© Nova univerza, 2018 DIGNIT AS Revija za človekove pravice Slovenian journal of human rights ISSN 1408-9653 Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije o nadzoru nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank z dne 7.1.2013 Drago Kos Article information: To cite this document: Kos, D. (2018). Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije o nadzoru nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank z dne 7.1.2013, Dignitas, št. 59/60, str. 421-444. Permanent link to this doument: https://doi.org/ 10.31601/dgnt/59/60-25 Created on: 07. 12. 2018 To copy this document: publishing@nova-uni.si For Authors: Please visit http://revije.nova-uni.si/ or contact Editors-in-Chief on publishing@nova-uni.si for more information. This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License. 421 DIGNITAS n Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije ... POVZETEK Avtor v prispevku z vidika procesnih določb dveh slovenskih protikorupcijskih zakonov, Zakona o preprečevanju korupcije iz leta 2004 ter Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije iz leta 2010, analizira poročilo slovenske Komisije za preprečevanje korupcije o premoženjskem stanju najvidnejših slovenskih politi- kov, ki je po objavi januarja 2013 povzročilo veliko razburjenja in tudi politične spremembe v slovenski družbi. Pri tem avtor pride do več zanimivih ugotovitev, med katerimi so najpomembnejše te: Komisija za preprečevanje korupcije za izdajo svojega poročila ni imela pravne podlage; premoženjsko stanje omenjenih zavezancev je preverjala tudi za obdobje, za katerega tega ne bi smela storiti; komisija ni sledila zakonski obveznosti obveščanja obravnavanih oseb o svojih ugotovitvah; v poročilu je za dva zavezanca objavila tudi podatke o premoženjskem stanju, ki jih ne bi smela objaviti. Ključne besede: poročilo Komisije za preprečevanje korupcije, Zakon o preprečevanju korupcije, Zakon o integriteti in prepre- čevanju korupcije, nezakonitost poročila Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije o nadzoru nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank z dne 7. 1. 2013 Drago Kos 422 DIGNITAS n Razprave Process analysis of final report from the commission for the prevention of corruption in the Republic of Slovenia on assets held by the most prominent political figures on 7. 1. 2013 ABSTRACT In the article, the author analyses a report from the Commissi- on for the Prevention of Corruption in the Republic of Slovenia on assets held by the most prominent political figures in Slovenia from the point of view of the procedural provisions of Slovenia’s two anti-corruption laws, namely the Prevention of Corruption Act of 2004, and the Integrity and Prevention of Corruption Act of 2010. After it was made public in January 2013, the report ca- used quite a stir and even led to political changes in Slovenian society. The author arrives at some surprising conclusions, such as that the Commission did not have the legal basis to issue such a report, that the Commission monitored the politicians’ assets also for a time period when it was not allowed to do so, that it did not observe its legal obligation to notify persons under scrutiny of its findings and that in two cases it made public information about assets which should not have been made public. Key words: report of the Commission for the Prevention of Corruption, Prevention of Corruption Act, Integrity and Corrupti- on Prevention Act, illegality of report 1. Uvod Ob nastanku slovenske države korupcija ni bila med proble- mi, ki bi jim najnovejša med članicami evropske družine posve- čala kaj dosti pozornosti. To je bilo glede na način odcepitve od prejšnje skupne države, ko so bila v ospredju za slovenski narod dosti pomembnejša vprašanja vojaške zmage, praktičnega formi- ranja večstrankarske parlamentarne demokracije ter pridobivanja nujno potrebnih političnih in gospodarskih zaveznikov v medna- rodni skupnosti, tudi razumljivo. Na žalost se je pozneje pokaza- lo, da so se pri reševanju teh vprašanj razvili tudi prav betonski 423 DIGNITAS n Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije ... nastavki korupcije, ki so šele v zadnjih mesecih začeli rahlo po- puščati, pred tem pa so več kot dvajset let uspešno onemogočali vsa resna prizadevanja v boju zoper ta pojav. Trgovina z orožjem, blokiranje njenega preiskovanja in načrtno nekontrolirani prvi val privatizacije so ustvarili razmere, okolje in povezave, ki so bile izredno učinkovite pri odvračanju vseh poskusov preiskovalcev, da bi prišli bližje pri ugotavljanju najbolj odgovornih za največje »svinjarije« 1 v Republiki Sloveniji. O tem, da v državi potrebujemo specialiste, ki se bodo ukvarjali z bojem zoper korupcijo, je najprej začela razmišljati slovenska po- licija. Spreminjanje organizacijske strukture kriminalistične policije v letu 1999 je bil dokaj enostaven korak, ki pa ga je kaj hitro zavrl strah oblastnikov pred novim nasprotnikom: ko je politika ugoto- vila, da bo med pristojnostmi novih policijskih enot pomembno mesto našlo tudi preiskovanje nezakonitega financiranja političnih strank, je potegnila zavoro, in šele ko je bila ta naloga odstranje- na s spiska obveznosti bodočih policijskih protikorupcijskih spe- cialistov, je bila prižgana zelena luč za operacionalizacijo načrtov o novih policijskih enotah. Te so po ustanovitvi kaj kmalu imele na razpolago dokaj moderna orodja za odkrivanje, preiskovanje in do- kazovanje tudi najbolj zapletenih kaznivih dejanj, saj sta bila takrat že v uporabi posodobljena kazenski materialni in procesni zakon, slednji tudi s celotnim naborom tako imenovanih »prikritih preisko- valnih ukrepov«, brez katerih pri boju zoper korupcijo pač ne gre. Na podlagi zahtev iz tujine 2 je bil v Sloveniji leta 2001 ustano- vljen prvi protikorupcijski preventivni organ – Urad Vlade Repu- blike Slovenije za preprečevanje korupcije. Zaradi bojazni, da ta novi organ ne bi storil česa nepredvidljivega in neprijetnega, je bil v organizacijsko strukturo izvršilne veje oblasti umeščen tako, da je bil neposredno podrejen predsedniku vlade. Je bilo pa od vsega začetka jasno, da je to organ prehodnega značaja, ki ne bo več potreben, ko bosta v slovenskem parlamentu sprejeta dva do- kumenta, ki ju je moral pripraviti urad sam: nacionalna protiko- rupcijska strategija in nov protikorupcijski zakon. Oboje je bilo sprejeto januarja 2004, z uveljavitvijo novega predpisa, Zakona o preprečevanju korupcije, 3 pa je bila ustano- vljena tudi Komisija za preprečevanje korupcije kot samostojen 1 Kot se je izrazila ena od bivših generalnih državnih tožilk. 2 Poročilo GRECO iz decembra 2000. 3 Uradni list RS, št. 2/04 in nasl. 424 DIGNITAS n Razprave in neodvisen državni organ, ki je dobil vrsto nalog na področju uresničevanja nacionalne protikorupcijske strategije, spremljanja premoženjskega stanja slovenskih funkcionarjev, njihovih ome- jitev pri sprejemanju daril in poslovanju ... Seveda takšen organ spet ni bil po godu slovenski politiki in njegov mandat se je hitro spremenil v bitko za obstanek, ki je terjala angažiranje skoraj vseh njegovih moči. Komisija je kljub vrsti ovir 4 preživela prvi mandat, še več, uspelo ji je pripraviti nov, dosti boljši protikorupcijski za- kon, ki je bil sprejet junija 2010 in je bodoči sestavi komisije zago- tavljal dosti boljše pogoje za delo. Nova sestava komisije je z delom pričela oktobra 2010 in kljub nekaterim bolj ali manj razumljivim 5 napakam dosegla tudi vrsto uspehov, potem pa brez opozorila in jasnega razloga odstopila 29. 11. 2013, samo tri leta po začetku svojega mandata. Seveda je bilo iluzorno pričakovati, da bo zgolj razvoj protikorup- cijskih institucij sam po sebi lahko prinesel hitre in korenite spre- membe dejanskega stanja na področju korupcije v državi. Noben od naštetih organov, še manj pa različni specializirani oddelki sloven- skega državnega tožilstva in sodstva, v kratkem času niso mogli po- membno zmanjšati obsega korupcije v Sloveniji. Nasprotno, stanje na področju korupcije se je iz leta v leto slabšalo: če je bila Slovenija ob vstopu v Evropsko unijo najmanj skorumpirana od vseh novih članic in je na mednarodni lestvici percepcijskega indeksa Transpa- rency International dosegala solidne uvrstitve, je z leti stanje postalo zelo zaskrbljujoče. Danes v državi prevladuje prepričanje, da smo naravnost prepojeni s korupcijo, da nam je skorajda že vgrajena v gene, skratka, da smo ena od najbolj skorumpiranih držav na svetu. To seveda ni res, takšne katastrofične napovedi nimajo osnove ne v dejanskem stanju ne v večdesetletnih izkušnjah vztrajnih borcev proti korupciji in ne v zdravi pameti, lahko pa povzročijo vrsto po- sledic – tako negativnih 6 kot pozitivnih. Trenutno se na srečo kaže- jo zgolj pozitivne posledice: odpor družbe do korupcije je že tako prvinski, da je resnih in utemeljenih prijav korupcije vedno več ter da si tudi prej precej toga in neodločna državna tožilstva in sodi- šča upajo postopati zoper posameznike, ki so bili še pred letom dni absolutno nedotakljivi. 7 Tisto, kar so v večini drugih držav sprožili 4 Z zakonom je bila ukinjena, zmanjšala so se sredstva za njeno delo ... 5 Te so nujne spremljevalke vsakega zagnanega dela. 6 V obliki defetizma ali tendenc po nekritičnem širjenju pooblastil pristojnih organov, ustvarjanju »nadorganov« ter neutemeljenem poseganju v pravice in svoboščine ljudi. 7 Visoki politiki, pomembni gospodarstveniki, državni tožilci, sodniki ... 425 DIGNITAS n Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije ... politiki, ki so se resno lotili korupcije, je pri nas – tudi kot plod dol- goletnih prizadevanj strokovnjakov na tem področju – zraslo iz ljudi samih: odločnost, da tako ne gre več naprej. Upati je le, da ta elan ne bo tako kmalu pojenjal, oziroma da bodo to postali povsem običajni standardi dela vseh slovenskih državnih uradnikov, zlasti državnih tožilcev in sodnikov. Med organi in njihovimi dejanji, ki so izredno pomembno vpli- vala na razpoloženje v slovenski družbi, gre gotovo omeniti eno od dejanj sedanje sestave Komisije za preprečevanje korupcije. Ta je na- mreč 7. 1. 2013 pod številko 06259-1/2013/1 izdala svoj daleč najpo- membnejši dokument doslej – Zaključno poročilo o nadzoru nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank (v na- daljevanju: poročilo), ki je vzbudilo veliko zanimanja v slovenski in tuji javnosti ter imelo tudi politične posledice, saj je bilo povod za vrsto dogodkov, zaradi katerih sta se morala dva najvplivnejša slo- venska politika posloviti z nekaterih svojih položajev. Kljub vsemu razburjenju, ki je sledilo izdaji poročila, do zdaj ni bilo mogoče za- slediti resne, predvsem pa nepristranske strokovne razprave o prav- ni naravi tega dokumenta, predpostavkah za njegovo izdajo ter pro- cesnih določilih, ki so narekovala njegovo vsebino in obliko. Uvodoma je treba poudariti, da je tudi avtor tega zapisa, ki je sicer soustvarjal osnovno besedilo temeljnega predpisa, ki naj bi bil podlaga za izdajo poročila, to je Zakona o integriteti in pre- prečevanju korupcije (v nadaljevanju: ZIntPK-UPB2), 8 prepričan, da poročilo predstavlja znaten prispevek k izboljšanju zdravja slo- venskega političnega in siceršnjega duha, vendar mu vse vsebin- ske podlage za njegovo izdajo niso znane in se bo zaradi tega v svojem tekstu ukvarjal le s postopkovnimi določbami, na katerih temelji poročilo. 2. Pravna podlaga za izdajo poročila Poročilo uvodoma navaja, da je bilo izdano »na podlagi 3. točke 2. člena in 23. alineje 12. člena Zakona o integriteti in prepreče- vanju korupcije (Uradni list RS, št. 69/11 – uradno prečiščeno be- sedilo, v nadaljevanju ZIntPK) ter ob upoštevanju določb 32.–37. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju: ZPKor) za čas do 5. 6. 2010 oziroma določb 41.–45. 8 Uradni list RS, št. 69/11. 426 DIGNITAS n Razprave člena ZIntPK za čas po 5. 6. 2010«. Obravnava pravnih podlag za izdajo poročila pokaže nasle- dnje: ZIntPK-UPB2 v 2. členu opredeljuje svoj namen, ki je krepitev pravne države. V 3. točki tega člena, ki se glasi »z nadzorom nad premoženjem in sprejemanjem daril funkcionarjev, preprečeva- njem in odpravljanjem nasprotja interesov ter koruptivnih ravnanj ter nadzorom nad lobiranjem vzpodbuja in krepi transparentnost v procesih in postopkih izvrševanja javne oblasti pri opravljanju javnih funkcij in pri upravljanju javnih zadev«, določa nekatera po- membna področja dela Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: komisije), ki naj služijo temu namenu. V 12. členu, ki sicer govori o nalogah in pristojnostih komisije, pa ji v 23. alineji nalaga tudi »druge naloge, določene s tem in drugimi zakoni«. Če se najprej pomudimo pri zadnji navedeni pravni podlagi, lahko kaj hitro ugotovimo, da je dodana povsem po nepotrebnem: če bi v ZIntPK-UPB2 res obstajala kakšna druga določba, ki bi zah- tevala ali dovoljevala izdajo takšnega poročila, bi komisija seveda navedla to določbo in ne splošne navezne določbe 23. alineje 12. člena ZIntPK-UPB2. Morebitnega drugega predpisa, ki bi omogo- čal izdajo takšnega poročila, pa slovenski pravni red ne pozna. Nenavadno je tudi, da komisija kot pravni temelj za izdajo tako pomembnega poročila navaja določbo iz 2. člena, ki ne vzpo- stavlja pravnih podlag za izdajo različnih aktov komisije, temveč služi zgolj kot opis in s tem omejitev dejavnosti komisije, ki naj pomagajo pri krepitvi pravne države. Če bi 2. člen res zadoščal, v ZIntPK-UPB2 ne bi bilo potrebno nobeno drugo določilo o aktih, ki jih lahko izda komisija, in analogno temu tudi nobeno drugo določilo, ki bi določalo naloge in pooblastila komisije. Takšna raz- laga bi bila nedopustna iz vrste razlogov, med katerimi bi najbolj izstopala nezadostna določenost ZIntPK-UPB2. Ustava Republike Slovenije (v nadaljevanju: ustava) 9 v 4. od- stavku 153. člena določa, da morajo »posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu«. O po- dobni, ne pa identični problematiki se je Ustavno sodišče RS iz- reklo v odločbi št. U-I-250/96 z dne 14. 11. 1996, v kateri se je sicer izrekalo o podzakonskem aktu, in sicer uredbi Vlade RS, za katero 9 Uradni list RS, št. 33/91-I in nasl. 427 DIGNITAS n Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije ... je ugotovilo, da »ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage«. Podobno se je v odločbi št. U-I-48/95 z dne 14. 9. 1995 izreklo tudi glede sklepa Vlade RS. Vprašanje, ki je odločilnega po- mena, pa je, ali je treba besedilo ustave o tem, da morajo posamič- ni akti državnih organov »temeljiti na zakonu ali podzakonskem predpisu«, razumeti tako, da mora biti navedeni temelj v zakonu ali podzakonskem predpisu podan eksplicitno. Pritrdilen odgo- vor na to vprašanje bi namreč pomenil, da takšnega poročila, kot ga je izdala komisija, brez eksplicitne določbe zakona ali drugega predpisa ni mogoče izdati. Problema pravne podlage se je očitno zavedala tudi komisija, saj je kot pravno podlago navedla še več pravnih norm, pri kate- rih pa ni navedla, da tako kot omenjene določbe 2. in 12. člena ZIntPK-UPB2 predstavljajo »podlago« za izdajo poročila, temveč je uporabila splošnejši izraz, in sicer da je bilo poročilo izdano ob njihovem »upoštevanju«. Med pravnimi podlagami, »ob upoštevanju« katerih je bilo iz- dano poročilo, so navedeni tudi 41.–45. člen ZIntPK-UPB2. To so členi, ki določajo postopek nadzora nad premoženjskim stanjem nekaterih kategorij oseb, vendar tudi v teh členih ni mogoče najti določbe, ki bi govorila o poročilu, kot ga je izdala komisija. V 45. členu je sicer navedenih kar nekaj aktov, ki jih lahko izda komisi- ja, če zavezanec ne zna ali noče pojasniti povečanja svojega pre- moženja. Komisija o tem na podlagi drugega odstavka 45. člena obvesti »organ, pri katerem zavezanec opravlja funkcijo, oziroma organ, pristojen za izvolitev ali imenovanje zavezanca, v prime- ru suma storitve drugih kršitev pa tudi druge pristojne organe«, v posebnih okoliščinah pa na podlagi petega odstavka istega člena tudi državno tožilstvo ali pristojni organ s področja preprečevanja pranja denarja, davkov ali finančnega nadzora. Drugih možnih ak- tov komisije ti členi ne navajajo. Zadevo dodatno zaplete še zadnja pravna podlaga, ki jo upora- bi komisija, to pa so določbe 32.–37. člena Zakona o preprečevanju korupcije (v nadaljevanju: ZPKor), 10 in sicer »za čas do 5. 6. 2010«. Vsebinsko te določbe urejajo podobno področje kot 41.–45. člen ZIntPK-UPB2, s tem da navedene določbe komisiji v času svoje veljavnosti oziroma uporabnosti niso dajale nobene možnosti, da bi izdala akt, kot je obravnavano poročilo, in tega komisija v ob- 10 Uradni list RS, št. 2/04 in nasl. 428 DIGNITAS n Razprave dobju med letoma 2004 in 2010 tudi nikoli ni storila. Zanimivo je seveda tudi dejstvo, da celo komisija v sedanji sestavi ne pred in ne po obravnavanem poročilu – torej v času med 1. 10. 2010 in 27. 12. 2013 11 – ni izdala nobenega podobnega akta za nobenega od zavezancev za poročanje o premoženjskem stanju. Bolj od same vsebine 32.–37. člena ZPKor pa je zanimivo vpra- šanje, ali je 7. 1. 2013, ko je bilo izdano poročilo, sploh bilo mogo- če uporabiti določbe predpisa, ki ni bil več v veljavi in se ni več uporabljal, torej ZPKor. Glede na to, da gre pri tem vprašanju za problem, ki občutno presega zgolj vprašanje pravnih podlag, to pa je problem obdobja, za katero je komisija ugotavljala premo- ženjsko stanje predsednikov parlamentarnih strank, 12 velja odgo- voru na to vprašanje posvetiti vso pozornost. ZPKor je v veljavo stopil v začetku leta 2004. Z uveljavitvijo Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (v nadaljevanju: ZNOJF-1), 13 do katere je prišlo v za- četku maja 2006, je prenehal veljati, vendar je Ustavno sodišče RS najprej zadržalo izvajanje novega predpisa, nato pa z odločbo št. U-I-57/06-28 z dne 29. 3. 2007, s katero je v njem ugotovilo vrsto neustavnosti, odločilo, da se do odprave ene od njih 14 še naprej uporabljajo določbe ZPKor. Ustavno sodišče je v skladu s svojo običajno prakso zakonodajalcu za odpravo neustavnosti dalo na razpolago šest mesecev od objave svoje odločbe, to je od 13. 4. 2007. Zakonodajalec je – na žalost tudi on v skladu s svojo običaj- no prakso – ustavnemu sodišču sledil šele 5. 6. 2010, ko je stopil v veljavo nov predpis, ZIntPK, ki pa v prehodnih in končnih določ- bah ni niti z besedo omenil usode ZPKor. Nesporno je torej, da je ZPKor prenehal veljati maja 2006, o tem, kako dolgo bi se skladno z odločbo Ustavnega sodišča RS lahko še uporabljal, pa odloča odgovor na vprašanje, ali je spre- jem povsem novega predpisa leta 2010 na protikorupcijskem po- dročju predstavljal tudi »odpravo neustavnosti«, ki jo je zahtevalo sodišče. S stališča pravne varnosti bi drugačna trditev, torej trditev, ki bi pomenila, da se lahko ZPKor uporablja še naprej, vzporedno z novim predpisom, zagotovo ne vzdržala resne presoje. Tega se je zavedal tudi zakonodajalec, saj je v ZIntPK-UPB2 uvrstil določ- 11 Ko je bil zaključen tekst tega prispevka. 12 O tem več v 4. poglavju. 13 Uradni list RS, št. 20/06. 14 In sicer tiste v prvem odstavku 3. člena ZNOJF-1. 429 DIGNITAS n Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije ... bo 84. člena, ki je izjemoma podaljšal uporabo ZPKor, a samo za postopke, ki so bili po njegovih določbah tudi začeti, in še to le do dokončanja teh postopkov. Če bi veljalo, da se lahko ZPKor kot celota uporablja še naprej, takšna določba ne bi bila potrebna. To pa seveda pomeni, da komisija poročila ni mogla izdati na podlagi 32.–37. člena ZPKor, ker je možnost za uporabo 15 teh členov pre- nehala 5. 6. 2010. Tega dejstva tudi ne spremeni navedba komisije, da se te določbe upoštevajo zgolj za čas do 5. 6. 2010, saj komisi- ja postopka, ki ga je zaključila s poročilom, izdanim 7. 1. 2013, ni začela po določbah ZPKor in torej tega dne teh določb kot prav- ne podlage za izdajo poročila tudi za omenjeno obdobje skladno s 84. členom ZIntPK-UPB2 ni mogla več uporabiti. Komisija je v drugem odstavku na tretji strani poročila zapisala, da je ravnanje zavezancev »z vidika materialnopravnih podlag pričujočega nad- zora« presojala tudi za čas »od 30. 1. 2004 do 5. 6. 2010 po takrat veljavnem ZPKor, ki je materijo uredil v členih 32.–39«. Ravnanja zavezancev iz tistega časa komisija res ni mogla presojati po nobe- nem drugem predpisu, 16 je pa verjetno vsakomur jasno, da zoper zavezance, ki so v času njegove veljavnosti oziroma uporabnosti morebiti kršili predpis, ki v času, ko je bilo izdano poročilo, ni več veljal in se tudi ni več uporabljal, ob odsotnosti pravne norme, ki bi to omogočala, ne morejo nastopiti nobene škodljive posledice: ne tiste, ki so bile predvidene s tem predpisom, in ne tiste, določe- ne z novim ZIntPK-UPB2, prav tako pa tudi nobene druge škodlji- ve posledice – seveda pod pogojem, da je poročilo res dokument izključno pravne narave. Odgovor na vprašanje, ali je za izdajo poročila obstajala prav- na podlaga, na podlagi zapisanega torej niti ni tako zapleten. Že na prvi pogled je jasno, da ZPKor ni mogel biti podlaga za to. Pri drugih normah, ki jih komisija navaja kot pravno podlago, pa je odgovor na to vprašanje odvisen od tega, ali za izdajo takšnega posamičnega akta zadošča že samo to, da je komisija pooblaščena preverjati premoženjsko stanje določenih kategorij oseb in izda- jati načelna mnenja o korupciji ali pa ji mora biti pooblastilo za izdajo takšnega akta, ki je, mimogrede, globoko posegel v pravice najmanj dveh oseb, zaupano tudi eksplicitno. Odgovor se vsilju- je kar sam po sebi, tudi ob upoštevanju analogije s podobnimi organi: pooblastilo bi res moralo biti eksplicitno, zato komisija 15 V smislu, da lahko ta uporaba privede tudi do pravnih posledic, npr. sankcij. 16 Kako je to storila, je opisano v 4. poglavju tega prispevka. 430 DIGNITAS n Razprave za izdajo takšnega poročila ni imela pravne podlage. Odločitev državnega tožilca, na primer, da svojega dela ne zaključi z zavr- ženjem kazenske ovadbe, obtožnim aktom ali zahtevo za uvedbo preiskave, temveč kar s poročilom, s katerim bi javnosti sporočil svoje ugotovitve, tudi ne bi bila pravilna in tožilec zanjo ne bi bil deležen preveč pohval, vsaj s strani pravne stroke ne. 3. Naslov poročila Poročilo nosi naslov Zaključno poročilo o nadzoru nad premo- ženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank. Ob tem velja opozoriti, da »predsedniki parlamentarnih strank« niso zave- zanci za poročanje o premoženjskem stanju, saj jih zaman iščemo na listi zavezancev, ki jo določa prvi odstavek 41. člena ZIntPK- UPB2. Vsebinsko zadeva sicer ni problematična, ker so bili pred- sedniki parlamentarnih strank v obdobju, na katerega se nanaša poročilo, to je od 30. 1. 2004 naprej, tako ali drugače zavezani – z izjemo nekaterih, ki določen čas to niso bili, ker pač niso zase- dali nobene javne funkcije in je komisija to korektno ugotovila – k poročanju o svojem premoženjskem stanju, vsekakor pa je škoda, da takšna lagodnost pri iskanju skupnega imenovalca za kategori- jo oseb, za katere je bilo izdano poročilo, omogoča dvome v prav- no naravo poročila. S pravnega vidika je zanimivo nekaj drugega: ker poročilo obravnava premoženjsko stanje večjega števila zavezancev, ki jim je skupno to, da so predsedniki parlamentarnih strank, gre pri tem nadzoru očitno za »redni obdobni nadzor po kategorijah za- vezancev«, kot takšne vrste nadzora imenuje Poslovnik Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: poslovnik) 17 v četrti točki svojega IX. poglavja. Prvi člen v tej točki vsebuje dva zelo pomembna odstavka: »Komisija vsako tekoče leto izbere katego- rijo zavezancev, katerih premoženjsko stanje je predmet rednega nadzora v tistem letu« 18 in »kriterije za kategorije zavezancev, ki so predmet rednega nadzora premoženjskega stanja, sprejme senat komisije na predlog uslužbenca, ki vodi redni nadzor premoženj- skega stanja zavezancev«. 19 Iz navedenega je mogoče sklepati, da mora na komisiji obstajati poseben sklep o tem, da se bo v letu 17 Uradni list RS, št. 24/12. 18 Prvi odstavek 84. člena. 19 Drugi odstavek 84. člena. 431 DIGNITAS n Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije ... 2012 20 lotila preverjanja premoženjskega stanja predsednikov par- lamentarnih strank, in da morajo na komisiji obstajati kriteriji, ki jih je predlagal pristojni uslužbenec in na podlagi katerih je senat komisije sprejel prej navedeni sklep. O teh kriterijih in sklepu do sedaj še ni bilo mogoče slišati in le upati je, da komisija z njimi res razpolaga, ker bo sicer ponovno podvržena sumničenju v zvezi s korektnostjo nagibov za izdajo obravnavanega poročila. Zanimivo bi bilo tudi vedeti, ali je komisija v obravnavani zade- vi izdala še kakšno preliminarno ali vmesno poročilo, saj sicer ni bilo nobenega razloga za to, da je pričujoči dokument naslovila kot zaključno poročilo. Če takšna poročila obstajajo, bi morala biti slovenska javnost o njih in njihovi vsebini obveščena. 4. Obdobje, za katero je bilo preverjano premoženjsko stanje zavezancev V točki (i) Uvodnega pojasnila komisija 21 obrazloži, da pojem »zadnja prijava« iz prvega odstavka 45. člena ZIntPK-UPB2 zanjo ne pomeni »vsakokratno zadnje posredovane prijave« o premo- ženjskem stanju, ki jo je podal zavezanec, ampak prijavo, ki »jo je zavezanec podal ob nastopu funkcije oziroma (če je bil na funkciji že pred uveljavitvijo ZPKor v začetku leta 2004) prvo prijavo, ki jo je zavezanec podal po uveljavitvi ZPKor, s katerim je komisija dobila pristojnosti za nadzor nad premoženjskim stanjem«. Z dru- gimi besedami to pomeni naslednje: komisija kot zadnjo prijavo o premoženjskem stanju šteje prvo prijavo, ki jo je po uveljavitvi ZPKor podal katerikoli zavezanec za poročanje o svojem premo- ženjskem stanju, vse nadaljnje prijave pa razume zgolj kot dopol- nitve te prijave. Takšno odločitev komisija utemeljuje s tem, da bi ob drugačnem tolmačenju, torej ob upoštevanju datumsko najno- vejše prijave kot zadnje prijave, zavezanec s takšno prijavo »de- jansko »legaliziral« 22 tudi neprijavljeno nesorazmerno povečano premoženje oziroma premoženje, ki ne izhaja iz njegovih legalno pridobljenih in prijavljenih dohodkov v času trajanja funkcije«. 23 V praksi takšna odločitev komisije pomeni, da je preverjala dosle- 20 Leta 2013 je bilo poročilo očitno samo zaključeno. 21 Poročilo, str. 2. 22 Ta narekovaj je uporabila komisija. 23 To je sicer argument, ki ne zdrži resne presoje: prijava premoženja ne predstavlja njegove »legali- zacije«, ampak zgolj informacijo o njegovem stanju, izvor premoženja pa mora po potrebi verificirati in potrditi prav komisija. 432 DIGNITAS n Razprave dnost predsednikov parlamentarnih strank pri prijavah njihovega premoženja od 30. 1. 2004 naprej za tiste, ki so že takrat bili javni funkcionarji, za druge pa od dneva po tem datumu, ko so to po- stali. ZIntPK-UPB2 ne pozna pojma »dopolnitev prijave«, 24 ki ga v po- ročilu uporablja komisija. Vsa obvestila komisiji o premoženjskem stanju ZIntPK-UPB2 obravnava kot »prijave«, s katerimi zavezanci komisiji sporočajo svoje premoženjsko stanje 25 in njegove spre- membe. 26 Tudi pri sestavljanju, sprejemanju in spreminjanju tako ZPKor kot tudi ZIntPK se nikoli ni pojavila ideja, da bi zgolj prva prijava štela kot prijava, vse naslednje pa le kot njene dopolnitve. Izhodišče je bilo jasno: vsaka prijava, tako tista s popolnimi podat- ki kot tista s spremembami, šteje za samostojno prijavo, iz nje pa izvirajo vse posledice. Do izdaje obravnavanega poročila je tudi v praksi veljalo, da se datumsko najnovejše prijave o premoženjskem stanju obravnava- jo kot zadnje in tako se je z njimi brez izjem tudi ravnalo. Vsako novo in s tem zadnjo prijavo je komisija primerjala s prejšnjo in iskala razlike, do katerih je prišlo v premoženju v obdobju, ki je ločevalo ti dve prijavi. Ker ne ZPKor ne ZIntPK-UPB2 ne pozna omejitve oziroma roka, ki bi komisiji onemogočal medsebojno primerjavo katerihkoli dveh ali več zaporednih prijav, takšno ra- zumevanje pojma »zadnje« prijave nikoli ni bilo potrebno. Takšen način preverjanja premoženjskega stanja je v izhodi- šču očitno načrtovala tudi komisija, saj je v svojem poslovniku v četrtem odstavku 84. člena zapisala naslednje: »Komisija pridobi podatke o premoženjskem stanju zavezancev od pristojnih in- stitucij na dan, ko so zavezanci zadnjič sporočili svoje podatke o premoženjskem stanju v celoti ali le spremembe podatkov o pre- moženjskem stanju (če pristojne institucije razpolagajo s podatki za pretekla obdobja) in do dne, ko komisija začne z opravljanjem nadzora.« Če bi bilo stavek »ko so zavezanci zadnjič sporočili svoje podatke« mogoče razumeti na način, kot ga v poročilu uporablja komisija in bi ta stavek torej predstavljal prvo poročilo, ki ga je ko- misiji predal zavezanec, bi bilo nadaljevanje tega odstavka v delu, ki govori o tem, da bi komisija od institucij, ki z njimi razpolagajo, 24 Razen v prekrškovnih določbah, kjer je ta pojem omenjen v dvanajsti alineji prvega odstavka 77. člena, kjer pa iz dikcije naveznih členov – 42. in 43. – jasno izhaja, da ne gre za »dopolnitve«, kot jih razume komisija. 25 41. člen ZIntPK-UPB2. 26 43. člen ZIntPK-UPB2. 433 DIGNITAS n Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije ... lahko zbirala tudi spremembe podatkov o premoženjskem stanju za pretekla obdobja, povsem nesmiselno, celo protizakonito, saj bi komisiji omogočalo zbiranje podatkov o premoženjskem stanju zavezancev tudi za čas, preden so to sploh postali. To pa zagotovo ni bil namen komisije, ko je spisala svoj poslovnik. Takšno razumevanje pojma »zadnja prijava« vzpostavlja tudi ne- rešljiv problem v primeru funkcionarjev, ki jim preneha mandat in nekaj časa niso zavezanci, čez daljši ali krajši čas pa to ponovno postanejo. Takšni so v obravnavanem poročilu kar trije. Problem, ki je nerešljiv, je vprašanje, kaj se v takšnem primeru šteje kot njihova prva in po mnenju komisije torej zadnja prijava – tista, ki so jo poda- li ob nastopu prve, ali tista, ki so jo podali ob nastopu druge funk- cije. Če je to tista, ki so jo podali ob nastopu prve funkcije, potem obravnava njihovega premoženjskega stanja nujno vključuje tudi obdobje, ko niso bili zavezanci za poročanje in gre torej za neza- konit poseg v njihovo zasebnost. Če je to prijava, ki so jo podali ob nastopu druge funkcije, pa pade v vodo izjava komisije, zapisana v Uvodnem pojasnilu v točki (i), da je »nadzor nad premoženjskim stanjem smiseln, učinkovit in upravičen (legitimen) le, če zajame celoten čas, odkar je zavezanec na javni funkciji oziroma odkar protikorupcijska zakonodaja to omogoča«. Rešitev tega problema je mogoča samo na način, kakršen je (bil) tudi namen ZIntPK-UPB2 in še prej ZPKor: s preverjanjem premoženjskega stanja od prijave do prijave in ne z vzpostavitvijo fikcije prve prijave kot »zadnje pri- jave« ter iz nje izhajajoče kontrole premoženjskega stanja od prvega do zadnjega dne posameznikove funkcije. Ker je komisija pri neka- terih predsednikih parlamentarnih strank ugotovila, da niso bili za- vezani k poročanju v celotnem časovnem obdobju, za katero je pre- verjala njihovo premoženjsko stanje, verjetno ni posegala v njihovo zasebnost v tem obdobju in je v resnici torej ravnala po pravilni metodi preverjanja premoženjskega stanja od prijave do prijave in ne po tisti, ki jo je uvedla kot novost, torej z vzpostavitvijo koncepta »prve – zadnje prijave«. In če je tako, se seveda poraja vprašanje, čemu potem služi ta koncept. Pri uporabi obeh konceptov bi prišli do enakih rezultatov, če bi temeljila na istem predpisu. Ker pa je osnovni predpis s tega po- dročja, ZPKor, 5. 6. 2010 nadomestil ZIntPK, se koncepta bistveno razlikujeta v eni točki, in sicer pri odgovoru na vprašanje, za katero obdobje se lahko preverja premoženjsko stanje zavezancev. Po kon- ceptu preverjanja tega stanja »od prijave do prijave« je po uveljavitvi 434 DIGNITAS n Razprave ZIntPK možno preverjati premoženjsko stanje funkcionarjev le od dneva uveljavitve tega predpisa, to je od 5. 6. 2010, ker je s tem dnem prenehala uporaba ZPKor. Koncept, ki ga je razvila komisija, pa – ob odpiranju vrste zapletenih pravnih problemov – omogoča prever- janje premoženjskega stanja tudi za čas pred veljavnostjo ZIntPK, torej za čas, ko je veljal oziroma se je uporabljal še ZPKor. Še več, ta koncept – če bi bil pravilen - bi omogočal tudi preverjanje premo- ženjskega stanja za obdobje od leta 1992 naprej. Komisija svoj kon- cept pojmovanja prve prijave kot zadnje prijave namreč v točki (i) Uvodnega pojasnila utemeljuje tudi z že zgoraj navedenim: »Nadzor nad premoženjskim stanjem je smiseln, učinkovit in upravičen (legi- timen) le, če zajame celoten čas, odkar je zavezanec na javni funkciji oziroma odkar protikorupcijska zakonodaja to omogoča.« Zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (v nadaljevanju: ZNOJF) 27 je namreč že leta 1992 vzpostavil podo- ben sistem za nadzor nad premoženjskim stanjem nekaterih kate- gorij 28 javnih funkcionarjev, le da nalog s tega področja ni opravljala samostojna in neodvisna komisija, ampak delovno telo državnega zbora, kar pa za samo uporabnost koncepta, ki ga je s poročilom vpeljala komisija, ni pomembno. Brez posebnega naprezanja je mogoče ugotoviti, da koncept, ki ga je z obravnavanim poročilom razvila komisija, ko je prvo pri- javo zavezancev štela kot njihovo zadnjo, vse naslednje pa zgolj kot njene dopolnitve, odpira vrsto zapletenih pravnih vprašanj. Odgovori nanje prej rušijo kot potrjujejo veljavnost tega koncep- ta, ob tem pa omogočajo še vrsto razmišljanj o tem, zakaj je komi- sija sploh šla v ta koncept in v preverjanje premoženjskega stanja predvsem dveh zavezancev tudi za obdobje, za katero tega ne bi smela storiti. 5. Obveščanje obravnavanih oseb Veliko pozornosti je v javnosti zbudilo vprašanje, ali bi komi- sija kljub zaslišanju predvsem dveh zavezancev pred objavo po- ročila tema zavezancema skladno s sedmim odstavkom 13. člena ZIntPK-UPB2 morala omogočiti, da se seznanita z njenimi ugo- tovitvami in se do njih opredelita, kar bi imelo za posledico tudi 27 Uradni list RS, št. 49/92 in 50/92 – popr. 28 Za sodnike je to npr. urejal 39. člen Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/2001 in 67/2002). 435 DIGNITAS n Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije ... dejstvo, da bi komisija po osmem odstavku istega člena ob objavi poročila morala objaviti tudi njuna odgovora. Komisija zavezancema te priložnosti ni ponudila, v razlagi te poteze pa se ni sklicevala na možnost, ki jo predvideva že sam ZIntPK-UPB2, po kateri lahko komisija »na podlagi mnenja pristoj- nega organa oceni, da obstaja verjetnost, da bi to 29 ogrozilo intere- se« nadaljnjega postopka in zato osnutka ugotovitev obravnavani osebi ne pošlje. Komisija je svojo odločitev za to, da zavezancema ni poslala ugotovitev, utemeljevala s tem, da v konkretnem postopku ni po- stopala po 13. členu ZIntPK-UPB2, ki govori o pristojnostih komi- sije ob sumu korupcije in drugih kršitev, ampak po V. poglavju za- kona, ki ureja nadzor nad premoženjskim stanjem in ki opisanega obveščanja zavezancev ne predvideva. Takšno trditev komisije je seveda možno podvreči tako formalni kot tudi vsebinski analizi. Formalna analiza pokaže, da se komisija pri navajanju določb ZIntPK-UPB2, ki naj bi služile kot podlaga za izdajo poročila, to- rej 3. točke 2. člena in 23. alineje 12. člena, ni izključno sklicevala na določbe, ki urejajo samo nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev: 23. alineja 12. člena je zgolj napotitvena in torej vse- binsko prazna določba, 3. točka 2. člena pa omenja vrsto dejavno- sti, med njimi tudi obe, ki sta za obravnavano temo pomembni: nadzor nad premoženjem in preprečevanje ter odpravljanje na- sprotja interesov in koruptivnih ravnanj. Uporaba formalnih krite- rijev torej odgovora na osnovno dilemo ne daje. Vsebinska analiza omenjene trditve komisije je lažja: čeprav poro- čilo nosi naslov Zaključno poročilo o nadzoru nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank in čeprav se Uvodno pojasnilo poročila nanaša izključno na problematiko nadzora nad premoženjskim stanjem, je v obrazložitvah ugotovitev o dveh zave- zancih na več mestih mogoče najti tudi obširne in temeljito obrazlo- žene navedbe komisije o korupcijskih tveganjih, 30 tveganjih naspro- tja interesov 31 in celo sumih kaznivih dejanj, 32 ob njih pa tudi kar celotno podpoglavje, ki nosi naslov Izkazana korupcijska tveganja, tveganja nasprotja interesov in sum zlorabe položaja. 33 Nobenega dvoma torej ni, da se je komisija v poročilu ob sicer prevladujočem 29 Seznanitev obravnavane osebe z ugotovitvami. 30 Poročilo, str. 12, 13, 15, 23. 31 Prav tam, str. 12, 13, 23, 24. 32 Prav tam, str. 12, 15, 23, 24. 33 Prav tam, str. 12, podpoglavje (ii) v obrazložitvi ugotovitev o enem od zavezancev. 436 DIGNITAS n Razprave nadzoru nad premoženjskim stanjem predvsem dveh zavezancev ukvarjala tudi s temami, ki sodijo v 13. člen ZIntPK-UPB2, torej med drugim tudi s sumi korupcije, kršitvami predpisov o nasprotju in- teresov in ocenami posamičnih ali sistemskih korupcijskih tveganj. Ne glede na naslov poročila in teoretično razglabljanje komisije v Uvodnem pojasnilu, pri poročilu torej ne gre izključno za poročilo o nadzoru nad premoženjskim stanjem, ampak tudi za poročilo o ugotovitvah, za katere ZIntPK-UPB2 v sedmem odstavku 13. člena zahteva, da se pred njihovo objavo z njimi seznanijo obravnavane osebe, ki se lahko do njih tudi opredelijo. Nobenega dvoma torej ni, da bi moralo biti poročilo pred ob- javo posredovano vsaj dvema obravnavanima zavezancema, ki bi tako dobila možnost opredeliti se do navedb poročila, njune na- vedbe pa bi morala komisija objaviti skupaj s poročilom. Seveda se ta dolžnost ne nanaša na ugotovitve, do katerih je prišla komi- sija pri nadzoru nad premoženjskim stanjem, vendar je komisija izdala poročilo o vseh ugotovitvah – o premoženju in o sumih ko- rupcije, konfliktu interesov ... – skupaj in tako sedaj ni možnosti za razpravljanje o tem, ali bi komisija svojo zakonsko obveznost lahko izpolnila tudi že samo z delnim obveščanjem zavezancev. 6. Objava poročila V sklepnih besedah poročila med sklepi komisije najdemo tudi odločitev, da »se s pričujočim zaključnim poročilom skladno z 18. členom ZIntPK-UPB2 seznani javnost in da se poročilo objavi na spletni strani komisije«. 34 Poročilo je bilo javnosti najprej predsta- vljeno na odmevni tiskovni konferenci, nato je bilo objavljeno na spletni strani komisije, temu pa je sledila kar serija javnih nasto- pov članov komisije, ki so glede na odmevnost poročila, zlasti pa obdobje, 35 v katerem je prišlo do te objave, tudi razumljivi. Omenjeni 18. člen ZIntPK-UPB2 je dokaj splošen, saj določa samo to, da komisija o svojem delu obvešča javnost, to pa počne z objavo svojih načelnih mnenj, stališč in odločitev ter sklicev sej in njihovih zapisnikov. Ker pa se v poročilu med drugim obravnava tudi premoženjsko stanje zavezancev, ki je tako v določeni meri postalo dostopno javnosti, se na poročilo nanaša tudi specialna določba ZIntPK-UPB2, ki obravnava to področje, to pa je 46. člen 34 Prav tam, str. 25. 35 Javni protesti v Sloveniji so se bližali vrhuncu. 437 DIGNITAS n Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije ... tega zakona, ki celo nosi naslov »Javnost podatkov«. Tega člena komisija kot pravne podlage za objavo poročila ni uporabila, kar je presenetljivo, saj je v primerjavi s citiranim 18. členom dosti bolj natančen. Določa namreč, da se podatki o dohodkih in premo- ženju večine 36 zavezancev, pridobljenem v času opravljanja javne funkcije in še eno leto po tem, lahko objavijo. Isti, torej 46. člen v drugem odstavku že sam daje nabor podatkov, ki se lahko obja- vijo, v tretjem odstavku pa določa, da se morajo podatki objaviti na način, ki omogoča njihovo medsebojno primerljivost. Isti člen tudi določa, da podrobnejšo metodologijo za javno objavo nave- denih podatkov komisija določi s svojim poslovnikom. V poslov- niku je metodologija javne objave podatkov o premoženjskem sta- nju določena v členih od 88 do 91. Metodologija sledi določbam ZIntPK-UPB2, še posebej v 89. členu, kjer vsebinsko povzema dru- gi odstavek 46. člena ZIntPK-UPB2 glede podatkov, ki se objavijo. Kljub osnovnemu vsebinskemu povzemanju pa se prvi odstavek 89. člena poslovnika zlasti v petih alinejah pomembno razlikuje od povzete vsebine 46. člena ZIntPK-UPB2. V njih namreč določa, da objavljeni podatki o številu in vrednosti nepremičnin ne smejo vsebovati zemljiškoknjižnih podatkov, 37 objavljeni podatki o sku- pni vrednosti vrednostnih papirjev ne smejo vsebovati navedb o vrsti in imenu vrednostnih papirjev, 38 podatki o skupni vrednosti dolgov, obveznosti in prevzetih jamstev ne smejo vsebovati na- vedb o posojilodajalcih/obveznostih, 39 podatki o skupni vredno- sti danih posojil ne smejo vsebovati podatkov o posojilojemalcih/ obveznostih, 40 podatki o premičninah, katerih vrednost presega 10.000 EUR, pa ne podatkov o vrsti premičnin. 41 Ta razlika je po- membna v luči obravnavanega poročila, saj so v njem objavljeni tako zemljiškoknjižni podatki 42 kot tudi podatki o posojilodajalcih oziroma posojilojemalcih 43 in vrsti premičnin 44 v lasti zavezancev. V 91. členu poslovnik določa, da komisija vsako leto do 30. juni- ja objavi podatke o spremembah dohodkov in premoženja zave- zancev v preteklem letu. Čeprav ZIntPK v nobeni od verzij začetka 36 Z izjemo oseb, odgovornih za javna naročila, in uradnikov Državne revizijske komisije. 37 Četrta alineja prvega odstavka 89. člena. 38 Sedma alineja prvega odstavka 89. člena. 39 Osma alineja prvega odstavka 89. člena. 40 Deveta alineja prvega odstavka 89. člena. 41 Deseta alineja prvega odstavka 89. člena. 42 Npr. na str. 15 in 16 poročila. 43 Npr. na str. 12 poročila. 44 Npr. na str. 15 poročila. 438 DIGNITAS n Razprave izvajanja te obveznosti komisije ni časovno opredelil, 45 je komisija v prvem odstavku 91. člena poslovnika sama sebe zavezala, da bo do prve tovrstne objave prišlo najkasneje 30. junija 2013, vendar v trenutku zaključevanja tega prispevka 46 podatki o premoženj- skem stanju slovenskih funkcionarjev še niso bili javno dostopni. Iz metodologije, ki jo vsebujejo navedene določbe poslovni- ka, je mogoče razbrati, da je bil tako namen zakonodajalca kot – vsaj na začetku – tudi komisije same ta, da se vsako leto objavi presek premoženjskega stanja vseh zavezancev in tako javnosti omogoči, da oceni, ali, kje in kdaj je prišlo do sprememb njiho- vega premoženjskega stanja. Obravnavano poročilo podatke o premoženjskem stanju dveh zavezancev predstavlja na popolno- ma drugačen način, seveda pa ostaja odprto vprašanje, ali je splo- šno določbo 18. člena ZIntPK-UPB2 ob dosti bolj precizni vsebini 46. člena ZIntPK-UPB2 in ob prav tako zelo natančnih navedenih štirih členih poslovnika – ne glede na siceršnji ogromen načelni pomen transparentnosti opravljanja javnih funkcij in izpričano atraktivnost takšnih podatkov – sploh mogoče šteti za pravilno in s tem tudi dopustno pravno podlago za takšen način obveščanja javnosti o premoženjskem stanju predvsem dveh funkcionarjev. Skopost že omenjenega 46. člena ZIntPK-UPB2 in štirih čle- nov poslovnika komisije ne preseneča, saj je do uveljavitve ZIntPK-UPB2 veljalo, da podatki o premoženjskem stanju slo- venskih funkcionarjev niso javni. ZPKor je namreč v 44. členu med drugim določal, da so podatki, pridobljeni pri nadzoru nad premoženjskim stanjem funkcionarjev, zaupne narave. Takšna je bila brez izjem tudi dosedanja praksa komisije. Ne glede na vrsto kritik tovrstne ureditve in prizadevanja komisije so se ti po- datki »odprli« za javnost šele po vrsti aktivnosti ob sprejemanju ZIntPK, pa še to v zelo skopi in že opisani obliki. Do 5. 6. 2010 je torej veljalo, da so podatki o premoženju slovenskih funkcio- narjev zaupne narave, po tem datumu pa je javnosti postal do- stopen le del teh podatkov, 47 pa še ta mora biti skladno s preci- znimi določili ZIntPK-UPB2 in poslovnika komisije objavljen po natančni in vnaprej določeni metodologiji. Ugotovili smo že, da z objavo poročila ta metodologija ni bila spoštovana, prav tako 45 To pomeni, da bi jo komisija morala uresničiti takoj. 46 December 2013. 47 O dohodkih in premoženju, pridobljenem v času trajanja javne funkcije in v roku enega leta po njej. 439 DIGNITAS n Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije ... pa je možno ugotoviti, da je komisija v poročilu objavila tudi po- datke o premoženjskem stanju dveh zavezancev iz obdobja, ko so se ti podatki varovali kot zaupni, kar pomeni, da je komisija z njihovo objavo retroaktivno posegla v ZPKor in njegovo določbo 44. člena o zaupnosti podatkov. To pa odpira dosti hujšo dilemo kot zgolj nespoštovanje metodoloških pravil o objavi podatkov o premoženju slovenskih funkcionarjev. 7. Nekatere druge posebnosti 7.1. Naslovnik poročila Pri večini posamičnih aktov, ki jih izdajajo slovenski državni organi, ni potrebna debata o njihovi pravni naravi, saj je ta v najve- čjem številu primerov 48 očitna. Čeprav je dokument naslovljen po- ročilo, smo že ugotovili, da za izdajo takšnega poročila komisija ni imela pravne podlage in ga torej ne moremo obravnavati kot kate- ro drugo poročilo, ki ga eksplicitno omenja slovenski pravni red. 49 Glede na to, da gre pri besedi poročilo za generičen pojem, ki se lahko uporablja za različne vsebine, 50 je ob takšnem dokumentu najpomembnejše vprašanje seveda to, na koga je naslovljen oziro- ma komu je namenjen. Obravnavano poročilo vsebuje kar nekaj delov, ki dajejo odgo- vor na to vprašanje. Predvsem so v ta namen koristni deli, ki jih v podobnih dokumentih, kjer gre za eksplicitno zakonsko predvi- dena poročila z vnaprej identificiranim naslovnikom, ni mogoče najti, tudi v približni obliki ne: - prvi in drugi odstavek Uvodnega pojasnila razglabljata o po- menu nadzora nad premoženjskim stanjem funkcionarjev in po- dajata 51 kritiko njegove dosedanje neučinkovitosti; - v podpoglavju Pravne in dejanske omejitve in težave pri izvaja- nju nadzora v konkretnem primeru 52 komisija opozarja na težave in omejitve, s katerimi se je srečala pri obravnavi premoženjskega stanja zavezancev. Pri tem je izpostavila nedorečenost pravne ure- 48 V primeru sodb in upravnih aktov, s katerimi se odloča o posameznikovih pravicah in obvezno- stih. 49 Npr. poročilo policije po 10. odstavku 148. člena ZKP, poročila Državne revizijske komisije po 32. oziroma 33. členu Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja, poročilo komisije po 19. členu ZintPK. 50 Seveda, če vsebina »poročil« ni predpisana s predpisom. 51 Zlasti prvi odstavek. 52 Na strani 4. 440 DIGNITAS n Razprave ditve, »problem integritete nosilcev javnih funkcij« in »zaskrbljujo- če stanje pravne in politične kulture v odnosu do nadzornih insti- tucij države«. V zadnjem delu tega podpoglavja 53 je komisija dokaj prizadeto omenila nekatere poskuse vplivanja na svoje delo pri analizi premoženja obravnavanih zavezancev; - v poglavju, naslovljenem Sklepno, 54 je komisija poleg skrajša- ne predstavitve osnovnih ugotovitev za predvsem dva zavezanca podala precej moralistično analizo svojih ugotovitev in splošni poziv k sprejemu boljšega pravnega okvira za nadzor nad premo- ženjskim stanjem; - poročilu so dodani sklepi komisije s seje z dne 7. 1. 2013. 55 Tekst, ki bi bil primerljiv z zgoraj navedenimi deli poročila, bi v kateremkoli posamičnem aktu drugega državnega organa le stež- ka našli, saj so takšnim besedilom bolj namenjene različne anali- ze, ocene in planski dokumenti, ne pa poročila o ugotovitvah o ravnanjih zavezancev. So pa navedeni deli poročila dragoceni, ker ne puščajo nobenega dvoma, za koga je bilo spisano: naslovnik poročila je zgolj in izključno slovenska javnost. Tega ne spremeni niti dejstvo, da se je komisija na koncu 56 odločila, da poročilo skla- dno z drugim odstavkom 45. člena ZIntPK-UPB2 pošlje organu, pri katerem zavezanec 57 opravlja funkcijo, oziroma organu, pri- stojnemu za imenovanje ali izvolitev zavezanca. Očitno je bila ta odločitev sprejeta šele potem, ko je poročilo že nastalo, ker bi, če bi komisija poročilo spisala za naštete organe, bilo to videti pov- sem drugače, predvsem pa bi temeljilo na absolutno jasni pravni podlagi. Seveda pa potem vanj ne bi bilo možno vpisati vseh sedaj vpisanih vsebin in ugotovitev. Komisija je torej poročilo spisala za javnost in samo po sebi se postavlja vprašanje, ali je pri tem storila kakšno napako. Zagotovo je vrstni red dogodkov dokaj neobičajen: komisija je najprej sprejela poročilo in se šele potem odločila, kaj bo z njim storila. Državni organi običajno ravnajo drugače: najprej ugotovijo, kaj in za koga morajo postopati, nato pa izberejo obliko, 58 s katero bodo materializirali svoja dejanja, ugotovitve in ocene. 53 Kot »težave dejanske narave«, na str. 5. 54 Poročilo, str. 23. 55 Prav tam, str. 25. 56 Prvi sklep komisije na str. 25. 57 V bistvu gre vsaj za dva. 58 Če ni predpisana že vnaprej. 441 DIGNITAS n Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije ... Prav tako kot vrstni red postopanja je neobičajna tudi sama objava poročila: v slovenski praksi se redko dogaja, da bi državni organi sami in brez posebnih spodbud od zunaj tako podrobno objavljali svoje ugotovitve. 59 Sama po sebi objava takšnega poročila tudi v okolju, kot je slo- vensko, ne bi smela predstavljati posebnega problema. Zahteva po povečani transparentnosti, ki je tudi pri nas osnovno načelo v boju zoper korupcijo, pravzaprav narekuje potrebo, da se slo- venska javnost tudi na takšen način seznani z ravnanji svojih po- litikov. Problem, ki ob tem nastopi, pa je že kar tradicionalen: še tako koristnim načelom je mogoče slediti le do takrat, ko trčijo ob veljavno zakonsko normo, ki govori drugače. V obravnavanem primeru lahko to prevedemo takole: s sestavo in objavo poročila na opisan način in v opisani obliki ni popolnoma nič narobe, če sta ti dve ravnanji v skladu s pozitivnim slovenskim pravom. 7.2. Obveščanje drugih organov Med odločitvami s seje komisije z dne 7. 1. 2013 60 je mogoče naj- ti tudi že omenjeni sklep o tem, da bo poročilo skladno z drugim odstavkom 45. člena ZIntPK-UPB2 poslano tudi organom, pri ka- terih zavezanci opravljajo funkcijo, oziroma organom, pristojnim za imenovanje ali izvolitev zavezancev. Omenjeni drugi odstavek 45. člena določa, da mora komisija obveščati organ, pri katerem zavezanec opravlja funkcijo, oziroma organ, pristojen za imeno- vanje ali izvolitev zavezanca, če zavezanec povečanja premoženja ali razlike med dejanskim in povečanim premoženjem ne pojasni ali tega ne stori na razumljiv način. Ko obstaja sum storitve drugih kršitev, lahko komisija na tej pravni podlagi obvesti druge pristoj- ne organe. Analiza ugotovitev pri obeh zavezancih, pri katerih komisi- ja ugotavlja kršitve, tako v dispozitivih kot tudi v obrazložitvah pokaže, da komisija nesorazmerno in nepojasnjeno povečanje premoženja očita samo enemu od njiju. Drugemu namreč očita »le« sistematično in večkratno kršitev zakonske obveznosti po- ročanja o premoženjskem stanju. Brez dvoma je torej mogoče ugotoviti, da je komisija imela pravno podlago za obveščanje organa, pri katerem zavezanec opravlja funkcijo, oziroma or- 59 In jih šele potem odstopali drugim pristojnim organom. 60 Poročilo, str. 25. 442 DIGNITAS n Razprave gana, pristojnega za imenovanje ali izvolitev zavezanca, zgolj v primeru enega zavezanca. Ta omejitev pa seveda ne velja za obveščanje organov odkrivanja in pregona ter Davčne uprave Republike Slovenije, o čemer je komisija na isti seji sprejela po- doben sklep. Ker je komisija svojo odločitev glede obveščanja omenjenih organov zapisala v ednini in v obliki, ki ne omogoča ugotavlja- nja, za katere zavezance je bilo takšno poročilo posredovano, lahko samo upamo, da je poročilo posredovala »organu, pri ka- terem zavezanec opravlja funkcijo, oziroma organu, pristojnemu za imenovanje ali izvolitev zavezanca«, res samo za enega zave- zanca, a tudi če je ravnala drugače, to zagotovo ne more pov- zročiti hudih dvomov v njene ugotovitve – razen seveda dvoma v njeno natančnost in dosledno spoštovanje pravnih podlag za njeno delo. 8. Sklepno Zelo na kratko je mogoče ugotovitve iz zgornjega besedila pov- zeti takole: - komisija za izdajo poročila ni imela pravne podlage, - javnosti v tem primeru ni znan obstoj procesnih predpostavk, ki si jih je za preverjanje premoženjskega stanja določenih katego- rij zavezancev 61 v IX. poglavju svojega poslovnika določila komi- sija, - komisija je preverjala premoženjsko stanje zavezancev tudi za obdobje, za katero tega ne bi smela storiti, - komisija ni sledila zakonski obveznosti obveščanja obravnava- nih oseb o svojih ugotovitvah, - komisija je v poročilu za dva zavezanca objavila tudi podatke o premoženjskem stanju, ki jih ne bi smela objaviti, - poročilo je dokument, v prvi vrsti namenjen javnosti, - obstaja možnost, da je komisija preveč ekstenzivno obveščala organe, pri katerih zavezanci opravljajo svoje funkcije, oziroma organe, pristojne za imenovanje ali izvolitev zavezancev. Ali je torej komisija s sestavo in objavo poročila v zgoraj opisani obliki in na opisan način ravnala pravno pravilno? Če pustimo ob strani razočaranje 62 nad trenutno splošno ekonomsko in politič- 61 V konkretnem primeru predsednikov parlamentarnih strank. 62 Tudi avtorjevo. 443 DIGNITAS n Procesna analiza zaključnega poročila komisije za preprečevanje korupcije ... no situacijo v državi, h katere razčiščevanju je poročilo zagotovo pripomoglo, in upamo na dobronamernost komisije pri izvedbi v poročilu opisanih postopkov, je s strogo pravnega vidika in glede na zgornje ugotovitve odgovor na to vprašanje zagotovo prej ne- gativen kot pozitiven. Bo pa seveda zanimivo videti, kakšne bodo o zgoraj obravnavanih temah dokončne ugotovitve sodne veje oblasti, ki se bo s poročilom na različnih stopnjah verjetno ukvar- jala še dolgo vrsto let. VIRI Komisija za preprečevanje korupcije, Zaključno poročilo o nadzoru nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank, št. 06259-1/2013/1 z dne 7. 1. 2013, https://www.kpk-rs.si/ sl/nadzor-in-preiskave/odlocitve-in-mnenja-komisije/zakljucne-ugotovitve/01/2013/zakljucno- porocilo-nadzora-nad-premozenjskim-stanjem-predsednikov-parlamentarnih-strank-ki-so-hkrati- funkcionarji-in-zavezanci-na-tem-podrocju. Poslovnik Komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 24/2012). Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije, ZintPK-UPB2 (Uradni list RS, št. 69/2011 – uradno prečiščeno besedilo). Zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo, ZNOJF (Uradni list RS, št. 49/1992 in nasl.). Zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo, ZNOJF-1 (Uradni list RS, št. 20/2006). Zakon o preprečevanju korupcije, ZPKor (Uradni list RS, št. 2/2004). Zakon o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/1994 in nasl.). U-I-57/06-28 (Uradni list RS, št. 46/2006). U-I-250/96 (Uradni list RS, št. 70/1996). U-I-48/95 (Uradni list RS, št. 58/1995). Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991-I in nasl.). 444 DIGNITAS n Razprave