LeXonomica - Revija za pravo in ekonomijo Let. III, št. 1, str. 53 - 66, junij 2011 Analiza navzkrižnih subvencij v ekonomskem kontekstu Aleš Ferčič Povzetek Avtor v prispevku analizira navzkrižne subvencije v ekonomskem kontekstu, tj. obravnava glavne metode, na podlagi katerih se v praksi lahko presoja, ali gre v konkretnem primeru za navzkrižno subvencioniranje, kar je temeljno vprašanje, ki ga je treba rešiti kot predpogoj za striktno pravno obravnavo tega fenomena. Avtor ob tem opozarja, da nobena od obravnavanih metod ni popolna, hkrati pa opozarja tudi na to, da v praksi pri njihovi uporabi prihaja do razlik pri presoji podjetniškega in oblastnega omejevanja konkurence in do razlik pri njihovi uporabi v okviru posameznih sektorjev, kar kaže, da v konkretnem primeru njihova primerna izbira ni golo tehnično opravilo, temveč stvar konkurenčne oz. liberalizacijske politike. Ključne besede: • navzkrižna subvencija • popolnoma distribuirani stroški • dodatni stroški • samostojni stroški • Faulhaberjevo pravilo Kontaktni naslov: Dr. Aleš Ferčic, docent, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru, Mladinska ulica 9, SI-2000 Maribor, Slovenija, e-pošta: ales.fercic@uni-mb.si ISSN 1855-7147 Tiskana izdaja / 1855-7155 Spletna izdaja © 2010 LeXonomica (Maribor) UDK 336.56+338.58 JEL: A12, L21, L41 Na svetovnem spletu dostopno na http://www.lexonomica.com LeXonomica - Journal of Law and Economics Vol. III, No. 1, pp. 53 - 66, June 2011 Analysis of Cross-subsidies in the Economic Context Aleš Ferčič Abstract In this article the author analyses the cross-subsidies in an economic context, i.e. he discusses the key methods by which one can assess whether in particular case there exists a cross-subsidy or not. This question is namely of fundamental importance and it must be indispensably answered as a prerequisite for strict legal treatment of the discussed phenomenon. In addition, the author points out that there is no perfect method in this regard and that in practice there are differences in the legal assessment of restrictions of competition performed by undertakings on the one side and by public authorities on the other side. Furthermore, there are differences in their selection within each individual sector. This indicates that the selection of a method of assessment is not a mere technical task, but rather a substantial one, i.e. special measure of current competition or/and liberalization policy. Keywords: • cross-subsidy • fully distributed costs • incremental costs • stand-alone costs • Faulhaber rule Correspondence Address: Dr. Aleš Ferčic, Assistant Professor, University of Maribor, Faculty of Law, Mladinska ulica 9, SI-2000 Maribor, Slovenia, e-mail: ales.fercic@uni-mb.si ISSN 1855-7147 Tiskana izdaja / 1855-7155 Spletna izdaja © 2010 LeXonomica (Maribor) UDC: 336.56+338.58 JEL: A12, L21, L41 Na svetovnem spletu dostopno na http://www.lexonomica.com 1. Uvod Navzkrižna ali prečna subvencija (cross-subsidy, Quersubvention) je lahko relevantna v več kontekstih. Čeprav je v tem prispevku poudarek na ekonomskem kontekstu navzkrižnih subvencij, je ta v prispevku prilagojen potrebam pravne analize v zvezi z reguliranimi (infrastrukturnimi) sektorji. Pravni kontekst tako sicer ni v ospredju, vendar ga upoštevamo, da se lažje razume pomen ekonomskega in vice versa. V tej zvezi takoj uvodoma opozorimo, da pravno gledano navzkrižne subvencije načeloma niso sporne, razen v določenih primerih, med katerimi ločimo položaje, ko pride do njih brez ali z asistenco oblasti.1 Asistenca oblasti se lahko kaže kot posebna regulacija trga oz. pooblastitev točno določenega podjetja ali podjetij za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, glede katerih se določijo posebne naloge ali obveznosti javne službe ter — po potrebi in z upoštevanjem pravnih omejitev, ki jih določa zlasti pravo Evropske unije — bodisi posebne ali izključne pravice bodisi direktno javno (so)financiranje. V določenih primerih pa so lahko sporne tudi navzkrižne subvencije, do katerih pride brez kakršnekoli (relevantne) asistence oblasti. Mišljeni so zlasti primeri, ko ima podjetje prevladujoči položaj, do katerega pride brez asistence oblasti, in ga zlorabi, pri tem pa kot vzvod uporabi navzkrižno subvencijo (gl. npr.: Jones, Sufrin, 2007: 456-463; Roth, Rose, 2008: 996-997). Prispevek se osredotoča na primere, ko je prisotna asistenca javne oblasti, ter na izhodiščno vprašanje, ali gre v danem primeru za navzkrižno subvencijo oz. katere metode so dane na razpolago za rešitev tega vprašanja. 1 Na tem mestu kot ukrep nadzora oz. obvladovanja navzkrižnega subvencioniranja izpostavljamo obveznost ene od pojavnih oblik dezintegracije oz. t. i. ločitve (separacije), ki je smiselna pri podjetju, ki opravlja dejavnost na dveh ali več različnih trgih, pri čemer je vsaj en trg podvržen posebni regulaciji (»reguliran« trg). V takšnem primeru lahko pride do navzkrižnega subvencioniranja, ki lahko prizadene konkurenco na komplementarnem trgu. To je zlasti značilno za vertikalno integrirana podjetja, ki na reguliranem trgu delujejo v pogojih brez konkurence oz. z omejeno konkurenco, do česar pride zlasti na podlagi posebnih ali izključnih pravic. Obveznost vertikalne dezintegracije ima načeloma podporno ali dopolnilno vlogo z ozirom na regulacijo dostopa do infrastrukture in regulacijo cene za uporabo infrastrukture. Načeloma obstajajo štiri modalitete dezintegracije (ločitve, separacije). To so finančna- oziroma računovodska-, organizacijska- oz. upravljavska-, korporacijska- in lastninska dezintegracija. 2. Koncept navzkrižne subvencije 2.1. Izhodišča V teoriji lahko najdemo več definicij navzkrižnih subvencij, presek le-teh pa tvori problematika stroškov. Splošno gledano gre za notranjo subvencijo oz. subvencioniranje,2 kjer zadevno podjetje v celoti ali vsaj delno prenese oz. prišteje stroške ene dejavnosti, ki jo opravlja na določenem upoštevnem trgu, k stroškom druge dejavnosti, ki jo opravlja na nekem drugem upoštevnem trgu.3, 4 To je poenostavljena »definicija«, ki jo je sprva uporabljala tudi Evropska komisija,5 vendar jo je kasneje,6 zlasti zaradi kritik teorije, da ne upošteva dovolj ekonomskega vidika stroškov, modificirala v smislu konkretizacije stroškov, res pa je, da pri tem ni uporabila ene same metode oz. relevantnih stroškov, kar — kot sledi v nadaljevanju — bistveno vpliva na rezultat presoje,7 ali v konkretnem primeru sploh obstaja navzkrižna subvencija oz. navzkrižno subvencioniranje. V tej zvezi je tudi primerno opozoriti, da pravzaprav še danes ne obstaja enotna definicija navzkrižnih subvencij oz. enotna metoda za ugotavljanje njihovega obstoja in najbrž to niti ni možno ali primerno (čeprav bi bilo več kot dobrodošlo z vidika pravne varnosti), saj je treba upoštevati vsakokratne specifike posameznega sektorja. Ta pristop je opazen 2 Notranjo zato, ker se vrši znotraj podjetja. V tem kontekstu je notranje subvencije treba razlikovati od zunanjih subvencij, ki jih podjetje pridobi iz zunanjega vira, tj. od države ali lokalne javne oblasti. 3 Teorija in praksa (tudi Evropska komisija) se osredotočata na podjetja, ki ponujajo dva ali več produktov, vendar je treba opozoriti, da so prečne subvencije možne tudi, če podjetje ponuja samo eno vrsto produkta. Upoštevati je treba vse komponente upoštevnega trga, ne le produktne. 4 V tej zvezi je treba opozoriti, da razlike v cenah niso avtomatično dokaz, da gre za prečno subvencioniranje, po drugi strani pa lahko do le-tega pride tudi, kadar se zaračunavajo iste cene. Primer so univerzalne storitve oz. službe, kjer prečno subvencioniranje ni le dopustno, ampak celo predpisano (gl. Pepermans, Proost, 2000: 15). 5 Gl. npr. Navodila za uporabo konkurenčnih pravil Evropske skupnosti v sektorju telekomunikacij (UL EU C 233, 6.9.1991, str. 20. 6 Gl. zadevo COMP/35.141, Deutsche Post AG (UL BUL 125, 5.5.2001, str. 29), kjer je Evropska komisija odločila, da gre za prečno subvencioniranje, ko prihodki podjetja iz neke dejavnosti [A] ne zadoščajo za kritje dodatnih stroškov izvajanja te dejavnosti [tj. cena produkta iz dejavnosti A je nižja kot dodatni stroški izvajanja te dejavnosti] in to isto podjetje opravlja vsaj še eno dejavnost [B], iz katere pridobiva prihodke, ki presegajo samostojne (stand-alone) stroške [cena produkta iz dejavnosti B je višja kot samostojni stroški izvajanja te dejavnosti]. V tem primeru naj bi podjetje z dejavnostjo B prečno subvencioniralo dejavnost A. 7 Izbira konkretne (stroškovne) metode za presojo obstoja navzkrižnih subvencij ni tehnično opravilo. tudi v praksi Sodišča Evropske unije,8 ki (Evropski komisiji) glede izbire metode v konkretnem primeru dopušča relativno širok manevrski prostor. Iz navedenega vsaj posredno izhaja, da so navzkrižne subvencije zlasti aktualne v infrastrukturnih sektorjih, za katere je (bila) tradicionalno značilna intenzivna vertikalna integracija, ireverzibilna infrastruktura, naravni monopoli, ekonomije obsega in izbire, visoka stopnja medsebojne odvisnosti t. i. komplementarnih trgov ter imperativ univerzalne storitve oz. službe.9 2.2. Metode za ugotavljanje obstoja navzkrižnih subvencij Teorija pozna več metod za ugotavljanje obstoja navzkrižnih subvencij oz. za njihovo dokazovanje (glej npr.: Sierra, 1998: 906-907; Irwin, 1997: 1-4). Najbolj uveljavljene so metode, ki temeljijo na popolnoma distribuiranih stroških, dodatnih stroških, samostojnih stroških ter na posebni kombinaciji dodatnih in samostojnih stroškov.10 Pri njihovi uporabi načeloma izhajamo iz predpostavke podjetniške »racionalnosti«. To pomeni, da se sprejemajo poslovne odločitve, ki v primerno dolgem roku realno omogočajo razumen dobiček ob razumnem tveganju. V nadaljevanju sledi osnovna predstavitev navedenih metod, ob čemer velja ponovno posebej izpostaviti, da nobena od njih ni niti optimalna niti univerzalna, tj. splošno uporabna za vse dejavnosti oz. sektorje. Praksa Evropske komisije (ter do neke mere tudi Sodišča Evropske unije) nakazuje sektorsko ustaljenost, ki se kaže v tem, da je za določen sektor posebej 8 Gl. zadevo T-106/95, Fédération française des sociétés d'assurances in drugi proti Komisiji (FFSA), ZOdl. 1997, str. 11-229, kjer je bilo izpostavljeno, da je treba Evropski komisiji dovoliti določeno diskrecijo pri odločanju o metodi, ki naj se uporabi, da določene (konkurenčne) dejavnosti ne bi prejemale (nezaželene) navzkrižne subvencije. 9 Primernost prečnih (notranjih) subvencij zaradi zagotavljanja želenih univerzalnih storitev oz. skladnost teh subvencij z idejo liberalizacije, začenši z odpravo pravnih ovir za vstop na trg, je v prvi vrsti pravno vprašanje, zato ga v tem prispevku, ki je namenjeno ekonomskim vidikom, ne obravnavamo. V tem kontekstu pa je vendarle smiselno opozoriti na ekonomski vidik v smislu iskanja primerne alternativne rešitve, ki naj bi bila bolj skladna z idejo liberalizacije. Kot tovrstna rešitev se pogosto poudarja zunanja subvencija v pojavni obliki fonda univerzalnih storitev, katerega ideja je v tem, da se zaradi zagotavljanja univerzalnih storitev ne podelijo posebne ali izključne pravice, ki predstavljajo pravno oviro za vstop na trg in omejujejo konkurenco, temveč se le »obdavčijo« rentabilne storitve, iz tega naslova zbrana sredstva pa se nato uporabijo za (zunanje) subvencioniranje nerentabilnih storitev, pri čemer lahko za ta sredstva na razpisu kandidirajo zainteresirana podjetja, kar naj bi povečalo konkurenčni pritisk in učinkovitost ter znižalo stroške. Vendar zadeva ni le »črno-bela«. Nekateri v tej zvezi opozarjajo na transakcijske stroške in druge probleme zunanjega subvencioniranja. 10 Faulhaberjevo pravilo »tal in stropa«. značilna uporaba določene metode,11 vendar je tudi v tem pogledu mogoče opaziti odstopanja, prav tako pa tudi razlike z ozirom na to, ali gre za problematiko podjetniškega ali oblastnega omejevanja konkurence. 2.2.1. Metoda popolnoma distribuiranih stroškov Metoda popolnoma distribuiranih stroškov upošteva celotne stroške podjetja iz vseh dejavnosti. Popolnoma distribuirani stroški (fully distributed costs) so celotni stroški dveh ali več produktov, porazdeljeni po načelu »od vrha proti dnu« po posameznih stroškovnih nosilcih oz. produktih. Porazdeljujejo se realni ali zgodovinski stroški, tj. stroški, ki so v danem primeru dejansko nastali. Porazdelitev stroškov se opravi z upoštevanjem razlike med individualnimi in skupnimi stroški. Po tej metodi se najprej ugotovijo vsi stroški podjetja, ki se nato po izbranem ključu porazdelijo na različne produkte oz. trge, na katerih deluje obravnavano podjetje, pri čemer je bistveno, da se ugotovi stopnja pokritosti stroškov glede posameznega produkta. V tej zvezi je pravzaprav aktualno vprašanje, ali se stroški za konkreten produkt prigospodarijo nazaj, torej, ali je dohodek od produkta oz. dejavnosti zadosten, da ta v okviru podjetja ne ustvarja izgube (v celoti financira sama sebe v smislu servisiranja stroškov). Ce vsak od produktov oz. vse dejavnosti podjetja dosežejo 100- odstotno stroškovno pokritost, lahko sklepamo, da ne gre za navzkrižno subvencioniranje ene dejavnosti s strani druge dejavnosti podjetja. In nasprotno, če se v konkretnem primeru vsi stroški določene dejavnosti podjetja ne prigospodarijo nazaj, naj bi to kazalo na obstoj prečnega subvencioniranja, namreč s strani ene ali več dobičkonosnih dejavnosti podjetja. Ce teh ni, podjetje kot celota posluje z izgubo in navzkrižno subvencioniranje praktično ni smiselno oz. možno (prim. Groner, Knorr, 1996: 231). Prednost te metode je zlasti njena enostavnost, po drugi strani pa je njena slabost vezana na nejasnosti oziroma napake, do katerih praktično zmeraj prihaja pri alokaciji skupnih stroškov.12 11 Fuhrmeyer navaja, da je (bila) za sektor telekomunikacij prevladujoča metoda popolnoma distribuiranih stroškov, čeprav se vedno pogosteje pojavljajo stališča, da je potreben razmislek o dejanski primernosti zadevne metode. Podobno velja za sektor poštnih storitev, za katerega velja, da je (bila) prevladujoča metoda dodatnih stroškov (gl. Fuhrmeyer, 2004: 58—59). 12 Alokacija se v praksi pogosto vrši »po enoti«, kar pomeni, da se skupni stroški delijo s številom enot vseh produktov, ali »po dobičku« produkta, kar pomeni, da se skupni stroški delijo glede na prej ugotovljeno dobičkonost produkta. Nobeden od pristopov ne zagotavlja alokacije, ki bi popolnoma ustrezala dejanski povzročitvi skupnih stroškov s strani posameznega produkta. Metodo popolnoma distribuiranih stroškov lahko nekoliko poenostavljeno ponazorimo, kot sledi: 1 Identifikacija stroškov podjetja, ki izvaja n število dejavnosti, pri čemer velja: n >2. S 2 Izbira ključa za porazdelitev stroškov po stroškovnih nosilcih. Npr. po številu enot, po prej ugotovljeni dobičkonosnosti... 3 Porazdelitev stroškov po stroškovnih nosilcih. S1,S2, [...], Sn 4 Kontrola stroškovne pokritosti v smislu razmerja med stroški in dohodki posameznih dejavnosti podjetja. če velja: S1 1 (stanje »prej«). S(n) 2 Identifikacija stroškov podjetja, ki izvaja dodatno dejavnost (1), skupaj torej n + 1 dejavnosti (stanje »potem«). S(n+1) 3 Identifikacija dodatnih stroškov, ki se opravi na podlagi primerjave stanja »prej« in »potem«. DS = S(n+1) - S(n) 4 Kontrola stroškovne pokritosti v smislu razmerja med dodatnimi stroški, dohodki iz dodatne dejavnosti ter vsemi dohodki in stroški. če velja: DS < D(1);19 lahko sklepamo, da ne gre za NS.20 15 Povedano drugače, brez ustrezne prilagoditve na strani prej obstoječih dejavnosti po uvedbi dodatne dejavnosti ne bi bili pokriti vsi stroški podjetja. 16 Gl. Lecou, Roy, 2008: 309-324. 17 Kadar so prihodki iz dodatne dejavnosti enaki dodatnim stroškom, ta dejavnost ne financira skupnih stroškov. V tem primeru — po tej metodi — ne gre za prečno subvencioniranje, kar lahko vodi do težnje monopolistov, da bi ceno (dodatne) dejavnosti na konkurenčnem komplementarnem trgu omejili le na dodatne stroške, ter da bi se skupni stroški v celoti zajeli v ceni dejavnosti na reguliranem trgu ozkega grla (bottleneck market). O slednjem govorimo, kadar pride do steka naravnega monopola in (visoke stopnje) ireverzibilnosti infrastrukture. 18 Problematično je tudi, da je praviloma potrebna razčlenitev skupnih stroškov, ki morajo biti primerno upoštevani, da se prepreči t. i. neupravičeno okoriščanje (free-ride) dodatne dejavnosti. 19 Načeloma naj bi veljalo tudi: D(n+1) - S(n+1). 20 Dodatne dejavnosti s strani druge (prej obstoječe) dejavnosti podjetja. Analiza navzkrižnih subvencijv ekonomskem kontekstu 61 2.2.3. Metoda samostojnih stroškov Metoda samostojnih stroškov (stand-alone costs) upošteva stroške, ki bi podjetju nastali v primeru »izolacije« dejavnosti. To so celotni stroški produkta, ki se proizvaja ali trži v »izolaciji« . Natančneje povedano, gre za celotne stroške produkta, če bi se le-ta proizvajal ali tržil samostojno, tj. brez (stroškovne) povezave z ozirom na enega ali več drugih produktov. Dejansko so ti stroški aktualni ravno za tista podjetja, ki proizvajajo ali tržijo več kot eno vrsto produkta, saj je ravno v teh primerih aktualen problem primerne alokacije stroškov po posameznih produktih. Ce torej opazovano podjetje v konkretnem primeru proizvaja ali trži več kot eno vrsto produkta, je treba ločeno proizvodnjo ali trženje produkta oz. »izolacijo« razumeti kot fiktivno stanje, torej kot bi bilo, če bi se dejansko proizvajala le ena vrsta produkta (smiselno enako velja za različne pogoje, načine ali strategije trženja istega produkta). Ce podjetje z določeno dejavnostjo ustvari dohodke, ki presegajo (hipotetične) samostojne stroške, načeloma ni mogoče izključiti obstoja prečne subvencije (v korist druge dejavnosti oz. produkta). Ce pa je cena oz. dohodek iz določene dejavnosti oz. produkta enak ali nižji od samostojnih stroškov tega produkta, le-ta načeloma naj ne bi bil sposoben notranje subvencionirati drugega produkta oz. dejavnosti opazovanega podjetja.21 Tudi za to metodo je značilna šibka točka v relevantnih stroškovnih informacijah. Metodo samostojnih stroškov lahko nekoliko poenostavljeno ponazorimo, kot sledi: 1 Identifikacija SA stroškov podjetja, ki izvaja dve dejavnosti, tj. X+Y, glede dejavnosti X. SASx 2 Identifikacija dohodka iz dejavnosti X. Dx 3 Kontrola stroškovne pokritosti za dejavnost X. če velja: SASx - Dx; lahko sklepamo, da ne gre za NS.22 21 Je pa teoretično lahko predmet navzkrižnega subvencioniranja. 22 Dejavnosti Y s strani X. 2.2.4. Metoda »tal in stropa« Metoda »tal in stropa« oziroma t. i. Faulhaberjevo pravilo pravzaprav ni originalno samosvoja metoda presoje obstoja navzkrižnega subvencioniranja, pač pa v glavnem temelji na kombinaciji prej navedene metode dodatnih stroškov in metode samostojnih stroškov. Po tej metodi naj določena dejavnost oz. produkt ne bi bil prečno subvencioniran, če je njegova cena oz. dohodek enak ali večji od dodatnih stroškov v zvezi z njim, in nižja ali enaka (hipotetičnim) samostojnim stroškom v zvezi z njim. Cenovni spekter ali interval, ki ga predstavlja razlika med samostojnimi in dodatnimi stroški, je varna (t. i. varno območje). Navedeno lahko ilustriramo z naslednjim primerom, ki upošteva izključno ekonomske vidike, ne pa tudi pravnih, zlasti ne v smislu prepovedi zlorabe prevladujočega položaja. Podjetje A trži dva produkta, X in Y. Fiksni strošek infrastrukture, potrebne za zagotavljanje produktov je 1.000.000 € letno. Dodaten strošek trženja določene količine produkta X je 500.000 € letno, za isto količino produkta Y pa 200.000 €. V varno območje za dano količina produkta X sodijo cene, ki se nahajajo na intervalu od 500.000 € do 1.500.000 € letno. V varno območje za isto količino produkta Y pa sodijo cene, ki se nahajajo na intervalu od 200.000 € do 1.200.000 € letno. Ce se na primer za dano količino produkta X zaračuna 600.000 € letno, za isto količino produkta Y pa 1.100.000 € letno, tako da so pokriti celotni stroški trženja obeh produktov (1.700.000 € letno), ne pride do prečnega subvencioniranja. Iz navedenega sledi, da dejansko ni vse prečna subvencija, kot se morda zdi na prvi pogled. Podjetja imajo relativno širok manevrski prostor pri določanju cen, kljub temu pa ta ni neomejen. Ker se obravnavana metoda nanaša na dve vrsti predhodno navedenih metod, se načeloma vsi prej navedeni problemi v zvezi z njima avtomatično prenašajo na metodo »tal in stropa«. Metodo »tal in stropa« lahko nekoliko poenostavljeno ponazorimo, kot sledi: 1 Identifikacija samostojnih in dodatnih stroškov podjetja, ki izvaja dve dejavnosti (X+Y glede dejavnosti X. SASx DSx 2 Identifikacija dohodka iz dejavnosti X. Dx 3 Kontrola stroškovne pokritosti za dejavnost X. če velja: DSx