Urbani izziv, strokovna izdaja, 2022, št. 14 104 Boštjan KERBLER Richard SENDI Instrumenti zemljiške politike za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj Eden od ključnih izzivov stanovanjske politike držav in njihovih lokal- nih oblasti je zagotavljanje ustrezne oskrbe s stanovanji, zlasti oskrbe s cenovno dostopnimi najemnimi stanovanji. To so stanovanja, za ka- tere stroški najema ne presegajo finančnih zmožnosti gospodinjstva s povprečnimi dohodki, stroški obratovanja pa ne presegajo 30 odstot- kov celotnega dohodka gospodinjstva. Ker na ponudbo in povpra- ševanje na stanovanjskem trgu pomembno vpliva zemljiška politika, so v prispevku predstavljeni primeri izvajanja instrumentov zemljiške politike za doseganje cenovno dostopnih najemnih stanovanj, ki jih uporabljajo državne in lokalne oblasti v različnih evropskih državah, in sicer v Švici, Avstriji, Nemčiji, Belgiji, Franciji in na Nizozemskem. Ker se v Sloveniji, še posebej v mestnih občinah oziroma njihovih urbanih središčih, soočajo s pomanjkanjem zemljišč, na katerih bi bil mogoča gradnja cenovno dostopnih najemnih stanovanj, in ker to skupaj z velikim povpraševanjem po stanovanjih močno dviguje cene stanovanjskih nepremičnin, so v prispevku poudarjeni tisti in- strumenti, da bi lahko bili primerni za izvajanje pri nas, predvsem na občinski ravni. Ključne besede: stanovanja, cenovno dostopna stanovanja, stano- vanjska politika, zemljiška politika, mestne občine 1 Uvod Zagotavljanje ustrezne oskrbe s stanovanji, zlasti cenovno dost- opnih najemnih stanovanj, je eno od ključnih vprašanj politike držav in njihovih lokalnih oblasti. Poleg potrebe po zagotavl- janju določenega števila stanovanjskih enot v absolutnem smis- lu si prizadevajo tudi za diverzikacijo ponudbe stanovanj za vse dohodkovne skupine. Na ponudbo in tudi na povpraševan- je pomembno vpliva zemljiška politika. Ta politika je namreč mehanizem za vplivanje na razvojne procese ter njihove učinke na družbeno in gospodarsko stanje in okolje. Na splošno imajo zemljišča pomemben vpliv na stroške novogradenj in ceno ob- stoječih stanovanj. Stroški zemljišč so običajno višji na dobro lociranih območjih z različnimi prednostnimi značilnostmi. Brez aktivne zemljiške politike se morajo investitorji gradnje cenovno dostopnih najemnih stanovanj pogosto usmeriti na območja, ki so na slabših lokacijah ali morajo graditi z večjo gostoto, kar po navadi vodi v nižjo kakovost bivanja. Nekatere države in lokalne oblasti tako poskušajo zagotoviti cenovno dosegljiva najemna stanovanja z znižanjem cen zemljišč, in sicer tam, kjer se ta ukrep lahko izvaja (Lawson in Ruonavaara, 2019). Poleg omenjenega instrumenta zemljiške politike so na voljo še drugi, ki jih država in lokalne oblasti uporabljajo za doseganje stanovanjskih ciljev. V prispevku so zato predstavljeni primeri izvajanja instrumentov zemljiške politike za doseganje cenovno dostopnih najemnih stanovanj v šestih evropskih državah, in sicer v Švici, Avstriji, Nemčiji, Belgiji, Franciji in na Nizozem- skem. Ker se v Sloveniji, še posebej v mestnih občinah oziroma njihovih urbanih središčih, soočajo s pomanjkanjem zemljišč, na katerih bi bil mogoča gradnja cenovno dostopnih najemnih stanovanj, in ker to skupaj z velikim povpraševanjem po sta- novanjih močno dviguje cene stanovanjskih nepremičnin, so v prispevku še posebej opredeljeni tisti instrumenti, za katere menimo, da bi lahko bili primerni za izvajanje pri nas, pred- vsem na občinski ravni. Prispevek je bil pripravljen na podlagi raziskave Primerjalni pregled inštrumentov zemljiške politike v tujini za zagotavlja- nje dostopnih najemnih stanovanj in predlog možnosti njihove uvedbe na območju Republike Slovenije. Raziskavo je naročil in nanciral Javni stanovanjski sklad Mestne občine Ljubljana, izvedel pa Urbanistični inštitut Republike Slovenije septembra 2021. Urbani izziv, strokovna izdaja, 2022, št. 14 105 2 Značilnosti zemljiške in stanovanjske politike v proučevanih državah V proučevanih državah so na voljo različne oblike cenovno dostopnih najemnih stanovanj (socialna stanovanja, neprotna stanovanja itd.). Če imamo za njihova poimenovanja ustrezne primerljive izraze v slovenskem jeziku, smo uporabili te, sicer pa smo njihova poimenovanja smiselno prevedli glede na nji- hove značilnosti. Kljub poenotenemu poimenovanju izrazov se (lahko) značilnosti posameznih oblik cenovno dostopnih najemnih stanovanj med državami razlikujejo. 2.1 Švica V Švici lahko občinski organi aktivirajo različne instrumente zemljiške politike za spreminjanje velikosti in oblike zemljiških parcel za spodbujanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj. To omogoča spreminjanje pogojev uporabe za določene skupi- ne potencialnih uporabnikov. Poznajo štiri instrumente, ki jih švicarske občinske oblasti uporabljajo za spodbujanje gradnje cenovno dostopnih najemnih stanovanj (glej Debrunner in Hartmann, 2020). Ti izhajajo iz javnega ali zasebnega prava in imajo potencial za branjenje občinskih interesov pred močnimi lastniki zemljišč. Prvi so instrumenti, ki urejajo rabo zemljišč z uporabo javne politike, brez neposrednega vpliva na pravice uporabe zemljišč, kot so ekonomske spodbude za lastnika ze- mljišča oziroma subvencije za investitorje. Drugi instrument uporablja javno politiko za ureditev pravic uporabe zemljišč pri formalnem lastništvu (coniranje). Tretji instrument vodi do pravne opredelitve lastninskih pravic v pogodbah civilnega zakonika. Četrti instrument prerazporeja lastninske pravice, na primer z razlastitvijo ali ciljnim nakupom zemljišča (odvzem lastninske pravice). 2.2 Avstrija Za Avstrijo bo predstavljen instrumenta, ki ga je leta 2019 spre- jel dunajski mestni svet. Dunaj je mesto, v katerem približno 60 odstotkov prebivalcev živi v cenovno dostopnih najemnih stanovanjih. Ta visoki delež je pomemben za zagotavljanje ustrezne kakovosti življenja, za doseganje mešane družbene strukture in tudi za gospodarski uspeh mesta (Stadt Wien, 2019). Najemnine na Dunaju so opredeljene tako, da pokrijejo stro- ške izgradnje, vzdrževanja in izgube vrednosti nepremičnine, obenem pa imajo določeno zgornjo mejo, ki ne sme preseči 25 odstotkov mesečnega neto prihodka najemnika. Ker dunajski cenovno dostopni najemni stanovanjski fond vsebuje več kot 350.000 stanovanj, so lahko tudi najemniki zelo eksibilni. Če si ustvarijo družino, lahko zaprosijo za večje stanovanje, ko so v pokoju in so se otroci odselili od doma, lahko zaprosijo za manjše stanovanje itd. In tako sistem na Dunaju deluje že skoraj sto let. Povprečna najemnina za stanovanje na povprečni lokaciji na Dunaju s 75 kvadratnimi metri uporabne površine znaša 414 evrov, za občinsko stanovanje znaša ta 313 evrov, tržna najemnina pa je 500 evrov. Za neprotno stanovanje ozi- roma subvencioniranje najemnine lahko zaprosi vsakdo, ki ima na Dunaju vsaj dve leti prijavljeno stalno prebivališče, njegova neto plača pa ne sme presegati 3.000 evrov. Posamezniki ozi- roma gospodinjstva čakajo na neprotno stanovanje približno dve leti (Mreža stanovanja za vse, 2020). Da bi zaščitil pretirano rast cen zemljišč, so na Dunaju poleg obstoječih instrumentov in predpisov zaznali potrebo po uved- bi novih instrumentov, ki bodo dunajski model cenovno dosto- pnih najemnih stanovanj zagotovili tudi v prihodnosti. Dunaj se je zato odločil okrepiti delež cenovno dostopnih najemnih stanovanj na podlagi gradnje teh takih stanovanj z novo obliko namenske rabe zemljišč oziroma novo consko kategorijo, to je »območja, namenjena subvencionirani stanovanjski gradnji« (Mreža stanovanja za vse, 2020). 2.3 Nemčija V Nemčiji so socialna stanovanja izrecno namenjena ljudem z nizkimi dohodki, kot so pripravniki, upokojenci ali bolni ljudje. Socialna stanovanja se subvencionirajo, kar pomeni, da se morajo stanovanja, ki se zagotovijo s pomočjo državnih subvencij oziroma javnih sredstev, za določeno obdobje ponu- diti kot cenovno dostopna najemna stanovanja. Najemodajalec lahko zahteva le toliko najemnine, kolikor je potrebno za kritje tekočih stroškov in stroškov vzdrževanja. Na splošno se govori o stroškovni najemnini. Slabost tega je, da po izteku tega obdo- bja (povprečno 12–20 let, lahko tudi več, odvisno od zvezne države) lastnik nepremičnine ni več dolžen ponujati znižanih najemnin, kar lahko privede do tega, da ta stanovanja izgubijo status socialnih stanovanj, s čimer pride do hudega pomanjka- nja socialnih stanovanj na občinski ravni (Shahab idr., 2021). 2.4 Nizozemska Na Nizozemskem imajo vse občine količinsko zastavljene cilje glede ponudbe stanovanj na ravni pokrajine, ki temeljijo na projekcijah regionalnih stanovanjskih potreb. Del teh stano- vanjskih enot (običajno med 25  in 40  odstotki) je namenjen za socialna stanovanja. 1. julija 2017 je začela veljati tudi ured- ba o prostorskem načrtovanju, ki občinam ponuja možnost za zagotavljanje neprotnih stanovanj z določanjem območij za stanovanjsko gradnjo teh stanovanj v prostorskih načrtih. Instrumenti zemljiške politike za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj Urbani izziv, strokovna izdaja, 2022, št. 14 106 Neprotna stanovanja so namenjena za gospodinjstva s srednje visokimi dohodki, ki torej ne izpolnjujejo pogojev za socialna stanovanja, vendar se trudijo najti primerna stanovanja v okvi- ru svojih nančnih zmožnosti (Gemeente Amsterdam, 2017a; Shahab idr., 2021). V okviru Nizozemske bo predstavljeno več primerov, med drugim tudi primer mesta in občine Amsterdam. Občina se je dogovorila s stanovanjskimi združenji in najemniki, da raz- mislijo o tem, kako bi lahko zlasti na območjih, kjer je delež socialnih stanovanj nizek, uporabili tudi zemljišča v zasebni lasti za povečanje deleža socialnih stanovanj. Sprejela je tudi stanovanjsko agendo, t. i. Stanovanjska agenda 2025 (niz. Woonagenda 2025), ki je vseobsegajoč okvir, na katerem te- meljijo prizadevanja pri usmeritvah občine, da svoje dejavnosti usmeri v vključevanje zasebnega sektorja v razvojne projekte, cilj katerih je prispevati k doseganju socialno- in ekonomsko- -mešane strukture stanovanjskih območij. Agenda vključuje urbanistično izhodišče za novogradnje, po katerem naj bi bilo 40 odstotkov stanovanj zgrajenih kot socialna stanovanja, 40 odstotkov kot neprotna in 20 odstotkov kot tržna najemni- ška oziroma lastniška stanovanja. V agendi je zastavljena tudi izgradnja določenega minimalnega števila socialnih stanovanj (vsaj 1.200 stanovanj) in neprotnih stanovanj (vsaj 1.500 sta- novanj) na leto kot temelj za vključitev mešanega stanovanjske- ga programa tudi v zasebni razvoj. V agendi je navedeno, na podlagi katerih razlogov želi občina usmeriti program, ki naj bi se izvajal v zasebnem sektorju. Podrobneje so predstavljeni instrumente, ki bi jih morala občina uporabiti za zagotavljanje različnih tipov stanovanj tudi v zasebnem sektorju, pri tem pa je poudarjeno, da mora občina pri izbiri instrumenta najprej natančno opredeliti svojo vlogo/položaj v različnih razvojnih okoliščinah, in sicer 1. ali gre za zemljišče v lasti občine; 2. ali gre za zasebno zemljišče ali je zemljišče v najemu; 3. ali gre za spremembo namembnosti površine ali stavbe in 4. kaj omogoča prostorski načrt. Občina ima namreč drugačen položaj oziro- ma različne vloge pri vsaki od navedenih okoliščin. V primeru zemljišča v lasti občine ima občina vodilno vlogo, lahko sama določi načrt izvedbe programa. Občina sprejme prostorsko- -strateške odločitve in odločitve o investicijah. Občina ima delno podobno vlogo, tudi ko gre za razvrednotena zemljišča (ang. brownelds), na katerih vodi aktivno zemljiško politiko in (s pridobitvijo) poseduje ali postane lastnica zemljišča. Ka- dar gre za zasebno zemljišče ali zemljišče v najemu oziroma za možnost spremembe namembnosti zemljišča ali stavbe, torej če gre za drugo ali tretjo okoliščino, pa lahko občina za dosega- nje zastavljenih ciljev uporabi različne instrumentov zemljiške politike (Gemeente Amsterdam, 2017b). 2.5 Belgija in Francija Za Belgijo bosta v primerjalnem pregledu natančneje pred- stavljena primera mest oziroma občin Gent in Leuven. V Leuvnu je ponudba cenovno dostopnih najemnih stanovanj poudarjena kot ključno vprašanje socialne politike. Oblikovali so štiristopenjski sistem političnih posegov, da bi zagotovili, da bodo na voljo ustrezna stanovanja za potrebe vsake dohodkov- ne skupine gospodinjstev (Shahab idr., 2021).V primerjalnem pregledu bomo predstavili tudi zemljiško politiko v Parizu, ki ima predpise za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj določene v načrtu rabe zemljišč za širše urbano ob- močje. 3 Primerjalni pregled instrumentov zemljiške politike v proučevanih državah V proučenih državah uporabljajo (ali naj bi aktivirali) za re- ševanje stanovanjskih izzivov različne instrumente zemljiške politike, ki se sicer v vsaki državi izvajajo nekoliko drugače. Vsak instrument poskuša na različne načine doseči cilje zago- tavljanja cenovno dostopnih najemnih stanovanj v posamezni lokalni skupnosti (mestu, občini) ali državi. V nadaljevanju so predstavljeni ti primeri uporabe instrumentov zemljiške politi- ke, pri čemer se nekateri od njih pojavljajo v različnih oblikah: 1. coniranje oziroma določanje conskih kategorij namemb- nosti rabe zemljišč, 2. kvote za cenovno dostopna najemna stanovanja, 3. zajemanje dodane vrednosti zemljišča, 4. pravna opredelitev lastninskih pravic v pogodbah, 5. predkupna pravica, 6. ciljni nakup zemljišča, 7. ustvarjanje zalog zemljišč prek zemljiških skladov, 8. instrument komasacije zemljišč za namen gradnje, 9. razlastitev oziroma odvzem lastninskih pravic, 10. zagotavljanje spodbud in uporaba davčnih instrumentov. 3.1 Coniranje oziroma določanje conskih kategorij namembnosti zemljišč Coniranje je instrument, ki je povezan s prostorskim načr- tom in omogoča vključitev določenih stanovanjskih kategorij v razvojne projekte na zemljiščih v lasti zasebnikov. Ustrezen odlok o prostorskem načrtovanju daje občini možnost za širi- tev zahtev v prostorskih načrtih, tudi za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj. Tako lahko občine usmerijo investicije v stanovanjsko gradnjo v posebne kategorije, kot so socialna in neprotna stanovanja. Ta instrument se uporablja B. KERBLER, R. SENDI Urbani izziv, strokovna izdaja, 2022, št. 14 107 v primeru spremembe namembnosti iz nestanovanjske v sta- novanjsko rabo zemljišč. Za tako spremembo namembnosti zaprosijo zasebni lastniki in v odloku je že vnaprej zapisano, da je to omogočeno ne glede na že obstoječi prostorski načrt, če bodo na zemljišču zgrajena tudi cenovno dosegljiva stanovanja. Kako v teh primerih preiti od pravne možnosti vključitve po- sebnih stanovanjskih kategorij do dejanske izvedbe gradnje želenih stanovanj? Z drugimi besedami, kako pravilno in ob pravem času vključiti stvari v prostorski načrt? Odgovor za to ponuja raziskava rabe tega instrumenta na Nizozemskem, in sicer v Amsterdamu. Za začetek morajo biti izpolnjeni pogoji, da se v prostorski načrt vključi določen odstotek socialnega in/ali neprotnega deleža stanovanj na določenem območju. Nizozemski zakon o prostorskem načrtovanju ponuja to mo- žnost, vendar mora občina s podzakonskim aktom določiti, koliko časa je treba ta stanovanj ohraniti kot socialna ali ne- protna. Poleg tega mora taka uredba določiti tudi najvišjo začetno najemnino za stanovanja z neprotno najemnino, pri čemer se najvišja začetna najemnina letno indeksira, na primer na podlagi indeksa cen življenjskih potrebščin. Kje, kako in kdaj so želene kategorije stanovanj vključene v prostorski na- črt, se razlikuje glede na lokacijo in glede na to, ali gre za (a) spremembo namembnosti zemljišča ali (b) stavbe. Možnosti za spremembo namembnosti zemljišč nastanejo pri pripravi novega prostorskega načrta oziroma pri novelaciji obstoječega prostorskega načrta. Lahko pa je to tudi prostorska strategija, splošni dokument, ki navaja smernice za prihodnji razvoj na posameznih manjših prostorskih enotah. V primeru razvojnih programov na zemljiščih v zasebni lasti se priprava (osnutka) izvedbenega načrta opravlja kot konkretizacija smernic, dolo- čenih v prostorskem načrtu. Sprememba namembnosti stavbe običajno poteka prek vloge za okoljevarstveno dovoljenje, ki zahteva odstopanje od veljavnega urbanističnega načrta. V teh primerih je pomembno, da je investitorju (zasebniku) že od začetka jasno, kakšne so urbanistične zahteve, ki veljajo za izvedbo prenove stavbe. Ta okvir mora biti jasno predstavljen že ob prvem stiku med investitorjem in občino. Občinski oce- njevalec vloge za okoljevarstveno dovoljenje pa mora preveriti, ali pri določeni vlogi za spremembo namembnosti stavbe iz nestanovanjske v stanovanjsko velja zahteva za vključitev deleža socialnih in/ali neprotnih stanovanj (Gemeente Amster- dam, 2017a). V švicarskih občinah je coniranje relativno nov instrument ze- mljiške politike za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj. Vendar pa so v zadnjih letih ukrepi coniranja postali strateško pomembni za usmerjanje cenovno dostopnih naje- mnih stanovanj, saj mestnih zemljišč primanjkuje in je potreb- na večja prilagodljivost. Ta instrument omogoča občinskim oblastem, da neposredno posegajo v zasebne razvojne načrte, ker so predpisi o coniranju zavezujoči za lastnike zemljišč. Na voljo je več oblik izvajanja tega instrumenta (glej Debrunner in Hartmann, 2020), in sicer 1. določitev območij za cenovno ugodna stanovanja, 2. določitev območij za zaščito pred obno- vo, 3. določitev posebnih območij rabe zemljišč. 1. Območja za cenovno ugodna stanovanja Na določenih območjih lahko občina od zasebnih lastnikov zemljišč zahteva, da zagotovijo minimalni delež cenovno do- stopnih najemnih stanovanj (na primer 50 odstotkov). Tako je mogoče učinkovito povečati količino cenovno dostopnih najemnih stanovanj, saj so vsi zasebni lastniki zemljišč zakon- sko dolžni slediti temu cilju na teh območjih. 2. Območja za zaščito pred obnovo Lastniki zemljišč prejmejo gradbeno dovoljenje za (pre)razvoj, prenovo, posodobitev ali zamenjavo obstoječih stanovanj na teh območjih, le če bodo najemniki lahko ostali v svojih sta- novanjih. Lastniki nepremičnin morajo na primer privoliti, da najemnine v treh letih po opravljeni prenovi ne bodo presegle določene ravni. Primarni politični cilj tega ukrepa je ohrani- ti nizke najemnine, ko je povpraševanje veliko, in preprečiti luksuzne prenove. 3. Posebna območja rabe zemljišč Uvedba posebnih območij rabe zemljišč je namenjena obmo- čjem povečanega javnega interesa, na katerih lahko občinski or- gani za načrtovanje spodbujajo prostorski razvoj zunaj določb uradnega urbanističnega načrta. Ta ukrep je pravno zavezujoč za javne organe in lastnike zemljišč, vendar se obe strani o ra- zvojnih pogojih zasebnih zemljišč še vedno lahko pogajata, na primer glede gostote zazidave, standardov energetske učinkovi- tosti, urbanistične zasnove ali zagotovitve cenovne dostopnosti najemnih stanovanj. Instrument v številnih švicarskih mestih uporabljajo predvsem za razvoj nepozidanih industrijskih ob- močij (na primer za preoblikovanje območij nekdanjih železni- ških postaj). Tudi v stanovanjskem sektorju je instrument dobil nov strateški pomen, saj morajo lokalni načrtovalci povečati gostoto zazidave znotraj občinskih meja in je potrebna večja prilagodljivost. Z uporabo tega instrumenta poskušajo mestne oblasti zlasti povezati cilje gostote s cilji cenovne dostopnosti najemnih stanovanj. Na teh območjih lahko občina na primer od zasebnega vlagatelja zahteva, da mora zagotoviti vsaj 40 odstotkov cenovno dostopnih najemnih stanovanj, lastniki ze- mljišč pa lahko izkoristijo povečanje gostote za 10 odstotkov v nasprotju z določbami urbanističnega načrta za območje. Instrument določanja conskih kategorij namembnosti rabe zemljišč za gradnjo cenovno dostopnih najemnih stanovanj uporabljajo tudi v Avstriji, in sicer na Dunaju. S spremembo dunajskega gradbenega zakonika, ki je začel veljati 21. marca 2019, je bila uvedena nova oblika namenske rabe zemljišč ozi- roma conska kategorija »območja, namenjena subvencionirani Instrumenti zemljiške politike za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj Urbani izziv, strokovna izdaja, 2022, št. 14 108 stanovanjski gradnji«, ki bo imela daljnosežne posledice. V skladu s to obliko namenske rabe je določeno, da mora delež cenovno dostopnih najemnih stanovanj na teh območjih ob- segati najmanj dve tretjini skupne stanovanjske površine. Cena zemljišč, ki dobijo status te nove oblike namembnosti, torej »območja, namenjena subvencionirani stanovanjski gradnji«, je omejena na 188 evrov na kvadratni meter, prav tako sta- novanja, zgrajena na teh zemljiščih, ne morejo biti prodana zasebnikom brez odobritve mesta. Če bi bila prodaja odobrena, ne sme biti namenjena protnemu najemu – s čimer želijo preprečiti špekulacije. Podjetja, ki na teh zemljiščih oddajajo zgrajena stanovanja, so prav tako omejena s ceno najema – ta je omejena na 4,87 evra na kvadratni meter. Dunaj z novo obliko namenske rabe zemljišč potrjuje svojo mednarodno pionirsko vlogo na področju zagotavljanja socialno pravičnih stanovanj in urbanističnega načrtovanja. Nova oblika namenske rabe ze- mljišč je zasnovana tako, da smiselno uravnoteži javni interes in lastninske pravice ter sledi sodni praksi ustavnega sodišča, ki zakonodajalcu daje velike možnosti za urejanje stanovanj- skih, socialnih in prostorsko razvojnih interesov. Ker bo tudi v prihodnosti del potrebnih novih stanovanjskih gradbenih del izveden na podlagi trenutno veljavnega načrta prostorskega razvoja in da bi bilo tudi v prihodnje omogočeno zagotavljanje zadostnega števila novih cenovno dostopnih najemnih stano- vanj, bo tudi v novem prostorskem načrtu praviloma moral biti določen minimalni delež cenovno dostopnih najemnih stanovanj na območjih stanovanjske gradnje, in sicer kot dve tretjini skupne stanovanjske površine (Stadt Wien, 2019; Mre- ža stanovanja za vse, 2020). Določanje conskih kategorij namembnosti zemljišč se upo- rablja tudi v Franciji, in sicer v Parizu (glej Mairie de Paris, 2020). Načrt rabe zemljišč določa: 1. posebne pogoje, ki se nanašajo na stanovanja in zagotavljanje socialnih stanovanj, 2. posebne pogoje, ki se nanašajo na stanovanja in zagotavljanje neprotnih stanovanj. 1. Posebni pogoji, ki se nanašajo na stanovanja in zagotavljanje socialnih stanovanj Posebni pogoji se nanašajo na: (a) območja, na katerih je pri- manjkuje socialnih stanovanj, in na (b) območja, rezervirana za gradnjo stanovanj, med drugim tudi za gradnjo socialnih stanovanj. Za navedena tipa območij je značilno: (a) Načrt rabe zemljišč določa, da mora na območjih, na katerih ne primanjkuje socialnih stanovanj, vsaka novo- gradnja, večja rekonstrukcija ali sprememba namemb- nosti, ki zahteva pridobitev gradbenega dovoljenja, zagotoviti najmanj 30 odstotkov tlorisne površne stavb za socialna stanovanja. Ta zahteva ne velja, če je skupna tlorisna površina stavb manjša od 800 kvadratnih me- trov. Če je projekt del razvojne operacije ZAC[1] (fra. zone d'aménagement concerté), velja zahteva za zagoto- vitev 30 odstotkov tlorisne površine za socialna stano- vanja za celotno načrtovano stanovanjsko območje. V primeru parcelacije zemljišča na določenem območju velja zahteva le za tista zemljišča, na katerih je načrto- vana gradnja. (b) Načrt rabe zemljišč vključuje tudi območja, rezervirana za gradnjo stanovanj, med drugim tudi gradnjo soci- alnih stanovanj (fra. logement locatif social), in določa zahtevi, ki ju mora izpolniti vsak nov gradbeni projekt, večje rekonstrukcije ali sprememba namembnosti ne glede na to, ali je za izvedbo projekta potrebno grad- beno dovoljenje ali ne. Prva zahteva se nanaša na mi- nimalno razmerje stanovanj, ki mora biti zagotovljeno v odnosu do skupne tlorisne površine stavb glede na program razvojnega projekta. Druga zahteva se nanaša na minimalno razmerje socialnih stanovanj, ki mora biti zagotovljeno v odnosu do skupne tlorisne površine stavb glede na program razvojnega projekta. Pri obeh zahtevah se pri izračunavanju potrebnih deležev od skupne tlorisne površine stavb odšteje površina pritličja in kletnih prostorov. Ti zahtevi ne veljajta v primeru gradnje, prenove, rekonstrukcije ali prizidave objektov v lasti države ali drugega javnega organa, kadar gre za razvojne projekte v javnem interesu. 2. Posebni pogoji, ki se nanašajo na stanovanja in zagotavljanje neprotnih stanovanj Posebni pogoji se nanašajo na (a) območja, na katerih ne pri- manjkuje socialnih stanovanj, in na (b) območja, rezervirana za gradnjo stanovanj, med drugim tudi neprotnih stanovanj. Za navedena tipa območij je značilno: (a) Načrt rabe zemljišč določa, da mora na območjih, na katerih ne primanjkuje socialnih stanovanj, vsaka novo- gradnja, večja rekonstrukcija ali sprememba namemb- nosti, ki zahteva pridobitev gradbenega dovoljenja, za- gotoviti najmanj 30 odstotkov tlorisne površne stavbe za socialna stanovanja ali neprotna najemna stanovanja (fra. logement locatif social ou intermédiaire). Ta zahteva ne velja, če je skupna tlorisna površina stavb manjša kot 800 kvadratnih metrov. Če je projekt del razvojne ope- racije ZAC (fra. zone d'aménagement concerté), zahteva po zagotovitvi 30  odstotkov tlorisne površine za ne- protna stanovanja velja splošno za celotno načrtovano stanovanjsko območje. V primeru parcelacije zemljišča na določenem območju, velja zahteva za zemljišče, na katerem je gradnja načrtovana. (b) Načrt rabe zemljišča vključuje območja rezervirana za gradnjo stanovanj, med drugim tudi neprotnih sta- novanj (fra. logement intermédiaire), in določa zahtevi, ki ju mora izpolniti vsak nov gradbeni projekt, večje rekonstrukcije ali sprememba namembnosti ne glede na to ali je za realizacijo projekta potrebno gradbeno B. KERBLER, R. SENDI Urbani izziv, strokovna izdaja, 2022, št. 14 109 dovoljenje ali ne. Prva zahteva se nanaša na minimalno razmerje stanovanj, ki mora biti zagotovljeno v odnosu do skupne tlorisne površine stavb glede na program ra- zvojnega projekta. Druga zahteva se nanaša na minimal- no razmerje neprotnih stanovanj, ki mora biti zagoto- vljeno v odnosu do skupne tlorisne površine stavb glede na program razvojnega projekta. Razmerje je doseženo z maksimalno polovico deleža neprotnih stanovanj. Pri obeh zahtevah se pri izračunavanju potrebnih dele- žev od skupne tlorisne površine stavb odšteje površina pritličja in kletnih prostorov. Ti zahtevi ne veljata v primeru gradnje, prenove, rekonstrukcije ali prizidave objektov v lasti države ali drugega javnega organa, kadar gre za razvojne projekte v javnem interesu. 3.2 Kvote za cenovno dostopna najemna stanovanja Uvedba kvot za cenovno dostopna najemna stanovanja je in- strument količinskega coniranja, s katerim občina postavlja pogoj, da razmerje med ponudbo in povpraševanjem po po- ceni stanovanjih ne presega določene ravni. Z uporabo kvot za cenovno dostopna najemna stanovanja lahko občinski organi učinkovito regulirajo ponudbo cenovno dostopnih najemnih stanovanj, saj se gradnja redno nadzoruje in spremlja s koli- činskimi smernicami. Kvote načrtovalcem tudi pomagajo, da imajo jasno vizijo in cilj, kakšno vrsto in velikost stanovanjskih enot je treba zgraditi v določenem časovnem okviru, na primer do leta 2050. Instrument tudi pomaga mestnim oblastem, da legitimirajo uporabo in uvedbo dodatnih instrumentov po- litike (na primer nakup zasebnega zemljišča), ki dolgoročno podpirajo tudi povečanje cenovno dostopnih najemnih stano- vanj. Ker se ta instrument le posredno navezuje na zemljiško politiko, pri našem pregledu nismo uspeli pridobiti informacij o tem, v katerih državah se izvaja oz. ali se je kdaj uporabil (Debrunner in Hartmann, 2020). 3.3 Zajemanje dodane vrednosti zemljišča Instrument politike zajemanja dodane vrednosti zemljišč je mehanizem za coniranje, s katerim občinske oblasti zajamejo del povečane vrednosti zemljišč, ki je posledica izvedbe inve- sticijskega razvoja določenega območja. Ta instrument uporabljajo na primer v Švici. V skladu z zve- znim zakonom so švicarske občine dolžne za novozgrajena sta- novanja na nezazidanih zemljiščih zajeti minimalno davčno stopnjo 20  odstotkov dodane vrednosti zemljišča. Davek se plača, ko se na zemljišču gradi ali ko je zemljišče prodano. Po želji lahko občine zajamejo tudi dodane vrednosti zemljišč, ki nastanejo z ukrepi zgoščevanja na že zgrajenih zemljiščih (po- novno coniranje). Sredstva, zbrana z instrumentom, občinskim oblastem omogočajo distribucijo, odvzem in premestitev pra- vic zasebnega sektorja v korist družbenih potreb. Občine lahko na primer zajamejo minimalni delež (na primer 40 odstotkov) dodanih vrednosti zemljišč, ki nastanejo z ukrepi načrtovanja cenovno dostopnih najemnih stanovanj (Debrunner in Hart- mann, 2020). 3.4 Pravna opredelitev lastninskih pravic v pogodbah Instrument pravne opredelitve lastninskih pravic v pogodbah se izvaja v dveh oblikah, in sicer 1. kot pogodba o dolgoročnem najemu zemljišč in 2. v okviru pogodb o urbanem razvoju. 1. Pogodba o dolgoročnem najemu zemljišč Pogodba o dolgoročnem najemu zemljišča daje lastniku zemlji- šča pravico, da ohrani zakonito lastništvo, medtem ko pravico do uporabe svojega zemljišča prenese na tretjo osebo. Nanaša se na zemljišča, na katerih imajo zasebniki zakupno pravico, vendar pa namembnost površine ob zakupu še ni določena za stanovanjsko gradnjo. Če je za zemljišče, ki je v občinski lasti, že sklenjen dolgoročni najem, se obstoječa pogodba o najemu zemljišča uporablja kot instrument. Čeprav zemljišče pripada občini, ima zakupnik pravico, da zemljišče uporablja za namen, določen v najemni pogodbi. Če zemljišče ni namenjeno za sta- novanja, vendar lastnik (občina) na njem načrtuje gradnjo teh, je treba izvesti spremembo namembnosti zemljišča. Ta ukrep torej daje občini možnost pogajanja s potencialnim investi- torjem za stanovanjsko gradnjo (Gerber 2016, 2018; Geme- ente Amsterdam, 2017a; Debrunner in Hartmann, 2020). Je pa treba pri spremembah namembnosti zemljišča preveriti, ali je mogoče poleg instrumenta dolgoročnega najema zemljišča uporabiti tudi instrument coniranja. To je še posebej pomemb- no v primeru izvajanja aktivne zemljiške politike, v kateri obči- na daje možnosti zasebnim ponudbam in ne želi imeti aktivne vloge. V tem primeru je priporočljivo, da se želene kategorije stanovanj določijo že v prostorskem načrtu, saj se tako odpirajo možnosti za zasebne pobudnike. To je lahko trdna podlaga za pogajanja o najemu zemljišč. Pomembno izhodišče pri tem je, da lahko občina v procesu pogajanja prilagodi svoje pogoje. Pri tem pa se je treba zavedati, da bolj ko so občinski pogoji omejevalni, večji je negativen učinek na vrednost zemljišča. Če- prav je začetni položaj občine močen, je izvedba programskega cilja občine odvisna od odziva najemnika zemljišča (Gemeente Amsterdam, 2017a). 2. Pogodba o urbanem razvoju Pogodba o urbanem razvoju ali razvojna pogodba je instru- ment, pri katerem se investitorji pogajajo z lokalnimi oblastmi o podrobnostih urbanega razvoja na določenem območju. Na voljo so različne oblike takih sporazumov – od sklopa več po- Instrumenti zemljiške politike za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj Urbani izziv, strokovna izdaja, 2022, št. 14 110 godb do preprostih sporazumov. Običajno občine postavljajo različne zahteve, preden dodelijo lokacijsko dovoljenje. Kon- kretne prostorsko-urbanistične zahteve, ki jih morajo izpolniti investitorji, so lahko zagotovitev zelenih površin, upoštevanje predpisanih omejitev glede gostote zazidave oziroma gabaritov objektov, zagotovitev ustreznih parkirnih zmogljivosti itd. Ob teh lahko občina zahteva tudi zagotovitev določenega deleža cenovno dostopnih najemnih stanovanj ali celo to, da investi- tor plača nekatere razvojne stroške (Shahab idr., 2021). Instru- ment se lahko uporabi, tudi če želi zasebni lastnik zemljišča popraviti zahteve glede uporabe, ki so določene na njegovi zasebni parceli v že sprejetem prostorskem načrtu območij, in sicer s ponovnim pogajanjem o pogojih z občinskim or- ganom za načrtovanje. Načrtovalci se lahko strinjajo s takimi (ponovnimi) pogajanji z zasebnim vlagateljem, na primer za spodbujanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj. Če je občina omejena z razpoložljivimi zemljišči, je tako pogajanje lahko tudi v interesu občine, saj ji lahko omogoči izvedbo in- vesticij, potrebnih za povečanje ponudb cenovno dostopnih najemnih stanovanj. Z razvojnimi pogodbami lahko občinski organi v javnem interesu hitro, prilagodljivo in samo za do- ločene zasebne lokacije spremenijo »pravila igre« (Feldges, 2019; Debrunner in Hartmann, 2020). Obe obliki instrumenta opredelitve lastninskih pravic v pogod- bah se izvajata tudi v različnih evropskih državah. Pogodbo o dolgoročnem najemu uporabljajo lokalne skupno- sti v Švici. Tam se zemljišča za najem odobrijo do 100 let v zameno za letno plačilo najemnine. Ob koncu obdobja najema se vse izboljšave zemljišča, ki jih je naredil lastnik stavbe, povr- nejo lastniku zemljišča v skladu s pogoji prvotne pogodbe. Kar zadeva cenovno dostopna najemna stanovanja, švicarska mesta ta instrument pogosto uporabljajo za sodelovanje z neprotni- mi stanovanjskimi združenji. V praksi ostaja občina lastnica zemljišča, medtem ko se lastništvo stavbe prenaša na zasebno tretjo osebo, kot je neprotna stanovanjska zadruga. Občina kot lastnik zemljišča ima od prihodkov od najemnine stabilen vir dohodka, vendar ne nosi nančnih tveganj za upravljanje uporabe stavbe, hkrati lahko določi posebne zahteve glede upo- rabe njenega zemljišča, na primer v zvezi z zagotavljanjem so- cialne mešanosti prebivalcev, ravnjo najemnine ali doseganjem ciljev cenovno dostopnih najemnih stanovanj (Debrunner in Hartmann, 2020). Kar se tiče zahteve glede gradnje cenovno dostopnih najemnih stanovanj, ki jih občine izvajajo z instrumentom pogodb o ur- banem razvoju (razvojnih pogodb), se lokalne skupnosti med seboj zelo razlikujejo. V Dortmundu v Nemčiji morajo na primer investitorji 25  odstotkov svojih razvojnih projektov nameniti cenovno dostopnim najemnim stanovanjem, v Es- snu pa 30  odstotkov. Za zadnje mesto so razvojne pogodbe standardni postopek pri investicijah za novogradnjo, še posebej ker mesto nima lastnih zemljiških rezerv (Shahab idr., 2021). V Gentu v Belgiji morajo investitorji zagotoviti najmanj 20  odstotkov socialnih stanovanj in najmanj 20  odstotkov neprotnih stanovanj (Shahab idr., 2021). Diemen na Nizozemskem si v okviru tega instrumenta priza- deva zagotoviti najmanj 30 odstotkov socialnih stanovanj pri vseh novogradnjah oziroma 100 odstotkov socialnih stanovanj v primeru gradnje na zemljiščih v lasti občine (Shahab idr., 2021). 3.5 Predkupna pravica Predkupna pravica občini zagotavlja prvostopenjsko pravico pri prodaji zasebne lastnine, na primer zemljišča. Z drugimi besedami, lokalnim oblastem je treba najprej ponuditi nakup nepremičnine, preden jo lahko prodajalec ponudi kateri koli drugi osebi ali subjektu. Občina v načrtovalski praksi uporablja predkupno pravico, če ima zasebno zemljišče strateški pomen za razvoj njenega celotnega območja, na primer za gradnjo socialne infrastrukture in tudi za gradnjo cenovno dostopnih najemnih stanovanj. Občinam omogoča tudi, da preprečijo špekulacije z zemljišči, ki bi na splošno lahko ovirala gradnjo cenovno dostopnih najemnih stanovanj (Nahrath, 2018; De- brunner in Hartmann, 2020; Shahab idr., 2021). Vendar pa uporaba tega instrumenta ni pogosta, saj je precej zahtevna zaradi njegove omejene politične sprejemljivosti, kar je razvidno iz primerov mest Herne in Marl v Nemčiji (Shahab idr., 2021). Podobno je na Nizozemskem, kjer občine raje sklepajo ra- zvojne pogodbe z investitorji in nerade omejujejo lastninsko pravico na zemljiščih s predkupnimi pravicami. V Diemnu ta instrument vseeno uporabljajo, in sicer v kombinaciji z načrti namembnosti območij, in ga obravnavajo tudi kot primernega za preprečevanje špekulativne prodaje zemljišč, ki bi povečala knjigovodsko vrednost zemljišč. Višje knjigovodske vrednosti, ki jih povzročijo špekulativne prodaje, namreč otežujejo ure- sničitev želenih investicij v stanovanjsko gradnjo in posledično otežujejo uresničevanje ciljev stanovanjske politike, še posebej za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj (Sha- hab idr., 2021). 3.6 Ciljni nakup zemljišča Ciljni nakup zemljišč je instrument, ki lokalni skupnosti zago- tavlja popolno pravico razpolaganja in pooblastilo za podelitev pravic uporabe zemljišč v njeni lasti. Kot lastnik zemljišča je B. KERBLER, R. SENDI Urbani izziv, strokovna izdaja, 2022, št. 14 111 mesto ali občina zadolžena za zagotavljanje stanovanj v skladu z javnim interesom in lastnimi preferencami, kot so izpolnjeva- nje socialnih ciljev, zaščita najemnikovih pravic, zagotavljanje stanovanjske ponudbe za starejše in tudi cenovno dostopnih najemnih stanovanj. Vendar je zagotavljanje lastnih zemljišč z instrumentom ciljnega nakupa precej težavno. Nakup zemljišča je namreč drag in v mestnih oziroma občinskih svetih politična večina za podporo temu instrumentu ni vedno zagotovljena. Zato številne lokalne skupnosti raje posegajo v pravice zaseb- nih lastnikov zemljišč oziroma investitorjev na druge načine oziroma z drugimi instrumenti, v Švici na primer z instrumen- tom coniranja (Debrunner in Hartmann, 2020). 3.7 Ustvarjanje zalog zemljišč prek zemljiških skladov Pri instrumentu zemljiških skladov gre za nakup in ustvarja- nje zalog zemljišč s strani javnega ali poljavnega subjekta ter sprostitev zemljišč za izvedbo želene strategije za doseganje javnih ali zasebnih ciljev ali kombinaciji obeh za javno sta- novanjsko gradnjo in v okviru tega tudi za zagotavljanje ce- novno dostopnih najemnih stanovanj. S tem instrumentom lahko občina odkupi nezazidana ali razvrednotena zemljišča. Občine strateško kupujejo zemljišča za različne namene, na primer zato, da imajo aktivno vlogo na trgu zemljišč, zaradi izvajanja razvojnih načrtov, zaradi neposrednega vključevanja v razvojne projekte itd. Na Nizozemskem je ustvarjanje zalog zemljišč prek zemljiških skladov instrument, ki je zelo uveljavljen med občinami. Obči- na Herne je na primer ustanovila podjetje za urbani razvoj, ki strateško kupuje in prodaja zemljišča za razvojne projekta me- sta. Ta instrument omogoča občini vključitev v aktivno zemlji- ško politiko brez vlaganja lastnih sredstev (Shahab idr., 2021). Instrument zemljiških skladov se izvaja tudi v Belgiji. Občina Leuven, ki je v preteklosti imela zelo omejeno količino zemljišč, si v zadnjem času zelo prizadeva kupovati zemljišča. Z upora- bo instrumenta zemljiških skladov je začela občina dobivati aktivno vlogo pri zagotavljanju cenovno dostopnih najemnih stanovanj z neposrednim sodelovanjem v fazi gradnje, z dru- gimi besedami, začela je graditi cenovno dostopna najemna stanovanja na svojih kupljenih zemljiščih (Shahab idr., 2021). 3.8 Instrument komasacije zemljišč zaradi gradnje Komasacija ali zložba zemljišča zaradi gradnje (ang. land read- justment) je instrument, ki prilagodi meje posameznih zemlji- ških enot tako, da zemljišča postanejo primernejša za izvedbo razvojnih programov v javnem interesu, kot so prometna in socialna infrastruktura ter cenovno dostopna najemna stanova- nja (Shahab in Viallon 2019). Instrument komasacije zemljišč zaradi gradnje ima precej prednosti in tudi nekatere slabosti. Prednosti instrumenta komasacije zemljišč zaradi gradnje so (Lozano-Gracia idr., 2013; Lawson in Ruonavaara, 2019): • ni potreben znaten začetni kapital za plačevanje nadome- stil obstoječim lastnikom zemljišč in s tem znižuje stroške investicij za javne in zasebne investitorje; • je bolj pravičen v primerjavi z drugimi načini združeva- nja zemljišč, ker koristi in stroške razvoja zemljišč nosijo posamezni lastniki nepremičnin; • zmanjšuje potrebo po izseljevanju velikega števila prebi- valcev; • deluje kot institucionalna ureditev, ki omogoča širše so- delovanje skupnosti pri razvoju zemljišč; • krepi partnerstva med javnimi in zasebnimi deležniki. Slabosti instrumenta komasacije zemljišč zaradi gradnje so (Lo- zano-Gracia idr., 2013; Lawson in Ruonavaara, 2019): • povzroči lahko konikte z obstoječimi lastniki stano- vanjskih nepremičnin, kar lahko omejuje možnosti za doseganje soglasja; • zahteva močen zakonodajni okvir in je pogosto predmet dolgotrajnega političnega procesa; • potrebno je veliko časa za izvedbo investicij in povrnitev vloženih sredstev; • postopki določanja vrednosti zemljišč in potrebnih pri- spevkov so lahko sporni. Nemčija velja za eno od pionirskih držav pri izvajanju in- strumenta komasacije zemljišč zaradi gradnje. V preteklosti so nemške občine ta instrument pogosto uporabljale za ure- sničevanje razvojnih načrtov, v zadnjem času pa so nekaterih nemških občinah (na primer v Dortmundu in Essnu) to prakso začeli opuščati. Vzrok za to niso omenjene slabosti tega in- strumenta, ampak dejstvo, da so obstoječa razvojna območja pogosto majhne površine zgoščevanja ali opuščena zemljišča, pri katerih ni vključenih veliko lastnikov. Pogosto gre le za eno parcelo, pri kateri ni treba preurejati meja lastnine (Alterman, 2007; Home, 2007; Shahab idr., 2021). Je pa komasacija zemljišč zaradi gradnje in njihovo prilagajanje družbenim potrebam učinkovit instrument zlasti v državah, v katerih je dostop do zemljišč omejen, oziroma v lokalnih sku- pnostih, ki nimajo dovolj zalog zemljišč v javni lasti (Lawson in Ruonavaara, 2019). Instrumenti zemljiške politike za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj Urbani izziv, strokovna izdaja, 2022, št. 14 112 3.9 Razlastitev oziroma odvzem lastninskih pravic Zemljišča je mogoče pridobiti tudi z instrumentom razlastitve oziroma odvzema lastninskih pravic, vendar pa ta zelo redko izvaja. Pravica do zasebne lastnine je namreč v demokratičnih državah z ustavo zaščitena kot temeljna pravica. Omenjena je lahko le, če 1. obstaja pravna podlaga in ključen javni interes, 2. je ukrep sorazmeren in 3. se plača celotno nadomestilo za razlastitev oziroma odvzem (Debrunner in Hartmann, 2020). V Švici na primer sodišča zelo ozko razlagajo težo javnega in- teresa zlasti v stanovanjskem sektorju, tako da so lastniške ome- jitve omejene, razlastitve pa v mednarodni primerjavi redke. Zaradi tega pravnega položaja je politična legitimnost uporabe razlastitve za dostopno cenovna najemna stanovanje nizka, saj je lastništvo politično sporno, dolgo in drago (Alterman, 2010: Debrunner in Hartmann, 2020). 3.10 Zagotavljanje spodbud in uporaba davčnih instrumentov V Švici uporabljajo dve obliki spodbud (glej Debrunner in Hartmann, 2020), in sicer 1. subvencije na strani ponudbe in 2. subvencije za neprotna stanovanjska združenja. 1. Subvencije na strani ponudbe V stanovanjskem sektorju švicarske občine zasebnim tretjim osebam zagotavljajo subvencije na strani ponudbe v obliki gospodarskih spodbud, kot so neposredna posojila, davčne olajšave, bančne garancije ali ugodne hipoteke, na primer ne- protnim združenjem ali zasebnikom. 2. Subvencije za neprotna stanovanjska združenja Lastniki zasebnih stanovanj morajo pripadati zvezni krovni or- ganizaciji, da lahko koristijo subvencije na strani javne ponud- be za stanovanjske namene. Organizacija nadzoruje, da njeni člani (predvsem neprotne zadruge in fundacije) zagotavljajo cenovno ugodna stanovanja po načelu stroškovne najemnine. 4 Izbor instrumentov zemljiških politik za njihovo izvajanje v Sloveniji Med predstavljenimi instrumenti zemljiške politike, ki jih upo- rabljajo v tujini, so nekateri, ki bi jih za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj lahko uporabljali tudi v Slove- niji. V nadaljevanju so navedeni tisti, za katere menimo, da bi bili lahko primerni za izvajanje na občinski ravni. Ob vsakem izbranem instrumentu je tudi obrazložitev, zakaj menimo, da bi lahko bil ustrezen. Poleg tega je tudi navedeno, ali za izbrani instrument pri nas že obstaja zakonska podlaga. Coniranje oziroma določanje conskih kategorij namembnosti zemljišč Instrument omogoča vključitev določenih stanovanjskih ka- tegorij v razvojne projekte na zasebnih zemljiščih. To je še posebej pomembno za tiste občine, ki nimajo v lasti veliko zemljišč. Med različnimi oblikami tega instrumenta je še po- sebej priporočljiva uvedba posebnih območij rabe zemljišč, saj lahko občine tako spodbujajo prostorski razvoj zunaj določil prostorskega razvoja. Vendar pa mora občina sprejeti poseben odlok o prostorskem načrtovanju, ki ji daje možnost za širitev zahtev v prostorskih načrtih, tudi za zagotavljanje cenovno do- stopnih najemnih stanovanj. Čeprav je ukrep pravno zavezujoč za javne organe in tudi za zasebne lastnike zemljišč, vseeno omogoča, da se lahko obe strani pogajata o razvojnih pogojih na zasebnih zemljiščih. Tako lahko občina učinkovito pove- ča količino cenovno dostopnih najemnih stanovanj, saj so vsi zasebni lastniki zemljišč zakonsko dolžni slediti temu cilju na izbranih območjih, zaradi bonitet pa se zasebni investitorji laž- je odločajo za gradnjo cenovno dostopnih najemnih stanovanj. Pravna opredelitev lastninskih pravic v pogodbah V okviru instrumenta pravne opredelitve lastninskih pravic v pogodbah sta priporočljivi obe njegovi obliki, in sicer 1. po- godba o dolgoročnem najemu zemljišč in 2. pogodba o urba- nem razvoju. 1. Pogodba o dolgoročnem najemu zemljišč Pogodba daje občini možnost pogajanja s potencialnim in- vestitorjem v stanovanjsko gradnjo. Ta oblika instrumenta je zanimiva predvsem za občine, ki imajo na voljo zemljišča za gradnjo stanovanj, vendar nimajo dovolj sredstev, da bi to lahko izvedle. Pogodba o dolgoročnem najemu zemljišča daje občini možnost, da zemljišča ne proda, ampak ohrani nad njim zakonito lastništvo, vendar pa mora spremeniti namembnost zemljišča, če to ni namenjeno za stanovanja. Priporočljivo je, da se ta instrument uporabi skupaj z instrumentom coniranja. 2. Pogodba o urbanem razvoju ali razvojna pogodba Ta instrument je prav tako priporočljiv, še posebej kadar občina spreminja ali pripravlja prostorski načrt. Občina omogoči, da se upoštevajo tudi interesi zasebnih investitorjev na določenem območju, vendar pa lahko v zameno za to postavi svoje zahte- ve. Zahteva lahko tudi zagotovitev določenega deleža cenovno dostopnih najemnih stanovanj in da investitor plača nekatere razvojne stroške. Instrument se lahko uporabi tudi, kadar želi zasebni lastnik zemljišča izboljšati zahteve glede uporabe, ki so določene na njegovi zasebni parceli v že sprejetem prostorskem B. KERBLER, R. SENDI Urbani izziv, strokovna izdaja, 2022, št. 14 113 načrtu območij, in sicer s ponovnim pogajanjem o pogojih. Občina se lahko strinja s takimi (ponovnimi) pogajanji z zaseb- nim vlagateljem in tudi pristane na njegove pogoje v zameno za gradnjo cenovno dostopnih najemnih stanovanj. Instrument je zanimiv posebej za občine, ki nimajo veliko svojih zemljišč, lahko pa z razvojnimi pogodbami, ki so v javnem interesu, učinkovito postavljajo svoje zahteve in relativno hitro uresni- čijo zastavljene cilje glede zagotavljanja cenovno dostopnih najemnih stanovanj. Zagotavljanje spodbud in uporaba davčnih instrumentov Instrument z različnimi spodbudami in davčnimi olajšavami spodbuja zasebne investitorje in neprotna stanovanjska zdru- ženja, da v zameno za prejeto spodbudo gradijo cenovno do- stopna najemna stanovanja. Priporočljiv je za občine, ki nimajo veliko svojih zemljišč niti veliko sredstev za gradnjo stanovanj. Hkrati instrument h gradnji stanovanj spodbuja tudi manjše zasebne investitorje. Ta instrument je pravzaprav opredeljen že v Stanovanjskem zakonu in njegovih spremembah (SZ-1, SZ-1E) (Ur. l. RS, št. 69/03 … 90/21), ki v 151.a členu določa, da lahko zasebni investitorji v primeru zagotavljanja javnega interesa na stano- vanjskem področju pri gradnji neprotnih stanovanj pridobijo ugodnosti, kot so ugodnejša posojila, sonanciranje prenove zaradi pridobivanja novih stanovanjskih površin, ustanovitev stavbne pravice v korist neprotne stanovanjske organizacije, komunalno opremljene ali neopremljene zemljiške parcele kot stvarni vložek javnega partnerja in sonanciranje komunalnega urejanja že pridobljenih zemljiških parcel. Pogoj za to je, da zasebni investitor najprej pridobi status neprotne stanovanj- ske organizacije (vzpostavljanje katerih je prav tako določeno v zakonu). Tudi v 45. členu Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ) (Ur.  l. RS, št. 44/97… 199/21 – ZUreP-3) je navedena možnost opu- stitve plačila komunalnega prispevka, če gre za gradnjo social- nih in neprotnih stanovanj. Zakon o stavbnih zemljiščih še določa, da lahko občina v nekaterih primerih proda ali odda zemljišče brez javnega razpisa – eden izmed teh primerov je gradnja socialnih in neprotnih ter zadružnih stanovanj in stanovanjskih hiš, kar je lahko spodbuda za občine in zasebne investitorje. Instrument bi bilo v okviru zakonskih določil smiselno kar najpogosteje izvajati. V okviru 62. člena Gradbenega zakona (GZ-1) (Ur. l. RS, št. 199/21) je določeno, da se lahko izdaja gradbenega dovoljenja vodi po skrajšanem ugotovitvenem postopku, če investitor zah- tevi za izdajo gradbenega dovoljenja priloži določena dokazila. Smiselno bi bilo razmisliti, da se ta spodbuda upošteva, če se investitor zaveže, da bo določen del stanovanj namenil za ce- novno dostopna (najemna) stanovanja. Predkupna pravica Instrument predkupne pravice se lahko uporablja, če ima za- sebno zemljišče strateški pomen za razvoj celotnega območja lokalne skupnosti, na primer za gradnjo cenovno dostopnih najemnih stanovanj. Instrument tudi omogoča, da se prepreči- jo špekulacije z zemljišči, ki bi na splošno lahko ovirale gradnjo cenovno dostopnih najemnih stanovanj. Instrument je že vključen v slovensko zakonodajo, saj Zakon o stavbnih zemljiščih (ZSZ) (Ur. l. RS, št. 44/97… 199/21 – ZUreP-3) določa, da imata občina ali država predkupno pra- vico na nezazidanem stavbnem zemljišču, na katerem je s pro- storskim izvedbenim načrtom predvidena gradnja socialnih in neprotnih stanovanj (14. člen). Instrument bi bilo v okviru zakonskih določil smiselno kar najpogosteje izvajati. Instrument predkupne pravice za nakup zemljišča je oprede- ljen tudi v Stanovanjskem zakonu in njegovih spremembah (SZ-1, SZ-1E) (Ur. l. RS, št. 69/03 … 90/21), vendar je to določilo omejeno s tem, da se nanaša le na javne organe in ne na zasebnike. Po 154. členu je namreč občina dolžna obvestiti Stanovanjski sklad Republike Slovenije o nameravani prodaji zazidljivega zemljišča, ki je v lasti občine in je s prostorskimi načrti opredeljeno za gradnjo večstanovanjskih stavb, z naved- bo pogojev prodaje in mu ponuditi, da ga odkupi pod enakimi pogoji. V takih primerih je Stanovanjski sklad Republike Slo- venije občino dolžen obvestiti o svoji odločitvi, ali bo izkoristil predkupno pravico. Če tega v 14 dneh po prejemu obvestila občine o nameravani prodaji ne stori, se šteje, da predkupne pravice ne bo izkoristil. Razlastitev oziroma odvzem lastninskih pravic Zemljišča je mogoče pridobiti tudi z instrumentom razlasti- tve oziroma odvzema lastninskih pravic. Pravica do zasebne lastnine je sicer z ustavo zaščitena kot temeljna pravica, vendar je lahko tudi omejena, če obstaja pravna podlaga in ključen javni interes. Taka zakonska podlaga v Sloveniji obstaja, in sicer v okviru 23. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ) (Ur. l. RS, št. 44/97… 199/21 – ZUreP-3). Zakon vzpostavlja zakonsko pod- lago za razlastitev v korist občine ali države v primeru gradnje socialnih in neprotnih stanovanj, kadar tako gradnjo določa prostorski izvedbeni načrt in če pristojni občinski organ ali vla- da posebej ugotovi, da je gradnja predvidenega v javno korist. Instrumenti zemljiške politike za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj Urbani izziv, strokovna izdaja, 2022, št. 14 114 Tako kot v Zakonu o stavbnih zemljiščih (ZSZ) je instrument razlastitve nepremičnine, ki se lahko med drugim uveljavi tudi za gradnjo javnih najemnih stanovanj, opredeljen tudi v 203. členu Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3) (Ur. l. RS, št. 199/21). Instrument bi bilo v okviru zakonskih določil smiselno kar najpogosteje izvajati, vendar pa je pogosto težava, da občine v prostorskih izvedbenih načrtih take gradnje ne predvidevajo. Zato bi bilo treba tako gradnjo najprej jasno opredeliti v pro- storskih načrtih, pri čemer bi bilo ob kakršni koli spremembi prostorskega načrta smiselno razmisliti tudi o vključitvi dolo- čil, povezanih z instrumentom coniranja, in pogodbi o urba- nem razvoju oziroma razvojni pogodbi kot obliki instrumenta pravne opredelitve lastninskih pravic v pogodbah. 5 Sklep V tujini imajo ustrezne instrumente zemljiške politike, na pod- lagi katerih lokalne skupnosti ali država zagotavljajo dostop do cenovno ugodnih najemnih stanovanj. Tudi v Sloveniji že imamo zakonsko podlago za izvajanje nekaterih od teh in- strumentov, zato bi jih bilo na občinski ravni smiselno kar najpogosteje izvajati. Ne glede na to, za katere instrumente zemljiške politike se občina odloči za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj, je priporočljivo, da najprej vse svoje vizije, načrte, pogoje in zahteve v zvezi z zagotavljanjem cenovno dostopnih najemnih stanovanj jasno in nedvoumno opredeli v strateškem dokumentu, in sicer po zgledu Stanovanjske agende 2025 (glej Gemeente Amsterdam, 2017b), ki jo imajo v Amsterdamu. Priporočljivo bi bilo, da se pri pripravi takega dokumenta v pri- merjavi z amsterdamsko stanovanjsko agendo naredi še korak naprej in se dokument pripravi samo za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj, ne za vsa stanovanja. V njem bi bilo smiselno upoštevati usmeritve v zvezi z zagotavljanjem cenovno dostopnih najemnih stanovanj, ki so zapisne v Naci- onalnem stanovanjskem programu 2015–2025 – Resolucija o nacionalnem stanovanjskem programu 2015–2025 (ReN- SP15–25) (Ministrstvo za okolje in prostor, 2015), na primer: • da je treba na območjih, na katerih je potreba po sta- novanjih velika, nujno zagotoviti kombinacijo ukrepov s področja zemljiške in davčne politike, ki bodo spodbudili investitorje h gradnji primernih stanovanj in tako dolgo- ročno omogočili stabilen stanovanjski trg; • da je treba spodbujati ustanavljanje javno-zasebnih par- tnerstev, ki bi omogočala ponudbo javnih najemnih stanovanj po dostopnejših cenah, pri čemer bi moral biti vsaj del izgrajenih namenskih stanovanj dolgoročno namenjen za javno stanovanjsko oskrbo (v višini deleža vloženih javnih sredstev); • da bo na območjih, na katerih je potreba po stanovanjih največja, Stanovanjski sklad Republike Slovenije predno- stno namenil sredstva za gradnjo javnih najemnih stano- vanj, s čimer bo najmanj 60 odstotkov sredstev name- njenih nanciranju gradnje novih najemnih stanovanj; • da bo pozornost usmerjena predvsem v pridobivanje in komunalno opremljanje zemljišč za izvajanje aktivne zemljiške politike, saj je smiselno, da država in lokalne skupnosti v obliki komunalno opremljenih zemljišč pri- spevajo začetni vložek za zagotavljanje zadostnega števi- la stanovanj, namenjenih javni stanovanjski oskrbi. Ker država priznava izvirno pristojnost občin za prostorsko načrtovanje na lokalni ravni, je v stanovanjskem progra- mu zapisano, da jim bo kot podporo pri zagotavljanju stanovanjske oskrbe prebivalcev ponudila pomoč v obliki prenosa zemljišč v državni lasti na lokalne skupnosti; • da je treba za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj po zgledu iz tujine odpirati tudi možnost za uvajanje novih alternativnih oblik bivanja, kot so stano- vanjske zadruge; • da sta opredeljena tudi nančna ukrepa – določeno na- domestilo za uporabo stavbnega zemljišča in komunalni prispevek, v stanovanjskem programu pa je tudi zapisano, da država z oblikovanjem zemljiške politike poskrbi za iz- vajanje ukrepov za spodbujanje lokalnega razvoja, kar bo dolgoročno povečalo privlačnost za dodatne investicije. Predlagani strateški dokument za zagotavljanje cenovno dosto- pnih najemnih stanovanj bi bil za občine trdna podlaga za iz- vajanje priporočljivih (ali katerih koli drugih) instrumentov ze- mljiške politike za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj in tudi za vse spremembe obstoječega prostorskega načrta ter tudi za pripravo novih prostorskih načrtov v pri- hodnje, ki (še) dodatno odpirajo možnosti za (lažje) izvajanje opisanih instrumentov zemljiške politike. Predlog je zelo priporočljiv, saj se je na podlagi pregleda slo- venskih občinskih dokumentov s področja stanovanj, gradnje, prostorskega načrtovanja in urejanja prostora pokazalo, da občine v njih niso opredelile območij za gradnjo cenovno do- stopnih najemnih stanovanj, zelo redke pa v svojih dokumentih poudarjajo potrebo po gradnji cenovno dostopnih najemnih stanovanj (na primer Mestna občina Ljubljana). Izr. prof. dr. Boštjan Kerbler, strokovno-raziskovalni svetnik Urbanistični inštitut Republike Slovenije, Ljubljana E-pošta: bostjan.kerbler@uirs.si Dr. Richard Sendi, znanstveni svetnik Urbanistični inštitut Republike Slovenije, Ljubljana E-pošta: richrad.sendi@uirs.si B. KERBLER, R. SENDI Urbani izziv, strokovna izdaja, 2022, št. 14 115 Opombe [1] Razvojna operacija ZAC je urbanistično-načrtovalski ukrep za izvedbo opremljanja stavbnih zemljišč zaradi njihove dodelitve ali poznejše dodelitve javnim ali zasebnim uporabnikom. Viri in literatura Alterman, R. (2007): Much more than land assembly: Land readjust- ment for the supply of urban public services. V: Hong, Y., in Needham, B. (ur.): Analyzing land readjustment: Economics, law, and collective acti- on, str. 57–86. Cambridge, Lincoln Institute of Land Policy. Alterman, R. (2010): Takings international: A comparative perspective on land use regulations and compensation rights. Čikago, ABA Publications. Debrunner, G., in Hartmann, H. (2020): Strategic use of land policy inštruments for affordable housing – Coping with social challenges un- der scarce land conditions in Swiss cities. Land Use Policy, 99(104993), str. 1–12. Feldges, V. (2019): Städtebauliche Verträge. Basel, Lecture CUREM CAS Urban Management Zurich. Gemeente Amsterdam (2017a): Stedelijk Kader voor particuliere trans- formaties: Beleidskader voor de realisatie van sociale en middeldure woningen in particuliere plannen. Dostopno na: https://docplayer. nl/107279231-Stedelijk-kader-voor-particuliere-transformaties.html (sneto 14. 10. 2021). Gemeente Amsterdam (2017b): Woonagenda 2025: Voldoende, betaalba- re en goede woningen. Dostopno na: https://openresearch.amsterdam/ nl/page/58802/woonagenda-2025 (sneto 14. 10. 2021). Gerber, J. D. (2016): The managerial turn and municipal land-use plan- ning in Switzerland – evidence from practice. Planning Theory and Practice, 17(2), str. 192–209. Gerber, J. D. (2018): A Swiss perspective on time-limited property rights: Strategic use for active land policy. V: Gerber, J. D., Hartmann, T., in Hengstermann, A. (ur.): Instruments of land policy – dealing with scarcity of land, str. 260–264. Routledge. Gradbeni zakon (GZ). Uradni list Republike Slovenije, št. 199/21. Ljublja- na. Home, R. (2007): Land readjustment as a method of development land assembly: A comparative overview. Town Planning Review, 78(4), str. 459–483. Lawson, J., in Ruonavaara, H. (2019): Land policy for affordable and inclu- sive housing: An international review. Dostopno na: https://smartland.fi/ wp-content/uploads/Land-policy-for-affordable-and-inclusive-housing- -an-international-review.pdf (sneto 14. 10. 2021). Lozano-Gracia, N., Young, C., Lall S. V., in Vishwanath, T. (2013): Levera- ging land to enable urban transformation: lessons from global experience. Policy Research Working Paper. Washington, Svetovna banka. Mairie de Paris (2020): Paris land use plan: Regulations – general urban zone. Dostopno na: https://cdn.paris.fr/paris/2020/02/26/16107d9c38a0 49046444a7b6301df1aa.ai (sneto 14. 10. 2021). Ministrstvo za okolje in prostor (2015): Resolucija o nacionalnem stano- vanjskem programu 2015–2025 (ReNSP15–25). Ljubljana. Mreža stanovanja za vse (2020): Dobre prakse stanovanjske preskrbe. Dostopno na: http://stanovanjazavse.si/wp-content/uploads/2020/09/ Stanovanja-za-vse_analiza-dobrih-praks.pdf (sneto 14. 10. 2021). Nahrath, S. (2012): Transformation der Rolle des Staates und der Grun- deigentümer in städtischen Raumentwicklungsprozessen im Lichte der nachhaltigen Entwicklung. Nomos Verlagsgesellschaft, 53(3), str. 414–443. Shahab, S., Hartmann, T., in Jonkman, A. (2021): Strategies of municipal land policies: housing development in Germany, Belgium, and Nether- lands. European Planning Studies, 29(6), str. 1132–1150 Shahab, S., in Viallon, F. (2019): A transaction-cost analysis of swiss land improvement syndicates. Town Planning Review, 90(5), str. 545–565. Stadt Wien (2019): Planungsgrundlagen zur Widmung »Gebiete für ge- förderten Wohnbau«: Eine Widmung für leistbares Wohnen in der solida- rischen Stadt. Dostopno na: https://www.wien.gv.at/stadtentwicklung/ flaechenwidmung/pdf/widmung-grundlagen.pdf (sneto 14. 10. 2021). Stanovanjski zakon (SZ-1). Uradni list Republike Slovenije, št. 69/03, 18/04 – ZVKSES, 47/06 – ZEN, 45/08 – ZVEtL, 57/08, 62/10 – ZUPJS, 56/11 – odl. US, 87/11, 40/12 – ZUJF, 14/17 – odl. US, 27/17, 59/19, 189/20 – ZFRO in 90/21. Ljubljana. Zakon o spremembah in dopolnitvah Stanovanjskega zakona (SZ-1E). Uradni list Republike Slovenije, št. 90/21. Ljubljana. Zakon o stavbnih zemljiščih (ZSZ). Uradni list Republike Slovenije, št. 44/97, 67/02 – ZV-1, 110/02 – ZUreP-1, 110/02 – ZGO-1 in 199/21 – ZUreP-3. Ljubljana. Zakon o urejanju prostora (ZUreP-3). Uradni list Republike Slovenije, št. 199/21. Ljubljana. Instrumenti zemljiške politike za zagotavljanje cenovno dostopnih najemnih stanovanj