Alenka KUHELJ* STROKOVNI ČLANEK AKTUALNI PROBLEMI REGIONALIZMA Povzetek. Za uspešen razvoj lokalne samouprave je potrebna dejanska politična in ekonomska decentralizacija in regionalizacija. Pri teh procesih ne zadostujejo samo pozi-tivnopravna določila, bistvena je namreč realizacija teh določil na pravnopolitičnem prizorišču. EU je v želji za zmanjševanjem gospodarske neenakosti med regijami svojih članic ustanovila ERDF, kije denar, namenjen regionalnemu razvoju, nakazoval državam članicam in ne regijam, zato vseh zaželjenih rezultatov projekt ni prinesel Na podlagi Evropske listine o regionalizaciji je EU pričela z ustanavljanjem "evropskih regij", ki naj bi razbremenile centralne državne proračune in oživile regiotialna gospodarstva. V Evropi zasledimo dve nasprotujoči si tendenci razvoja upravne geografije - večina zahodnoevropskih držav povečuje lokalne skupnosti, medtem ko gredo vzhodnoevropski trendi v smeri ustanavljanja čim manjših lokalnih skupnosti. Z zadnje omenjenimi v zvezi se zastavlja problem zoževanja lokalne samouprave na manj pomembne zadeve, pri čemer javne finance, zaposlovalna, socialna in zdravstvena politika ostaja na državnem nivoju. Stopnjevitost lokalne samouprave, aktualna v Sloveniji, prinaša problem financiranja lokalnih nivojev. Dejanska finančna vzpodbuda, bi bila zelo primerno sredstvo za boljšo porazdelitev financ med državo in lokalnimi skupnostmi. Ključne besede: lokalna samouprava, regionalizem, decentralizacija, ekonomska politika, lokalne finance Razvoj lokalne samouprave v zadnjih dveh desetletjih je vnesel v evropske pravne sisteme mnoge novosti, med katere zlasti prištevamo decentralizacijo, regionalizacijo, prenos pristojnosti iz državne na lokalno raven in ponekod celo federalizacijo. Omenjeni procesi, ki so v bližnji preteklosti zaznamovali razvoj lokalne samouprave predvsem v državah članicah Evropske unije, so pomembni tudi za naš sistem, ki je šele v procesu oblikovanja nove strukture lokalne samouprave, saj prispevajo k razumevanju sodobnih trendov v razvoju lokalne samouprave v državah z dolgoletno tradicijo decentralizirane oblasti. Te izkušnje * Mag. Alenka Kuhetj. asistentka na Visoki upravni Soli. niso in ne smejo biti zanemarljive pri nastajaju slovenske lokalne samouprave, ki nima potrebe po ponavljanju negativnih izkušenj iz zgodovine omenjenih demokratičnih držav, temveč mora biti skladna z novejšimi evropskimi trendi, pri čemer pa opravičil za drugačnost ne smemo iskati v majhnosti teritorija in specifičnosti postsocialističnega položaja, v katerem kot vemo, nismo edini. Vendar pa ti pojmi sami po sebi ne povedo dosti, saj pridobijo svoj pomen šele z dejanskim razvojnim dogajanjem, ki pojme obogati z vsebino. Prav to je razlog, da lokalne samouprave ne moremo gledati samo skozi prizmo pozitivno-pravnih ureditev, saj je bistvena realizacija pozitivnih določil v samem pravno-političnem dogajanju. Že v osemdesetih letih je prišlo na področju lokalne samouprave do množičnega pojava decentralizacije v večini evropskih držav članic Evropske Unije (takrat še HS). Belgija je v tem času (1980) sprejela amandma k ustavi, s katerim je uvedla nove gospodarske regije, ter s tem ravno tako kot Španija, ki je 1.1978 z novo, demokratično ustavo priznala nacionalno in regionalno avtonomijo, uvedla regionalizem oz. neke vrste "federalizem". Enaki procesi so zaznamovali Francijo, ki je z zakonom leta 1982 regijam podelila status kolektivnih pravnih oseb ter s tem storila prvi korak v nadaljnji, pospešeni decentralizaciji (z naslednjim zakonom je uredila organizacijo regij ter uvedla sistem neposrednih volitev v njene predstavniške organe). Decentralizacija, ki se je začela širiti najprej v celinski Evropi, je zajela tudi Grčijo, ki je z zakonom 1.1986 uvedla regije in se tako pridružila razvejanemu procesu regionalizacije in decentralizacije. Opisana regionalizacija oziroma decentralizacija se deloma prekriva s pojavom t.i. "evropskih regij"'. Kljub temu pa je pomembno ločiti politiko Evropske skupnosti do regionalizma na eni strani od regionalne politike posameznih držav članic EU na drugi strani. Glavni cilj evropske regionalne politike naj bi bil zmanjševanje gospodarske neenakosti med regijami članic EU. V ta namen je bil že leta 1975 ustanovljen Evropski regionalni razvojni fond (ERDF). Zelo zgovoren podatek pa je, da se sredstva tega fonda vse do leta 1988 niso direktno nakazovala regijam, temveč direktno državam članicam. Zato Engel in Van Ginderachter v svoji študiji (1993, 26-27) ugotavljata, da primarni cilj politike EU ni bil toliko v odpravljanju regionalnih kot državnih razlik v razvitosti gospodarstva. Regionalna politika posameznih držav pa je nastala že pred koncem 80. let, ko je EU na podlagi Evropske listine o regionalizaciji začela z ustanavljanjem ti. "evropskih regij". Večina zgoraj omenjenih držav je že pred tem ustanovila regije in tudi vodila prepoznavno regionalno politiko. Ta je nastala kot odziv na krizo države blagostanja. Šlo je predvsem za poskus oživljanja regionalnih gospodarstev, ki naj bi zmanjšala preobremenitev centralnih državnih proračunov. Posebej uspešna je bila pri tem Italija, nekoliko manj pa Francija in Španija. V ospredju je bil torej gospodarski vidik, ki je ponavadi zanemarjen v razpravi o regionalizmu v Evropi. Kot ugotavlja šmidovnik, evropske regije niso povsod enako zaživele (Šmidovnik 1995, 98-110). Nekatere države posvečajo regionalni politiki veliko pozornost (Italija, Španija), v drugih pa regije sploh še niso zaživele (Velika ' VeC o evropskih regijah glej v Hučar, 190). Britanija, Irska). Evropski dokumenti (omenjena listina o regionalizaciji, pa tudi Evropska listina o lokalno samoupravi) so zelo ohlapni in abstraktni pravni dokumenti, ki nimajo neposredno izvršljivih norm. Gre bolj za priporočila posameznim državam kot pa za pravno zavezujoče dokumente. Od tod tudi velike razlike v regionalni poltiki držav EU. Čeprav "Evropa regij" ni nepomebna zadeva, pa menim, da se prav zaradi pretiranega poudarjanja te zaenkrat bolj deklarativne kot pa dejanske politike zanemarja drugi aspekt evropskega regionalizma, t.j. regionalna politika posameznih držav, ki nastaja kot odziv na zaton države blagostanja. Osemdeseta leta so za lokalno samoupravo pomenila prebujenje iz skoraj tridesetletnega sna, ki ga je v pretežni večini držav povzročila kriza "države blagostanja". Projekt državne blaginje je temeljil na državni regulaciji zdravstvenega in socialnega zavarovanja, ekoloških projektov, zaščiti potrošnikov itd., ki je izpodrinila ožje in širše lokalne potrebe in preference, zaradi česar je lokalnim enotam odvzela njihovo primarno funkcijo. Država blagostanja in z njo povezana prevladujoča državna regulacija sta relativno dobro delovali, vse dokler ni zaradi previsokih stroškov izpraznila državnih proračunov in prisilila držav k spremembi socialne politike ter prenosu nekaterih pristojnosti, ki zadevajo posamezne lokalne skupnosti iz centralnih na lokalne - predvsem regionalne ravni. Vsekakor pa ne smemo pri tem pregledu dogajanja v osemdesetih zanemariti drugačnih, ravno obratnih tendenc v Angliji in na Irskem. Dogajanje v tem obdobju označujeta na otoku centralizem in zmanjševanje vloge lokalne samouprave. Država blagostanja iz začetka štiridesetih je tu predstavljala drugačno podobo socialne države kot na kontinentu, saj lokalna skupnost ni bila deklarirana kot nekakšna celota, sestavljena iz organskih delov - posameznikov, temveč zgolj kot instrument državne socialne politike. Gospodarska kriza in prevlada ekonomskega liberalizma Margaret Thatcher2 sta dejansko, kljub deklariranemu mini-maliziranju vloge države tako v ekonomski kot tudi v socialni sferi, pomenila povečano intervencijsko vlogo države. Država je zaradi finančnih problemov začela nadzorovati in spodbujati manjše trošenje lokalnih enot, ne glede na kvaliteto zagotovljenih javnih služb, čeprav so se Ie-te zaradi manjše plačilne moči lokalnih enot zelo poslabšale5. Podobno se je zgodilo tudi s predstavniškimi organi lokalnih organov, ki so v Času konzervativne vlade izgubili pozicijo sodelavcev centralne oblasti in postali zgolj predstavniki brez politične moči. V Angliji so predvsem opisani ekonomski in politični faktorji prispevali k močni centralizirani vlogi države, torej ravno k obratnemu procesu, kot ga v tem času zasledimo na celini, kjer je država zaradi finančnih problemov prepustila veliko večino ' Sloje za koncept posameznikove samopomoči, podprte s terorijami l.L Nove Desnice, ki se je zavzemala za 'minimano driavo", utemeljeno na osebni svobodi in maksimalni ekonomski učinkovitosti.' (Norton 1994, 360). > "V sedemdesetih letih so lokalni samoupravi za njeno delovanje namenili kar četrtino vseh Javnih izdatkov. V osemdesetih pa Je konzervativna vlada poskuSala na razne načine zmanjšati porabo na tem področju... Parabo Številu prebivalstva po velikosti precej večje. Tako je na primer povprečna francoska regija, v kateri živi 2.521.000 prebivalcev, velika 30.750 km2. V Španiji avtonomne komune, ki ustrezajo regijam. Štejejo povprečno 2.142.000 prebivalcev in so velike 28.042 km2. medlem ko so Italijanske regije po Številu ¡tre-bivalcev bolj zgoSčene (2.833.000prebivalcev), po velikosti /na manjSe (15.505 km2) jalnih analiz.' V ospredju bi moral bili predvsem ekonomsko-razvojni vidik oživljanja regionalnih gospodarstev. Le uspešna razvojna ekonomska politika lahko zagotovi dejanski razcvet politične samouprave v regijah. Regije so ponekod tudi izraz soobstoja različnih nacionalnih, kulturnih in verskih skupin znotraj posamezne države. Ne gre pa temu vidiku dajati izključujočega pomena in regije enačiti z obstojem različnih nacionalnih ali kulturnih "manjšin". Opisani procesi regionalizacije, tipični predvsem za Zahodno Evropo, so pomembni predvsem z vidika razvoja upravne "geografije" in predstavljajo samo del kompleksnejšega procesa. V Evropi sta se pojavili dve nasprotujoči si tendenci razvoja upravne geografije.7 Na eni strani se pojavlja težnja po povečanju lokalnih enot, ki bi bile na ta način gospodarsko uspešnejše, na drugi strani pa organiziranje čim manjših lokaJnih enot, ki naj bi zagotavljale večjo participativnost pri odločanju. K povečevanju lokalnih skupnosti so prispevale reforme v Angliji, na Švedskem, Danskem, v Belgiji in na Nizozemskem, kjer je prišlo do združevanja območij najnižjih lokalnih skupnosti ter tako do nastanka večjih lokalnih skupnosti. Zmanjševanje območja lokalnih enot prihaja do izraza predvsem v državah Vzhodne Evrope, ki dajejo poudarek ideji o večji stopnji samouprave, lažje uresničljivi v manjših skupnostih. Proces preoblikovanja lokalne samouprave na prvi stopnji z razdelitvijo prejšnjih občin na nove, manjše občine, poteka tako pri nas kot tudi v vseh postsocialističnih državah, vključno z Rusijo. Že proces nastajanja novih vzhodnoevropskih držav je pomenil v nekaterih primerih tudi zmanjševanje območja upravnopolitičnih enot, kot na primer razkola Češkoslovaške v Češko in Slovaško. Do podobne situacije je pripeljal tudi jugoslovanski razkol, vsekakor manj bolečo razdelitev pa lahko pričakujemo v primeru Belgije, ki kot zahodnoevropska država ni imuna za trend razdruževalno identifikacijskih procesov, ki so se do sedaj odvijali predvsem na Vzhodu. Sodobni zahodnoevropski trendi gredo torej predvsem v smeri združevanja manjših ter obenem ustanavljanja višjih oblik (samo)upravnih lokalnih skupnosti, medtem ko je obraten proces tipičen za vzhodnoevropske države, ki so šele začele okušati demokracijo v najosnovnejši, državljanu dejansko približani obliki. Za nas najpomembnejše vprašanje, ki se zastavlja ob predstavljenih podatkih novejših raziskav*, je vprašanje aplikabilnosti teh rezultatov oziroma dognanj za našo lokalno samoupravo. Glede vprašanja velikosti prvostopenjskih samoupravnih lokalnih skupnosti - občin smo se Slovenci odločili za majhne občine, ki naj bi po svojem konceptu vsakemu občanu omogočale aktivnejše vključevanje in izražanje lastnih interesov. Občine naj bi bile torej "resnične temeljne lokalne samoupravne skupnosti" (2.čl. Zakona o lokalni samoupravi). Lokalna samouprava je na prvi stopnji zelo podobna v vseh vzhodnoevropskih državah, kar ni • F.mpiriCne Študije kaiejo, da ne obstaja povezava med velikostjo in politično udeležbo prebivalcev, pri čemer je npr. Mil primerjal majhne in velike narode in ni naSel povezave. Analiza je zajela tudi primerjavo lokalnih skupnosti, hi so se razlikovale fm velikosti In zopet nipriiel do rezultata o kakrini koli fmvezavi (Brijfault 1990). ' VeC o tem glej v Bennet 1993. 109-129. ' VeC o tem glej F.ngel. v Van Cinderachter 1993 in llesse 1991, 603621. slučajno, saj so vse države šle skozi obdobje socialističnih komun, ki naj bi po svoji konceptualni zasnovi odstopale od "klasične" lokalne samouprave. Kritiki so poudarjali predvsem dve slabosti komunalnega modela. Prva naj bi bila prevelik obseg občin, druga pa pretirano mešanje državnih in samoupravnih funkcij v občini. Šibkost prve kritike je očitna ob dejstvu, da je večina evropskih držav spoznala nemoč majhnih občin in zato v zadnjem obdobju bistveno povečala njihov teritorialni obseg. Glede druge kritike je potrebno poudariti, da soobstoj samoupravnih in državnih funkcij v občini res ni najbolj idealna rešitev, kar pa še ne pomeni, da je ti dve funkciji potrebno strogo ločiti. Izkušnje vseh vzhodnoevropskih držav namreč kažejo, da pretirano ločevanje obeh omenjenih funkcij slabi moč občin in zožuje lokalno samoupravo na manj pomembne zadeve, kot so organizacija in opravljanje javnih služb. Medtem pa pomembnejše zadeve, kot npr. zaposlovalna, socialna, zdravstvena politika in javne finance ostajajo skoncentrirane na državni ravni. V želji po "približevanju" občine občanom so vzhodnoevropske države v prepričanju, da bo majhnost sama po sebi jamčila večjo samoupravo, šle v pretirano drobitev občin. Vendar majhne občine nimajo ne finančne ne organizacijske sposobnosti organiziranja samoupravnih aktivnosti. Zaradi pomanjkanja denarja so odvisne od centralnih proračunov, ki pa zaradi finančnih težav vseh držav v tranziciji ne morejo sproti zadovoljevati potreb občin. Drugi problem, ki se ob tem zastavlja, je uskladitev delovanja med državo in občinami. V omenjenih državah so namreč ukinili ali zmanjšali pristojnosti vmesnih stopenj lokalne samouprave (okrajev, pokrajin, regij). Zaradi tega je bistveno oteženo kakršno koli resno sodelovanje med državo in občinami. V tem kontekstu se zastavlja vprašanje pomena druge stopnje slovenske lokalne samouprave. To, da Slovenija potrebuje lokalno samoupravo na dveh nivojih (kot je organizirana skoraj v vsej Zahodni Evropi) (Norton 1994, op.1,36), je nesporno dejstvo. Izkušnje zahodnoevropskih in vzhodnoevropskih držav opozarjajo, da je nemogoče organizirali učinkovito lokalno samoupravo brez institucionalnih oblik povezovanja države in temeljnih lokalnih enot. Zelo naivno je namreč prepričanje, da lahko lokalna samouprava zaživi povsem neodvisno od pomoči države. Druga stopnja je v Sloveniji predvidena zgolj kot nekakšna alternativna oblika, v katero se občine lahko po izbiri združujejo.* Iz dikcije ustave namreč izhaja, da je posameznim občinam prepuščena izbira o tem. Takšna razlaga bi pripeljala do kaotične lokalne ureditve in do (z)mešanega izbirnega nastanka eno in dvostopenjske lokalne samouprave. Tudi Zakon o lokalni samoupravi v 3 čl. določa, da se občine "samostojno odločajo o povezovanju v širše lokalne samoupravne skupnosti, tudi v pokrajine". Zato bo treba to zmešnjavo prepustiti zakonu, ki bo enotno za ves nacionalni prostor uredil vprašanje drugega lokalnega nivoja. Pri tem bi se Slovenija lahko deloma zgledovala in primerjala rezultate, 'Ustava v J.odstl43.il (Širše samoupravne lokalne skupnosti) določa: 'Občine se samostojno odločajo o povezovanju v Širše samoupravne lokalne skupnosti, tudi v pokrajine, za urejanje in opravljanje lokalnih zadev širšega pomena. V sporazumu z njimi prenese driava nanje določene zadeve Iz driavne pristojnosti v njihovo izvirno pristojnost in določi udeležbo teh skupnosti pri predlaganju ter izvrševanju nekaterih zadev iz driavne pristojnosti.' ki so jih dale nove ureditve lokalnega samoupravljanja v državah, ki delijo njeno politično usodo in ki imajo večinoma dvostopno lokalno samoupravo (Češka, Madžarska, Romunija, Slovaška, Litva in Latvija), z izjemo Bolgarije, Poljske, Rusije in Ukrajine, ki so si izbrale kot primernejšo stopnjevitost treh nivojev (Coulson 1995). Poleg tega bi bilo potrebno upoštevati tudi zavidljive gospodarske, zaposlo-valne in socialne uspehe nekaterih zahodnoevropskih regij oziroma drugostopenjskih lokalnih skupnosti. Ideja regionalnega združevanja je namreč pretežno v gospodarskem povezovanju in organiziranju celotnega regionalnega področja na temelju racionalnosti in učinkovitosti. S stopnjevanostjo pa je povezan tudi problem financiranja lokalnih nivojev. Poučen primer glede pomanjkanja finančnih sredstev za izvrševanje zastavljenih nalog, prenesenih v lokalno (regionalno) pristojnost iz centralnega nivoja, je Francija, kjer je delovanje regij zato hudo otežkočeno, če ne kar onemogočeno. Tudi pri nas se bo z realizacijo druge stopnje lokalne samouprave pojavil ta problem, katerega rešitev ni samo v deklarativnem členu zakona, ki zagotavlja sredstva za izvajanje nalog, temveč predvsem v dejanski finančni vzpodbudi, ki je pre-dispozicija za delovanje lokalne samouprave nasploh. Na tem mestu se spet lahko učimo iz negativnih izkušenj drugih držav v tranziciji. Vse so davke obdržale na centralni ravni, lokalnim stopnjam pa prepustile le nekaj majn pomembnih (donosnih) vrst davkov. Zato bi bilo potrebno pri reformi davčnega sistema v Sloveniji upoštevati potrebo občin po samostojnem finančnem viru. Davek na dodano vrednost, ki bo nadomestil sedanjo ureditev, je načeloma zelo primerno sredstvo za boljšo porazdelitev financ med državo in lokalnimi enotami. Primerjava izkušenj med zahodno in vzhodnoevropskimi državami torej razkriva zgrešenost prepričanja večine reformatorjev lokalne samouprave v Vzhodni Evropi, da majhnost lokalnih enot pomeni tudi večjo demokratičnost. Zahodnoevropske države so to spoznale že v 70. letih in zato že takrat začele s povečevanjem in širjenjem pristojnosti lokalnih enot, predvsem regij. Velike regije ne "odtujujejo" samouprave od prebivalcev, ampak jim jo približujejo. Izbira med velikimi, gospodarsko učinkovitimi regijami in majhnimi in zato bolj demokratičnimi lokalnimi enotami je zgolj navidezna. Le velike, gospodarsko stabilne enote lahko zagotovijo tudi razcvet politične samouprave. LITERATURA Bennett, Robert J. 1993. l-ocal Government in the New Europe. Belhaven Press, London; New York. Briffault, R. 1990. Our Localism: Pan I - The Structure of Local Government Law, v. 90 Columbia Law Review. Bučar, B. 1993. Mednarodni regionalizem - Mednarodno večstransko sodelovanje evropskih regij: Zbirka Znaastvena knjižica. Fakulteta za družbene vede, Ljubljana. Coulson, A. 1995. Local Government in Eastern Europe (F.stablishing Democracy at the Grassroots): Studies of Communism in Transition. Edward Elgar Publishing Co., Brookficld. Engel, C.; Van Ginderachter J. 1993. Trends in Regional and Local Government in the Kuro po an Community. Trans European Policy Studies Association, Acco Lcuven, Amersfoort. Gantar, P. 1992. Regionalizem in lokalna samouprava. Teorija in praksa, let. 29, St. 3-4, Ljubljana. Hesse, J. J. 1991. Local Government and Urban Affairs in International Perspective (Analyses of TWenty Western Industrialised Countries). Nomos Verlagsgcsellschaft, Baden-Baden. Mlinar, Z. 1995. Osamosvajanje in povezovanje v evropskem prostoru: Zbirka Znanstvena knjižnica. Fakulteta za družbene vede, Ljubljana Norton, A. 1994. International Handbook of Local and Regional Government (A Comparative Analysis of Advanced Democracies). Edward Elgar Publishing Co., Brookficld. Smidovnik, J. 1995. Lokalna samouprava: Zbirka Pravna obzorja. Cankarjeva založba, Ljubljana. Šmidovnik, J. 1993. Regionalizem v Evropi in pri nas. Teorija in praksa, let. 30, 5t. 3-4, Ljubljana. ?96