je le zašèiti tistih posegov v za- sebnost, ki za razpravo o javnih zadevah niso pomembni. Ko je ekèp poudarilo, da je treba uresnièevanje obeh temeljnih pravic iz evropske konvencije, to je pravice do zasebnosti in pravice do izraþanja, uravnoteþiti in da nobena od obeh pravic ni absolutna ali podrejena drugi, je potrdilo premik v smeri veèjega varovanja zasebnosti v svoji praksi. Ob tej ugotovitvi pa se zastavlja tudi vprašanje, ali bo takšna usmeritev ekèp veljala le za t. i. »stare demokracije« ali tudi za drþave »v prehodu«, kjer so mediji objektivno pod veèjim pritiskom politikov? Za prve velja, da so mediji pod nadzorom gospodarskih korporacij, v drugih pa se mediji še niso èisto izvili iz rok politike. V prihodnjih primerih, v ka- terih bo treba tehtati med 8. in 10. èlenom ekèp, bo sodišèe gotovo upoštevalo tudi ta vidik. Kakšen utegne biti odmev te sodbe v Sloveniji? Èe bi na podlagi omenjenih kriterijev esèp presojali fotograWje, objavljene v našem rumenem tisku, mnoge ne upravièuje objave z vidika obvešèanja javnosti o relevantnih druþbenih zadevah. Ker ima etiènost v primerjavi z dobièkom pri ko- mercialnih medijih majhno teþo, ni veliko upanja, da bodo merila iz sodbe ekèp prostovoljno upoštevali. Razmere glede spoštovanja zasebnosti v medijih se lahko pomembneje spre- menijo šele takrat, ko bo prizadetost zaradi posegov medi- jev v zasebnost uveljavljalo pred sodišèi veè posameznikov. In ko bodo novinarji in zaloþniki za neupravièene posege v zasebnost na podlagi meril iz obravnavane sobe esèp morali plaèevati visoke odškodnine. 3.6 moþnosti pravnega varstva pri poseganju medijev v zasebnost Mediji lahko pri izvrševanju pravice do svobodnega izraþanja poseþejo v druge, tudi mednarodnopravne in ustav- ne èlovekove pravice, kot je na primer pravica do zasebno- sti. Kje je meja te pravice oziroma do kod se ena pravica lahko izvršuje na raèun druge, je vprašanje, ki je staro toliko kot sam tisk. Številni teoretiki in praktiki so poskušali in še poskušajo èim bolj natanèno deWnirati merila in kriterije, slo.indd 59 24.3.2005, 11:16:06 60 Zasebno in javno v medijih kdaj so posegi medijev v zasebnost še dopustni. Pokaþe se, da je vsak poskus deWniranja teh mej nezadosten ali zasta- rel, saj nastajajo z razvojem medijev in informacijske teh- nologije nove oblike posegov v zasebnost, ki jih prej ni bilo ali niso bile mogoèe. Hkrati se tudi poveèuje obèutljivost prizadetih zaradi posegov v zasebnost, tako iskrena kot iz preraèunljivosti, saj so lahko odškodnine zaradi njih v ne- katerih pravnih ureditvah dokaj visoke. V pomoè pri deWniranju mej (ne)upravièenega posega- nja v zasebnost se najveèkrat omenja teorija sfer, ki so jo najbolj natanèno razdelali v nemški pravni teoriji in sodni praksi. Sfere osebnostnih pravic se oblikujejo in stopnjujejo glede na socialne odnose posameznika. Najbolj zavarovana naj bi bila intimna sfera. Ta zajema predvsem podrobnosti iz spolnega þivljenja. Tej sferi mora pravni red zagotavljati najvišjo stopnjo varstva in najniþjo toleranco vdorov. Posegi v intimno sfero so mogoèi le v izjemnih primerih. Njeno nasprotje je javna sfera, ki zajema socialne kontak- te posameznikov na politiènem, kulturnem, zabavnem, šport- nem in poslovnem podroèju. Vendar tudi vsak poseg v javno sfero ni dovoljen. Upoštevati je treba privolitev posameznika ali vsaj domnevno privolitev tistega, ki javno nastopa. Med javno in intimno sfero pa je vmesno široko podroèje zasebne sfere. Vdor vanjo je mogoè, kadar to upravièuje in- teres javnosti ali legitimni interes drugih. Zasebna sfera se loèi na zasebnost »znotraj štirih sten doma«, na zasebno sfe- ro »zunaj obmoèja štirih sten« in zasebno sfero »v obmoèju tako imenovanega zunanjega sveta« 26 . Te deWnicije naj bi pomagale sodišèu, ko obravnava konkretni primer posega v zasebnost, ali naj poseg dovoli s tehtanjem drugih legi- timnih pravic. Loèujemo še posamezne vidike informacijske zasebno- sti, v katero sodijo zapisi zaupne narave in tudi tonski zapisi enake vsebine: zapisi telefonskih pogovorov, osebna pisma, dnevniki, beleþke ali zapisi, ki se nanašajo na spolne nava- de, alkoholizem, mamila in bolezni, zlasti duševne. Kot po- sebna (pod)vrsta (informacijske) zasebnosti se je v zadnjih desetletjih uveljavilo varstvo osebnih podatkov, ki z novo evropsko ustavno listino dobiva naravo posebne mednarod- nopravno priznane èlovekove pravice. O tem veè v poglav- ju te knjige o varstvu osebnih podatkov. Posebnost sistema varstva osebnih podatkov je njegova javnopravna narava. T a vidik zasebnosti varuje zaradi njegove pomembnosti drþava s svojim mehanizmom. Pri nas so to inšpektorat za varstvo 26 Rok Lampe: Sistem pravice do zasebnosti, Bonex, 2004, str. 116–123. slo.indd 60 24.3.2005, 11:16:07 61 Pravica do zasebnosti osebnih podatkov, varuh èlovekovih pravic (od leta 2001) in upravno sodstvo. Od leta 2005 bo naloge prvih dveh prevzel drþavni nadzorni organ za varstvo osebnih podatkov 27 . V praksi je þe dolgo uveljavljeno tudi razlikovanje glede na vlogo posameznika v druþbi. Razlikujejo se javne osebe od drugih posameznikov, ki nimajo in noèejo imeti javne vloge. Med tema dvema kategorijama so še relativno javne osebe, ki zaradi èasovno ali prostorsko omejenega dogodka ne uþivajo varstva osebnosti kot dotlej. V okviru zasebnosti je pravno varovana tudi lastna po- doba. Vsak èlovek ima naèeloma edini pravico odloèati o tem, ali bo njegova slika objavljena ali javno razstavljena. Posnetki se v medijih lahko objavijo le s privoljenjem pri- zadetega. Soglasje ni potrebno, èe gre za javno osebo, ki ima »zgodovinski« pomen (èlani kraljevskih druþin, poli- tiki, umetniki, igralci, pevci in športniki). FotograWj, tudi ljudi iz javnega þivljenja, ni dovoljeno izkorišèati brez do- voljenja v komercialne namene (reklame). Najveè posegov v zasebnost morajo, na podlagi prevladujoèe sodne prakse, trpeti politiki. Dopustiti mo- rajo veè posegov v svojo zasebnost kot drugi drþavljani. V interesu javnosti je tudi zanimanje za njihovo zasebno þivljenje, zdravje in socialne kontakte, saj se lahko z in- formacijami na teh podroèjih dobi vpogled tudi v njihovo kredibilnost, moralnost in resnicoljubnost. Te lastnosti so za politike pomembne, saj morajo v javnosti uþivati ugled moralno neoporeènih osebnosti. Volivci jim na volitvah dajo mandat, da doloèeno obdobje, najveèkrat štiri leta, v njihovem imenu odloèajo o javnih zadevah, zato imajo pra- vico vedeti kakšni so tudi zunaj medijskih luèi. Z vidika mogoèih posegov medijev v zasebnost so še posebno sporne t. i. kriminalne rubrike oziroma »èrne kro- nike«. Nesporno je dovoljeno poroèanje o odmevnih kaz- nivih dejanjih. Tudi delo sodišè je v skladu z ustavo javno. Vendar mora biti poroèanje v sorazmerju s pomenom za- deve. Poroèanje o starejših kazenskih postopkih je dovo- ljeno, èe je sojenje o novem kaznivem dejanju povezano s prejšnjim ali ko se ocenjuje ravnanje javne osebe. Po- sebno je treba zašèititi mladoletne udeleþence kazenskih in drugih sodnih postopkov. Naèeloma tudi ni dovoljeno poimensko poroèanje o oškodovancih, posebno ne pri po- segih v njihovo intimno sfero. Še zlasti sporno je navajanje imen obdolþencev in drugih udeleþencev v predkazenskem 27 Na podlagi novega zakona o varstvu osebnih podatkov (zvop-1), Uradni list RS, št. 86/04. slo.indd 61 24.3.2005, 11:16:07 62 Zasebno in javno v medijih postopku. Tovrstne pritoþbe so tudi najbolj pogoste pri va- ruhu èlovekovih pravic. Stališèa varuha do t. i. »medijske- ga sojenja« so podrobneje prikazana v poglavju o varstvu osebnih podatkov. 3.7 priporoèila sveta evrope o poroèanju medijev o kazenskih postopkih Pomembnost poroèanja medijev o kazenskih postopkih dokazuje tudi posebni dokument, ki ga je o tem sprejel od- bor ministrov Sveta Evrope. V priporoèilu (recommendation) številka 13 (2003), ki ga je odbor ministrov sprejel 10. julija 2003, poudarja v uvodnem delu pravico svobodnega spreje- manja in razširjanja informacij, ki pa vsebuje tudi omejitve zaradi drugih konvencijskih pravic: domneve nedolþnosti, pravice do poštenega sojenja in do spoštovanja zasebnega in druþinskega þivljenja. V nadaljevanju ponuja 18 naèel, ki naj se upoštevajo pri poroèanju medijev o kazenskih postop- kih. Vsako od teh naèel vsebuje zanimive vidike poroèanja o kazenskih postopkih, tako predkazenskih kot v èasu sojenja na sodišèih. Osmo naèelo zahteva varstvo zasebnosti med kazenskimi postopki v skladu z 8. èlenom ekèp in poudar- ja, da morajo posebno zašèito uþivati mladoletniki in dru- ge ranljive skupine: þrtve kaznivih dejanj, prièe in druþine osumljencev, obtoþencev in obsojencev. Naslednja naèela se preteþno nanašajo na naèin in pogoje poroèanja novinarjev o sodnih procesih. Zanje je posebno zanimivo 18. naèelo, ki zahteva varovanje zasebnosti obsojencev, da bi se dose- gla njihova ponovna integracija v druþbo. Brez njihovega soglasja naj javnosti ne bi bili dostopni podatki o njihovih prejšnjih obsodbah. Pri presoji dovoljene meje posega v zasebnost in oseb- nostne pravice je odloèilno merilo izkazani javni interes. Ko sodišèa presojajo upravièenost posega medijev, upoštevajo tudi druga merila, kot so skrbnost pri zbiranju in preverja- nju informacij, iskanje razliènih virov ipd. 3.8 civilnopravno varstvo zasebnosti Mehanizmi proti kršitvi osebnostnih pravic nasploh in v zvezi s tem tudi proti kršitvi pravice do zasebnosti so pred- videni v zakonu o obligacijskih razmerjih. Zakon najprej predvideva posebni opustitveni zahtevek, s katerim lahko »vsakdo zahteva od sodišèa ali drugega pristojnega organa, da odredi prenehanje dejanja, s katerim se krši nedotaklji- slo.indd 62 24.3.2005, 11:16:08 63 Pravica do zasebnosti vost èlovekove osebnosti, osebnega in druþinskega þivljenja ali kakšna druga pravica njegove osebnosti«. Poseg v zaseb- nost kot osebnostno pravico je tudi civilni delikt, za kate- rega je kršitelj odškodninsko odgovoren. 3.9 kazenskopravno varstvo zasebnosti V poglavju o kaznivih dejanjih zoper èast in dobro ime Kazenskega zakonika rs so opredeljena tudi naslednja kaz- niva dejanja: obrekovanje (170. èlen), þaljiva obdolþitev (171. èlen), opravljanje (172. èlen) in oèitanje kaznive- ga dejanja z namenom zanièevanja (173. èlen). Pregon za- radi vseh navedenih kaznivih dejanj se zaène na zasebno toþbo. Èe pa so dejanja storjena proti drþavnemu organu ali proti uradni ali vojaški osebi v zvezi z opravljanjem nju- ne sluþbe, se uradni pregon zaène na predlog oškodovanca (èlen 178/1 kz rs). Kaznivi dejanji, ki sta najpogosteje predmet zasebnih toþb, sta razþalitev in þaljiva obdolþitev. Naèeloma je mogoèe reèi, da bi sporoèanje neresniènih dejstev dajalo podlago za kaznivo dejanje obrekovanja, ob- javljanje vrednostnih sodb pa bi lahko imelo znake kazni- vega dejanja razþalitve ali þaljive obdolþitve. Pri nas je bilo pred veèstrankarskimi volitvami za varo- vanje ugleda, èasti in dobrega imena pogosteje uporabljeno kazenskopravno varstvo. Pri takratnih »funkcionarjih« se je pogosto angaþiral tudi javni toþilec. Pozneje je šlo skoraj izkljuèno za zasebne toþbe posameznikov in civilne (odškod- ninske) postopke. Pri svetu za varstvo èlovekovih pravic in temeljnih svobošèin in kasneje pri varuhu èlovekovih pravic smo posameznikom, ki so se na nas obraèali zaradi prizadeto- sti zaradi objav v medijih, takšno pot tudi priporoèali. Na podlagi takšnih trendov je Alenka Šelih þe leta 1994 ugotavljala, da so se s tem novinarji postavili v drugaèen poloþaj. »... medtem ko so v prejšnjih razmerah bili Davidi v boju z Goljatom, sedaj ni veè tako. Sedaj veliko bolj kot Davidi delujejo kot ‘sedma sila’, katere moè je izjemna, in – èe èlovek od strani opazuje poloþaj, lahko dobi obèutek, da se novinarji tega bodisi ne zavedajo ali pa se tega (še) preveè zavedajo. Kakor je namreè po eni strani svoboda tiska eden temeljnih kamnov demokratiènega sistema in nujna pri nastajanju takega sistema, tako prav ta svoboda hkrati nalaga novinarjem visoko stopnjo profesionalnosti in od- govornosti za svoje delo.« 28 28 Alenka Šelih: »Tisk in (kazenskopravno) varstvo èasti«, Podjetje in delo, št. 5, 1994. slo.indd 63 24.3.2005, 11:16:09 64 Zasebno in javno v medijih 4 VARSTVO OSEBNIH PODATKOV 4.1 varstvo osebnih podatkov kot posebno podroèje varstva zasebnosti Varstvo osebnih podatkov se je v zadnjih letih osamo- svojilo kot posebno podroèje varstva èlovekovih pravic v okviru širše pravice do zasebnosti. Pri nas smo pravico do varstva osebnih podatkov kot posebno èlovekovo pravico na ustavni ravni prviè opredelili z amandmajem xliv iz leta 1989 k takratni ustavi. Sedaj varstvo osebnih podatkov de- finira 38. èlen Ustave rs iz leta 1991. Tudi na mednarodni ravni se je pravica do varstva osebnih podatkov kot posebna èlovekova pravica uveljavila šele v zadnjih letih. V okviru Sveta Evrope ekèp ne vsebuje posebne doloèbe o varovanju osebnih podatkov, paè pa je temu podroèju na- menjena posebna Konvencija o varstvu posameznika glede avtomatske obdelave osebnih podatkov posameznikov iz leta 1981 (Konvencija št. 108). V Sloveniji smo jo ratiWci- rali v letu 1994. V Evropski uniji je bila na tem podroèju sprejeta 24. oktobra 1995 Direktiva o varstvu posameznikov pri obde- lavi osebnih podatkov in o prostem pretoku teh podatkov (Direktiva 95/46/es). O tej direktivi veè v nadaljevanju. Varuh èlovekovih pravic je do sprejetja novega Zakona o varstvu osebnih podatkov (zvop-1) opravljal vlogo neod- visnega nadzornega organa na podlagi te direktive. V ok- viru eu namenjajo èlovekovim pravicam v zadnjih letih veliko pozornosti. Listina o temeljnih pravicah eu, ki so jo decembra 2000 v Nici razglasili evropski parlament, svet in komisija eu, opredeljuje v prvem poglavju, ki se nanaša na èlovekovo dostojanstvo, v 8. èlenu pravico do varstva osebnih podatkov. Prvi odstavek tega èlena doloèa, da ima vsakdo pravico do varstva osebnih podatkov, ki se nanašajo nanj. V drugem odstavku pa doloèa temeljna naèela varstva te pravice. Osebni podatki se morajo obdelovati pošteno, za doloèene namene in na podlagi privolitve prizadetega ali na drugi legitimni podlagi, doloèeni z zakonom. Vsakdo ima pravico dostopa do podatkov, zbranih o njem, in pravico za- htevati, da se ti podatki popravijo. T retji odstavek pa doloèa, da mora spoštovanje teh pravil nadzirati neodvisen organ. Listina o temeljnih pravicah eu ni bila pravno zavezujoè do- kument, ima pa politièni in simbolièni vpliv, zlasti pri spre- jemanju in izvajanju ukrepov organov eu in drþav èlanic. slo.indd 64 24.3.2005, 11:16:10 65 Varstvo osebnih podatkov Tako rekoè celotno besedilo je bilo vkljuèeno v Pogodbo o ustavi za Evropo, in sicer v njen drugi del. Varstvo osebnih podatkov je med najbolj nepriljublje- nimi podroèji med novinarji. Ovira ali onemogoèa jih pri odkrivanju in poroèanju o dogodkih, ki so zanimivi za jav- nost oziroma o katerih mislijo da jih javnost rada sprejema. Kakšen smisel ima pisanje o ekscesih, èe ni imen? Varstvo osebnih podatkov je tudi priroèni izgovor posrednikov in- formacij v javnem sektorju in gospodarstvu, da informacij novinarjem ne dajejo. Èeprav je treba upoštevati obe plati medalje, tako pravico javnosti do obvešèenosti kot varo- vanje zasebnosti, menim, da je naš sistem varstva osebnih podatkov v celoti preveè tog in neþivljenjski. 4.2 dosedanja zakonska ureditev Slovenija je bila med prvimi, ki je v ustavo zapisala pra- vico do varstva osebnih podatkov. Tudi Zakon o varstvu osebnih podatkov, ki je bil sprejet 7. marca 1990, torej še pred sprejetjem nove ustave, na podlagi amandmaja xliv iz leta 1989, je bil eden od prvih evropskih zakonov s tega podroèja. Iz pionirjev na tem podroèju pa smo se v zadnjih petnajstih letih spremenili v zamudnike, saj zakonodaje dol- go nismo uskladili z Direktivo95/46/es in ustanovili neod- visne institucije za varstvo osebnih podatkov z vsemi po- oblastili, ki jih zahteva direktiva. Zakon iz leta 1990 je bil zelo tog in strog do upravljavcev osebnih podatkov. T akšna ureditev pa je kljub veèkratnem spreminjanju zakona v bi- stvu ostala do danes. V javnem sektorju so se zbirke osebnih podatkov la hko vzpostavile le na podlagi zakonskega pooblastila. Poleg tega je moral posebni zakon doloèiti tudi namen uporabe, naèin zbiranja, èas shranjevanja in varstvo tajnosti osebnih po- datkov. Ni treba poglobljenih analiz za ugotovitev, da te zahteve ves èas veljavnosti zvop niso bile dosledno izpol- njevane. Najveèkrat so posebni zakoni to podroèje urejali pomanjkljivo; obièajno so le poimenovali zbirke osebnih po- datkov, ki se lahko vodijo, brez vseh navedenih elementov, ki jih je zahteval sistemski zakon. So pa tudi primeri druge skrajnosti, ko zakon to podroèje ureja preveè podrobno in kazuistièno ter dopušèa pretirane posege v zasebnost. Tak primer je Zakon o zbirkah podatkov s podroèja zdravstve- nega varstva (zzppz), ki ga bomo še omenjali. V zasebnem sektorju je bilo mogoèe vzpostaviti in obde- lovati zbirke osebnih podatkov le na podlagi pisne privolitve slo.indd 65 24.3.2005, 11:16:11 66 Zasebno in javno v medijih prizadetega posameznika, pri tem je moral biti ta še pred privolitvijo pisno seznanjen z namenom obdelave, uporabe in èasom shranjevanja. V zasebnem sektorju pa so veliko osebnih podatkov, tudi tako imenovanih obèutljivih 29 , zbi- rali brez pisne privolitve prizadetih ljudi. Jasno je, da tako strogih zahtev našega sistemskega Za- kona o varstvu osebnih podatkov ni mogoèe uresnièiti v praksi. Razlika med normativnimi zahtevami na eni strani in dejanskim spoštovanjem zakona in tudi vsakdanjimi po- trebami prakse, še posebno z razvojem informacijskih teh- nologij, na drugi strani je pripeljala do številnih primerov nespoštovanja zvop. Naš inšpektorat za varstvo osebnih podatkov tudi Wzièno ni zmoþen prepreèiti in sankcionirati vseh kršitev. Dva inšpektorja, od katerih eden opravlja tudi vodstvene naloge, ne moreta sankcionirati številnih prime- rov nespoštovanja zvop. Inšpektorat v takšni zasedbi lahko deluje le reaktivno, na podlagi pritoþb, manj moþnosti pa ima za inšpekcijske preglede, nadzor ukrepov zavarovanja podatkov ipd. Ne more se posvetiti preventivnemu delova- nju, da bi z izobraþevanjem in ozavešèanjem ljudi opozarjal na njihove pravice in morebitne zlorabe osebnih podatkov ter tako dosegel, da bi se na tem podroèju kaj premaknilo. Majhna preventivna dejavnost vodi tudi v majhno števi- lo pritoþb. Tako imamo v Sloveniji v primerjavi z drugimi drþavami èlanicami eu zelo malo pritoþb in nesorazmerno malo nadzornikov, ki bedijo nad posegi v zasebnost in va- rovanje osebnih podatkov. Tudi veèina predlogov naših inšpektorjev za sankcioniranje kršiteljev je pri sodnikih za prekrške zastarala. Naš sistem varstva osebnih podatkov je izhajal iz pred- postavke, da je zvop le tako imenovani sistemski zakon, vsa odgovornost za vzpostavljanje zbirk na posameznih podroèjih pa naj bi bila na posebnih zakonih. Odgovor- nost za obdelavo osebnih podatkov je bila s tem prenese- na na abstraktnega zakonodajalca. Na tem podroèju pa je neizbeþno tehtanje med razliènimi pravicami, pogosto imajo te tudi raven ustavnih pravic ali pravic, ki jih doloèajo med- narodne pogodbe o varstvu èlovekovih pravic. Najveèkrat gre za tehtanje med osebnostnimi pravicami na eni strani in svobodo govora ali dostopa do informacij javnega znaèaja na drugi. Izvajanje zadnjih dveh pravic je omejeno z var- 29 V skladu z zakonom so obèutljivi osebni podatki podatki o rasnem, narodnem ali na- rodnostnem poreklu, politiènem, verskem ali Wlozofskem preprièanju, èlanstvu v sin- dikatu, zdravstvenem stanju, spolnem þivljenju, vpisu ali zbrisu v ali iz kazenske evi- dence ali prekrškovne evidence ter podatki o biometriènih znaèilnostih posameznika. slo.indd 66 24.3.2005, 11:16:11 67 Varstvo osebnih podatkov stvom osebnih podatkov, zato je treba v vsakem konkretnem primeru s testom sorazmernosti odloèiti, katera pravica naj ima prednost. Nemogoèe je z zakoni vnaprej natanèno, za vsako þivljenjsko situacijo posebej, predpisati, katera pra- vica naj ima prednost. Te naloge tudi po naravi stvari ne more opraviti zakonodajalec kot organ, ki izraþa veèinsko politièno voljo v druþbi. T udi ni tisti, ki bi lahko uèinkovito varoval pravice posameznikov ali manjšin. Iluzorno je bilo prièakovati, da bo zakonodajalec izbral najbolj modro reši- tev v skladu z naèeli sistemskega zakona. V mnogih prime- rih posebni zakoni niso predvideli vzpostavitve zbirk oseb- nih podatkov, tudi èe bi bilo to nujno za normalno oprav- ljanje gospodarskih in drugih dejavnosti Na drugi strani pa so vèasih èezmerno in brez upoštevanja naèel sistemskega zakona omogoèali hude posege v zasebnost, tudi glede naj- bolj obèutljivih osebnih podatkov. 4.3 èezmerne posege v zasebnost omogoèa tudi zakonodaja Tipièni primer zakona, ki omogoèa èezmerne posege v zasebnost in nesorazmerno zbiranje najbolj intimnih osebnih podatkov, je Zakon o zbirkah podatkov s podroèja zdravstve- nega varstva. O vsebini zakona v drþavnemu zboru ni bilo veliko razprav, glavna vsebina pa je pravzaprav razvidna iz njegovih prilog, ki omogoèajo uvedbo številnih zbirk naj- bolj obèutljivih osebnih podatkov na podroèju zdravstva, ki skoraj vse vsebujejo tudi emšo. T ako na primer zahteva evi- denca obravnave uþivalcev drog (ivz 14) poleg emšo, spola, datuma rojstva, stalnega prebivališèa in drugih identiWkacij- skih podatkov tudi zbiranje podatkov o spolni usmerjenosti, dotedanjih spolnih odnosih, številu spolnih partnerjev, upo- rabi kondoma, psihiatriènih diagnozah in celo o policijski in sodni obravnavi. Pri tem zakon ne zahteva, da je obravna- vani posameznik vnaprej pisno seznanjen s tem, komu in za kakšne namene se ti podatki lahko sporoèajo. Posameznik, ki je stopil v stik s kakšnim od centrov za prepreèevanje od- visnosti od drog, najveèkrat sploh ne ve, da se takšni podatki morajo zbirati in posredovati Inštitutu za varovanje zdravja. Posredujejo pa se na naèin, ki brez veèjih teþav omogoèa njihovo prepoznavo oz. identiWkacijo. Oèitno je bilo, da je pri pripravi tega zakona, predvsem pa njegovih prilog, so- delovala v glavnem le ena stroka, to je zdravstvena stroka, ki ima interes zbrati èim veè podatkov za svoje raziskoval- ne potrebe, pri tem pa oèitno ni bilo opravljeno tehtanje slo.indd 67 24.3.2005, 11:16:12 68 Zasebno in javno v medijih z drugimi pravicami, predvsem pravico posameznika do za- sebnosti in varstva osebnih podatkov. Ni bilo upoštevano naèelo, da se v te pravice posega le minimalno, le v takšnem obsegu, ki še omogoèa uresnièevanje legitimnega cilja na tem podroèju, to je spremljanje bolezenskih pojavov. Sedaj se zbirajo in obdelujejo tudi najbolj osebni in koèljivi po- datki, ki s tem ciljem nimajo neposredne zveze. V tem pri- meru parlament oèitno sploh ni tehtal med pravico do za- sebnosti in drugimi legitimnimi pravicami. Podoben primer je objava podatkov o transakcij- skih raèunih Wziènih oseb na spletu na podlagi Zakona o plaèilnem prometu, ki ga omenjam v nadaljevanju. Tudi tega ukrepa oèitno nihèe ni preverjal z vidika naèel sistem- skega zakona o varstvu osebnih podatkov, saj tudi inšpek- tor meni, da z vidika varstva osebnih podatkov ukrep ni sprejemljiv. T a dva primera dobro ilustrirata, da lahko tudi najboljši namen sistemskega zakona povzroèi drugaène uèinke, to je oèitno èezmeren poseg v zasebnost, èeprav z zakonom. Èe bi o tem odloèala neodvisna institucija za varovanje osebnih podatkov, bi bil nabor podatkov, ki se morajo zbirati oziroma objavljati, prav gotovo bolj restriktiven in premišljen. Boljši pa bi bil tudi nadzor njihove uporabe in zavarovanja. V takšni sistemski ureditvi sicer je moþnost, da bi za- kon, ki èezmerno posega v zasebnost, ocenjevalo ustavno sodišèe. Vendar prizadeti posamezniki mnogokrat sploh ne vedo, da se njihovi osebni podatki obdelujejo, èe pa to vedo, najveèkrat nimajo interesa, znanja ali sredstev, da bi zaèeli postopek za oceno ustavnosti predpisov. Tudi samo ustav- no sodišèe je zelo restriktivno pri priznavanju pravnega in- teresa pobudnikom. Korekcijska vloga ustavnega sodišèa je bolj ali manj le premalo izkorišèena moþnost. 4.4 sporoèanje zaèetnic osumljenih Neþivljenjskost in neproþnost našega sistema vzpostav- ljanja, uporabe in nadzora osebnih podatkov sta prišli še po- sebno do izraza v zaèetku leta 2004 30 po nekaterih odmevnih odloèitvah na podlagi mnenj inšpektorja za varstvo osebnih podatkov. Vršilec dolþnosti glavnega inšpektorja Joþe Bo- gataj je bil veèkrat medijsko omenjen zaradi svojega mne- nja, da brez izrecne podlage v zakonu ni mogoèe sporoèati zaèetnic in drugih podatkov o osumljenih kaznivih dejanj. 30 Glej na primer èlanek: »Osumljenci kaznivih dejanj in varovanje osebnih podat- kov«, Delo, 26. januar 2004. slo.indd 68 24.3.2005, 11:16:13 69 Varstvo osebnih podatkov S sistemom varstva osebnih podatkov je utemeljeval tudi nedostopnost podatkov o plaèah v javnem sektorju in celo razporedov javnih obravnav na sodišèih. Mnenje glede objav imen in zaèetnic osumljenih je in- špektor v zaèetku leta 2004 ustno predstavil delavcem poli- cije, ki skrbijo za stike z javnostjo. Povedal jim je, da mora policija pri svojem poroèanju upoštevati doloèbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (zvop), to pa pomeni, da bi la- hko javnosti sporoèala identiWkacijske podatke oseb, ki jih obravnava, le èe bi bilo tako doloèeno v zakonu (npr. v za- konu o policiji ali zakonu o medijih). Ker takšnega zakon- skega doloèila ni, jim je priporoèil, naj spremenijo naèin obvešèanja javnosti tako, da iz njihovih sporoèil ne bo veè mogoèe identiWcirati oseb, na katere se informacije nanaša- jo. Dejal je, da je v skladu z našim sistemom varstva osebnih podatkov prepovedano vse, kar ni izrecno dovoljeno, in da inšpektorat za varstvo osebnih podatkov ni pristojen, da bi v posameznih primerih tehtal med pravico do zasebnosti in varstva osebnih podatkov ter pravico do obvešèenosti. Novinarje je upravièeno spravilo v slabo voljo nadaljnje stališèe inšpektorja, da Ustava rs in zvop enako varujeta zasebnost in osebne podatke vseh oseb, ne glede na njihov poloþaj v druþbi. Enako da so varovani tako osebni podatki in zasebnost »navadnih« drþavljanov, funkcionarjev in drugih javnih oseb kakor osebni podatki osumljencev, obtoþencev in obsojencev. Gledano formalno, le s stališèa našega togega sistema varstva osebnih podatkov, je imel morda prav, poza- bil pa je, da ima ustava poleg èlena o varstvu osebnih podat- kov še druge èlene o pravicah in svobošèinah, tudi o pravici do obvešèenosti, vendar o tem veè v nadaljevanju. Takšno mnenje inšpektorja in odloèitve na tej podlagi so povzroèili razumljive proteste novinarjev, medijskih hiš in Društva novinarjev Slovenije, ki se sklicujejo na javnost delovanja celotnega javnega sektorja in pravico javnosti, da je seznanjena s podatki, pomembnimi zanjo. 4.5 stališèa varuha do »medijskega sojenja« Pri varuhu èlovekovih pravic smo ravnanje policije, ki se je odloèila, da ne bo veè sporoèala novinarjem zaèetnic imen in priimkov oseb, osumljenih kaznivih dejanj, podprli. T a ukrep je tudi uresnièitev predlogov, ki jih je varuh ponav- ljal v svojih letnih poroèilih vse od leta 1996. Ugotavljali smo zelo razlièno prakso policije pri obvešèanju javnosti o slo.indd 69 24.3.2005, 11:16:14 70 Zasebno in javno v medijih njenih ugotovitvah pri odkrivanju in raziskovanju kaznivih dejanj. Novinarjem so predstavniki policije dajali podatke z polnimi imeni ali zaèetnicami v raznih kombinacijah s starostjo, bivališèem, poklicem, dejavnostjo ali funkcijo. V mnogih primerih so bili tako ljudje v najzgodnejši fazi ka- zenskega postopka dejansko razkriti v okolju, kjer þivijo ali delajo, in oþigosani kot storilci, èeprav je po ustavi in zako- nih to mogoèe ugotoviti le s pravnomoèno sodbo. O more- bitnem kasnejšem zavrþenju ovadbe, ustavitvi postopka ali oprostilni sodbi policija in toþilstva medijev obièajno ne obvešèajo ali le-teh ti podatki ne zanimajo veè. Omenili smo, da se v pravni literaturi takšen pojav ime- nuje »medijsko sojenje«. Z njim se posega v pravico do za- sebnosti ter ogroþa èast in ugled osebe, ki je predmet takšne obsodbe. To je storjeno z izrekom obsodb posameznikov v poroèanju o kaznivih dejanjih ali o dejanjih, ki imajo lahko znake kaznivega dejanja. Z »medijskim sojenjem« se posega tudi v pravico domneve nedolþnosti in ogroþa nepristranost sodnega postopka. V takšnih primerih pride do kolizije veè ustavnih pra- vic: na eni strani do svobode izraþanja (39. èlen Ustave rs), ter na drugi do domneve nedolþnosti (27. èlen) in varstva zasebnosti (35. èlen). Konkurenco ustavnih pravic je treba obravnavati za vsak primer posebej. Tudi pri poroèanju o osumljenih je mogoèe izjemoma sporoèati polna imena, èe je, na primer, zadeva odmevna zaradi storilca (javna oseb- nost) ali izredno hudih posledic dejanja. V takšnih primerih prevlada interes javnosti, da je seznanjena s pomembnimi podatki. To omogoèa tudi zakonodaja s podroèja policije. Poudarili smo, da je ovadba zgodnja faza predkazenskega postopka, ki zahteva stroþje upoštevanje naèela domneve nedolþnosti. Javnost kazenskega postopka je po ustavi in zakonu v celoti zagotovljena šele z javno sodno obravnavo (24. èlen Ustave rs). Pri varuhu smo tudi menili, da ni sprejemljiva prak- sa, da policija v nekaterih primerih sporoèa npr. zaèetnice, poloþaj in podjetje, kjer je posameznik zaposlen, kar medi- jem omogoèa njihovo razkritje, v drugih primerih pa le po- datke, ki posameznika dejansko ne morejo razkriti. Drþavni organi bi morali pri obvešèanju javnosti spoštovati naèelo enakosti in enakega obravnavanja posameznikov. Z odloèitvijo iz zaèetka leta 2004 je policija odgovornost za razkritje imen prenesla na novinarje, ti pa, razumljivo, neradi prevzemajo odgovornost za morebitni kazenski ali civilni postopek, èe bi se razkriti odloèil po tej poti terjati slo.indd 70 24.3.2005, 11:16:14 71 Varstvo osebnih podatkov zadošèenje za medijsko »obsodbo«. Novinarji priznavajo, da veèinoma brez teþav po drugih poteh ali off the record pridejo do imen osumljenih ali ovadenih. V resnici je bilo temeljno vprašanje, kdo bo prevzel odgovornost za tehta- nje med pravico vedeti in pravico do zasebnosti v vsakem primeru posebej. 4.6 objava podatkov o transakcijskih raèunih na spletu V zaèetku oktobra 2004 je nekaj prahu v javnosti povzroèila objava podatkov o transakcijskih raèunih, tudi Wziènih oseb, na spletni strani Banke Slovenije. Podlago za takšno objavo je dala doloèba 29. èlena Zakona o plaèilnem prometu. Mnenja o primernosti takšnega ukrepa so bila razlièna. Eni so v tem videli nedopusten poseg v varovane osebne podatke in moþnost zlorab takih podatkov, drugi pa so objavo pozdravili, saj upnikom olajšuje izvedbo izvršil- nih postopkov. Inšpektor za varstvo osebnih podatkov je z odloèbo Banki Slovenije odredil, da mora dostop do poda- tkov o transakcijskih raèunih Wziènih oseb onemogoèiti, do- kler ne bo omogoèila sledljivosti o tem, komu se sporoèajo ti podatki. S posebno javno izjavo z dne 6. oktobra 2004 se je do tega problema opredelila tudi pooblašèenka za dostop do informacij javnega znaèaja Nataša Pirc Musar. V nasprot- ju z inšpektorjem meni, da samo ime in priimek in številka transakcijskega raèuna niso osebni podatki ter da osebni po- datek izgubi »status varovanega osebnega podatka v tistem trenutku, ko neki zakon doloèi javnost objave«. T udi ta primer lepo kaþe vse slabosti našega sistema var- stva osebnih podatkov. T ako inšpektor kot pooblašèenka sta se v tem primeru pokazala kot legalista. Èe poseg v zasebnost doloèa zakon, naj ne bi bilo niè narobe. Izjava pooblašèenke je sporna še iz dveh razlogov, in sicer, ker se odpoveduje teh- tanju med pravico javnosti in pravico do zasebnosti in ker se vnaprej javno izraþa o zadevi, o kateri se bo morda morala kas- neje tudi uradno opredeliti. Pooblašèencu zdijz namreè daje le eno nalogo: odloèanje v upravnem postopku na drugi stop- nji. Pritoþbeni organ se ne bi smel vnaprej javno opredelje- vati o zadevah, o katerih bi kasneje moral formalno odloèati, saj izgubi lastnost nepristranosti. T e naloge mu zdijz tudi ne daje. Glede tega vprašanja sem se odzval þe v odgovoru na uvodnik prvega pooblašèenca v Pravni praksi 31 . 31 Glej èlanek: »Kljub zakonu še nejasno, kaj je informacija javnega znaèaja«, Pravna praksa, št. 39/2003. slo.indd 71 24.3.2005, 11:16:15 72 Zasebno in javno v medijih 4.7 prizadevanje za posodobitev sistema varstva osebnih podatkov Inšpektor za varstvo osebnih podatkov je na podlagi svojega stališèa, da je prepovedano vse, kar ni izrecno do- voljeno, videl odpravo vseh teþav glede sporoèanja osebnih podatkov v sprejetju zakonskih doloèb, ki bodo upoštevale tako interes javnosti kot pravico do zasebnosti in varstva osebnih podatkov. Vendar menim, da nobena zakonska doloèba ne more dovolj natanèno razmejiti, katera pravica bo imela v posameznem primeru prednost. T akšno tehtanje je mogoèe opraviti le upoštevaje vse okolišèine vsakega pri- mera posebej in opravi ga lahko le ustrezno usposobljena institucija ali posameznik, ki ima speciWèno znanje in po- oblastila, da v konkretnih primerih odloèa, katera pravica naj ima prednost. Varuh èlovekovih pravic je þe v poroèilu za leto 2002 predlagal, da bi bilo treba razmisliti o spremembi normativ- nega sistema varstva osebnih podatkov in hkrati ustanoviti posebni enoten in neodvisen organ za nadzor nad vzpostav- ljanjem in uporabo zbirk osebnih podatkov. T akšna zahteva izhaja tudi iz Direktive eu o varstvu posameznikov pri ob- delavi osebnih podatkov in o prostem pretoku osebnih po- datkov (Direktiva 95/46/ec), ki v Sloveniji ni zadovoljivo implementirana. Drþavni zbor je po obravnavi omenjenega poroèila varuha sprejel tri sklepe, ki zadevajo varstvo oseb- nih podatkov. Med drugim je priporoèil vladi, naj prouèi poveèanje pristojnosti in strokovne samostojnosti inšpek- torata za varstvo osebnih podatkov in naj èim prej pripra- vi novi zakon o varstvu osebnih podatkov, ki bo usklajen z Direktivo eu 95/46/ec. Direktiva 95/46/ec med drugim zahteva (28. èlen), da vsaka drþava ustanovi popolnoma neodvisno institucijo za varovanje osebnih podatkov. Neodvisnost je namreè nepo- sredno povezana z nalogami in odgovornostjo takšne institu- cije. V skladu z direktivo naj bi ta neodvisni organ sodeloval pri vseh pripravah predpisov in drugih upravnih ukrepov za varstvo svobošèin in pravic posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov. Dajal naj bi tudi mnenja o upravièenosti vzpostavljanja zbirk in glede izjem, ki dovoljujejo njihovo vzpostavljanje. Neodvisni organ bi moral imeti tudi moþnost neposrednega sodelovanja v upravnih in sodnih postopkih in tudi moþnost, da aktivno sodeluje v sodnih postopkih. Iz navedenih pristojnosti in pooblastil je razvidno, da mora biti neodvisni organ za varovanje osebnih podatkov v drþavi slo.indd 72 24.3.2005, 11:16:15 73 Varstvo osebnih podatkov sposoben in pripravljen tehtati med raznimi pravicami in neodvisno odloèati, ali in pod kakšnimi pogoji se v neka- terih primerih dovoli poseg v zasebnost. 4.8 mogoèa sta dva prijema pri urejanju varstva osebnih podatkov Pri varstvu osebnih podatkov sta mogoèa dva sistemska prijema. Po prvem, ki ga je uvedel naš zvop, naj bi na pod- lagi usmeritev sistemskega zakona podroèna zakonodaja v celoti urejala dopustnost posegov in omejitev varstva oseb- nih podatkov. Pomanjkljivosti takšne ureditve so razvidne iz argumentacije v prejšnjih toèkah. Drugi sistemski prijem pa upošteva hitri razvoj informa- cijske tehnologije, spremembe v doktrini varovanja osebnih podatkov (na podlagi nacionalne ali evropske judikature) in razvoj posameznih gospodarskih in druþbenih podroèij. Tu sistemski zakon o varstvu osebnih podatkov deWnira le te- meljna naèela, ki se morajo upoštevati pri obdelavi osebnih podatkov. Konkretne posege oziroma vzpostavitev posamez- nih zbirk osebnih podatkov pa, upoštevaje ta naèela, odobri neodvisna in strokovno moèna institucija za varstvo osebnih podatkov. Upravljavec osebnih podatkov predlaga neodvis- nemu organu vzpostavitev zbirk in namen obdelave, naèin zbiranja, èas hranjenja in druge elemente, in organ jih odobri ali zavrne. Nadzorni organ ima tako pregled nad vsemi zbirka- mi, ki jih odobri, in to mu omogoèa uèinkovit nadzor. T akšna ureditev omogoèa veèjo prilagodljivost. Kadar nastane potre- ba po novi zbirki, ni treba sprejemati ali spreminjati zakonov. Prednost je tudi bolj pregledna odgovornost za vzpostavljanje zbirk, saj je ne nosi abstraktni zakonodajalec, paè pa nadzor- nik z imenom in priimkom, ki ima status visokega in neod- visnega funkcionarja, zato naj bi odloèal brez politiènih ali gospodarskih vplivov. Tisti, ki z njegovimi odloèitvami niso zadovoljni, imajo le še moþnost sodnega varstva. Zaradi hitrega razvoja informacijske tehnologije in vse bolj zapletenega in razvejenega upravljanja tako v javnem kot zasebnem sektorju menim, da je primernejša druga moþnost, ki jo uporablja vedno veè evropskih drþav. 4.9 nov zakon o varstvu osebnih podatkov (zvop-1) Imeli smo torej strog sistemski zakon o varstvu oseb- nih podatkov, ki brez izrecne zakonske podlage v javnem slo.indd 73 24.3.2005, 11:16:16 74 Zasebno in javno v medijih sektorju sploh ni omogoèal obdelave osebnih podatkov, v zasebnem pa le na podlagi osebne pisne privolitve. Takš- na ureditev je pripeljala do velike nepopularnosti podroèja varstva osebnih podatkov. O posledicah ni natanènejših empiriènih podatkov, prav gotovo pa so toge zakonske za- hteve ovirale hitrejši razvoj posameznih dejavnosti, ki z raz- vojem informacijske tehnologije omogoèajo, zahtevajo in lajšajo vodenje številnih zbirk podatkov, med katerimi so tudi osebni podatki. Med osebne podatke pa po zakonu so- dijo, na primer, tudi ime in priimek in naslov. Gospodarske druþbe in drugi subjekti v zasebnem sektorju so se najveèkrat znašli po svoje, saj nadzor zaradi mnoþiènih kršitev ni mogel biti dovolj uèinkovit. Tudi v javnem sektorju je takšna ureditev pripelja- la do mnogih absurdnih poloþajev, ki smo jih pri varuhu èlovekovih pravic veèkrat kritizirali 32 . Veè let smo opozarja- li, da bi morali normativno ureditev varovanja osebnih po- datkov in nadzorne mehanizme na novo zastaviti 33 . Prizade- vanje varuha, zlasti pa pritisk iz Bruslja zaradi neusklajenosti tega podroèja s pravnim redom eu, sta vlado prisilila, da je predloþila novi zakon. Najprej je sicer hotela zvop dopolniti z novimi spremembami in dopolnitvami, vendar se je hitro pokazalo, da bodo potrebne korenitejše spremembe. Glavni argument vladnih predlagateljev za sprejetje no- vega zakona je bila ponovna uskladitev z Direktivo Evropske unije 95/46/es o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku teh podatkov. Direktiva ki je bila sprejeta þe 24. oktobra 1995, zasleduje predvsem iz- vajanje enega poglavitnih ciljev eu – prosti pretok blaga in storitev znotraj enotnega gospodarskega prostora. Nacio- nalne ureditve varstva osebnih podatkov ne bi smele biti ovira pri izvajanju tega cilja. Sklicevanje predlagateljev za- kona na usklajevanje z direktivo pa je manj preprièljivo, èe vemo, da je bil v letu 1999 prav zaradi tega sprejet novi Za- kon o varstvu osebnih podatkov. Zakon je bil nato dopol- njen v letu 2001, »zaradi dokonène uskladitve« z Direktivo 95/46/es, ki pa se v tem èasu v nièemer ni spremenila. T udi predlog zakona, ki ga je vlada marca 2004 poslala v drþavni zbor, je predlagatelj dopolnil s skoraj toliko amandmaji, ko- likor je èlenov zakona. In kaj je predlagatelj zakona navedel kot razlog za nove dopolnitve? Ponovno usklajevanje z di- 32 Najbolj znani so primeri, ko oškodovanec, ki ga je ugriznil pes, pri policiji ni mogel dobiti podatka o njegovem lastniku, in ko upravièenke pri spiz niso mogle dobiti po- datkov o zaposlitvi dolþnikov, ki so se izmikali plaèevanju preþivnine za svoje otroke. 33 Glej letni poroèili varuha za leti 2002 in 2003 na . slo.indd 74 24.3.2005, 11:16:17 75 Varstvo osebnih podatkov rektivo, na podlagi pogovorov v Bruslju. To kaþe bodisi na nestrokovnost pripravljavcev zakona ali pa na to, da morda prehitro popušèamo pred zahtevam administracije eu. Novi Zakon o varstvu osebnih podatkov (zvop-1), ki ga drþavni zbor je sprejel 15. julija 2004 34 in je zaèel veljati 1. januarja 2005, prinaša nekaj pomembnih novosti in pre- sega dosedanjo razliko med strogimi zakonskimi zahtevami, ki se pogosto niso spoštovale, in prakso, ki je šla nato precej po svoje. Novi zakon, še posebno na podlagi amandmajev, sprejetih v sklepni fazi sprejemanja na podlagi pripomb iz eu, odpira številne nove moþnosti za vodenje osebnih po- datkov in s tem za posege v zasebnost. Zato je upravièena bojazen, da smo šli v drugo skrajnost – da smo odprli preveè prostora za neutemeljene ali èezmerne posege v informacij- sko zasebnost, predvsem v zasebnem sektorju. T o omogoèajo zlasti ne dovolj jasne oziroma dvoumne zakonske formulaci- je. Podrobneje sem jih predstavil v èlanku o novem zakonu o varstvu osebnih podatkov 35 . Sprejeto besedilo zvop-1 zbuja dvom o realnosti zagoto- vil predlagateljev zakona, da se raven varstva osebnih podat- kov po novem zakonu ne bo zniþala. K temu prispevajo zlasti nejasnost nekaterih zakonskih doloèb, popušèanje uprav- ljavcem osebnih podatkov v zasebnem sektorju pri podla- gah za zbiranje osebnih podatkov in odsotnost uèinkovitih nadzornih in pritoþbenih mehanizmov. Z novim zvop-1 se zakonodajalec (še) ni odloèil za radi- kalnejšo spremembo dosedanjega sistema, paè pa je z nekate- rimi novimi rešitvami poskušal omehèati sedanjo (pre)togo ureditev iz zvop. Razlog ni toliko nepripravljenost predlaga- telja zakona, da bi posodobil sistem varovanja osebnih poda- tkov v Sloveniji in ga napravil bolj elastiènega in pregledne- ga, marveè bolj omejitve pri ustanavljanju novih institucij in zaposlovanju v drþavni upravi. Drugi prijem namreè zahteva moèno in neodvisno drþavno institucijo za varstvo osebnih podatkov, ki bi prevzela odgovornost za odloèanje na tem podroèju. Takšna institucija bi morala imeti veè oddelkov. Eden bi odloèal o vzpostavljanju novih zbirk in sodeloval pri sprejemanju predpisov in kodeksov v javnem in zaseb- nem sektorju; drug bi nadziral izvajanje sprejetih odloèitev in bi bil primerljiv s sedanjim inšpektoratom; nujen pa bi bil tudi oddelek za promocijo in izobraþevanje uporabnikov in subjektov varstva osebnih podatkov. Na tem podroèju še posebno velja pravilo, ki ga pri varuhu veèkrat ponavljamo, 34 Uradni list št. 86, 5. avgust 2004. 35 Jernej Rovšek: »Varstvo osebnih podatkov«, Pravna praksa, št. 27, 26. avgust 2004. slo.indd 75 24.3.2005, 11:16:18 76 Zasebno in javno v medijih namreè da pravic ni mogoèe uresnièevati, èe jih ljudje ne poznajo in ne uveljavljajo. Varstvo osebnih podatkov pa je med tistimi podroèji, na katerih se ljudje najmanj zavedajo svojih pravic, še redkeje pa jih uveljavljajo v upravnih in sodnih postopkih. Posebno je skrb zbujajoèa ohlapnost novih zakonskih rešitev, ki omogoèajo obdelavo obèutljivih osebnih poda- tkov, to je podatkov o rasnem, narodnem ali narodnost- nem poreklu, preprièanju, zdravstvenem stanju, spolnem þivljenju, predkaznovanosti in biometriènih znaèilnostih posameznikov. Za obdelavo teh podatkov ni veè potreb- na obvezna osebna in pisna privolite kot doslej, paè pa je privolitev le še »praviloma« pisna. Poleg tega zvop-1 pred- pisuje veè izjem, ki omogoèajo obdelavo koèljivih osebnih podatkov tudi brez privolitve prizadetega. Izjeme omogoèajo arbitrarnost upravljavcev osebnih podatkov pri odloèanju o zbiranju takšnih podatkov. Skrb zbuja tudi moþnost uporabe istega povezovalnega znaka (na primer emšo, zdravstvena ali davèna številka), ki je najbolj nevarna za subjekte varstva osebnih podatkov. Omogoèa pridobitev osebnih podatkov iz veè zbirk, ki sku- paj dajejo »sliko posameznika« in pomenijo veliko nevar- nost za zlorabe pri uporabi tako pridobljenih podatkov. Od tod ni veè daleè do »velikega brata, ki te opazuje«. Zato je v nekaterih drþavah uporaba takšnih povezovalnih identiWka- cijskih znakov prepovedana. zvop-1 sicer prepoveduje upo- rabo istega povezovalnega znaka na naèin, da bi se za prido- bitev osebnih podatkov uporabil samo ta znak, vendar pa izjemoma omogoèa njegovo uporabo, èe je to edini podatek v konkretni zadevi, ki lahko omogoèi, da se odkrije ali pre- ganja kaznivo dejanje, zavaruje þivljenje ali telo posamezni- ka ali zagotovi izvajanje nalog obvešèevalnih in varnostnih organov. Drþavi je torej brez posebnega zunanjega nadzora omogoèena uporaba istega povezovalnega znaka. 4.10 nadzorni mehanizmi Za prepoved zlorab in varstvo pravic posameznikov so zelo pomembni nadzorni mehanizmi, ki jih lahko uporabi posameznik, èe misli, da se njegovi osebni podatki obdelu- jejo nezakonito. Pomembna pomanjkljivost obstojeèega mehanizma je bila odsotnost uèinkovitih in neodvisnih nadzornih meha- nizmov. Dolga leta (od leta 1991) je edini nadzorni organ inšpektor za varstvo osebnih podatkov; do pred kratkim je slo.indd 76 24.3.2005, 11:16:19 77 Varstvo osebnih podatkov bil imenovan za celo drþavo le en inšpektor. Objektivno ni mogel opravljati številnih zahtevnih nalog, nujnih za uèinkovito delovanje sistema varstva osebnih podatkov. Kot inšpektor in drþavni uradnik, ki je bil podrejen mi- nistru, je svoje delo, razumljivo, opravljal mehanièno in tako, da je bil razbremenjen odgovornosti za odloèitve. Po- stavil se je na stališèe, da je prepovedano vse, kar ni izrec- no (s posebnim zakonom) dovoljeno. Èe za kakšno zbirko ni bilo zakonske podlage, je bila paè prepovedana. Èe pa je zakon še tako globoko posegal v zasebnost, to ni bil nje- gov problem. Tak odnos je tudi odsev pravne kulture, ki se je uveljavila v prejšnjem sistemu: da je uradnik, inšpektor ali celo sodnik le tehnièni izvrševalec predpisov, ki morajo èim bolj natanèno normirati ravnanje subjektov. S tem se razbremeni svoje (tudi politiène) odgovornosti za morebit- no »napaèno« odloèitev – èe bi odloèal na podlagi splošnih naèel iz zakona ali ustave ali celo opravil test sorazmernosti ob sooèenju veè pravic. V zadnji fazi sprejemanja zvop-1 je bil za nadzor varstva osebnih podatkov namesto inšpektorata predlagan drþavni nadzorni organ za varstvo osebnih podatkov, ki naj opravlja vlogo neodvisnega nadzornika, kakor ga zahteva direktiva eu. Kljub novemu imenu in nekaterim zagotovilom njego- ve neodvisnosti je oèitno, da bo bolj ali manj le nadalje- val delo dosedanjega inšpektorata. Predvideni so najmanj štirje nadzorniki, med njimi le en univerzitetni diplomira- ni pravnik, in še ti naj bi v takšni zasedbi zaèeli delati šele 1. ja nuarja 2006. Menim, da v tako skromni zasedbi ne bo mogoèe opravljati vseh nalog, ki jih zahteva izvajanje zako- na, predvsem pa narava varovanja osebnih podatkov. Zane- marjeno bo zlasti preventivno in promocijsko delo. Zato je še vedno aktualen predlog, ki smo ga sestavili pri varuhu in poskušali uveljaviti preko koalicije nevladnih organizacij v okviru Mirovnega inštituta pri sprejemanju Zakona o dostopu do informacij javnega znaèaja – da naj se ustanovi institucija samostojnega in neodvisnega infor- macijskega varuha, ki bi pokrival tako dostop do informa- cij javnega znaèaja kot varstvo osebnih podatkov. Varstvo osebnih podatkov je pogosto izjema pri uveljavljanju pravice do informacij javnega znaèaja, zato ni racionalnih razlogov, da bi o vsebinsko isti stvari odloèala dva organa. T ako se ne bi veè dogajalo, da bi imela dva drþavna organa o isti zadevi razlièna stališèa, kot se je zgodilo v zadevi javnosti plaè na rtvs. T o ureja zvop-1 tako, da imata pooblašèenec za dostop do informacij javnega znaèaja in drþavni nadzorni organ za slo.indd 77 24.3.2005, 11:16:19 78 Varstvo osebnih podatkov varstvo osebnih podatkov pravico zaèeti upravni spor zoper odloèitev drugega. Drþavna organa bosta torej pred tretjim drþavnim organom – sodišèem dokazovala, kdo ima prav glede varovanja osebnih podatkov. Bolj racionalno bi bilo, da bi bil za obe podroèji ustanovljen skupni organ; ta bi bil lahko strokovno moènejši in bi sèasoma pridobil ugled, ki bi mu omogoèal uèinkovitejše delo na obeh povezanih podroèjih. Na obeh podroèjih se odloèa o ustavno doloèenih èlovekovih pravicah posameznikov, zato bi o teh pravicah moral odloèati moèan, neodvisen in ugleden organ. slo.indd 78 24.3.2005, 11:16:20 79 Zasebno in javno v medijih 5 OMBUDSMANI, TISKOVNI SVETI IN MEDIJSKI VARUHI 5.1 pomen neformalnih mehanizmov varstva pravic Èlovekove pravice in temeljne svobošèine so mrt- va èrka, èe jih ne spremljajo uèinkoviti mehanizmi nji- hovega varstva. Ustavne in zakonske doloèbe o varstvu èlovekovih pravic ne pomenijo veliko, èe jih ne podpirajo demokratièna drþavna ureditev, neodvisno sodstvo in de- janska medijska svoboda. To velja tudi za pravice do zaseb- nosti, dostopa do informacij javnega znaèaja in do izraþanja in sporoèanja mnenj. Šele uèinkoviti formalni (sodni) in neformalni (ombudsmanski) mehanizmi dajejo tem pravi- cam vsebino in uresnièljivost v konkretnih primerih, ki jih prinaša þivljenje. Drþava vedno zagotavlja sodno varstvo pri kršitvah ustavnih in zakonskih pravic posameznikov, vendar pa je to varstvo poèasno, drago in strokovno zahtevno. Poleg sod- nega varstva se vse bolj uveljavljajo tudi ombudsmanski (za javni sektor) in samoomejevalni (v zasebnem sektor- ju) naèini varstva pravic posameznikov in te predstavljam v nadaljevanju. Ti naèini sicer ne prinašajo obvezujoèih odloèitev, omogoèajo pa hitrejše in pogosto sporazumno reševanje sporov med posamezniki in drþavo oziroma med posamezniki in mediji. Odnos tiskovnega sveta in medijskega varuha do medi- jev je pribliþno tak kakor odnos ombudsmana do drþavnih organov. Tako pri ombudsmanu kot pri medijskem varuhu gre v bistvu za neformalni, hitri in za uporabnike prijaznejši naèin reševanja njihovih pritoþb. 5.2 ombudsmani 5.2.1 Razlogi za uveljavljanje neformalnih in zunajsodnih (ombudsmanskih) mehanizmov varstva pravic posameznikov v javnem sektorju Razmerij, v katere stopajo posamezniki z drþavnimi in drugimi oblastnimi organi 36 , je vedno veè, hkrati pa so vedno bolj zapletena. T o je na eni strani posledica širjenja norma- tivizma oziroma podroèij, ki se urejajo s predpisi, na drugi 36 Za drþavne organe, organe lokalne samouprave in nosilce javnih pooblastil se upo- rablja skupni izraz »organi javne uprave«. slo.indd 79 24.3.2005, 11:16:21 80 Zasebno in javno v medijih strani pa je treba zaradi vse veèje zapletenosti odnosov v druþbi normativno urejati vedno veè podroèij. Posameznik ne pozna niti materialnih predpisov niti postopkov, v okvi- ru katerih lahko uveljavlja svoje pravice. Sodno varstvo ni primerno za urejanje vseh vrst spornih razmerij, zlasti ne za manj pomembne zadeve ali zadeve, ki jih predpisi praviloma ne urejajo (odnos do strank, hitrost reševanja in podobno). Èe bi se vsak takšen spor reševal na sodišèih, bi bila ta še bolj obremenjena, èas do konène odloèitve pa še daljši. V takšnih primerih se pokaþejo prednosti neformalnega, om- budsmanskega naèina urejanja spornih razmerij med posa- meznikom in oblastnimi organi. Postopek pri ombudsmanu je za pritoþnika brezplaèen in ne zahteva posebnega strokovnega znanja ali odvetni- ške pomoèi. Ombudsmani urejajo tudi na prvi pogled manj pomembne zadeve, ki ne zasluþijo sodnega varstva, kljub temu pa so za posameznika lahko zelo pomembne. S tem delujejo tudi preventivno. Ko uspešno rešijo kakšen pri- mer, s tem vplivajo tudi na ravnanje organov javne uprave v podobnih primerih. Imajo tudi moþnost, da spore rešuje- jo s posredništvom oziroma mediacijo. S svojimi predlogi in priporoèili poskušajo doseèi, da tisti, ki je odgovoren za napako, to prizna in jo odpravi sam brez formalnih sredstev prisile. Tak posredniški naèin je še posebno znaèilen za la- tinski tip ombudsmov, na primer za francoskega ombuds- mana – médiateura. Zato se neformalni mehanizmi varstva pravic posamez- nikov, med katerimi je najpomembnejši in najbolj razširjen ombudsman, zelo hitro razvijajo. Ustanavljajo se ombuds- mani na drþavni in lokalni ravni in posebni ombudsmani za varstvo posebnih skupin posameznikov ali za posamezna podroèja v javni in zasebni sferi. 5.2.2 Zgodovina in razvoj ombudsmanov Beseda »ombudsman« je švedskega izvora in pomeni »zastopnik, pooblašèenec«. Prvega takšnega pooblašèenca je imenoval švedski kralj Karel xii. þe leta 1713. Karel xii. se je po bitki pri Poltavi, kjer ga je leta 1712 porazil ruski car, zatekel na turški dvor in bil tam veè let »gost po sili raz- mer« (danes bi temu lahko rekli azilant). Bal se je, da bodo med njegovo odsotnostjo dvorni uradniki, sodniki, davèni izterjevalci in drugi, ki v njegovem imenu izvajajo oblast, zlorabljali svoj poloþaj ali se osebno okorišèali, zato je v li- stini z dne 26. oktobra 1713 svoji vladi ukazal ustanovitev slo.indd 80 24.3.2005, 11:16:22 81 Ombudsmani, tiskovni sveti in medijski varuhi svojega visokega zastopnika (Högsta Ombuds Man), ki naj bi jih v njegovem imenu v èasu njegove odsotnosti nadzi- ral. Za takšnega zastopnika je menda našel vzore v funkcijah in institucijah turškega dvora in upravnega sistema, ki so sprejemale in reševale pritoþbe nezadovoljnih ljudi. Neka- teri menijo, da je bil vzor kadi, takratni sodnik. Drugi 37 pa menijo, mu je bil za vzor takratni ahilik, nekakšen neodvis- ni posrednik za spore med »potrošniki« in takratnimi pod- jetniki, ki ga je ustanovilo zdruþenje obrtnikov in trgovcev. Kakorkoli, takrat zaèasni ombudsman je bil oèitno uspešen, saj je kasneje postal stalni kraljevi pooblašèenec, le da še ni bil pravi ombudsman v današnjem pomenu. Šele ko si je švedski parlament po sporu s kraljem v ustavi iz leta 1809 izbojeval ustavno pravico, da imenuje svojega ombudsmana, je bil ustanovljen prvi pravi (parlamentarni) ombudsman. Veè kot sto let je bil švedski ombudsman edini ombuds- man na svetu, šele leta 1919 se mu je pridruþil Wnski. Razvoj ombudsmanov lahko razdelimo na tri obdobja. Omenjene- mu prvemu obdobju (švedski in Wnski ombudsman) je sle- dilo obdobje po drugi svetovni vojni, ko so se ombudsmani ustanavljali v razvitih liberalnih demokracijah, v Evropi, Kanadi, Avstraliji in Novi Zelandiji. Drugo obdobje se je zaèelo z ustanovitvijo prvega danskega ombudsmana leta 1954. Danski model ombudsmana, ki se je od švedskega in Wnskega razlikoval predvsem po tem, da je izkljuèeval nadzor nad sodniki, je bil vzorèni model za veèino kasnejših om- budsmanov. Prvi ombudsman zunaj skandinavskih deþel je bil ustanovljen na Novi Zelandiji leta 1962. Za tretje obdob- je, ki se je zaèelo konec osemdesetih let, je znaèilno pred- vsem mnoþièno ustanavljanje ombudsmanov v drþavah v prehodu oziroma v tako imenovanih novih demokracijah. Za te ombudsmane, ki se zelo hitro širijo po drþavah sred- nje in vzhodne Evrope, Azije, Afrike in Juþne Amerike, je znaèilno, da bolj poudarjajo varstvo èlovekovih pravic in uresnièevanje mednarodnih konvencij s tega podroèja. Ne- kateri ombudsmani, zlasti v Afriki, Aziji in Juþni Ameriki, imajo med svojimi nalogami tudi boj proti korupciji. Za obmoèje Balkana pa so znaèilni tako imenovani »postkon- Xiktni« ombudsmani (Bosna in Hercegovina, Kosovo). Še nekaj terminoloških pojasnil. Sam uporabljam ime ombudsman kot generièni izraz za takšno institucijo, va- ruh pa je slovenska razlièica poimenovanja te institucije, 37 Turški zgodovinar Galip Demir v prispevku o zgodovini in razvoju institucije om- budsmana, ki jo je predstavil na mednarodnem simpoziju v turškem mestu Nevsehir, 8.–11. maj 2004. slo.indd 81 24.3.2005, 11:16:22 82 Zasebno in javno v medijih podobno kot se drugje v svetu imenuje v lokalnih jezikih na primer commissioner, médiateur ali defensor, èeprav pov- sod uporabljajo tudi ime ombudsman. Uporaba besede »va- ruh« za vse vrste in oblike pravih in nepravih ombudsma- nov vodi v nejasnosti in nerešljive probleme pri poimeno- vanju institucij. 5.2.3 Razvrstitev ombudsmanov Institucije, ki se imenujejo ombudsman, so zelo raznoliène, a jih je mogoèe razdeliti na štiri glavne skupine: · parlamentarni ombudsmani so najpomembnejši; nekateri jih imenujejo tudi »pravi« ombudsmani. Ustano- vijo se na podlagi ustave ali posebnega zakona in delujejo na celotnem obmoèju drþave. V ta sklop sodijo tudi neka- teri nacionalni ombudsmani pri katerih zaradi posebnosti ustavnih sistemov v postopku imenovanja sodeluje tudi iz- vršilna oblast (predsednik drþave, vlada ali oba v razliènih kombinacijah). · posebne ombudsmane, ki varujejo posebne ciljne sku- pine prebivalcev (þenske, otroke, invalide ipd.), bi lahko uvrstili v drugo veèjo skupino. Lahko jih imenuje parla- ment, vendar pa so najpogosteje na ravni vladnih organov. V to skupino lahko uvrstimo zlasti posebne ombudsmane v skandinavskih drþavah, ki jih imenuje vlada. · regionalni, lokalni in mestni ombudsmani so tretja veèja skupina ombudsmanov. Imenuje jih lokalna ob- last in delujejo izkljuèno na ravni lokalnih skupnosti, ne- odvisno od drþavnih organov. · ombudsmani zasebnega sektorja so zadnja skupi- na. Nekateri pravijo takšnim ombudsmanom v zasebnem sektorju tudi nepravi ali »kvazi« ombudsmani. Najveèkrat jih ustanovijo veèji zasebni ponudniki kakšnih storitev, ki hoèejo tako svoje uporabnike preprièati, da so zainteresira- ni za visoko raven svojih storitev in za resno obravnavanje njihovih pritoþb. K temu jih vèasih spodbuja tudi drþava z zakonodajo, s katero regulira mehanizme spodbud in sank- cij na kakšnem podroèju. T akšne mehanizme je uporabljala zlasti vlada Zdruþenega kraljestva. V to skupino lahko uvr- stimo tudi tiskovne ombudsmane. 5.2.4 Tako ombudsmani kot mediji sodijo v èetrto vejo oblasti Kam postaviti ombudsmane v sistemu delitve oblasti, je zanimivo ustavnopravno vprašanje, ki je v teoriji malo raz- slo.indd 82 24.3.2005, 11:16:23 83 Ombudsmani, tiskovni sveti in medijski varuhi iskano. T ako imenovano trojno delitev oblasti – na zakono- dajno, izvršilno in sodno – je utemeljil þe Montesquieu v 18. stoletju in je še vedno podlaga za veèino ustavnih ureditev sodobnih drþav. T emelji na sistemu zavor in ravnovesij (check and balances of power) med nosilci oblasti, kar pomeni, da naj bi vsaka veja oblasti nadzirala drugo, da nobena ne bi imela prevelike moèi, ki vodi v despotizem oziroma dikta- turo. Ta ideja še vedno vpliva na drþavne ureditve, èeprav mnogi utemeljeno mislijo, da sta zakonodajna in izvršilna oblast v rokah iste politiène strukture. Med njima je le še funkcionalna delitev pristojnosti. Pravi nadzor prvih dveh vej oblasti naj bi opravljalo le (ustavno) sodstvo. Poleg klasiènih nosilcev trojne delitve oblasti poznajo sodobne drþave tudi druge pomoþne vzvode, ki prispevajo k sistemu zavor in ravnovesij v druþbi. Na prvem mestu je nadzor civilne druþbe in medijev nad nosilci drþavne ob- lasti. Za tak nadzor je izredno pomembno naèelo javnosti in odprtosti (transparentnosti) delovanja oblasti, ki tak- šen nadzor sploh omogoèa. Med pomoþne nosilce (èetrto vejo oblasti) se uvršèajo še ustavna sodišèa, ki imajo izred- no pomembno vlogo pri nadzoru zakonodajne veje oblasti, raèunska sodišèa, ki opravljajo nadzor izvršno-upravne veje oblasti pri trošenju javnih sredstev, in pravi (parlamentar- ni) ombudsmani. Jasno je, da ombudsmana ne moremo uvrstiti v nobe- nega od treh nosilcev oblasti v klasièni trojni delitvi. Prav- niki reèemo, da je to ustavna institucija posebne vrste: sui generis, ki v okviru svoje temeljne naloge – varstva pravic posameznikov pred posegi oblastnih organov – stopa v raz- merja z vsemi tremi klasiènimi nosilci oblasti. Zato se po- leg medijev vèasih tudi ombudsmani uvršèajo v èetrto vejo oblasti. V klasiènem sistemu delitve oblasti pa je ombuds- man še najbliþe parlamentu, ki ga imenuje in kateremu je dolþan poroèati. Lahko ga deWniramo tudi kot institucijo, ki pomaga predstavniškemu, zakonodajnemu telesu pri nadzo- ru izvršilne in upravne veje oblasti. Tudi zgodovinsko je bil ombudsman ustanovljen kot podaljšana roka parlamenta v njegovi funkciji nadzora izvršilne veje oblasti. 5.3 tiskovni (medijski) sveti in medijski obmudsmani Pri poimenovanju organov samoregulacije v medijih je kar nekaj terminološke zmede in nedoslednosti. Tudi pri nas. Za medijskega ombudsmana (varuha) bi imenoval le slo.indd 83 24.3.2005, 11:16:24 84 Zasebno in javno v medijih monokratièni oziroma enoosebni organ nadzora, sveti pa so kolegijski organi. Na zaèetku so se imenovali tiskovni sve- ti, saj so imeli pooblastila le v razmerju do tiskanih medi- jev. Zaradi razvoja novih medijev pa se med »nadzorovane« organe dodajajo še televizija, internet in drugi novi mediji, zato se vedno bolj uveljavlja izraz medijski svet. Pri nas so pobudniki za ustanovitev novega organa za samoomejevanje v medijih v Sloveniji uporabljali oba naziva, pogosteje pa »tiskovni svet«. Gojko Bervar sodi v monograWji o samo- omejevanju v medijih, da bi bil zaradi razvoja svetovnega spleta v prihodnje ustreznejši enotni medijski svet 38 . Ker pa se je izraz tiskovni svet þe uveljavil, tudi v zvezi z pobu- do za novi organ samonadzora v Sloveniji, ga bom tu upo- rabljal tudi sam. 3.2.1 Tiskovni sveti Tiskovni sveti kot kolektivni organi za samoomejevanje v medijih imajo daljšo zgodovino, so bolj razširjeni in tudi uspešnejši kot medijski ombudsmani, ki jih predstavljam v nadaljevanju. Tiskovni sveti so torej kolegijski organi, ki jih sestavljajo predstavniki zdruþenj zaloþnikov in zdruþenj novinarjev, vèasih pa tudi predstavniki javnosti oziroma ci- vilne druþbe. Poleg obravnav pritoþb nezadovoljnih posa- meznikov veèinoma obravnavajo tudi širše probleme etike javne besede. To so organi samonadzora, nekateri pa tudi organi samoregulacije, to pomeni, da tudi sprejemajo pra- vila etiènega ravnanja (kodekse) v medijih. Najveèkrat pa ta pravila sprejemajo njihovi ustanovitelji v obliki etiènih kodeksov. Primerjalni prikaz delovanja raznih modelov tiskovnih svetov v drþavah je bil þe veèkrat predstavljen, tudi v reviji Medijska preþa, zato ne bom šel v podrobnosti. Podrobneje bom predstavil le švedski model, ki je bil prvi na svetu in o katerem menim, da je dobra in uèinkovita kombinacija delovanja ombudsmana in tiskovnega sveta. Podoben mo- del sem predlagal tudi za Slovenijo v èlanku, objavljenem leta 2000 v Sobotni prilogi Dela 39 . Švedska ima zelo dolgo tradicijo svobode tiska in izraþanja; prvi zakon je bil sprejet þe leta 1766, prvi tiskov- ni svet pa je bil ustanovljen leta 1916. Švedska je tudi drþava, 38 Bervar, Gojko (2002): Svoboda neodgovornosti – Samoomejevanje v medijih v Sloveniji, Mirovni inštitut, Ljubljana, str. 64. 39 Glej èlanek: »Medijski varuh? Zakaj pa ne!«, Delo, Sobotna priloga, 2. september 2000, str. 6. slo.indd 84 24.3.2005, 11:16:24 85 Ombudsmani, tiskovni sveti in medijski varuhi ki je »izumila« ombudsmana in ga »izvozila« po vsem sve- tu. Tudi švedski tiskovni svet je kmalu po drugi svetovni vojni padel v krizo zaupanja, ki ni neobièajna pri organih medijskega samonadzora,. Ta kriza je bila povezana z širje- njem komercialnega (rumenega) tiska. Tiskovnemu svetu so oèitali, da je neuèinkovit in brez moèi. V šestdesetih le- tih se je nato zaèela javna razprava o reformi mehanizmov medijskega (samo)nadzora. Švedski parlament je takrat po- zval k sprejetju zakonodaje, ki bi bolj uèinkovito zašèitila zasebnost v medijih. Odgovor na kritike je bila reforma mehanizmov samo- nadzora in v njenem okviru je bil leta 1969 obstojeèemu ti- skovnemu svetu dodan tiskovni ombudsman (press ombuds- man) 40 . Od takrat ima Švedska uèinkoviti in uravnoteþeni sistem medijskega samonadzora. Zanimivo je, da tiskovne- ga ombudsmana imenujejo za tri leta glavni parlamentarni ombudsman, predsednik odvetniške zbornice in predsednik tiskovnega sveta. Sredstva za delo tiskovnega ombudsma- na zagotavljajo zdruþenja zaloþnikov (veèji del) in novi- narski sindikat. T iskovni ombudsman je prvi, na katerega se lahko obrne- jo tisti, ki imajo pritoþbo, pripombo ali popravek k sporoèilu v medijih, ki so del te sheme. Sistem vkljuèuje tudi ponudni- ke internetnih sporoèil. Pritoþbo morajo poslati tiskovnemu ombudsmanu v treh mesecih od objave spornega sporoèila. Nekatere primere lahko obravnava tudi na lastno pobudo, vendar mora dobiti soglasje prizadetega. Èe ugotovi, da je pritoþba pravoèasna in sprejemljiva, primer razišèe in ga poskuša najprej rešiti sam s posredovanjem pri mediju. Èe s svojim posredovanjem za ustrezni popravek, odgovor ali opravièilo ne uspe, lahko primer preda tiskovnemu svetu kot organu druge stopnje. Sam, kot tudi drugi ombudsmani, namreè nima izvršilnih ali kaznovalnih pooblastil. Poleg ob- ravnave posameznih primerov in ima tudi širše pristojnosti pri promociji in javni obravnavi etike v medijih. Tiskovni ombudsman dobi pribliþno 400 pritoþb na leto. Le pribliþno 30 odstotkov vseh zadev pa pride tudi na tiskov- ni svet kot organ druge stopnje in organ, ki lahko medijem izreèe sankcije. Na tiskovni svet se lahko poleg ombuds- mana pritoþijo tudi prizadeti ali medij, èe niso zadovoljni z odloèitvijo ombudsmana. Odloèitev tiskovnega sveta je za medij zavezujoèa. Tiskovni svet lahko izreèe tudi denarno kazen v skladu z kodeksom. 40 Vir: . slo.indd 85 24.3.2005, 11:16:25 86 Zasebno in javno v medijih Pristojnosti švedskega ombudsmana in tiskovnega sveta predstavljam podrobneje tudi zato, ker moj predlog za me- dijskega varuha iz leta 2000 41 ni bil dovolj natanèno pred- stavljen oziroma pravilno razumljen. Predlagal sem, da bi tiskovni svet, sestavljen iz predstavnikov lastnikov medijev, zdruþenja novinarjev in civilne druþbe, imenoval medijskega varuha, da bi raziskoval posamezne primere, ko mediji kršijo pravice ljudi. Njegove odloèitve bi mediji morali spoštovati in objavljati. Èe se z odloèitvijo ne bi strinjali, bi se lahko pritoþili na tiskovni svet, ki bi o zadevi dokonèno odloèil. Gojko Bervar je predlog za kombinacijo medijskega varu- ha in tiskovnega sveta razumel tako, da bi bil varuh v okvi- ru institucije varuha èlovekovih pravic in bi ga Wnancirala drþava, tiskovni svet, ki bi sprejemal dokonène odloèitve, pa bi Wnancirali zaloþniki, ustanovitelji tiskovnega sveta. Sam sem imel takrat v mislih švedski model, to pomeni, da bi bila tako varuha kot tiskovni svet sestavni del iste Wnanène sheme. T akšen predlog sem utemeljil predvsem z zahtevami po strokovnosti obravnave pritoþb proti delu medijev, ki je bolj uèinkovita, kadar pritoþbo razišèe poklicni strokovnjak, kot pa èe zadevo obravnava le nepoklicno sestavljeni kolek- tivni organ, ki se sestane le nekajkrat in po naravi stvari ne more strokovno izvesti potrebnega preiskovalnega postopka. Iz poroèil èastnega razsodišèa dns in odmevov na njegovo delo 42 je razvidno, da je problem tudi ustrezna strokovna podpora èlanom razsodišèa pri preiskovanju in odloèanju o posameznih primerih. Poleg švedskega tiskovnega sveta se kot vzor veèkrat omenjata še nemški (Deutscher Presserat), ki je bil ustanov- ljen leta 1956, in britanska pritoþbena komisija za tisk (Press Complaint Commission). Prvi britanski tiskovni svet, ki je zaèel delovati leta 1953, je v osemdesetih letih prejšnjega stoletja izgubil veliko svoje verodostojnosti in zaupanja. Par- lament je takrat ugotovil, da ne zagotavlja dovolj uèinkovite zašèite zasebnosti. Èlani parlamenta so predlagali zakon o varovanju zasebnosti v medijih in predlog zakona o pravici do popravka. Pritisk parlamenta in visoke denarne kazne, ki so jih dosojala angleška sodišèa zaradi posegov medijev v zasebnost, so bili zadosten razlog za lastnike medijev, da so privolili v ustanovitev uèinkovitega samoregulacijskega telesa. Nov tiskovni svet – pritoþbena komisija za tisk – je zaèel delati leta 1991, njegov poveèani ugled pa kaþe števi- 41 Glej èlanek: »Medijski varuh? Zakaj pa ne!«, Delo, Sobotna priloga, 2. september 2000, str. 6. 42 Peter Janèiè: »Kdo ustanavlja tiskovni svet? », E-novinar, št. 1, 25. april 2002. slo.indd 86 24.3.2005, 11:16:26 87 Ombudsmani, tiskovni sveti in medijski varuhi lo prejetih pritoþb, ki se je od 1396 v prvem letu delovanja dvignilo na 2944 v letu 1997, sedaj je povpreèno število pritoþb okoli 2500. Zanimivo je, da so bili vsi navedeni tiskovni sveti kot organi medijskega samonadzora ustanovljeni šele potem, ko je oblast »zagrozila«, da bo uvedla stroþjo zakonodajo o varstvu zasebnosti v medijih oziroma sama zagotovila me- hanizme varstva te èlovekove pravice. 5.3.2 Tiskovni ombudsmani v svetu V nekaterih okoljih ustanavljajo tiskovne ombudsma- ne 43 (press ombudsmen) kot posebne organe internega samo- nadzora in (ali) samoregulacije. To so individualni organi, najveèkrat je to le ena oseba, in notranji organi posamez- nih medijev. Najveèkrat gre za tiskane medije, zato uporab- ljam pridevnik »tiskovni«; takšni ombudsmani so pri drugih medijih le izjemoma. Imenujejo jih lastniki oziroma vod- stva enega ali veè medijev. Kot sem þe omenil pri deWniciji ombudsmanov zasebnega sektorja, jih ustanavljajo lastniki predvsem zato, da bi izboljšali ugled svojega medija v jav- nosti in med svojimi »potrošniki« in tudi tako dosegli boljši trþni poloþaj. Bralci, ki ne uspejo s svojimi pripombami ali popravki, svoje nezadovoljstvo pogosto izraþajo tudi z od- povedjo medija. Pogosto so tiskovni ombudsmani edini, ki jih zares poslušajo in jim dajejo obèutek, da nekdo resno obravnava njihove pripombe, opazke ali kritike. K takšnim ombudsmanom prihajajo tudi pisma in klici nezadovoljnih bralcev in poslušalcev, ki napovedujejo odpoved medija. Ombudsmani naj bi jih preprièali, da zasluþi njihovo na- daljnje zaupanje. Tiskovni ombudsmani so torej predvsem posredniki med lastniki in uredniki medija ter njihovimi uporabniki - bralci na drugi strani. Tiskovni ombudsmani rešujejo pritoþbe nezadovoljnih bralcev in predloge za popravke. Poleg tega imajo obièajno svojo redno kolumno in v njej komentirajo prejeta pisma, kritizirajo slabe novinarske prispevke in komentirajo širše probleme etike javne besede. Najveè tiskovnih ombuds- manov prihaja iz vrst izkušenih novinarjev znotraj medij- ske hiše, manj pa jih prihaja od zunaj. Vsaka od rešitev ima svoje prednosti in slabosti. Tisti, ki je prej delal kot 43 Uporabil bom izraz tiskovni ombudsman (angl: press ombudsman), èeprav se imenu- jejo tudi »zastopnik bralcev« (readers ombudsman) ali »javni urednik« (public editor). Èe bi imeli pri nas takšno institucijo, bi se verjetno imenoval tiskovni varuh. Zato bom vèasih uporabil tudi takšen izraz. slo.indd 87 24.3.2005, 11:16:27 88 Zasebno in javno v medijih novinar v istem mediju, ga bolje pozna in laþe pridobi za- upanje in avtoriteto med èlani redakcije, na drugi strani pa distanca, ki jo ima zunanji ombudsman, zbuja vtis njegove veèje neodvisnosti od èlanov uredništva. Takšni ombuds- mani so veèinoma tudi skrbniki notranjih etiènih kodek- sov, ki jih sprejme ali sopodpiše èasopis. Podlago za svoje ukrepanje poišèejo v kodeksu in na njej sprejmejo stališèe o upravièenosti pritoþbe. Nekateri menijo, da bi vlogo tiskov- nega ombudsmana lahko opravljal tudi glavni urednik, ki ima podobne naloge, vendar pa naj bi imel posameznik, ki se imenuje ombudsman, veè zaupanja pri bralcih in zbujal vtis veèje neodvisnosti. Prvega tiskovnega ombudsmana je ustanovil tokijski dnevnik Asahi Shimbun leta 1922. V Ameriki je bil prvi ti- skovni ombudsman imenovan leta 1967 v Kentuckyju sku- paj za The Courier-Journal in The Louisville Times 44 . V takš- ni obliki se tiskovni ombudsmani ustanavljajo zlasti v zda, in to po letu 1973, ko poskus za ustanovitev nacionalnega tiskovnega sveta (National News Council) ni bil uspešen. Po dokonènem prenehanju dela nacionalnega tiskovnega sveta v letu 1984 se je nadaljevalo obdobje javnih kritik in nezaupanja v delo medijev. Tiskani mediji so odgovorili z ustanavljanjem regionalnih tiskovnih svetov (na primer v Washingtonu in Minnesoti) in ustanavljanjem notranjih tiskovnih ombudsmanov. Veèina takšnih ombudsmanov ima le kratko »þivljenjsko dobo«. Lastniki jih ustanavljajo v obdobjih, ko bi si radi spet pridobili zaupanje med bralci. T o zaupanje je še poseb- no omajano v zda, kjer se vrstijo afere, ki dokazujejo ne- kredibilnost ameriških novinarjev in medijev. V obdobju varèevalnih ukrepov pa so tiskovni ombudsmani med pr- vimi, ki jih lastniki veè ne potrebujejo. Manjkajo jim pred- vsem temeljni elementi neodvisnosti, da bi jih lahko uvrstili med »prave« ombudsmane. Merila za takšne ombudsmane je v Ameriki sprejelo Zdruþenje ameriških ombudsmanov (United States Ombudsman Association –USOA) 14. okto- bra 2003 45 . Med njimi so podrobno razdelani elementi ne- odvisnosti, nepristranosti, zaupnosti postopka in zmoþnosti kredibilne izvedbe preiskave. Najpomembnejša je neod- visnost, ki vkljuèuje trdno pravna podlago za ustanovitev, trajnost mandata, stabilno Wnanciranje in neodvisnost od tistih, ki jih nadzira. 44 Lucia Moses: »Increasingly, newspapers call on ombudsmen to cure what ails them«, dostopno na http://www.newsombudsmen.org/moses.html. 45 Governmental ombudsman standards, dostopno na . slo.indd 88 24.3.2005, 11:16:27 89 Ombudsmani, tiskovni sveti in medijski varuhi Ugled in kredibilnost tiskovnega ombudsmana sta tes- no povezana z njegovo osebnostjo in moralno drþo. Èe mu uspe vzpostaviti ustrezno distanco in neodvisnost do novi- narjev in urednikov v mediju, ima lahko ugled med bralci. V tem primeru pa je pod velikim pritiskom èlanov redakcije, ki jim seveda ni všeè kritièno ocenjevanje njihovega dela, in to javno. Eden od tiskovnih ombudsmanov je izjavil, da imajo novinarji zelo tanko koþo, kadar se piše o njihovi pro- fesionalnosti. Èe pa ombudsman podleþe pritisku lastnikov in novinarjev, postane le dodatni okrasek uredništva, ki ga na koncu dejansko nihèe ne potrebuje. Kljub tej kritièni oceni so tudi tiskovni ombudsmani pomembni mehanizem samonadzora medijev. A nikakor ne dovolj za to, da bi lahko rekli, da je s tem zagotovljen uèinkoviti in neodvisni nadzor medijev. So pomemben se- stavni del vseh ukrepov, predvsem v kombinaciji s širšim me- dijskim svetom, ki ima trdno pravno podlago, zagotovljeno Wnanciranje in s tem strokovnost pri obravnavi pritoþb zaradi kršitev (nacionalnih) novinarskih etiènih kodeksov, ki naj zagotovijo uèinkoviti sistem samonadzora medijev. Pri nas je nekakšen medijski varuh predviden v kodeksu rtvs, ki se uradno imenuje Poklicna merila in naèela no- vinarske etike v programih rtv Slovenija in ki ga je sprejel svet rtvs þe 18. maja 2000 46 . Vendar »varuh poklicnih me- ril in naèel novinarske etike« še ni bil imenovan. Njegovo vlogo zaèasno opravlja svet rtv Slovenija. Verjetno bo tako ostalo, ker tudi sama »poklicna merila« niso uveljavljena. Ko sem prviè videl njihovo besedilo, sem pred prièami izjavil, da so v predlagani obliki le zanka okoli vratu tako novinarjev kot celotne nacionalne televizije. Preveè podrobno in togo normiranje novinarskega dela lahko le omejuje kreativnost in samostojnost tako novinarjev kot urednikov. 46 Dosegljiv je na spletnih straneh TVS: . slo.indd 89 24.3.2005, 11:16:28 90 Zasebno in javno v medijih 6 POBUDA ZA USTANOVITEV TISKOVNEGA SVETA V SLOVENIJI Leta 2000 je dal Mirovni inštitut novo pobudo za usta- novitev tiskovnega sveta v Sloveniji. Okolišèine obravnave in (ne)sprejemanja te pobude je podrobno predstavil Goj- ko Bervar v svoji knjigi 47 , zato se bom omejil predvsem na komentar teh procesov. Na zaèetku je pobudi dobro kazalo. Ob predstavitvi na novinarskih dnevih na Bledu leta 2000 je bil odziv ugoden. Idejo je podprl tudi upravni odbor dns in pooblastil Gojka Bervarja, da o tem vodi nadaljnje pogovore. Sestavljena je bila skupina novinarjev, medijskih strokovnjakov in prav- nikov in ponudila je predlog za ustanovitev tripartitnega ti- skovnega sveta, ki bi ga sestavljali predstavniki izdajateljev in zaloþnikov, novinarjev in javnosti. Organiziranih je bilo veè pogovorov, prikazane so bile informacije o podobnih organih drugod po svetu, povabljeno je bilo nekaj ugled- nih posameznikov, da so predstavili svoje izkušnje iz dela tiskovnih svetov. Predstavnik Francoskega inštituta za tisk Claude-Jean Bertrand je na novinarskem veèeru v Galeriji Škuc 4. septembra 2000 med drugim poudaril, da morajo novinarji pridobiti zaupanje javnosti, to pa doseþejo s profe- sionalnim opravljanjem svojega dela. Ravno sklicevanje na javnost je moè, s katero se novinarji lahko uprejo politiènim in gospodarskim pritiskom. Ko je þe kazalo, da je pobuda uresnièljiva, se je po- kazalo nerazumevanje tam, kjer so ga pobudniki najmanj prièakovali: pri novinarjih oziroma, bolj natanèno, vod- stvu dns, ki je bilo izvoljeno v letu 2001. Razloge za odklo- nilen odnos do predloga za ustanovitev tiskovnega sveta v Sloveniji sta javno predstavila novi predsednik dns Grega Repovþ v reviji Medijska preþa 48 in novinar Peter Janèiè v spletnem glasilu dns E-novinar 49 . Prvi utemeljuje nasproto- vanje tiskovnemu svetu predvsem z dvema razlogoma. Naj- prej nasprotuje temu, da bi novinarji o lastnih napakah raz- pravljali skupaj z zaloþniki, ki imajo drugaène interese kot novinarji. Vidi nevarnost, da bodo dobili lastniki medijev s tiskovnim svetom dodatno moþnost za obraèunavanje z no- vinarji, in to v trenutku, ko se urejanje statusnih vprašanj novinarjev zaostruje. Drugi razlog da je nevarnost, da bi po 47 Bervar, Gojko (2002): Svoboda neodgovornosti – Samoomejevanje v medijih v Sloveniji, Mirovni inštitut, Ljubljana. 48 Grega Repovþ: »Iskanje lastne pasti«, Medijska preþa, poletje/jesen 2001. 49 Peter Janèiè: »Kdo ustanavlja tiskovni svet?«, E-novinar, št. 1, 25. april 2002. slo.indd 90 24.3.2005, 11:16:28 91 Ustanavljanje tiskovnega sveta v Sloveniji predstavnikih javnosti v tiskovnem svetu politiki omogoèili, da bi nadzorovala novinarje. Kot primera naèelno dobrih idej glede vkljuèevanja predstavnikov civilne druþbe, ki se v praksi nista obnesla, omenja svet rtvs in drþavni svet. Oblast da ima þe tako dovolj moþnosti za nadzorovanje no- vinarjev z zakonodajo, ki daje široke moþnosti za popravek in odgovor. Podobne argumente proti tiskovnemu svetu je predstavil tudi Peter Janèiè, ki vidi edino zagotovilo svobo- de tiska v organih dns. Na navedena prispevka sta se javno in argumentirano odzvala Gojko Bervar v E-novinarju 50 in Brankica Petkoviæ v reviji Medijska preþa 51 . Z argumenti obeh se strinjam, zato jih ne bom ponavljal. Menim, da je bila reakcija vodstva dns na pobudo o ustanovitvi tiskovnega sveta kratkovidna in utemeljena z izrazito cehovskimi in sindikalistiènimi po- gledi na delovanje novinarskega društva. Reakcija vodstva dns je zelo podobna reakcijam drugih cehovskih zdruþenj: notarjev, odvetnikov ali zdravnikov. Svoje poslanstvo vidijo le v branjenju interesov svojih èlanov in svoje stroke pred vsakršnim zunanjim nadzorom. Sami »najbolje vedo«, kaj je v interesu njihovih èlanov, zato naj drugi ne bi imeli pra- vice ocenjevati jih. Tako je v letu 2004 notarska zbornica zašèitila svojega èlana, ki se ni proslavil v nepremièninskih aferah »Zbiljski gaj« in »Orion«. V istem letu je predsednik odvetniške zbornice Slovenije v razpravi o poroèilu varuha na odboru drþavnega zbora protestiral zaradi naslova »Vrana vrani ne izkljuje oèi«. Varuh je v tistem delu poroèila seve- da kritiziral nekritièno zašèito, ki so je deleþni odvetniki pri pritoþbah svojih klientov na disciplinskih organih odvet- niške zbornice. Ni treba veliko primerov za ugotovitev, da tudi èlani zdravniške zbornice vidijo poslanstvo predvsem v varovanju »ugleda« svojih èlanov. Znani so tudi odpori policije in njenega sindikata, da bi omejili sodelovanje zu- nanjih predstavnikov pri odloèanju o prekoraèitvah njiho- vih pooblastil. T akšni prijemi cehovskih zdruþenj so kratko- vidni in na dolgi rok le zmanjšujejo ugled njihovih èlanov. Nekritièna zašèita èlanov, tudi kadar oèitno naredijo na- pako, je èloveško razumljiva, vendar ne prispeva k ugledu stroke. Takšno ravnanje dolgoroèno bolj škodi ugledu kot odkrito in pošteno razpravljanje o napakah in obraèun s slabimi ali nepoštenimi èlani v lastnih vrstah. Zanimivo je, da so novinarji, ki pogosto razkrivajo takšne prijeme drugih 50 Gojko Bervar: »Peter, hvala! », E-novinar 6/7, 2002. 51 Brankica Petkoviæ: »Kdo se noèe pogovarjati o tiskovnem svetu?«, Medijska preþa, poletje 2002. slo.indd 91 24.3.2005, 11:16:29 92 Zasebno in javno v medijih cehovskih zdruþenj, pokazali pri predlogih za ustanovitev tiskovnega sveta podobno nekritiènost do obravnave po- manjkljivosti v lastnih vrstah. Menim, da je bil strah vodstva dns pred »vdorom« poli- tike v tiskovni svet pretiran. Pozabili so, da je pobuda pred- videvala, da bi predstavnike tako imenovane javnosti izbirali sami predstavniki zdruþenj novinarjev in zaloþnikov. To bi samo po sebi skoraj izkljuèilo nevarnost, da bi se po predstav- nikih »javnosti« v tiskovni svet »vtihotapila« politika. Sicer pa strah pred poseganjem politike zelo dobro ilu- strira odnos sedanjega vodstva dns do javnosti. Svojega »nasprotnika« vidijo predvsem v politiki, ki da se vtika v novinarsko in uredniško delo. Po eni strani je tak strah utemeljen, saj so poskusi politike, da bi vplivala na medije, neposredno ali po lastnikih, permanentni. Vendar menim, da je usmerjanje veèine energije v zašèito avtonomije in iz- boljšanje socialnega in drugega poloþaja novinarjev preveè enostransko. Oboji, tako politika kot mediji, sluþijo javno- sti. Prvi z instrumenti drþave, drugi z obvešèanjem o zade- vah, pomembnih za javnost. Sicer legitimno zavzemanje novinarjev za avtonomijo in boljši materialni poloþaj ima tudi veè moþnosti za uspeh, èe imajo zaveznika v javnosti. Z izgubljenim zaupanjem pa izgubljajo vsi: javnost, lastniki medijev in novinarji. Gojko Bervar pojasnjuje v svoji knjigi o samoomejeva- nju v medijih v Sloveniji razliko med èastnim razsodišèem (èr, sedaj se imenuje novinarsko èastno razsodišèe - nèr) dns in predlogom za novi tiskovni svet. Prvi obravnava pritoþbe proti novinarjem ali urednikom, drugi pa obravna- va predvsem medij, ki je objavil sporni prispevek. T e razlike mnogi ne prepoznajo in v tiskovnem svetu vidijo le dvojèka èr dns. To je imelo pomembno vlogo v osemdesetih in v zaèetku devetdesetih let, ko je v mnogih primerih obvaro- valo novinarje pred pritiskom politikov oziroma, bolje, ni dovolilo, da bi politika po èr obraèunavala z neposlušnimi novinarji in mediji (primer Bogdana Novaka in Pavlihe). Vendar menim, da si v celoti èr v javnosti ni ustvarilo ugle- da doslednega in nepristranskega zagovornika etike javne besede. To smo ugotavljali tudi pri varuhu èlovekovih pra- vic 52 . Þe podatki o številu pritoþb, še posebno pa o številu odloèitev razsodišèa, teh je le kakšna desetina na leto, ne kaþejo na ugled in zaupanje javnosti v ta organ. Pri nefor- malnih organih nadzora, med njimi so tudi ombudsmani, 52 Poroèilo varuha èlovekovih pravic za leto 2002, toèka 2.1. »Ustavne pravice, etika javne besede«. slo.indd 92 24.3.2005, 11:16:29 93 Ustanavljanje tiskovnega sveta v Sloveniji zaupanje v organ najbolje ilustrira število pritoþb. Nekateri novinarji in izdajatelji razsodb èr kratko malo ne sprejema- jo. Novinarji so zaradi obravnave lastnih prispevkov v èr izstopali iz dns, mnogi mediji, še posebno tisti, ki so »ob- sojeni«, pa razsodb praviloma ne objavljajo 53 . Èe bo usta- novljen tripartitni tiskovni svet, lahko nèr dns nadaljuje svoje delo, èas pa bi pokazal, ali se organa lahko zdruþita v enotni organ samoregulacije in samonadzora. Zadnje èase nekaj avtorjev 54 opozarja na moþnost uved- be tako imenovane soregulacije (nekateri jo imenujejo tudi koregulacija), èe samoregulacijski mehanizmi niso uveljav- ljeni ali niso dovolj uèinkoviti pri varstvu pravic posamez- nikov. Predlogi za soregulacijo nastajajo v okviru Evropske unije pod pritiskom potrošniških organizacij. Soregulacija pa je ravno tisti model, pri katerem bi bili ugovori vod- stva dns proti uvedbi tiskovnega sveta upravièeni. Prinaša namreè vlogo drþave tako pri sprejemanju pravil oziroma kodeksov ravnanj v medijih kot v mehanizmih obravnave kršitev teh pravil. Omenili smo þe razna priporoèila Sveta Evrope in eu, ki pozivajo medije k veèjemu spoštovanju zasebnosti in dru- gih èlovekovih pravic. Þe omenjena resolucija Sveta Evro- pe št.1165 (1998) o pravici do zasebnosti predlaga uvedbo Wnanènih sankcij proti medijskim skupinam, ki sistematièno kršijo pravico do zasebnosti. Ti ukrepi so torej usmerjeni le proti delu tako imenovanih komercialnih ali rumenih medijev, zato je vsekakor bolje, da mediji poskušajo nare- diti »red« v svojih vrstah sami s sistemom samoregulacije kot pa da èakajo, da drþave s predpisi uvedejo soregulacij- ske modele. Groþnja drþave, da bo tudi s »priporoèili« (beri pritiski) naddrþavnih organizacij uvedla sistem soregulacije medi- jev, je permanentna. Mediji, v veliki meri upravièeno, vi- dijo v takšnih predlogih poskuse politike, da bi jih omeji- la in ogrozila njihovo neodvisnost pri izvajanju pravice do obvešèenosti. Vendar pa, v Sloveniji je to še posebno oèitno, v obèutku ogroþenosti od politike pozabljajo, da so njihove þrtve najveèkrat ljudje, ki nimajo oblasti. Mislim, da je bila pobuda za ustanovitev tiskovnega sve- ta v Sloveniji doslej neuspešna, ker se je èasovno ujemala 53 Sandra Bašiæ-Hrvatin: »Novinarsko èastno razsodišèe v Sloveniji«, Medijska preþa, poletje 1999. 54 Saša Bojc: »Koregulacija medijev v Evropi – naslednja epizoda Velikega brata iz eu?« in Gojko Bervar: »Velika Britanija: Prenova pritoþne komisije za tisk?«, Medijska preþa, marec/april 2004. slo.indd 93 24.3.2005, 11:16:29 94 Ustanavljanje tiskovnega sveta v Sloveniji z nekakšnim tranzicijskim obdobjem tako pri lastnikih (zaloþnikih) medijev kakor pri novinarskih organizacijah. Pri prvih so premiki v lastniški strukturi in nedokonèani procesi lastninjenja povzroèili nejasnosti pri doloèanju so- govornika in partnerja. Pobudniki so se pogovarjali tako z lastniki kot uredniki medijev. Brez aktivne podpore dovolj reprezentativnega deleþa lastnikov tiskovni svet ne more biti ustanovljen, saj so tisti partner, ki naj zagotovi veèino sredstev za njegovo delovanje. Tudi »pritisk« sodišè z izre- kanjem visokih denarnih kazni zaradi neetiènega ravnanja medijev in posegov v zasebnost v Sloveniji oèitno še ni tako moèan, da bi lastnike preprièal, da je zanje še vedno ceneje Wnancirati organ samoomejevanja kot plaèevati vi- soke odškodnine. Nekaj razlogov za dosedanji odklonilni odnos novinar- jev in njihovih zdruþenj do tiskovnega sveta sem þe omenil. T udi na tej strani se je pobuda ujemala z nekakšno tranzicijo, tako pri organiziranosti kot pri deWniranju prioritet. V tem obdobju je bilo za novinarje oèitno bolj pomembno urejanje pravnega in socialnega statusa z lastniki in »drþavo«, zato so v širše zastavljenem organu samoomejevanje medijev videli predvsem dodatno nevarnost za pritisk nase. Pobuda za ustanovitev tiskovnega sveta bi morda imela veè moþnosti, èe bi bil tudi predlog oblikovan bolj podrob- no, morda z osnutkom ustanovitvenega akta in Wnanènim naèrtom za delovanje. Tako bi se izognili razliènemu razu- mevanju vloge in pristojnosti takšnega organa, ki je po ne- potrebnem obremenjevalo razpravo. Razprave med novinarsko stavko oktobra 2004 in po njej zbujajo upanje, da razmere za ustanovitev tiskovnega sveta ponovno zorijo. Menim, da se oboji, tako lastniki kot no- vinarji, sedaj bolj zavedajo svoje odgovornosti do javnosti. Ne le v smislu pravice do obvešèenosti paè pa tudi, da so od javnosti kot potrošnika svojih storitev in izdelkov odvisni, tudi materialno. Ena od pomembnejših ugotovitev, ki jih je prinesla novinarska stavka, je tudi nujnost razlikovanja med mediji. Med tistimi, ki spoštujejo novinarsko etiko, kodeks in delovnopravno zakonodajo, in drugimi, ki varèujejo (in kujejo dobièek) predvsem na raèun kvalitete novinarskega dela in spoštovanja socialnih pravic novinarjev. Tiskovni svet, èe bo ustanovljen, bi lahko prispeval k temu, da bo raz- likovanje med dobrimi in slabimi mediji bolj transparentno in ustrezno sankcionirano. slo.indd 94 24.3.2005, 11:16:30 95 Zasebno in javno v medijih 7 SKLEP Brez dvoma imajo mediji veliko moè. Ne pravijo jim brez razloga èetrta veja oblasti ali sedma sila. Vsaka oblast pa potrebuje nadzor. Oblast brez nadzora lahko pripelje do zlorab in kršitev èlovekovih pravic. Kadar v pravice èloveka poseþe oblast, najveèkrat ima takšne moþnosti izvršilna veja, je na voljo veliko sredstev pravnega in drugega varstva, ki so nastala in se uveljavila v dolgih letih delovanja drþavne oblasti. Poleg sodnega varstva so se v zadnjih desetletjih uveljavili tudi nekateri neformalni mehanizmi za varstvo temeljnih èlovekovih in drugih pravic, kot so ombudsmani. Nepogrešljive so tudi nevladne organizacije. Manj moþnosti za varstvo svojih èlovekovih in drugih pravic pa imajo tisti, ki so jih prizadeli mediji. Ti najveèkrat kršijo pravice do zasebnosti, èasti in dobrega imena ali do- mneve nedolþnosti. Ne brez razlogov se je uveljavil izraz »medijsko sojenje«. To je javna obsodba posameznika, ki za svoja domnevna slaba dela (še) ni bil obsojen na sodišèu in zato uþiva ustavno in mednarodnopravno pravico do- mneve nedolþnosti. Z razkrivanjem domnevnih nepravilnosti, predvsem v javnem sektorju, opravljajo mediji vlogo èetrte veje oblasti. Razkrivanje nepravilnosti, ki jih storijo javne osebe, je ne- pogrešljivi element demokratiènih druþbenih ureditev, zato je ustrezno zavarovano z uveljavljanjem druge pomembne èlovekove pravice: svobode izraþanja. Sodišèa, še posebno Evropsko sodišèe za varstvo èlovekovih pravic, zelo poudar- jajo varstvo te èlovekove pravice in so v mnogih primerih zašèitila novinarje, ki so jih toþili ali obsodili zaradi pose- gov v èast in dobro ime. Varstvo novinarjev, ki razkrivajo grehe javnih oseb, je upravièeno, toda þrtve medijske ob- sodbe so pogosto tudi ljudje, ki nimajo javne funkcije. Zato menim, da so v boju med nosilci oblasti in mediji pogosto þrtve »kolateralne« škode. Z vse veèjo komercializacijo me- dijev je tudi veè poseganja v osebnostne pravice tistih, ki nimajo javne funkcije. Pri tem prinašata širitev rumenih medijev in globalizacija dodatno zmedo glede pojmovanja oblasti. Ali drþave nadzirajo multinacionalke, ki so lastniki najvplivnejših medijev, ali pa je narobe? Vsekakor so najveèje þrtve teh procesov ljudje brez vpli- va in oblasti. Neupravièena obtoþba lahko vtisne èloveku neizbrisen peèat. Sodna pot je dolga, zapletena in draga. Ombudsmani, pri nas je to varuh èlovekovih pravic, glede medijev in novinarjev kot zasebnih subjektov nimajo pri- slo.indd 95 24.3.2005, 11:16:30 96 Sklep stojnosti. Uveljavljanje pravice do popravka in odgovora v praksi pogosto ni uèinkovito. V rezultate medijske vzgoje, ki bi »prevzgajala« bralce, da bi znali razlikovati med do- brimi in slabimi mediji, ne verjamem veliko. V primerni obliki je lahko koristna, èe pa je preveè vsiljiva, ima lahko celo nasprotne uèinke. Hitrejši in razmeroma uèinkovit, bolj preventivno kot reaktivno, je lahko mehanizem medijske odgovornosti, ki ga ustvarijo sami novinarji in zaloþniki skupaj s predstav- niki javnosti. Pri nas je zlasti pri novinarjih še veliko ne- zaupanja in nerazumevanja vloge takšnega medijskega sve- ta ali podobnega organa. Mislijo, da zadostuje novinarsko èastno razsodišèe (nèr), ki obravnava le ravnanje novinar- jev in urednikov, a si doslej ni pridobilo ravno veliko ugle- da, kar kaþe zlasti število pritoþb in odmevnost njegovih odloèitev. Širše sestavljeni tiskovni svet, ki bi obravnaval tudi etiènost ravnanja medijev, ne le posameznikov v njih, bi bil lahko hkrati pomembni organ varstva avtonomije in profesionalnosti novinarske stroke. V tej vlogi bi bil lahko tudi sogovornik v razmerju do drþavnih organov, na primer pri sprejemanju predpisov. Oèitno je, da se na tem podroèju ne bo niè spremeni- lo brez zunanjih pritiskov. V Evropi so vse glasnejše govo- rice, da bo sprejeto priporoèilo drþavam za uvedbo sistema soregulacije medijev. To pa je tisti sistem, ki pri novinarjih upravièeno zbuja nezaupanje, saj predvideva vpliv drþave, ta pa vedno pomeni groþnjo pravici do svobodnega izraþanja. V veliki veèini drþav je bil mehanizem medijske odgovor- nosti z udeleþbo predstavnikov javnosti sprejet šele po pri- tisku drþavnih organov, da bodo takšen sistem uvedle same. Druga oblika pritiska so sodne odloèbe zaradi posegov v zasebnost, èast in dobro ime z visokimi odškodninami, ki jih morajo plaèevati mediji. Videli bomo, ali bo za uvedbo uèinkovitejšega sistema medijske odgovornosti tudi pri nas potreben kakšen zunanji pritisk ali pa bo pri samih medij- skih akterjih konèno prevladalo spoznanje, da je v javnosti bolje imeti zaveznika. slo.indd 96 24.3.2005, 11:16:31 97 Zasebno in javno v medijih LITERATURA IN VIRI barendt, eric m. (1999) »The protection of privacy and personal data and the right to use one’s image and voice: when does the dissemination of information become an interferen- ce with a person’s life?«. Gradivo za konferenco Sveta Evrope Freedom of Expression and the Right to Priva- cy, Strasbourg, 23. september 1999. bervar, gojko (2001) Svoboda neodgovornosti. Samoomejevanje v medijih v Sloveniji. Mirovni inštitut, Ljubljana. (2001) »Kdaj bomo ustanovili medijski svet v Sloveni- ji?«, Medijska preþa, št. 10, zima 2001. (2004) »Velika Britanija: Prenova pritoþne komisije za tisk?«, Medijska preþa, št. 17/18, marec/april 2004. bertrand, claude-jean (1990) »Media acountability: The case for press coun- cils«, Intermedia, št. 6, november-december 1990. (2004) »Sistemi medijske odgovornosti«. Gradivo za no- vinarske dneve v Ankaranu, november 2004. bojc, saša (2002) »Koregulacija medijev v Evropi – naslednja epi- zoda Velikega brata iz eu?«, Medijska preþa, št. 15, de- cember 2002. èebulj, janez (1992) Varstvo informacijske zasebnosti v Evropi in v Slo- veniji. Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljub- ljana. finþgar, alojzij (1985) Osebnostne pravice. èz Uradni list, Ljubljana. galip, demir (2004) »Development of the Institution of Ombuds- man in History and its Place in the State of Law«. Gradi- vo za seminar o instituciji ombudsmana, Nevsehir, Turèija, 8–11. maj 2004. slo.indd 97 24.3.2005, 11:16:31 98 Zasebno in javno v medijih hrvatin b., sandra, kuèiæ j., lenart, petkoviæ, brankica (2004) Medijsko lastništvo. Mirovni inštitut, Ljubljana. hrvatin b., sandra (1999) »Novinarsko èastno razsodišèe v Sloveniji«, Me- dijska preþa, št. 6, poletje 1999. lampe, rok (2004) Sistem pravice do zasebnosti. Bonex, Ljubljana. mcmasters, paul (2003) »Zakon o svobodi informacij (foia) je ‘matrica’«, E-novinar, št. 3, . mendel, toby (1999) »The right of the public to know and freedom of entertainment: information seen from the consumer’s angle«. Gradivo za konfereco Sveta Evrope Freedom of Expression and the Right to Privacy, Strasbourg, 23. september 1999. mendes, jairo faria »Ombudsman: Self-criticism in newspapers, ono artic- les about ombudsmanship«. Dostopno na . moses, lucia »Increasingly, newspapers call on ombudsmen to cure what ails them«. Dostopno na . nahtigal, neva (2003) »Obrekovalci pred Evropskim sodišèem«, Medijska preþa, št. 18, oktober 2003. petkoviæ, brankica (2002) »Kdo se noèe pogovarjati o tiskovnem svetu?«, Medijska preþa, št. 14, poletje 2002. prepeluh, urška (2003) Dostop do informacij javnega znaèaja: primeri evrop- skih inštitucij, zvezne drþave New York in Slovenije. Raz- iskovalno poroèilo. Mirovni inštitut, Ljubljana. slo.indd 98 24.3.2005, 11:16:31 99 Literatura in viri rednak, andreja (2004) »Na novinarje pritiskate, mar ne?«, Gospodarski vestnik, 2. avgust 2004. repovþ, grega (2001) »Iskanje lastne pasti«, Medijska preþa, št. 12, poletje/jesen 2001. rovšek, jernej (1994) »Uvodna pojasnila k zakonu o varuhu èlovekovih pra- vic. Varstvo èlovekovih pravic.« Uradni list, Ljubljana. (1998) »Vloga varuha èlovekovih pravic pri nadzoru jav- ne uprave«. Zbornik referatov V . Dnevi slovenske upra- ve, Portoroþ. (1998) »Ombudsmani v Zdruþenem kraljestvu«, Pravna praksa, št. 405, 23. julij 1998. (1999) »Odprtost javne uprave in moþnost dostopa do in- formacij javnega znaèaja«. V: Zbornik referatov indo 99. (2000) »Medijski varuh? Zakaj pa ne! », Delo, Sobotna priloga, 2. september 2000. (2001) »Ombudsman ne more biti poulièni aktivist«, Delo, Sobotna priloga, 3. marec 2001. (2001) »Ombudsmani, pravosodje in zakonodaja«, Pravna praksa, št. 36, 29. november 2001. (2001) »Varuh èlovekovih pravic in posebni varuhi«. V: Zbornik referatov viii. Dnevi slovenske uprave, Portoroþ. (2001) »Vloga varuha èlovekovih pravic pri varstvu oseb- nih podatkov«. Gradivo za seminar Varstvo osebnih po- datkov, Nebra, november 2001. (2001) »Dostopnost informacij javnega znaèaja in dopust- nost omejitev z vidika ustave in varstva èlovekovih pravic. V: Zbornik Varstvoslovje - predstavitve mnenj k predlogu zakona o tajnih podatkih. Ministrstvo za notra- nje zadeve,Visoka policijsko-varnostna šola, Ljublja- na. (2002) »Neformalni mehanizmi varstva èlovekovih pra- vic – Ombudsmani in varuh èlovekovih pravicv. V: Zagorac, Dean (ur.) Dokumenti èlovekovih pravic z uvodnimi pojasnili. Društvo Amnesty International Slovenije in Mirovni inštitut, Ljubljana. slo.indd 99 24.3.2005, 11:16:32 100 Zasebno in javno v medijih (2002) »Je to zakonska podlaga za bolj odprto javno upra- vo? – O predlogu zakona o dostopu do informacij jav- nega znaèaja«, Medijska preþa, št. 15, december 2002. (2003) »Ali zakon o dostopu do informacij res ni po- memben za novinarje? », Medijska preþa, št. 16, marec 2003. (2003) »Informacije javnega znaèaja: zdijz – Ali bo delo- vanje javne uprave bolj odprto in pregledno? », Prav- na praksa, št. 12, 3. april 2003. (2003) »Freedom of Information and the E-Government projects in the Republic of Slovenia«. V: Zbornik med- narodnega simpozija Freedom of Information and Data Protection - Transparency and E-Government in Central and Eastern Europe, Potsdam, 10.–11. november 2003. (2003) »Kljub zakonu še nejasno, kaj je informacija jav- nega znaèaja«, Pravna praksa, št. 39, 6. november 2003. (2004) »Spremeniti sistem varstva osebnih podatkov v Sloveniji«, Medijska preþa št.19, marec/april 2004. (2004) »Varstvo osebnih podatkov«, Pravna praksa, št. 27, 26. avgust 2004. (2004) »Veèje varstvo zasebnosti«, Pravna praksa, št. 31, 23. september 2004. (2004) »Nihalo se je od svobode izraþanja obrnilo v prid varstvu zasebnosti«, Medijska preþa št. 20/21, novem- ber 2004. (2004) »Pravica do popravka ali odgovora v medijih – Primer Vladislava Stresa«, Medijska preþa št. 20/21, november 2004. šelih, alenka (1994) »Tisk in (kazenskopravno) varstvo èasti«, Podjetje in delo, št. 5, 1994. šinkovec, janez (1996) »Zasebnost in sredstva javnega obvešèanja«, Pod- jetje in delo, št. 5-6, 1996. (1997) »Osebne ustavne pravice in mediji«, Podjetje in delo, št. 6-7, 1997. slo.indd 100 24.3.2005, 11:16:32 101 Literatura in viri tulkens, françoise »Freedom of expression and information in a democra- tic society and the right to privacy under the Euro- pean Convention on Human Rights: a comparative look at Articles 8 and 10 of the Convention in the case-law of the European Court of Human Rights«. Dostopno na . ude, lojze (1996) »Ustavne podlage za varstvo zasebnosti in osebnih podatkov«, Podjetje in delo, št. 5-6, 1996. warren, samuel in brandeis, luis (1890) »The Right to Privacy«, Harvard Law Review, št. 5, Vol. iv, 15. december 1890. Dostopno na . wildhaber, luzius »The right to oVend, shock or disturb? – aspects of free- dom of expression under the european convention on human rights«. Dostopno na . þurej, jurij (2001) »Pravica do zasebnosti«. V: Zbornik znanstvenih razprav, lxi. letnik, 2001. slo.indd 101 24.3.2005, 11:16:33