357 • 134 (2017) 5-6 Znanstveni članek UDK: 342:336:351 ZAKONSKA UREDITEV FINANCIRANJA JAVNIH REGULATORNIH AGENCIJ V LUČI USTAVNIH IZHODIŠČ Katja Triller Vrtovec, univerzitetna diplomirana pravnica, doktorica pravnih znanosti, podsekretarka v Zakonodajnopravni službi Državnega zbora Republike Slovenije 1. UVOD V Poslovni register Slovenije je vpisanih enajst javnih regulatornih agencij, ki opravljajo regulatorne in nadzorstvene naloge na posameznih gospodarskih sektorjih.1,2 Javna agencija za zdravila in medicinske pripomočke (JAZMP) opravlja upravne, strokovne in nadzorstvene naloge predvsem na področju dovoljenj za promet z zdravili, kliničnih preskušanj zdravil in farmakovigilan- ce3 ter ima od vseh javnih regulatornih agencij z največ prihodki.4 Financira se izključno izvenproračunsko,5 neodvisna revizija njenega poslovanja pa je v 1 Te so Agencija za energijo, Agencija za javni nadzor nad revidiranjem, Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (AKOS), Agencija za trg vred- nostnih papirjev (ATVP), Agencija za zavarovalni nadzor (AZN), Javna agencija Repub- like Slovenije za varnost prometa (AVP), Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence (AVK), Javna agencija Republike Slovenije za zdravila in medicinske pripo- močke (JAZMP), Javna agencija za civilno letalstvo Republike Slovenije (CAA), Javna agencija za železniški promet Republike Slovenije (AŽP) in Nacionalna agencija Republi- ke Slovenije za kakovost v visokem šolstvu (NAKVIS). 2 Oblike javnih agencij se določajo glede na pretežnost ali izključnost nalog, ki jih opravlja posamezna agencija. Glej Predlog Zakona o javnih agencijah, Poročevalec DZ, št. 74 z dne 4. septembra 2000, str. 5. 3 Alineje 1, 2 in 3 prvega odstavka 182. člena ZZdr-2. 4 Glej podatke iz baze Javne objave letnih poročil (JOLP) na spletnih straneh AJPES. 5 Letno poročilo JAZMP za leto 2014, str. 55. V članku so izražena osebna stališča avtorice, ki ne izražajo nujno stališč institucije, v kateri je zaposlena. 358 • 134 (2017) 5-6 Katja Triller Vrtovec letu 2014 odkrila hujše kršitve, ki se kažejo v napačno knjiženih 80 odstotkih poslovnih prihodkov in v zamudah pri reševanju vlog uporabnikov.6 To kaže, da je sedanje financiranje JAZMP neurejeno in nepregledno, kar ni v skladu z javnim interesom, in da se pri izvajanju njenih nalog pojavljajo zamu- de, kar niti ni v interesu uporabnikov storitev JAZMP. V prispevku zato želim ugotoviti, ali sta preglednost in učinkovitost delovanja JAZMP odvisni tudi od obstoječih virov in oblik njenega financiranja ter od skladnosti zakonske ureditve financiranja javnih regulatornih agencij z ustavnimi načeli za urejanje financiranja nalog države. 2. METODE V prispevku sta bili uporabljeni namenska in sistemska razlaga ustavnih iz- hodišč pri urejanju financiranja nalog države, tako da je bilo vsako ustavno načelo urejanja javnih financ povezano z njegovim temeljnim namenom in so bili glede na te namene določeni kriteriji, po katerih se razlikujejo dajatve za financiranje javne porabe. Pri prikazu posebnih ureditev financiranja posame- znih javnih agencij in splošne ureditve v krovnem zakonu o javnih agencijah je bila uporabljena tudi primerjalna razlaga. Poskus prikaza abstraktne she- me različnih vrst dajatev za financiranje javne porabe je uporabljen pri analizi konkretnega primera financiranja JAZMP. V sklepnem delu ponujam konkre- tne predloge sprememb veljavne zakonske ureditve. 3. ANALIZA USTAVNIH IZHODIŠČ PRI UREJANJU FINANCIRANJA NALOG DRŽAVE 3.1. Načelo financiranja nalog države z obveznimi dajatvami (146. člen Ustave) Ustava določa, da država pridobiva sredstva za uresničevanje svojih nalog z davki in z drugimi obveznimi dajatvami ter s prihodki od lastnega premože- nja.7 Na podlagi tega lahko ugotovimo, da se sredstva, ki jih država potrebuje za uresničevanje svojih nalog, delijo na obvezne dajatve in na dajatve, ki se plačujejo prostovoljno, brez grožnje z državno prisilo. Pričakujemo lahko, da bodo zavezanci dajatve plačevali prostovoljno, če bodo lahko prosto izbirali, 6 Urad Vlade RS za komuniciranje, Sporočilo za javnost: Vlada izdaja odločbo o pred- časni razrešitvi Doroteje Novak Gosarič z mesta članice sveta Javne agencije Republike Slovenije za zdravila in medicinske pripomočke, Ljubljana, 22. april 2015, dosegljivo na 7 Prvi odstavek 146. člena Ustave. 359 • 134 (2017) 5-6 Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč ali se bo neka naloga države opravila ali ne, in bodo v zameno za plačilo daja- tve prejeli korist od izvajanja nalog države v protivrednosti plačane dajatve. Če bo zavezanec, izhajajoč iz zasebnega interesa, ocenil, da med plačano dajatvijo in prejeto koristjo obstaja sorazmerje, bo plačilo dajatve dojemal kot ceno za uresničitev zasebnega interesa, ne pa kot poseg v njegovo premoženjsko stanje. Zaradi konvergentnosti zasebnega in javnega interesa zakonska prisila pri do- ločanju teh dajatev zato niti ne bo potrebna. Načeloma se višina dajatve za opravljanje neke naloge države lahko določi glede na protikorist, ki jo od storitve pridobi njen uporabnik, kadar glede opravljanja nalog države obstajata ponudba in povpraševanje, ki omogočata oblikovanje tržne cene te naloge države. Tržna cena neke naloge države se bo običajno oblikovala pri opravljanju javnih služb (t. i. servisne upravne naloge)8 ter še pogosteje pri opravljanju reguliranih tržnih dejavnosti, ki niso podvr- žene režimu javne službe.9 Take dajatve običajno plačujejo končni uporabniki storitev, ki se izvajajo v režimu javne službe. Če končni uporabniki ne želi- jo biti več deležni storitev javne službe ali regulirane tržne dejavnosti, se jim lahko odpovedo, pri čemer jih izvajalec lahko za druge končne uporabnike nemoteno izvaja še naprej. Izvajanje servisne upravne naloge je torej predvsem v interesu posameznega uporabnika, prekinitev izvajanja servisne upravne na- loge pa tudi ne nasprotuje javni koristi, temveč pomeni zgolj posameznikovo pravico. Pri tej vrsti nalog države zasebni interes posameznih končnih uporab- nikov torej prevlada nad javnim interesom, saj pri ukinitvi izvajanja teh nalog države javni interes ni prizadet. Vendar pa v nekaterih primerih koristi od izvajanja nalog države ni mogoče natančno ovrednotiti in jih pripisati točno določenim koristnikom, zato se lah- ko višina dajatev za opravljanje nalog države določi le glede na skupne stroške, ki jih ima država z opravljanjem teh nalog. Običajno je težje objektivizirati in individualizirati regulatorne10 in nadzorstvene11 upravne naloge, ki se v prime- ru reguliranih tržnih dejavnosti in javnih služb izvajajo v javnem interesu. Te dajatve namesto končnih uporabnikov običajno plačujejo izvajalci reguliranih tržnih dejavnosti ali javnih služb. Ker se višina skupnih stroškov za opravlja- nje regulatornih in nadzorstvenih upravnih nalog torej določa neodvisno od 8 Glej prvi odstavek 13. člena Zakona o državni upravi (ZDU-1, Ur. l. RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14 in 90/14). 9 M. M. Cvikl, P. Zemljič, nav. delo, str. 83. 10 Regulatorne upravne naloge pomenijo, da uprava za vlado pripravlja predloge za- konov, podzakonskih predpisov in drugih aktov ter druga gradiva in zagotavlja drugo strokovno pomoč pri oblikovanju politik (8. člen ZDU-1). 11 Nadzorstvene upravne naloge pomenijo, da uprava opravlja inšpekcijski nadzor nad izvajanjem predpisov (prvi odstavek 10. člena ZDU-1). 360 • 134 (2017) 5-6 Katja Triller Vrtovec koristi, ki jih imajo posamezni zavezanci od opravljanja teh nalog države, se pojavi tveganje, da bodo nekateri zavezanci za plačilo dajatev plačali več, kot pa bodo prejeli koristi od izvedbe nalog države, in bo zato prišlo do posega v premoženjsko stanje teh zavezancev. Zato mora država te dajatve oblastno do- ločiti kot obvezne, nevarnost poseganja v premoženjsko stanje teh zavezancev pa zmanjšati s posebnimi ustavnimi procesnimi jamstvi na davčnem področju, predvsem z načelom zakonitosti pri predpisovanju obveznih dajatev. Zaradi monopola države nad uporabo prisile imajo obvezne dajatve hkrati tudi nara- vo javnih dajatev, prostovoljne dajatve pa imajo naravo zasebnih dajatev. Ustavno sodišče se je z razlikovanjem med javnimi in zasebnimi dajatvami na primer srečalo pri presoji RTV-naročnine,12 glede katere je pobudo zavr- glo, saj je presodilo, da ni pristojno za presojo izpodbijanega Sklepa o višini RTV-naročnine. Ocenilo je, da sklep nima narave predpisa in tudi ne narave splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, temveč je akt poslo- vanja, ki ga je sprejel Svet RTV Slovenija.13 Ustavno sodišče je še dodalo, da se morebitni spori v zvezi z izvajanjem naročniškega razmerja kot posebne vrste obligacijskega razmerja rešujejo pred rednimi sodišči, na podlagi česar bi lahko sklepali, da ima RTV-naročnina naravo zasebne dajatve. Z opisano ugotovitvijo se ni strinjal ustavni sodnik mag. Krivic, ki je menil, da gre za po- sebno obliko javne dajatve, ki je bližja javni pristojbini oziroma taksi za spre- jemnik kot pa obligacijski dajatvi. RTV-naročnino je primerjal z naročnino na časopise in ju razlikoval glede na značilnosti ene in druge protistoritve. Menil je, da se kupec RTV-naročnini ne more odpovedati, ker mu zakon dolžnost plačevanja naročnine prav za programe nalaga že zgolj na podlagi tehničnih možnosti za njihov sprejem, kupec pa se prejemanju časopisa lahko odpove, če mu naročnina na časopis postane predraga.14 Ustavno sodišče se je z vprašanjem ločevanja javnih in zasebnih dajatev srečalo tudi pri presoji ustavnosti in zakonitosti Uredbe o vodnih povračilih. Razli- kovalo je med plačilom za vodno pravico, ki ga je opredelilo kot plačilo za uporabo vodnega javnega dobra, ki prinaša uporabniku ekonomsko korist in po svoji pravni naravi ni javna dajatev, ter med vodnim povračilom, ki ga je opredelilo kot okoljsko dajatev, namenjeno povračilu stroškov, ki jih imetnik vodne pravice povzroči zaradi obremenjevanja okolja.15 Omeniti še velja, da se je ob tem Ustavno sodišče naslonilo na strokovno davčno literaturo, ki kriterij 12 RTV-naročnina je bila v RTV-prispevek preimenovana s 3. členom Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o radioteleviziji Slovenija (Ur. l. RS, št. 88/99). 13 Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-28/94 z dne 16. februarja 1995 (OdlUS IV, 13). 14 Glej Odklonilno ločeno mnenje sodnika mag. Krivica k sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-28/94. 15 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. januarja 2013 (Ur. l. RS, št. 14/13). 361 • 134 (2017) 5-6 Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč določanja višine dajatve v sorazmerju z vrednostjo protikoristi ne uporablja za razlikovanje med obveznimi javnimi dajatvami in prostovoljnimi zasebnimi dajatvami, temveč za razlikovanje med taksami in prispevki kot dvema različ- nima oblikama namenskih javnih dajatev. Tako naj bi taksa pomenila nadome- stilo za dejansko storitev države oziroma njenih organov, prispevek pa naj bi se plačeval že za možnost uporabe državnih predmetov in objektov.16 Ustavno sodišče je med obveznimi in javnimi dajatvami razlikovalo tudi pri presoji ustavne skladnosti obveznosti plačevanja članarine v zbornici z obve- znim članstvom. Razlikovalo je med obvezno članarino, ki ima naravo javne dajatve, in prostovoljno članarino, ki je vezana na prostovoljno članstvo ter je stvar dogovora med člani zbornice. Vzrok za obveznost plačevanja članarine je našlo v dejstvu, da zbornica opravlja naloge v javnem interesu, zaradi česar je tudi članstvo v zbornici obvezno.17 3.2. Načelo zakonitosti pri predpisovanju obveznih dajatev (147. člen Ustave) Država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve.18 Gre za temeljno določbo Ustave, po kateri je predpisovanje davkov pristojnost zakonodajalca, ki jih sme določiti samo z zakonom. Člen 147 Ustave torej določa načelo za- konitosti na davčnem področju. Predpisovanje davkov ne zajema le uvedbe davka in določitve njegovih elementov (predmeta obdavčitve, davčne osnove, davčnih zavezancev in davčne stopnje), temveč zahteva tudi, da mora biti iz zakona razvidno in predvidljivo, kaj država od davčnega zavezanca zahteva. Načelo zakonitosti iz 147. člena Ustave po eni strani daje državi pooblastilo za predpisovanje davkov, po drugi strani pa je namenjeno varstvu davčnih zave- zancev, ker zahteva, da je njihov pravni položaj glede davčnih obveznosti jasno in predvidljivo razviden že iz zakona in ne šele iz podzakonskih predpisov. Člen 147 Ustave torej na davčnem področju združuje zahtevi, ki sicer na dru- gih področjih izhajajo iz 87. člena (urejanje pravic in obveznosti z zakonom) in 2. člena Ustave (načelo določnosti in jasnosti zakonov). Z vidika temeljnih ustavnih načel so zahteve, ki jih 147. člen Ustave nalaga zakonodajalcu, izraz načela demokratičnosti (1. člen Ustave) in načela delitve oblasti (drugi od- 16 Glej opombo št. 5 v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. januarja 2013 (Ur. l. RS, št. 14/13). Glej tudi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-181/01 z dne 6. novembra 2003 (Ur. l. RS, št. 113/03 in OdlUS XII, 88), št. U-I-207/01 z dne 28. oktobra 2004 (Ur. l. RS, št. 123/04, in OdlUS XIII, 67) in št. U-I-257/09 z dne 14. aprila 2011 (Ur. l. RS, št. 37/11). 17 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-290/96 z dne 11. junija 1998 (Ur. l. RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 124). 18 Člen 147 Ustave. 362 • 134 (2017) 5-6 Katja Triller Vrtovec stavek 3. člena Ustave). Iz teh načel na temeljni ravni ustavne ureditve države izhaja, da davke predpisuje demokratično izvoljeno predstavniško telo, ki ima funkcijo zakonodajalca, in ne izvršilna veja oblasti, ki sicer s temi davki razpo- laga pri izvrševanju nalog države. Ta zahteva izhaja tudi iz drugega odstavka 120. člena Ustave.19 Tudi zgodovinsko gledano je načelo delitve oblasti temeljilo prav na ločitvi pristojnosti določati višino javnih dajatev (angl. power to tax), ki je v osnovi pripadala zakonodajni veji oblasti, od pristojnosti določati višino javne porabe (angl. power to spend), ki je pripadala izvršilni veji oblasti.20 Ločitev med tema pristojnostma je bila prvič zapisana leta 1215 v Veliki listini svoboščin (angl. Magna Carta Libertatum), ki je angleškim lordom podelila moč omejevati viši- no kraljevih davkov, ki jih je kralj potreboval za financiranje svoje vojske.21 Na- čelo zakonitosti »davkodajalcu« torej podeljuje pristojnost določati temeljne elemente, ki so potrebni za obdavčenje, to je določati, koga in koliko obdavčiti, ter kriterij, na podlagi katerega se breme obdavčenja enakomerno porazdeli med posamezne davčne zavezance. Če javne dajatve zavezancem niso naložene zaradi povračila stroškov, ki jih s svojo dejavnostjo povzročajo državi (na primer raba naravnih virov, onesna- ževanje okolja), se zdi, da je breme njihovega plačevanja najbolj pravično po- razdeljeno med zavezance v sorazmerju z njihovimi ekonomskimi zmožnost- mi.22 Pri fizičnih osebah to načelo odraža dohodnina, pri pravnih osebah pa davek od dohodkov pravnih oseb. Ker se v teh primerih davki porazdelijo med davčne zavezance na podlagi kriterijev, ki niso družbeno nezaželeni (za razliko od okoljskih dajatev, ki se določajo glede na količino onesnaževanja), načelo davčne nevtralnosti23 zahteva tudi najstrožjo presojo skladnosti davčnih ure- ditev z načelom zakonitosti pri predpisovanju davkov. Ustavno sodišče po drugi strani skladnost javnih dajatev z načelom zakonitosti na davčnem področju presoja blažje, kadar so javne dajatve naložene zara- 19 Glej 5. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-313/13 z dne 21. marca 2014 (Ur. l. RS, št. 22/14 in OdlUS XX, 22). 20 Glej C. Adams, nav. delo, tretji del. 21 Glej British Library, nav. delo. 22 Glej 13. člen francoske Deklaracije o človekovih in državljanskih pravicah iz leta 1789, ki se glasi: »Skupni prispevek, neogibno potreben za delovanje javne oblasti in stroške uprave, mora biti enakomerno porazdeljen med vse državljane v razmerju z nji- hovimi možnostmi.« 23 Bistvo načela davčne nevtralnosti, ki se poudarja predvsem pri davku na dodatno vrednost, manj pa pri neposrednih davkih, je, da teža davčnega bremena ne sme vplivati na odločitve davčnih zavezancev, če se te odločitve seveda gibajo v okviru družbeno za- želenih ravnanj. Podrobneje o tem na primer Doernberg, R. L., International Taxation in a Nutshell. Thomson Reuters 2012, str. 4 in 5. 363 • 134 (2017) 5-6 Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč di posebne potrebe ali konkretnega namena in je zato zveza med dajatvijo in povračilom bolj neposredna.24 Zahtevi po določnosti je tako pri predpisih, ki urejajo namenske javne dajatve, zadoščeno, če zakonodajalec sprejme bistvene določbe o javni dajatvi z zadostno natančnostjo. Vendar mu ni treba odločiti o vsakem posameznem vprašanju, za kar ob upoštevanju zapletenosti postop- kov niti ni usposobljen. Če je podrobnejša določitev posameznih elementov, ki opredelijo posamezno zakonsko merilo za določitev višine javne dajatve, odvisna od dognanj različnih strok, mora zakonodajalec že zaradi narave stva- ri prepustiti izvršilni veji večje možnosti za lastno presojo.25 V praksi pride to v poštev zlasti pri določanju meril za porazdelitev bremena namenskih javnih dajatev glede na intenzivnost obremenjevanja okolja, ki se lahko ugotavlja na lažje merljiv (na primer količina izpusta toplogrednih plinov v okolje) ali na bolj strokovno zahteven način (na primer pri monitoringu odpadnih voda se lahko meri skupek fizikalnih in kemijskih lastnosti). To pomeni, da mora za- konodajalec pri okoljskih dajatvah z zakonom določiti ceno enote obremenje- vanja okolja, strokovni kriteriji za izračun enote obremenjevanja okolja pa so lahko prepuščeni podzakonskim predpisom. Težave pri presoji skladnosti z na- čelom zakonitosti pri predpisovanju javnih dajatev pa nastopijo, če se temeljno zakonsko načelo plačevanja okoljskih dajatev v sorazmerju z intenzivnostjo obremenjevanja okolja ne sklada z zakonskimi in podzakonskimi merili, ki naj bi to načelo udejanjili v praksi. Tako na primer Zakon o vodah (ZV-1)26 kot temeljno načelo za določanje vodnega povračila določa načelo povrnitve stro- škov, povezanih z obremenjevanjem voda,27 po drugi strani pa določa, da je vodno povračilo sorazmerno obsegu vodne pravice, ki odraža predvsem eko- nomske ugodnosti, ki jih imetnik vodne pravice dosega s posebno rabo voda.28 Okoljska dajatev tako proti pričakovanjem ni zmnožek cene – stroškov one- snaženja in števila enot onesnaženosti odpadnih voda posameznega imetnika vodne pravice, temveč gre dejansko za podvajanje plačila za vodno pravico. Opozoriti je treba, da je Ustavno sodišče stališče o zadržani ustavnosodni presoji zavzelo le pri presoji strokovnih meril za izračunavanje stopnje obre- menjevanja okolja, kjer ni mogoče pričakovati, da bo zakonodajalec vnaprej 24 Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-173/11 z dne 23. maja 2013 (Ur. l. RS, št. 49/13) glede Uredbe o okoljski dajatvi za onesnaževanje okolja zaradi odlaganja odpadkov na odlagališčih in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-26/06 z dne 28. septem- bra 2006 (Ur. l. RS, št. 23/06) glede Odloka o plačevanju komunalne pristojbine na mejnih prehodih v Občini Ilirska Bistrica. 25 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. januarja 2013 (Ur. l. RS, št. 14/13). 26 Ur. l. RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14 in 56/15. 27 Drugi odstavek 124. člena ZV-1. 28 Prvi odstavek 124. člena v zvezi s 123. členom ZV-1. 364 • 134 (2017) 5-6 Katja Triller Vrtovec predvidel vse mogoče dejavnike, ki vplivajo oziroma bodo vplivali na stopnjo onesnaženja. Vprašanje pa je, ali bi bilo smiselno zadržano presojati tudi druga merila, ki vplivajo na izračun višine namenske javne dajatve, vendar ne zah- tevajo strokovnega znanja. Tako ni videti nobenega razloga, da bi se načelo zakonitosti pri predpisovanju javnih dajatev presojalo blažje pri določanju te- meljnega kriterija, na podlagi katerega se skupni stroški za opravljanje uprav- nih nalog javne agencije porazdelijo med zavezance za njihovo plačilo, saj ta kriterij običajno temelji na ekonomski moči zavezancev za plačilo dajatve. V vsakem primeru pa javne dajatve, ki jih določajo le podzakonski predpisi brez vsakršne zakonske podlage, niso v skladu z načelom zakonitosti iz 147. člena Ustave, saj določanje višine javnih dajatev ne sme biti v celoti prepušče- no Vladi, ministrstvom ali posameznim javnim agencijam kot predstavnikom tiste veje oblasti, ki ima moč določati višino javne porabe. Ustavno sodišče je tudi že ocenjevalo ustavno skladnost financiranja zbornic z obveznim članstvom, za katere je ugotovilo, da so institucije javnega prava z določeno stopnjo avtonomije, ustanovljene z zakonom, ki opravljajo javna pooblastila na podlagi zakona.29 Kot take so te vrste zbornic še najbližje jav- nim regulatornim agencijam, katere presoja ustavne skladnosti njihovega fi- nanciranja je predmet tega prispevka. Ustavno sodišče je pri presoji obveznih članarin Gospodarske zbornice,30 Obrtne zbornice,31 Kmetijsko gozdarske zbornice,32 Zdravniške zbornice33 in Inženirske zbornice34 ugotovilo, da so za- koni, ki ne določajo niti višine obvezne članarine niti meril za določitev njene višine v neskladju s 147. členom Ustave. Presodilo je, da obveznost plačevanja članarine sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo in da zgolj dejstvo, da zakon ne določa višine članarine, temveč odločitev o tem prepusti zbornici, tudi ni ustavno sporno. Vendar ker po presoji Ustavnega sodišča članarina kljub avto- nomiji zbornice ni izgubila značaja javne dajatve, zbornica pri določanju viši- ne članarine ne more biti nevezana. Ustavno sodišče je oblikovalo več kriteri- 29 Glej odločbo št. U-I-291/00 z dne 5. junija 2003 (Ur. l. RS, št. 63/2003 in OdlUS XII, 64). 30 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-290/96 z dne 11. junija 1998 (Ur. l. RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 124). 31 Glej odločbo št. U-I-90/99 z dne 6. marca 2003 (Ur. l. RS, št. 31/2003 in OdlUS XII, 13). 32 Glej odločbo št. U-I-283/99 z dne 20. marca 2003 (Ur. l. RS, št. 33/2003 in OdlUS XII, 19). 33 Glej odločbo št. U-I-291/00 z dne 5. junija 2003 (Ur, l. RS, št. 63/2003 in OdlUS XII, 64). 34 Glej odločbo št. U-I-152/00 z dne 25. septembra 2003 (Ur. l. RS, št. 97/2003 in Od- lUS XII, 77). 365 • 134 (2017) 5-6 Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč jev, ki morajo biti izpolnjeni, da bi bila ureditev obveznih zborničnih članarin v skladu s 147. členom Ustave. In sicer: 1. zakon mora opredeliti merila za določitev višine članarine; 2. če država zagotavlja zbornici za opravljanje tistega dela njene dejavnosti, ki ga opravlja za izvajanje javnih pooblastil, sredstva neposredno iz proračuna, mora biti v zakonu določeno, kateri obseg dejavnosti zbornice se financira s članarino; 3. v zakonu mora biti določen ex ante nadzor v obliki soglasja Vlade pred spre- jemom članarine in tudi ex post nadzor Računskega sodišča po sprejemu članarine.35 Ustavno sodišče je na primeru obveznih zborničnih članarin 147. člen Ustave vnovič razložilo v odločbi št. U-I-184/00 z dne 6. marca 2003.36 V njej je pre- sojalo zaradi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-290/96 dopolnjeno zakonsko ureditev določanja članskega prispevka Gospodarske zbornice in ugotovilo njeno skladnost z Ustavo. Izpodbijana zakonska določba je višino članarine opredeljevala kot zmnožek članarinske osnove (ki se je določala glede na me- rilo dobička oziroma seštevka obračunane amortizacije in vračunanih plač člana zbornice) in fiksno določene članarinske stopnje v višini 0,0024 oziroma 0,0035 članarinske osnove (ki jo je lahko skupščina zbornice spremenila za največ petino ob upoštevanju sprejetega programa dela zbornice). V zvezi z zahtevo, da mora biti v zakonu določena višina ali vsaj merila za določitev viši- ne članarine, je pojasnilo, da mora zakon vsebovati konkretna merila, ki omo- gočajo matematični izračun, tako da je na njihovi osnovi mogoče neposredno izračunati višino članarine za posameznega člana. Kot temeljno merilo je na- vedlo sorazmernost prispevka z obsegom dejavnosti zbornice, zaradi katerega je predpisano obvezno članstvo. Kot dopustno merilo pa je štelo tudi pavšal ali plačilno zmogljivost zavezanca. Po presoji Ustavnega sodišča zadošča, da so merila določena v zakonu vsaj okvirno, ni pa potrebno, da so določena v celoti. Ustavnemu sodišču se tudi ni zdela sporna izpodbijana ureditev, ki je zbornici 35 Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-291/00 z dne 5. junija 2003 (Ur. l. RS, št. 63/2003 in OdlUS XII, 64) in U-I-290/96 z dne 11. junija 1998 (Ur. l. RS, št. 49/98 in Od- lUS VII, 124). Glej tudi Gregor Virant: Vrsta in značilnosti pravnih oseb: Gospodarske in poklicne zbornice, v: Podjetje in delo, št. 6-7/1999, str. 938–948, kot elemente, ki bi jih moral vsebovati zakon, navaja: – ureditev višine ali vsaj meril za določanje članarine, – sorazmernost med članarino in obsegom dejavnosti, zaradi katere je članstvo ob- vezno, – nadzor države nad določanjem članarine, – nadzor računskega sodišča. 36 Ur. l. RS, št. 94/00 in 30/03 ter OdlUS XII, 10. 366 • 134 (2017) 5-6 Katja Triller Vrtovec dopuščala, da stopnjo članarine poveča ali zmanjša za največ 20 odstotkov, pod pogojem, da sprememba stopnje članarine temelji na letnem programu dela, ki ga sprejme skupščina zbornice. V zvezi z zahtevo, da mora biti v za- konu določen nadzor države nad določanjem članarine, je Ustavno sodišče za ustavno skladno štelo zakonsko ureditev, ki je nad določanjem članarine predvidevala interni nadzor ali samostojno revizijsko hišo, računsko sodišče in pristojna sodišča v postopku s pravnimi sredstvi zoper odločbo o odmeri članskega prispevka.37 3.3. Načelo uravnoteženih proračunskih financiranj javne porabe (148. člen Ustave) Prvi odstavek 148. člena Ustave določa, da morajo biti vsi prejemki in izdat- ki za financiranje javne porabe zajeti v proračunih države. Pred spremembo Ustave je prvi odstavek 148. člena Ustave določal, da morajo biti vsi prihodki in izdatki države in lokalnih skupnosti za financiranje javne porabe zajeti v nji- hovih proračunih. Jezikovno so se njihovi proračuni pred spremembo Ustave nanašali na en državni proračun in proračune posameznih občin, zato je bila ta ustavna določba poimenovana kot načelo enotnosti in popolnosti proraču- na. Ta določba je torej odražala vzpostavitev integralnega proračuna, kar je bilo posledica ukinitve samoupravnih interesnih skupnosti ter prenosa njiho- vih nalog ter finančnih sredstev na državo oziroma ministrstva.38 Vendar pa sta izven integralnega proračuna že od nastanka samostojne države ostali blagajni pokojninskega in zdravstvenega zavarovanja (blagajna ZPIZ in ZZZS), v pre- teklih letih pa so bile ustanovljene tudi različne druge pravne osebe javnega prava, kot so skladi in agencije, ki se prav tako financirajo izvenproračunsko.39 Zaradi togosti sistema javnega upravljanja integralnega proračuna je v praksi namreč prišlo do umikanja več javnofinančnih izdatkov iz proračuna,40 čeprav so se v strokovni literaturi sočasno pojavljali dvomi glede ustavne dopustnosti izvenproračunskega financiranja.41 Ustavno sodišče je te dvome ovrglo, saj je presodilo, da zgolj to, da je neka dajatev javna, še ne pomeni, da gre za priho- dek države oziroma, da mora biti prihodek proračuna. Prihodki iz naslova pla- čil uporabnikov za opravljanje dejavnosti v javnem interesu so lahko prihodek 37 Glej odločbo št. U-I-184/00 z dne 6. marca 2003 (Ur. l. RS, št. 94/00, 30/03 ter OdlUS XII, 10). 38 Glej M. M. Cvikl, P. Zemljič, nav. delo, str. 81. 39 Prav tam, str. 82. 40 Prav tam, str. 35. 41 Prav tam, str. 82. 367 • 134 (2017) 5-6 Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč pravne osebe, ki te naloge opravlja, ne da bi bil ta vir prej zajet v proračunu.42 Ustavno sodišče je konkretno presojalo tri prispevke, ki so jih bili končni od- jemalci električne energije dolžni plačati distributerjem električne energije, ti pa so jih bili dolžni nato odvesti Centru za podpore kot notranji organizacijski enoti organizatorja trga z električno energijo.43 Spremenjeno ustavno besedilo je tako le še potrdilo prilagoditev dejanskemu stanju, saj zdaj sklicevanje na proračune države tudi jezikovno dopušča, da ima sektor država več ločenih proračunov oziroma javnih blagajn. Najpo- membnejši so državni proračun, občinski proračuni, ZPIZ in ZZZS, nepo- sredni in posredni uporabniki državnega in občinskih proračunov in pravne osebe, ki se več kakor 50-odstotno financirajo iz javnofinančnih sredstev.44 Da pa to ne bi pomenilo koraka nazaj od »prvega koraka reforme javnih financ« v devetdesetih letih 20. stoletja, ki je z uvedbo integralnega državnega prora- čuna omogočila restriktivno fiskalno politiko,45 je drugi odstavek 148. člena Ustave uvedel še zahtevo, da morajo biti prihodki in izdatki proračunov države srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja, ali pa morajo prihodki presega- ti izdatke (t. i. načelo uravnoteženosti proračunov države). Iz tega izhaja, da morajo biti srednjeročno uravnotežene vse blagajne javnega financiranja, iz katerih se financira poraba oseb javnega prava, ne glede na to, ali so te blagajne integrirane v državni proračun ali ne. Glede na merilo, ali se neka oseba javnega prava financira iz blagajne državne- ga proračuna ali pa samostojno z lastno blagajno javnega financiranja, lahko javne dajatve razdelimo na davke, s katerimi se lahko financirajo vse osebe javnega prava, in na namenske javne dajatve (nem. Vorzugslast), s katerimi se financira le določena oseba javnega prava. Nemška davčna teorija v zvezi s tem omenja načelo specialne odplačnosti, v skladu s katerim so namenske javne dajatve vezane na individualno določeno javno porabo.46 To pomeni, da bi moral zakonodajalec, če želi zadostiti zahtevi 42 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-257/09 z dne 14. aprila 2011 (Ur. l. RS, št. 37/11), ki se sklicuje na M. M. Cvikl, P. Zemljič, nav. delo, str. 83. 43 Šlo je za prispevek za zagotavljanje zanesljive oskrbe z električno energijo z upora- bo domačih virov primarne energije iz devetega odstavka 15. člena Energetskega zakona (EZ, Ur. l. RS, št. 27/07 – uradno prečiščeno besedilo in 70/08), prispevek za zagotavlja- nje podpor proizvodnji električne energije v soproizvodnji z visokim izkoristkom in iz obnovljivih virov energije iz 64.r člena EZ in prispevek za povečanje učinkovitosti rabe električne energije iz prvega odstavka 66.b člena in prvega odstavka 67. člena EZ. 44 Predlog za začetek postopka za spremembo 148. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom ustavnega zakona o spremembi 148. člena Ustave Republike Slovenije, EVA 2012-1611-0041 z dne 8. marca 2012. 45 Glej M. M. Cvikl, P. Zemljič, nav. delo, str. 35. 46 A. Kobal, nav. delo, str. 136–137, ki se sklicuje na Birk, nav. delo, rdn 74. 368 • 134 (2017) 5-6 Katja Triller Vrtovec po uravnoteženih proračunih države, višino davkov prilagoditi višini celotne javne porabe, višino namenskih javnih dajatev pa višini porabe posamezne osebe javnega prava, kar je pri nekaterih javnih regulatornih agencijah že uzakonjeno. Tako mora na primer nadomestilo, ki ga Agencija za energijo v skladu z Energetskim zakonom (EZ-1)47 zaračunava operaterjem prenosnih sistemov in sistemskim operaterjem, zadoščati za pokritje načrtovanih od- hodkov agencije v zvezi z izvrševanjem njenih nalog.48 Podobno morajo letna plačila operaterjev komunikacijskih omrežij AKOS pokriti stroške, ki jih ima z izvrševanjem določb Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1).49 Podobno v skladu z Zakonom o trgu finančnih instrumentov (ZTFI)50 tudi letna nadomestila subjektov nadzora ne smejo preseči stroškov ATVP, pove- zanih s to vrsto nadzora.51 Še zlasti je zanimiva ureditev financiranja Agencije za civilno letalstvo, po kateri lahko Agencija presežek prihodkov iz namenskih javnih dajatev nad odhodki uporabi za opravljanje in razvijanje dejavnosti, za plačilo delovne uspešnosti zaposlenih v javni agenciji, za spodbujanje inovacij in izobraževanja s področja letalstva in uveljavljanje sistema upravljanja varnosti; morebitna preostala sredstva iz tega naslova pa se morajo v celoti prenesti v rezerve agencije, pri čemer se mora za določen del teh sredstev znižati stroškovna osnova za določanje tarife za določeno obdobje.52 Ureditev financiranja nekaterih javnih regulatornih agencij je načelo special- ne odplačnosti nadgradila tudi z načelom izključnosti financiranja z lastnimi prihodki. Tako se na primer Agencija za energijo financira izključno iz na- domestil operaterjev prenosnih sistemov in sistemskih operaterjev za izvaja- nje regulativnih nalog agencije in drugih prihodkov, ki jih ustvari agencija s svojim poslovanjem.53 Agencija pa razen že omenjenih plačil v zvezi s svojimi nalogami ne sme sprejemati donacij in drugih plačil.54 Podobno se tudi AKOS financira izključno s prihodki od plačil, ki so določena s tem zakonom in z drugimi zakoni s področij njenega delovanja.55 Kot izraz načela uravnoteženosti proračunov države bi lahko razumeli tudi zahtevo Ustavnega sodišča v odločbi U-I-184/00, da mora biti višina članarine 47 Ur. l. RS, št. 17/14 in 81/15. 48 Tretji odstavek 401. člena EZ-1. 49 Prvi odstavek 6. člena v zvezi s prvim odstavkom 5. člena ZEKom-1 (Ur. l. RS, št. 109/12). 50 Ur. l. RS, št. 108/10 – uradno prečiščeno besedilo, 78/11 in 55/12. 51 Drugi odstavek 491. člena ZTFI. 52 Glej peti odstavek 179.m člena ZLet. 53 Prvi odstavek 400. člena EZ-1. 54 Drugi odstavek 400. člena EZ-1. 55 Člen 189 ZEKom-1. 369 • 134 (2017) 5-6 Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč v sorazmerju s tistim obsegom dejavnosti zbornice, zaradi katerega je članstvo obvezno. Iz tega namreč logično izhaja, da morajo biti prihodki zbornice, ki se poberejo prek obvezne članarine, tudi uravnoteženi s stroški financiranja njenih dejavnosti in se stroški teh dejavnosti ne bi smeli financirati še iz nena- menskih javnih dajatev. Opozoriti še velja, da del slovenske davčne teorije za namenske javne daja- tve šteje tudi plačila, ki so določena v sorazmerju s protikoristjo, ki jo ima zavezanec od plačila namenske javne dajatve.56 Kot sem že pojasnila, bi bilo take dajatve bolj smiselno opredeliti kot prostovoljne zasebne dajatve, zlasti če lahko zavezanci višino dajatve prilagajajo obsegu prejete koristi in se korišče- nju storitev države lahko odpovedo, s čimer preneha tudi njihova obveznost plačila dajatev.57 4. ANALIZA ZAKONSKE UREDITVE FINANCIRANJA JAVNIH AGENCIJ Financiranje javnih agencij urejajo Zakon o javnih agencijah (ZJA),58 ki na splošno ureja javno agencijo kot statusno obliko osebe javnega prava, ter po- sebni zakoni, s katerimi so se ustanovile posamezne javne agencije. Če posebni zakoni glede na namen ustanovitve posamezne agencije nekatera vprašanja urejajo drugače, se glede teh vprašanj določbe ZJA ne uporabljajo.59 4.1. Splošna ureditev financiranja javnih agencij v Zakonu o javnih agencijah Javna agencija se lahko ustanovi za opravljanje upravnih nalog, če je s tem omogočeno učinkovitejše in smotrnejše opravljanje upravnih nalog, kot bi bilo v primeru opravljanja nalog v upravnem organu, zlasti če se lahko upravljanje upravnih nalog v celoti ali pretežno financira z upravnimi taksami oziroma plačili uporabnikov.60 Zakonodajalec je torej pretežno financiranje z upravni- mi taksami oziroma plačili uporabnikov predvidel kot enega od dveh glavnih 56 A. Kobal, nav. delo, str. 136–137. 57 Primerjaj odklonilno ločeno mnenje sodnika mag. Krivica k sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-28/94. 58 Ur. l. RS, št. 52/02. 59 Drugi odstavek 1. člena ZJA. 60 Prvi odstavek 1. člena ZJA (Ur. l. RS, št. 52/02) v zvezi s 1. alinejo prvega odstavka 4. člena ZJA in tudi prvi odstavek 15. člena ZDU-1. Alternativni pogoj za ustanovitev agen- cije je, da glede na naravo oziroma vrsto nalog ni potreben ali ni primeren stalni nepo- sredni politični nadzor nad opravljanjem nalog (2. alineja prvega odstavka 4. člena ZJA). 370 • 134 (2017) 5-6 Katja Triller Vrtovec meril za ustanovitev javne agencije, čeprav v VIII. poglavju, ki ureja financi- ranje, kot mogoče prihodke za delo javne agencije predvideva še sredstva pro- računa, pridobljena na podlagi pogodbe, sklenjene s pristojnim ministrstvom oziroma lokalno skupnostjo, kot tudi prihodke, pridobljene s prodajo blaga in storitev, ter druge prihodke.61 ZJA med sredstva proračuna uvršča sredstva za začetek dela, ki jih mora v skladu z ustanovitvenim aktom javni agenciji zagotoviti ustanovitelj in obse- gajo potrebne prostore, opremo in sredstva za začetek dela,62 ter upravne takse za spise in dejanja v upravnih in drugih javnopravnih stvareh.63 Če javna agencija opravlja storitve za posameznike in pravne osebe proti pla- čilu, višino plačil zanje določi s tarifo, ki pomeni splošni akt agencije, ki mora biti objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije.64 Višina plačil za storitve, ki jih opravlja javna agencija, se določi glede na potrebno pokrivanje stroškov posamezne storitve javne agencije ter glede na načrtovane cilje in naloge, do- ločene v programu dela javne agencije.65 ZJA posebej ureja razmeroma zapleten postopek izdaje ali spremembe tarife, ki predvideva sodelovanje javne agencije in njenih uporabnikov ter ustanovitelja. Pred izdajo ali spremembo tarife je namreč treba ugotoviti stroške posamezne storitve javne agencije in natančno opredeliti vire financiranja posameznega dela stroškov te storitve, pozvati uporabnike storitev, da podajo svoje mnenje, pripombe in predloge, ter pridobiti soglasje ustanovitelja.66 4.2. Ureditev financiranja z upravnimi taksami v Zakonu o upravnih taksah Ker ZJA med vire financiranja javnih agencij uvršča tudi upravne takse, je pri- kazana tudi ureditev v Zakonu o upravnih taksah (ZUT).67 Upravne takse se plačujejo za dokumente in dejanja v upravnih in drugih javnopravnih zade- vah pri organih državne uprave, organih samoupravnih lokalnih skupnosti ter podjetjih in drugih organizacijah ter posameznikih, kadar na podlagi javnih pooblastil odločajo o upravnih zadevah.68 Z njimi se lahko torejfinancirajo de- 61 Člen 39 ZJA. 62 Prvi odstavek 38. člena ZJA. 63 Člen 42 ZJA. 64 Prvi in četrti odstavek 40. člena ZJA. 65 Drugi odstavek 40. člena ZJA. 66 Prvi, drugi in tretji odstavek 41. člena ZJA. 67 Ur. l. RS, št. 8/2000 in nasl. 68 Prvi odstavek 1. člena ZUT. 371 • 134 (2017) 5-6 Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč janja javnih agencij kot nosilk javnih pooblastil pri izvajanju vseh vrst uprav- nih nalog (regulatorne, nadzorstvene in servisne upravne naloge).69,70 Višino upravnih taks načeloma določa zakonodajalec s taksno tarifo, ki je pri- loga ZUT.71 Upravne takse se plačujejo samo za tiste dokumente in dejanja, ki jih določa taksna tarifa ZUT,72 nosilci javnih pooblastil pa lahko zaračunavajo upravno takso samó, če se za izvajanje javnih pooblastil financirajo iz prora- čunskih sredstev.73 Vse te zahteve so izraz načela zakonitosti pri predpisovanju javnih dajatev. 4.3. Primer posebne ureditve financiranja JAZMP v Zakonu o zdravilih Zakon o zdravilih (ZZdr-2)74 kot vire financiranja JAZMP določa pristojbine, sredstva iz proračuna Republike Slovenije, plačila za druge storitve in druge prihodke.75 Primarni vir financiranja so pristojbine, vendar pa ZZdr-2 šteje, da za izvajanje določenih nalog in storitev na posameznih področjih pristojnosti JAZMP niso primerne. Zato predvideva, da se stroški JAZMP, ki so potrebni za izvajanje nalog in storitev na posameznih področjih pristojnosti, za izvaja- nje katerih nacionalni oziroma evropski predpisi ne dopuščajo zaračunavanja pristojbin, financirajo iz proračuna Republike Slovenije.76 Določitev vrste in obsega nalog in programov JAZMP, ki se financirajo iz sredstev proračuna Re- publike Slovenije, zakon prepušča ministru za zdravje in ministru za kmetij- stvo, gozdarstvo in prehrano.77 Zakon nadalje opredeljuje še pristojbine, ki jih razlikuje od druge vrste javnih dajatev – tarif. Pristojbine so namenjene za financiranje stroškov izvajanja upravnih nalog, ki so del javnega pooblastila in jih izvaja JAZMP.78 ZZdr-2 v okviru pristoj- 69 Člen 121 Ustave. Glej tudi R. Pirnat, nav. delo. 70 Glej naslov 15. člena ZDU-1, ki javne agencije uvršča med nosilce javnih pooblastil. 71 Če pa je plačevanje taks oziroma pristojbin urejeno z veljavno mednarodno po- godbo, ki pooblaščajo države pogodbenice, da same določijo višino taks za dokumente in dejanja, določene na podlagi take mednarodne pogodbe, in ti dokumenti in dejanja niso določeni v taksni tarifi ZUT, lahko višino teh taks določi tudi Vlada (tretji odstavek 3. člena ZUT). 72 Drugi odstavek 1. člena ZUT. 73 Drugi odstavek 2. člena ZUT. 74 Ur. l. RS, št. 17/14. 75 Prvi odstavek 183. člena ZZdr-2. 76 Drugi odstavek 183. člena ZZdr-2. 77 Tretji odstavek 183. člena ZZdr-2. 78 Prvi odstavek 189. člena ZZdr-2. 372 • 134 (2017) 5-6 Katja Triller Vrtovec bin omenja tudi letne pristojbine, ki so namenjene za financiranje stroškov spremljanja posameznega zdravila na trgu glede na število farmacevtskih oblik in jih plačujejo imetniki dovoljenj za promet z zdravilom oziroma vzporedno uvoženim zdravilom in imetniki dovoljenj za opravljanje dejavnosti, ki jih iz- daja JAZMP.79 Tarifa je po drugi strani namenjena financiranju stroškov izvajanja strokovnih nalog in storitev s področja pristojnosti JAZMP. Izdaja jo svet JAZMP, velja pa s soglasjem ustanovitelja.80 Drugih določb o financiranju JAZMP ZZdr-2 ne vsebuje, saj višino pristoj- bin določa več pravilnikov, ki se nanašajo na posamezna področja delovanja JAZMP. Pravilnik o pristojbinah na področju zdravil (Pravilnik-Z),81 je bil sprejet na podlagi ZZdr-1 in se do izdaje novega pravilnika uporablja, če ni v nasprotju z ZZdr-2 ali če ZZdr-2 ne določa drugače.82 Nov pravilnik je moral biti sprejet v 18 mesecih od uveljavitve ZZdr-2, to je do 22. septembra 2015, vendar do objave tega prispevka še ni bil sprejet.83 Tudi višina pristojbin na področju medicinskih pripomočkov ni urejena v Zakonu o medicinskih pripomočkih (ZMedPri),84 saj tretji odstavek 62. člena ZMedPri vsebuje le izvršilno klavzulo, ki določa, da višino pristojbin določi minister.85 5. RAZPRAVA O ODPRTIH VPRAŠANJIH VELJAVNE UREDITVE FINANCIRANJA JAVNIH REGULATORNIH AGENCIJ NA SPLOŠNO IN POSEBEJ JAZMP Primerjava ustavnih in zakonskih izhodišč financiranja javnih agencij nakazu- je na neskladje med značilnostmi posameznih dajatev in njihovimi poimeno- vanji pri javnih regulatornih agencijah na splošno ter posebej pri JAZMP od- pira vprašanje skladnosti z načelom zakonitosti pri predpisovanju namenskih javnih dajatev. 79 Drugi odstavek 189. člena ZZdr-2. 80 Člen 190 ZZdr-2. 81 Ur. l. RS, št. 65/11. 82 Točka 14 tretjega odstavka 194. člena ZZdr-2. 83 Prvi odstavek 194. člena ZZdr-2 v zvezi s tretjim odstavkom 183. člena ZZdr-2. 84 Ur. l. RS, št. 98/09. 85 Tretji odstavek 62. člena ZMedPri. 373 • 134 (2017) 5-6 Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 5.1. Neenotnost poimenovanj namenskih javnih dajatev za financiranje javne porabe 5.1.1. Vsebinske značilnosti posamezne dajatve imajo prednost pred njenim poimenovanjem V praksi se pojavlja veliko poimenovanj dajatev, ki jih je treba plačevati javnim agencijam. ZJA omenja upravne takse in plačila uporabnikov, področni zakoni posameznih javnih agencij pa omenjajo še precej drugih imen (na primer na- domestila pri Agenciji za energijo, prihodki pri Agenciji za revidiranje, plačila pri AKOS, takse in nadomestila pri ATVP in AZN, nadomestila pri AVK, pri- stojbine pri JAZMP, pristojbine in povračila stroškov pri CAA in plačila stro- škov pri AŽP). Najpogosteje se namenske javne dajatve imenujejo pristojbine ali takse, ki sta po jezikovni razlagi sopomenki.86 Tudi sistemski ZUT pristojbi- ne enači z upravnimi taksami, saj iz zakonodajnega gradiva k ZUT izhaja, da je zakonodajalec želel z ZUT sistemsko urediti posamezne področne zakone, na podlagi katerih pristojni ministri ali Vlada določajo pristojbine za določene storitve oziroma spise.87 Iz tega izhaja, da je treba naravo dajatve vedno opredeliti glede na njeno vse- bino, neodvisno od njenega poimenovanja,88 pri čemer bi se lahko upoštevala merila, ki so bila omenjena pri prikazu posameznih ustavnih načel. Glede na merila, ali se dajatve določajo glede na višino protikoristi njenega plačnika ali pa glede na skupne stroške, ki jih imajo proračunski uporabniki z izvajanjem upravnih nalog, lahko dajatve delimo na obvezne javne dajatve in na prosto- voljne zasebne dajatve. Glede na merilo, ali se lahko z javno dajatvijo financira- jo vsi proračunski uporabniki ali le posamezna oseba javnega prava, pa lahko javne dajatve delimo na nenamenske javne dajatve – davke in na namenske javne dajatve. 5.1.2. Vsebinske značilnosti upravnih taks po ZUT V skladu z zakonsko ureditvijo ZUT so upravne takse javne dajatve, ki so za- jete v državnem proračunu. Ker upravne takse v Zakonu o javnih financah 86 Glede na Slovar slovenskega knjižnega jezika pristojbine pomenijo drug izraz za takse. 87 Prvi in drugi člen ZUT. Glej tudi Predlog zakona o upravnih taksah, Poročevalec DZ, št. 80/99, str. 12. 88 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-181/01 z dne 6. novembra 2003 (Ur. l. RS, št. 113/03 in OdlUS XII, 88). 374 • 134 (2017) 5-6 Katja Triller Vrtovec (ZJF)89 niso navedene med namenskimi prejemki proračuna, se z njimi lahko krije celotna javna poraba. Poleg tega se upravne takse zaračunavajo za izdajo dokumentov oziroma opravo dejanj v javnopravnih zadevah javnih agencij, pri katerih je zelo težko določiti dejansko vrednost teh dejanj oziroma storitev. Posledično pavšalno določena taksna tarifa upravnih taks ne odraža stroškov za izdane dokumente in opravljena dejanja. To pomeni, da upravne takse po svojih značilnostih bolj spominjajo na davke kot na namenske javne dajatve, pri čemer so prihodki, ki jih državni proračun pobere z upravnimi taksami, skoraj zanemarljivi, saj predstavljajo manj kot odstotek vseh prihodkov držav- nega proračuna.90 Zato bi lahko upravne takse načeloma v celoti nadomestili z davki, ki predstavljajo 80 odstotkov vseh prihodkov proračuna.91 Zlasti bi bilo to primerno za zaračunavanje nadzorstvenih upravnih nalog, ki jih jav- ne regulatorne agencije opravljajo v javnem interesu, ne pa toliko v interesu posameznih izvajalcev regulirane gospodarske dejavnosti, ki so sicer zavezani k plačevanju upravnih taks. V tem smislu bi namreč lahko razumeli določbo ZZdr-2, da se mora izvajanje določenih nalog in storitev JAZMP financirati iz proračuna.92 Dodati še velja, da se upravne takse sicer ne omenjajo v posebnih zakonih, ki urejajo posamezne javne agencije. Vendar bi se po svojih značilno- stih med upravne takse, ki so prihodek proračuna, na primer lahko uvrščala letna plačila imetnikov odločb o dodelitvi radijskih frekvenc za uporabo do- deljenih radijskih frekvenc,93 letna plačila imetnikov odločb o dodelitvi ele- mentov oštevilčenja za uporabo dodeljenih elementov oštevilčenja94 in letna plačila operaterjev javnih komunikacijskih omrežij oziroma izvajalcev javno dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev.95 89 V skladu s prvim odstavkom 43. člena ZJF (Ur. l. RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 101/13 in 96/15) so namenski prejemki proračuna donacije, namenski prejemki proračunskega sklada, prihodki od lastne dejavnosti neposrednih uporabnikov, prihodki od okoljskih dajatev za onesnaževanje okolja zaradi odvajanja odpadnih voda, prihodki od okoljskih dajatev za onesnaževanje okolja zaradi odlaganja odpadkov, prihodki od prodaje ali zamenjave državnega oziroma občinskega stvarnega premoženja in odškod- nine iz naslova zavarovanj. Namenski prihodki proračuna so določeni tudi v 21. členu Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2017 in 2018 (Ur. l. RS, št. 80/16). 90 Glej Splošni del Proračuna Republike Slovenije za leto 2017 (Ur. l. RS, št. 96/15, 80/16). 91 Prav tam. 92 Drugi odstavek 183. člena ZZdr-2. 93 Glej drugi odstavek 54. člena in prvi odstavek 60. člena ZEKom-1. 94 Glej prvi odstavek 74. člena ZEKom-1. 95 Glej prvi odstavek 7. člena ZEKom-1. 375 • 134 (2017) 5-6 Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč 5.1.3. Vsebinske značilnosti plačil uporabnikov po ZJA ZJA plačila uporabnikov poleg upravnih taks določa kot poglavitni vir finan- ciranja javnih agencij.96 Če javna agencija opravlja storitve za posameznike in pravne osebe proti plačilu, izda tarifo, s katero določi višino plačil za stori- tve, ki jih opravlja javna agencija.97 Na podlagi te določbe lahko sklepamo, da je ZJA v osnovi plačila uporabnikov razumel kot zasebno dajatev, s katero bi končni uporabniki javni agenciji plačevali opravljanje servisnih upravnih na- log po tržnih cenah. Med taka plačila uporabnikov bi lahko na primer uvrstili druge prihodke Agencije za energijo, ATVP in AZN, ki jih agencije ustvarijo s svojim poslovanjem na trgu.98 Vendar pa lahko ugotovimo, da je prvotni namen tega vira financiranja javnih agencij zbledel s sprejemanjem področnih zakonov, s katerimi so bile ustano- vljene posamezne javne agencije. Področni zakoni so namreč predvideli, da se s plačili uporabnikov financirajo tudi regulatorne in nadzorstvene upravne na- loge, ki jih plačujejo izvajalci posamezne regulirane tržne dejavnosti oziroma izvajalci posamezne javne službe. Plačila uporabnikov so tako dobila značil- nosti upravnih taks oziroma pristojbin, s katerimi se financirajo skupni stroški delovanja javnih agencij. Kot sem že pojasnila, pa so upravne takse, ki jih zara- čunavajo tudi javne regulatorne agencije, po svojih značilnostih postale davki. 5.1.4. Vsebinske značilnosti tarife po ZUT in področnih zakonih, ki urejajo posamezne javne agencije Iz določb ZUT izhaja, da tarifa pomeni v denarju izraženo vrednost točk, ki so podlaga za zaračunavanje upravnih taks oziroma pristojbin. Tako se na pri- mer v skladu z Zakonom o revidiranju (ZRev-2)99 sredstva za izvajanje nalog Agencije za javni nadzor nad revidiranjem zagotovijo v državnem proračunu in s prihodki po tarifi.100 Agencija za trg vrednostnih papirjev izda tarifo, v ka- teri določi višino taks in nadomestil za opravljanje nalog v njeni pristojnosti.101 V skladu z Zakonom o zavarovalništvu (ZZavar)102 Agencija za zavarovalni nadzor izda tarifo, v kateri določi višino taks in nadomestil za opravljanje nad- 96 Alineja 1 prvega odstavka 4. člena ZJA. 97 Prvi odstavek 40. člena ZJA. 98 Alineja 2 prvega odstavka 400. člena EZ-1, 2. točka prvega odstavka 492. člena ZTFI in 2. alineja prvega odstavka 262. člena ZZav. 99 Ur. l. RS, št. 65/08. 100 Člen 30 ZRev-2. 101 Prvi odstavek 491. člena ZTFI. 102 Ur. l. RS, št. 93/15. 376 • 134 (2017) 5-6 Katja Triller Vrtovec zora v njeni pristojnosti.103 V skladu z Zakonom o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-1)104 Agencija za varstvo konkurence izda tarifo, v kateri določi višino plačil za storitve, ki jih opravlja agencija.105 V skladu z Zakonom o letalstvu (ZLet)106 Agencija za civilno letalstvo zaračunava pristojbine in pla- čila stroškov na podlagi tarife, ki jo izda agencija.107 Tarife namenskih javnih dajatev javnih agencij so tako po svoji vsebini podob- ne davčnim stopnjam pri nenamenskih javnih dajatvah. Vendar pa se tarife od njih razlikujejo po tem, da so izražene v denarni vrednosti, saj odražajo stroške, ki jih ima javna agencija pri opravljanju svojih nalog. Po drugi strani so davčne stopnje določene v odstotkih, saj je že osnova za določanje nena- menskih javnih dajatev določena v denarni vrednosti glede na dohodek davč- nih zavezancev (na primer dohodnina in davek od dohodka pravnih oseb). Formalno pa tarifa pomeni splošni akt, ki določi podroben izračun višine pri- stojbine na podlagi zakonskih meril. 5.1.5. Vsebinske značilnosti pristojbin in tarife iz Zakona o zdravilih Ker pristojbine JAZMP plačujejo proizvajalci zdravil kot predlagatelji postop- kov v pristojnosti JAZMP oziroma kot imetniki dovoljenj za promet z zdravili, s katerimi se financirajo stroški regulatornih in nadzorstvenih upravnih nalog, s katerimi se v javnem interesu na področju zdravja zagotavljajo kakovost, var- nost in učinkovitost zdravil, pristojbine JAZMP iz 189. člena ZZdr-2 spadajo med namenske javne dajatve. Višina posamezne pristojbine je določena v Pra- vilniku-Z kot zmnožek vrednosti točke v višini pet evrov in števila točk.108 ZZdr-2 v 190. členu uvaja še pojem tarife, ki na prvi pogled spominja na splo- šni akt, ki določi podroben izračun višine pristojbine, saj jo izdaja svet JAZMP. Ker pa po drugi strani iz določb Pravilnika-Z izhaja, da se višina pristojbin iz- računava ločeno od tarife, bi tarifo lahko šteli tudi za samostojno dajatev, ki jo lahko JAZMP zaračunava hkrati s pristojbinami. ZZdr-2 namreč tarife name- nja za financiranje stroškov izvajanja strokovnih nalog in storitev s področja pristojnosti JAZMP, pristojbine pa za financiranje stroškov izvajanja upravnih nalog, ki so del javnega pooblastila JAZMP. Razlikovanje med tarifami in pri- stojbinami je bilo še bolj očitno v prejšnji zakonski ureditvi, saj je prej veljavni 103 Prvi odstavek 511. člena ZZavar-1. 104 Ur. l. RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 33/14 in 76/15. 105 Prvi odstavek 13.a člena ZPOmK-1. 106 Ur. l. RS, št. 81/10 – uradno prečiščeno besedilo. 107 Četrti odstavek 179.m člena ZLet. 108 Glej 2. člen Pravilnika-Z. 377 • 134 (2017) 5-6 Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč Zakon o zdravilih (ZZdr-1)109 določal, da je zaračunavanje tarife povezano s stroški za strokovno svetovanje, ki se je opravilo pred začetkom postopka za pridobitev dovoljenja za promet na zahtevo stranke in je obsegalo usmeritve in nasvete glede priprave in strokovne vsebine vloge.110 Zato bi lahko šteli, da je bila tarifa zasnovana kot neke vrste zasebna dajatev v zameno za opravo dolo- čene storitve, ki ni bila zajeta v pristojnostih JAZMP. Vendar pa analiza krovnega ZJA pokaže, da tudi plačila za strokovne storitve, ki jih opravlja JAZMP, ne more biti izvzeto iz primarnega vira financiranja jav- nih regulatornih agencij s pomočjo pristojbin, saj se javne regulatorne agen- cije vedno ustanovijo za opravljanje regulatornih nalog v javnem interesu na nekem določenem strokovnem področju.111 Opisana posebna ureditev tarife JAZMP v ZZdr-2 zato odstopa od splošne ureditve tarif v ZUT in drugih po- dročnih zakonih posameznih regulatornih javnih agencij, pri čemer razlogov za ta odstop v zakonodajnem gradivu ni mogoče najti. 5.2. Nespoštovanje načela zakonitosti pri predpisovanju namenskih javnih dajatev JAZMP Ali je zakonodajalec pri predpisovanju namenskih javnih dajatev JAZMP spo- štoval ustavno načelo zakonitosti, je treba presoditi glede na merila, ki jih je določilo Ustavno sodišče pri presoji zakonske ureditve določanja višine člana- rine v zbornici z obveznim članstvom. 5.2.1. Prvo merilo: Ali so merila za določitev višine namenskih javnih dajatev določena v zakonu? V skladu z ustavnosodno presojo določanja članarin v zbornicah z obveznim članstvom 147. člen Ustave zahteva, da mora zakon opredeljevati merila za določitev višine namenske javne dajatve. Merila morajo biti določena tako, da je mogoče na njihovi osnovi neposredno izračunati višino namenske javne dajatve za posameznega zavezanca za plačilo dajatve. Ob predpostavki, da za namenske javne dajatve velja načelo specialne odplačnosti, lahko višino takih dajatev za posameznega zavezanca izračunamo, če poznamo obseg dejavnosti, ki se financirajo iz teh dajatev, ter kriterije, na podlagi katerih se breme plačila namenske javne dajatve porazdeli med zavezance za plačilo dajatve. Kriteriji porazdelitve bremena za plačilo pristojbin JAZMP v svojem bistvu pomenijo kriterije, na podlagi katerih se določi osnova pri nenamenskih jav- 109 Ur. l. RS, št. 31/06 in 45/08. 110 Člen 24 ZZdr-1. 111 Prvi odstavek 2. člena ZJA. 378 • 134 (2017) 5-6 Katja Triller Vrtovec nih dajatvah ali osnovi za plačilo članarine pri zbornicah. Zato morajo biti ti kriteriji določeni z zakonom in končnim uporabnikom oziroma izvajalcem posamezne regulirane tržne dejavnosti omogočati matematični izračun višine prispevka. Ker ZZdr-2 ne določa niti enega kriterija za določitev višine pri- stojbin JAZMP, ta zakonska ureditev ne zadosti ustavni zahtevi zakonitosti pri predpisovanju javnih dajatev iz 147. člena Ustave. Višina pristojbin JAZMP je urejena le v Pravilniku-Z, za katerega ZZdr-2 določa, da se uporablja le, če njegove določbe niso v nasprotju z zakonskimi določbami. Ni pa jasno, ali se Pravilnik-Z lahko uporablja, če so njegove določbe ob odsotnosti zakonske ureditve v nasprotju z določbami Ustave in če je že potekel rok za sprejem novega Pravilnika.112 Dosedanja ustavnosodna presoja ne daje odgovora na vprašanje, ali mora za- kon določati tudi tarifo, ki je v vsebinskem smislu podobna davčni stopnji pri nenamenskih javnih dajatvah ali članarinski stopnji pri članarinah zbornic. Menim, da je odgovor na to vprašanje odvisen od tega, ali posamezna ureditev financiranja javne regulatorne agencije upošteva načelo specialne odplačnosti financiranja z namenskimi javnimi dajatvami in ali se to načelo formalno iz- raža s tem, da zakon določa obseg dejavnosti, ki se financirajo z namenskimi javnimi dajatvami. Če se namreč namenske javne dajatve lahko porabijo le za financiranje dejavnosti javne agencije, ni treba, da bi se tudi tarifa namen- skih javnih dajatev določala v zakonu. Zadošča, da tarifo posameznih namen- skih dajatev določijo sveti posameznih javnih regulatornih agencij na podlagi finančnega načrta in programa dela javne agencije. Čeprav je torej tarifa po vsebini podobna davčni stopnji pri nenamenskih javnih dajatvah, za katero 147. člen Ustave zahteva, da mora biti določena v zakonu, je pri tarifi ustavna zahteva glede zakonitosti njenega določanja blažja. Če torej tarifo JAZMP ra- zumemo kot splošen akt, ki ob upoštevanju zakonskih meril podrobneje do- loča višino namenskih javnih dajatev, bi bila ureditev v 189. členu ZZdr-2, po katerem tarifo izdaja svet JAZMP, skladna s prvim merilom presoje skladnosti s 147. členom Ustave. 5.2.2. Drugo merilo: Ali je obseg dejavnosti JAZMP, ki se financira z javnimi namenskimi dajatvami, določen v zakonu? Iz obravnavane ustavnosodne presoje tudi izhaja, da mora zakon določati ob- seg dejavnosti, ki se financira z namenskimi javnimi dajatvami, če država javni regulatorni agenciji za opravljanje tistega dela njene dejavnosti, ki ga opravlja 112 Točka 14 tretjega odstavka 194. člena ZZdr-2 in prvi odstavek 194. člena ZZdr-2 v zvezi s tretjim odstavkom 183. člena ZZdr-2. 379 • 134 (2017) 5-6 Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč za izvajanje javnih pooblastil, zagotavlja dodatna sredstva neposredno iz pro- računa. V skladu s prvim odstavkom 183. člena ZZdr-2 se JAZMP financira iz pristoj- bin, sredstev iz proračuna Republike Slovenije, plačil za druge storitve in drugih prihodkov. Ker torej pri financiranju JAZMP ni uveljavljeno načelo izključnosti financiranja iz namenskih javnih dajatev, bi moral ZZdr-2 vsebin- sko določati obseg dejavnosti, ki se financirajo iz pristojbin. Glede tega prvi odstavek 189. člena ZZdr-2 določa, da predlagatelj plača pri- stojbine za stroške izvajanja upravnih nalog, ki so del javnega pooblastila in jih izvaja JAZMP, razen če zakon ne določa drugače. ZZdr-2 določa drugače v drugem odstavku 183. člena, kjer za izvajanje nalog in storitev na posamez- nih področjih pristojnosti JAZMP, kjer ZZdr-2 ali drugi predpisi Republike Slovenije oziroma Evropske unije ne dopuščajo zaračunavanja pristojbin, predvideva financiranje iz proračuna Republike Slovenije. ZZdr-2 pa ne dolo- ča vsebinskih meril, kdaj nacionalni oziroma evropski predpisi ne dopušča- jo zaračunavanja pristojbin, saj določitev vrste in obsega nalog in programov JAZMP, ki se financirajo iz sredstev proračuna Republike Slovenije, prepušča ministroma, pristojnima za zdravje in za veterinarstvo.113 Prav tako iz ZZdr-2 ni jasno razvidna razmejitev med upravnimi nalogami, ki so del javnega pooblastila, za katere morajo predlagatelji plačevati pristojbine, in med strokovnimi nalogami in storitvami s področja pristojnosti JAZMP, za katere svet JAZMP izdaja tarifo, s katero določi višino plačil zanje. Zlasti pa je meja med upravnimi in strokovnimi nalogami na posameznih področjih pristojnosti JAZMP zabrisana v 182. členu ZZdr-2, saj pri večini področij iz pristojnosti JAZMP upravnih in strokovnih nalog ni mogoče razdružiti.114 Ureditev financiranja JAZMP v ZZdr-2 torej ne zadosti drugemu merilu pre- soje ustavne skladnosti, saj obseg dejavnosti, ki se financira iz pristojbin, po vsebini ni jasno razmejen od dejavnosti, ki se financirajo iz proračuna. 5.2.3. Tretje merilo: Ali je nadzor nad določanjem javnih namenskih dajatev JAZMP določen v zakonu? Ureditev financiranja JAZMP v ZZdr-2 zadosti tretjemu merilu presoje ustav- ne skladnosti, saj zakon za veljavnost tarife in njenih sprememb zahteva so- 113 Tretji odstavek 183. člena ZZdr-2. 114 Prvi odstavek 182. člena ZZdr-2 na primer določa, da JAZMP opravlja (1) upravne in strokovne naloge na področju dovoljenj za promet z zdravili v nacionalnih in medna- rodnih postopkih vrednotenja kakovosti, varnosti in učinkovitosti ter razmerja med ko- ristjo in tveganjem pri uporabi zdravil; (2) upravne, strokovne in nadzorstvene naloge na področju kliničnih preskušanj zdravil; itd. 380 • 134 (2017) 5-6 Katja Triller Vrtovec glasje ustanovitelja.115 Prav tako mora ustanovitelj soglašati s programom dela in finančnim načrtom JAZMP, ki ga sprejme svet JAZMP.116 Za revidiranje pra- vilnosti in smotrnosti poslovanja JAZMP je pristojno tudi Računsko sodišče.117 6. SKLEP IN PREDLOGI SPREMEMB PRI UREDITVI FINANCIRANJA JAZMP Analiza ustavnih izhodišč, na katerih mora temeljiti zakonsko urejanje financi- ranja javnih agencij, po eni strani kaže, da je veljavna zakonska ureditev finan- ciranja JAZMP v ZZdr-2, ki dopušča izvenproračunsko financiranje JAZMP, usklajena z ustavnim načelom uravnoteženosti proračunskega financiranja javne porabe, če ohrani izključno financiranje z lastnimi viri. Po drugi strani pa zakonska ureditev v ZZdr-2 ne zagotavlja spoštovanja ustav- nega načela zakonitosti pri predpisovanju pristojbin JAZMP, kar lahko zmanj- šuje učinkovitost in gospodarnost delovanja JAZMP. To bi se lahko izboljšalo z naslednjima ukrepoma: 6.1. Dopolnitev ZZdr-2 z merili za določanje višine pristojbin Ustrezna zakonska podlaga za predpisovanje pristojbin predlagateljev za vla- ganje in vodenje postopkov pred JAZMP bi se lahko zagotovila z dopolnitvijo ZZdr-2, hkrati s pripravo novega Pravilnika. Konkretno bi lahko v 189. členu ZZdr-2 povzeli merila, ki jih že zdaj v praksi določa Pravilnik-Z. Pristojbine bi se tako lahko določale vsaj glede na višino stroškov za izvedbo posameznega postopka (registracija novega zdravila, spremljanje že registriranega zdravila na trgu) ter glede na prihodke ali vsaj vrsto predlagatelja (mala in srednja pod- jetja, neprofitne raziskovalne organizacije, velika farmacevtska podjetja). Prav tako bi se ustrezna zakonska podlaga morala vnesti tudi v ZMedPri. 6.2. Dopolnitev ZZdr-2 z opredelitvijo dejavnosti JAZMP, ki se financirajo s pristojbinami ZZdr-2 bi lahko dopolnili z vsebinsko opredelitvijo nalog, ki se financirajo s pristojbinami. Hkrati bi lahko odpravili tudi izvršilno klavzulo v tretjem od- stavku 183. člena ZZdr-2, ki določanje nalog in programov JAZMP, ki se fi- 115 Drugi odstavek 189. člena ZZdr-2. 116 Drugi odstavek 181. člena ZZdr-2. 117 Glej 20. člen Zakona o računskem sodišču (ZRacS-1, Ur. l. RS, št. 11/01 in 109/12). 381 • 134 (2017) 5-6 Zakonska ureditev financiranja javnih regulatornih agencij v luči ustavnih izhodišč nancirajo iz sredstev proračuna Republike Slovenije, prepušča podzakonskim predpisom. Literatura British Library: English translation of Magna Carta (spletna izdaja), dosegljivo na (18. 6. 2017). Javna agencija Republike Slovenije za zdravila in medicinske pripomočke: Let- no poročilo 2014, Ljubljana 2015. Urad Vlade RS za komuniciranje: Vlada izdaja odločbo o predčasni razreši- tvi Doroteje Novak Gosarič z mesta članice sveta Javne agencije Republi- ke Slovenije za zdravila in medicinske pripomočke. Sporočilo za javnost Ljubljana, 22. april 2015, dosegljivo na (18. 6. 2017). Milan Martin Cvikl, Petra Zemljič: Zakon o javnih financah s komentarjem. Bonex založba, Ljubljana 2005. Charles Adams: For Good and Evil: The Impact of Taxes on the Course of Ci- vilization (Second Edition). Madison Books, Aurora 1993. Assemblée nationale constituante: La Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen. Pariz 1789. Aleš Kobal: Pravna narava RTV naročnine (prispevka), v: Podjetje in delo, št. 1/2003, str. 136–137. Dieter Birk: Kommentierung § 3 Abgabenordnung Kommentar, v: Hübsch- mann/Hepp/Spitaler: Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung (10. Auf- lage). Verlag Dr. Otto Schmidt. Köln 1995. Rajko Pirnat: Nekatera vprašanja podelitve javnega pooblastila, v: Podjetje in delo, št. 6-7/2004, str. 1365–1369. Inštitut za slovenski jezik Frana Ramovša ZRC SAZU: Slovar slovenskega knji- žnega jezika (spletna izdaja). Založba ZRC, Ljubljana 2000. Gregor Virant: Vrsta in značilnosti pravnih oseb: Gospodarske in poklicne zbornice, v: Podjetje in delo, št. 6-7/1999, str. 938–948. Richard L. Doernberg: International taxation in a Nutshell, 9th Edition, Thom- son Reuters, St. Paul 2012.