© Nova univerza, 2018 DIGNIT AS Revija za človekove pravice Slovenian journal of human rights ISSN 1408-9653 Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije Ernest Petrič Article information: To cite this document: Petrič, E. (2018). Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije, Dignitas, št. 49/50, str. 206-252. Permanent link to this doument: https://doi.org/ 10.31601/dgnt/49/50-11 Created on: 07. 12. 2018 To copy this document: publishing@nova-uni.si For Authors: Please visit http://revije.nova-uni.si/ or contact Editors-in-Chief on publishing@nova-uni.si for more information. This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License. 206 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij 1. Uvod V sodobnem globaliziranem svetu so interesi držav med seboj prepleteni, bodisi sovpadajoči bodisi nasprotni. Vsaka država je v položaju, ko mora s svojo zunanjo politiko v sodelovanju z drugi- mi državami uresničevati lastne interese ali pa jih braniti, kadar ti niso skupni ali skladni z drugimi državami. Državi in njeni zuna- nji politiki služi za uspešno zagotavljanje lastnih interesov pri stal- nem soočanju z interesi drugih držav njena moč, razumljena v naj- širšem smislu, od njene vojaške, politične, gospodarske, finančne, energetske idr. moči do njene verodostojnosti, ugleda – in moči njene zunanje politike. Moč zunanje politike pa je v tem, da orga- ni države, njena družbena in politična elita, pa tudi širša javnost razumejo položaj in razvojne trende v mednarodni skupnosti in lastne temeljne interese v njej – t. i. nacionalni interes. In da se je sposobna kot država, s primerno strategijo in taktiko lastne zuna- nje politike, soočati z interesi in zunanjo politiko drugih držav, partnerjev in tekmecev hkrati. Za vse povedano, torej za uspešno uresničevanje zunanje poli- tike, potrebuje vsaka država, majhne in nove države pa še posebej, kvalificirane službe, ustrezno izobraženo osebje, sposobno diplo- macijo. Vsi tisti, ki odločajo o zunanji politiki, vsi tisti, ki zunanjo politiko izvajajo kot državni organi v državi in zunaj nje, pa tudi ti- sti, ki na odločanje in izvajanje zunanje politike pomembno vpliva- jo, naj bi imeli ustrezna znanja. Zapisali smo, da to velja še posebej za majhne in nove države, in to je res. Nove države si morajo šele utreti in izoblikovati, utrditi svoj položaj v mednarodni skupnosti, v lastni regiji, v mednarodnih organizacijah. Majhne države pa ne razpolagajo z velikimi sredstvi, ne političnimi, ne gospodarskimi in seveda ne finančnimi. Ne razpolagajo s sredstvi prisiljevanja za Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije Ernest Petrič 11 Ernest Petric.indd 206 1.6.2011 18:54:21 207 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije uresničevanje lastnih ciljev, ali pa so ta sredstva prisiljevanja skro- mna in njihova uporaba tvegana. Imajo pa vendarle moč uspešno uveljavljati lastne interese s sredstvi prepričevanja, zlasti z lastno domišljeno in odlično izpeljano zunanjo politiko – torej z dobro diplomacijo. Za domišljeno zunanjo politiko, za odlično diploma- cijo – ki jo more in pravzaprav mora imeti tudi majhna država – pa je potrebno znanje. To prepotrebno znanje more zagotoviti le študij, praviloma na postdiplomski ravni (v bolonjskem sistemu magistrski in doktor- ski), in ustrezna raziskovalna dejavnost. Ta študij – zanj kaže resen interes Fakulteta za državne in evropske študije – bi moral z razni- mi oblikami sodelovanja vključiti tudi druge fakultete in instituci- je. Vstop v ta študij, ki naj bi oblikoval slovensko »zunanjepolitič- no elito«, bi moral biti zahteven, zelo zahteven. Temeljil naj bi na šestih temeljnih predmetih (Mednarodni odnosi; Zunanja politi- ka; Mednarodno pravo; Mednarodni ekonomski odnosi; Novejša (diplomatska) zgodovina; Evropska unija in evropsko pravo) ter širokem izboru izbirnih predmetov. Zaobjel naj bi problematiko, katere teoretski utemeljitvi je namenjen pričujoči prispevek. 1 2. Mednarodna skupnost – mednarodni sistem Države z zunan jo politiko ne delujejo v praznem prostoru, pa tudi ne znotraj lastne države, znotraj svojih meja. Bistvena značil- nost zunanje politike, njena diferenzia specifica glede na notranjo politiko je prav v tem, da z zunanjo politiko država deluje v mednarodnem prostoru, z notranjo politiko pa v okviru svojih meja. Z zunanjo politiko država uveljavlja, sooča svoje interese z interesi drugih držav v posebnem okolju, v mednarodni skupno- sti. Zunanja politika je delovanje države v odnosu do drugih držav, bodisi da gre za lastne pobude bodisi za odzive na pobude, ki prihajajo iz drugih držav, mednarodnih organizacij ali tudi drugih akterjev v mednarodnih odnosih. Podobno piše tudi Benko, 2 da je zunanja politika »institucionaliziran proces dejavnosti – akcij, ki jih določena, v državi organizirana družba opravlja nasproti širšemu in ožjemu mednarodnemu okolju z namenom uresniče- vati svoje materialne in nematerialne interese, ter tako vplivati 1 Pričujoči prispevek je utemeljen in povzet iz knjige Ernest Petrič, Zunanja politika – Osnove teorije in praksa (Ljubljana 2010). 2 Benko, V., Znanost o mednarodnih odnosih, str. 221. 11 Ernest Petric.indd 207 1.6.2011 18:54:21 208 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij nanj, bodisi da realnosti v mednarodni skupnosti spreminja bodi- si se jim prilagaja«. Subjekt, akter zunanje politike je torej država, cilj njene zunanje politike so predvsem druge države, na katerih ravnanje želi vplivati. Prostor, v katerem država svojo zunanjo politiko izvaja, pa je mednarodna skupnost s svojo specifično strukturo, katere del so tudi države ter odnosi med njimi in nor- me, ki odnose urejajo. Mednarodno okolje, v katerem države delujejo s svojo zunanjo politiko, mednarodna skupnost, je svojevrstno okolje. Različno je od okolja v državi. Se pa tudi zunanjepolitične odločitve sprejema- jo v državi, in to kot del celovite politike te države. In praviloma jih sprejemajo isti subjekti oziroma organi, v veliki meri tudi iste osebe, ki odločajo tako o notranji kot tudi o zunanji politiki. Če- prav gre za dve politiki, omenjena povezanost v bistvu zagotavlja povezanost obeh politik in njuno medsebojno vplivanje oziroma prepletanje. Tu pa smo soočeni s pomembnim protislovjem: zunanja politi- ka se tako kot notranja politika oblikuje in o njej se pogosto spre- jemajo odločitve pod močnim vplivom ali celo pod prevlado notranjepolitičnih razmislekov, ocen in zlasti interesov. Uresniču- je, izvaja pa se v mednarodnem okolju, v soočanju z vplivi, interesi in hotenji drugih držav. Torej gre vendarle za dve ločeni politiki, ločeni predvsem glede na okolje in prostor, v katerem se izvajata. Gre za različni okolji, kjer učinkujeta, in posledično za različne vplive, cilje, različen način delovanja in različne omejitve. Mednarodna skupnost oziroma njena struktura je skupnost subjektov, akterjev, ki v mednarodnem življenju delujejo in vzpostavljajo odnose po lastni volji. Najprej so to države pa tudi mednarodne organizacije in nekateri drugi akterji, npr. »Vatikan«, 3 nevladne mednarodne organizacije (NGO), multinacionalne kor- poracije itd., ki z lastno voljo, z lastnimi odločitvami in delovanjem vstopajo v mednarodna dogajanja in s tem vzpostavljajo splet od- nosov v mednarodni skupnosti. Za zunanjo politiko so v prvi vrsti pomembni odnosi med državami ter odnosi med njimi in medna- 3 Gre za poseben primer, kjer se poenostavljeno pod »Vatikan« razume mednarodnopravni status Svetega sedeža rimskokatoliške cerkve, vatikanskega mesta in papeža; Sveti sedež je osrednji organ Rimskokatoliške cerkve in je subjekt mednarodnega prava sui generis; stopa v pogodbene odnose z državami itd. in vzpostavlja diplomatske odnose; vatikansko mesto ima značaj mini države, statusne nevtralnosti, papež pa je hkrati poglavar cerkve in šef države Vatikan; več o statusu »Vatikana« na temelju Lateranskega sporazuma leta 1929 med Italijo in Svetim sedežem prim. Türk, Temelji medna- rodnega prava (Ljubljana 2008), 129 id. 11 Ernest Petric.indd 208 1.6.2011 18:54:21 209 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije rodnimi organizacijami. Med mednarodnimi organizacijami ima za zunanjo politiko in mednarodne odnose Slovenije izjemen pomen EU. Ta je poseben subjekt, akter v mednarodnih odnosih in hkrati del strukture mednarodne skupnosti. Kot akter vstopa v odnose z državami in drugimi mednarodnimi organizacijami. Na poseben način obliku- je tudi »zunanjo politiko«, t. i. skupno evropsko zunanjo politiko, in jo na svojstven način izvaja. 4 Odnose med subjekti bi mogli označiti kot najpomembnejši del strukture mednarodne skupnosti. Spekter odnosov v medna- rodni skupnosti sega od kooperativnih do konfliktnih odnosov. V strukturo mednarodne skupnosti poleg subjektov in odno- sov sodijo tudi norme, mednarodno pravo, ki odnose med su- bjekti urejajo. 5 Del strukture mednarodne skupnosti, torej tistega okolja, kjer se zunanja politika držav uresničuje, so tudi »faktorji«, ki kot objek- tivno obstoječa dejstva, kot materialno, fizično okolje (enviro- nmental factors) vplivajo tako na delovanje držav kot tudi na de- lovanje mednarodnih organizacij in drugih akterjev v mednaro- dnem življenju. Podobno opredeljuje strukturo mednarodne skupnosti Benko: 6 »Sestavni elementi te strukture so dejavniki objektivnega značaja (faktorji), subjekti mednarodne skupnosti in mednarodnega pra- va, procesi – konjunktivni in disjunktivni – in odnosi kot zunanja stran procesov ter norme, ki uravnavajo te odnose«. Z zunanjo politiko države učinkujejo na druge države in na druge subjekte (npr. mednarodne organizacije) ter na odnose med državami oziroma tudi na odnose med drugimi subjekti mednarodnih odnosov. Ne morejo pa praviloma učinkovati na objektivno obstoječe dejavnike, na faktorje. Narobe, ti vplivajo na zunanjo politiko. Ti faktorji, ta objektivna materialna danost ni predmet ali cilj zunanje politike, jo pa v znatni meri opredeljuje, nanjo vpliva. Ustvarja ji možnosti ali pa postavlja omejitve. Lega kake države, njen geopolitični položaj, npr. otoška lega, odločilno vpliva na njeno zunanjo politiko. Ni pa in ne more sama po sebi biti predmet oziroma cilj zunanje politike te države. 4 Prim. S. Kajnč, Razvoj evropske zunanje politike (Ljubljana 2008), 117. 5 O normah kot delu strukture mednarodne skupnosti in o vlogi mednarodnega prava v zunanji politiki bo govora kasneje. 6 Benko, V., Mednarodni odnosi (Maribor 1987), 325 id. 11 Ernest Petric.indd 209 1.6.2011 18:54:21 210 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij Pri teoretiziranju o zunanji politiki je treba ločiti tiste omejitve zunanje politike in vplive nanjo, ki so pogojeni z delovanjem med- narodnega sistema, od tistih, ki so odraz objektivnih dejavnikov. Prve so rezultat obstoječih medsebojnih razmerij držav, med- narodnih organizacij in drugih akterjev. Pri drugih pa gre za ome- jitve in vplive, ki so posledica objektivnih danosti v okolju drža- ve, ali pa so objektivne danosti znotraj države, torej danosti same države. Ti dejavniki vplivajo na mednarodne odnose in zunanjo politiko kot objektivna danost, kot »okolje« v pravem pomenu te besede. Dejavniki (faktorji), kot pravi Benko, »ustvarjajo pogoje in okvire za delovanje subjektov v mednarodni skupnosti«. 7 Krog dejavnikov je širok in raznolik: od moči države do demografskih značilnosti in trendov; od lege države do geografskih in klimat- skih značilnosti; od gospodarske in tehnološke moči in razvitosti do naravnih, zlasti energetskih virov. Skratka, »dejavniki« so vse tisto, kar kot objektivna danost v mednarodnem okolju ali v državi vpliva na zunanjo politiko, pa ni del političnega, mednarodnega sistema, ni del obstoječih mednarodnih odnosov in ni posledica dejavnosti samih držav in drugih akterjev. Objektivna dejstva in procesi, ki potekajo v mednarodni sku- pnosti, vplivajo bolj ali manj na mednarodni položaj katerekoli države. Zato jih je treba pri snovanju zunanje politike poznati, ra- zumeti in upoštevati. Upoštevati velja vsak dejavnik, ki vpliva ali utegne vplivati na položaj in ravnanje tiste države oziroma držav, s katerimi se z lastno zunanjo politiko soočamo, pa tudi, katere naše lastne danosti vplivajo na naš zunanjepolitični položaj in na naše zunanjepolitične možnosti in izbire. Skratka, katere prednosti, možnosti in katere ovire, omejitve zunanje politike izhaja- jo iz objektivnih danosti položaja in okolja. In še posebej, katere so tiste omejitve, ki so posledica soočanja naših interesov z interesi drugih držav, pa najsi gre za sovpadanje ali nasprotje in- teresov. Razumevanje in upoštevanje objektivnih dejavnikov je še posebej pomembno, saj marsikdaj omogoča prav tisto, kar je pri snovanju zunanje politike najpomembnejše: predvidevanje zuna- nje politike držav, s katerimi se z našo zunanjo politiko soočamo. Preden si ogledamo značilnosti sodobnega mednarodnega sis- tema in njegovo vplivanje na zunanjo politiko, velja opozoriti, da že sama posebna struktura mednarodne skupnosti bolj ali manj 7 Benko, Mednarodni odnosi, 329. 11 Ernest Petric.indd 210 1.6.2011 18:54:21 211 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije vpliva na zunanjo politiko katerekoli države. Te vplive na zunanjo politiko, ki prihajajo iz mednarodnega sistema, uvrščata Coulo- umbis in Wolfe 8 med »sistemske variable«. Mednje poleg že same specifične strukture mednarodne skupnosti spadajo predvsem delovanje in zunanja politika drugih držav, pa tudi mednarodno pravo, mednarodne organizacije, zavezništva, medsebojna odvi- snost. Te »variable« mednarodnega sistema vplivajo na določanje zunanjepolitičnih ciljev in na njihovo uresničevanje. So bodisi ovire bodisi vzpodbude za konkretno zunanjo politiko. Ti »zunanji« vplivi, ki prihajajo iz mednarodnega sistema in so po- sledica delovanja drugih držav, vplivajo na zunanjo politiko vsake države, seveda na različen način in z različno intenziteto. Omejitve in vplivi na zunanjo politiko, ki prihajajo iz mednaro- dnega sistema, npr. sklepi mednarodnih organizacij, so pogosto predvidljivi. Možno je predvidevati – seveda ne stoodstotno zane- sljivo – odločitve in stališča mednarodnih organizacij, s katerimi reagirajo na nastale nove razmere in položaje v mednarodni sku- pnosti, in temu prilagoditi lastno delovanje. Marsikdaj je možno predvideti stališča držav v mednarodnih forumih na temelju nji- hovega dotedanjega glasovalnega obnašanja, njihovih že znanih stališč, predvsem pa razumevanja njihovih interesov, pa tudi njiho- vih notranjepolitičnih razmer. Na temelju analize in predvidevanj vsega povedanega je moč prilagoditi lastno zunanjo politiko. 3. Vsebinske značilnosti sodobne mednarodne skupnosti Ko govorimo o vsebinskih značilnostih »sodobne« mednaro- dne skupnosti, imamo v mislih tako dejansko mednarodno sku- pnost, kakršna se je izoblikovala po letu 1945, hkrati pa tudi med- narodno skupnost, kakršna nastaja po koncu bipolarnega medna- rodnega sistema. Torej gre za dvojno razumevanje »sodobnega« – po eni strani je to obdobje po letu 1945, po drugi pa gre za to, kar je nastalo oziroma šele nastaja po letu 1990, po koncu bipolar- nega mednarodnega sistema. V mislih imamo tri vidike oziroma ravni mednarodne skupnosti: njeno pravno in institucionalno strukturo, dejanske procese, ki označujejo sodobno mednaro- 8 Couloumbis, T. A. - Wolfe, J. H., Introduction to International Relations (Englewood Cliffs 1986), 134 id. 11 Ernest Petric.indd 211 1.6.2011 18:54:21 212 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij dno skupnost in razmerja med državami, vključno z razmerji moči med njimi. Pravno in institucionalno strukturo sodobne mednarodne skupnosti opredeljujejo OZN, 9 druge mednarodne organizacije in institucije ter mednarodno pravo, 10 skratka tisto, kar se je izobliko- valo po letu 1945 in se tudi po letu 1990 ni bistveno spremenilo. V pravno-institucionalnem smislu lahko o sistemu OZN, kakršen je nastal po letu 1945, upravičeno govorimo kot o sodobnem, ob- stoječem mednarodnem sistemu, saj so se ga spremembe po letu 1990 le malo dotaknile. Tudi ko imamo v mislih temeljne procese, ki so potekali in še potekajo v mednarodni skupnosti, težko govorimo o diskontinui- teti z obdobjem pred letom 1990. Nasprotja, ki so nastala v okviru teh procesov, so kvantitativne in kvalitativne razlike med država- mi, težave zaradi različne stopnje razvitosti in bogastva, problemi diskriminacije in spoštovanja človekovih pravic in druga, ki so se izoblikovala po letu 1945. Vsa ta nasprotja so ostala in označujejo mednarodno skupnost tudi še po letu 1990. So torej v veliki meri skupna značilnost mednarodne skupnosti, kakršna je na- stala po letu 1945 in kakršna je še danes. Vseeno pa so se po letu 1990 v mednarodni skupnosti sprožili novi, pomembni procesi in nastajajo tudi nova nasprotja. To so med drugim novi vidiki varnosti 11 (mednarodni terorizem, orga- niziran mednarodni kriminal, kot je trgovina z drogami in ljudmi, nevarnost nekontrolirane širitve orožja za množično uničevanje, silovit razmah migracij, zlasti ilegalnih idr.). Še poglobila so se ra- zvojna nasprotja, ki dobivajo zlovešč predznak civilizacijskih in tudi verskih nasprotij, pri čemer je proces radikalizacije v delu is- lamskega sveta nov, poseben izziv. Hkrati stopajo v ospredje eko- loška vprašanja, povezana s klimatskimi spremembami, ter ener- getska problematika. Ta vprašanja postajajo vse pomembnejši del mednarodne problematike in s tem zunanje politike. Ta nova problematika označuje sodobno mednarodno skupnost, kakršna nastaja po letu 1990. Bistvena sprememba pa se je po letu 1990 zgodila v politični sferi, v odnosu med glavnimi centri moči, kar je v veliki meri posledica razpada enega pola bipolarnega sistema, enega voja- 9 O tem glej Petrič, E., Zunanja politika (Ljubljana 2010), 214 id. 10 O vlogi mednarodnega prava kot sredstvu zunanje politike glej Petrič, Zunanja politika, str. 395 id. 11 Prim. Booth, K., Theory of World Security, Cambridge 2007. 11 Ernest Petric.indd 212 1.6.2011 18:54:21 213 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije škega, pa tudi ideološkega in gospodarskega bloka. Nastajajo novi centri moči in nova razmerja moči med njimi. Namesto ravnotežja med dvema blokoma, ki je bilo temelj stabilnosti v bipolarnem sistemu, nastaja nov sistem ravnotežja moči med več poli nastaja- jočega multipolarnega mednarodnega sistema. V tem pogledu je sprememba v mednarodni skupnosti po letu 1990 kardinalna: od bipolarnega mednarodnega sistema k multipolarnemu. 12 Hkrati pa se je le malo spremenilo v pravni in institucionalni struk- turi, kakršna se je oblikovala po letu 1945 in je bistvo sistema OZN. In po koncu hladne vojne še naprej ostajajo v bistvu ista nasprotja, kakršna so se oblikovala med t. i. razvitim »Severom« in deželami v razvoju, t. i. svetovnim »Jugom«. V tem pogledu kardinalnega pre- loma ni bilo in ga tudi ni videti na obzorju. Kljub mednarodnim prizadevanjem in zastavljenim ciljem. 13 Ob tem ko so se v obdobju po letu 1945 in tudi po letu 1990 le malo spremenili normativni temelji in institucionalni okviri delo- vanja sistema OZN, kot jih določa Ustanovna listina, pa se je med- narodna skupnost močno spreminjala. Bili smo in smo še priče vse globlje integracije, povezovanja sveta, vzpona mednaro- dnega sodelovanja, ki ga zahteva gospodarski razvoj, temelječ na znanosti in tehnologiji. Ta proces se v zadnjem desetletju 20. sto- letja in kasneje kaže kot globalizacija. 14 Svet se je povezal v ce- loto, predvsem pa so se povezala in prepletla gospodarstva, pro- izvodnja dobrin, uslug. Nesluteno je narasel pretok ljudi, blaga, kapitala, znanja in idej preko državnih meja. Družbeno življenje je v vseh pomembnih vidikih preseglo nacionalne, državne meje. V mednarodnih odnosih je silovito porastel krog dejavnikov, pred- vsem vladnih in še bolj nevladnih dejavnikov (NGO). Rosenau, 15 klasik proučevanja zunanje politike, govori o skill revolution, tj. o 12 Prim. Anna M. Agathangelou, Transforming World Politics: From Empire to Multiple World (Rou- tledge 2009); Alpo M. Rusi, Dangerous Peace: New Rivalry in World Politics (Boulder (Col.) 1998), 113 id. 13 Razvojni cilji mednarodne skupnosti, ki naj bi prispevali k odpravi ali vsaj zmanjšanju razlik v razvo- ju in odpravi drugih pojavov nerazvitosti, so izpostavljeni v posebni deklaraciji jubilejnega zasedanja Generalne skupščine OZN na ravni državnih voditeljev ob prelomu tisočletja, t. i. Millenium Declara- tion, in poročilu generalnega sekretarja: Report of the Secretary General »We the peoples: The Role of the United Nations in the 21st Century« (A/54/2000). 14 O globalizaciji in njenih izzivih glej Jagdish N. Bhagwati, In Defence of Globalization (Oxford 2007); Wolfgang Böhm in Otmar Lahodynsky, Globalisierung: So funktioniert die weltweite Vernet- zung (Linz 2008); Olaf Bach, Die Erfindung der Globalisierung (Bamberg 2007); The Governance of Globalisation, uredil Joachim Ahrens (Cheltenham 2008); Astrid Barth, Martine Niederkorn, Andreas Becker, Lasse Schulze, Managing Challenges in a Globalized World (Mannheim 2008). 15 James N. Rosenau, Predgovor, v: Foreign Policy: Theories, Actors, Cases, uredili Steve Smith, Amelia Hadfield, Tim Dunne (Oxford 2008), VI-X. 11 Ernest Petric.indd 213 1.6.2011 18:54:21 214 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij silovitem porastu vednosti o mednarodnih dogajanjih in o organi- zational explosion, tj. o silovitem porastu prostovoljnih združenj, ki stopajo na mednarodno, globalno prizorišče (global stage). Vse to je potrebno vključiti v snovanje zunanje politike v novem obdobju. Spremembe so potekale in potekajo pred našimi očmi hitreje kot kadarkoli v zgodovini in vplivajo tudi na spremembo družbene zavesti, na vrednote, pa tudi na življenjski slog. Razvoj v obrobnih delih sveta, to je v večini t. i. dežel v razvoju, zlasti v Afriki, je bil in je še vedno počasnejši. Bolj pa je tok spre- memb, zlasti dinamičen razvoj gospodarstva, zajel Jugovzhodno Azijo, pa tudi Indijo in Latinsko Ameriko. Gospodarstva, pa tudi tehnološki razvoj nekaterih še leta 1960 nerazvitih držav, zlasti v Aziji, npr. Južna Koreja, Malezija, Singapur, pa tudi deli Indije, Brazilije, Argentina, Čile in seveda Kitajska, zlasti njen vzhod in Hongkong pa tudi Tajvan, so dosegla zavidljivo raven razvitosti in učinkovitosti. Večinoma gre sicer za otoke razvitosti v teh državah in (še) ne za razvoj in modernizacijo celote, vendar tudi to prinaša velike družbene spremembe in postopno modernizacijo celotne družbe, ne le gospodarstva. Podobno velja za del arabskega sveta, zlasti za t. i. zalivske države ob Perzijskem zalivu, pa tudi Egipt, Jordanijo, Sirijo in države Magreba, kjer se potrebe modernega gospodarstva soočajo s tradicionalnimi vrednotami in načinom življenja. To pa ne pomeni, da tudi v deželah s hitro rastočim gospodar- stvom, kot so Indija, Brazilija, Mehika, Indonezija, Argentina in vse- kakor tudi Kitajska, ni več ubijajoče revščine in zaostalosti. Prav tako znotraj teh držav ostajajo ali se celo poglabljajo socialne, kul- turne in ekonomske razlike in marsikje se zaostruje nasprotje med potrebami modernega življenja in tradicionalnimi vrednotami ter nedemokratičnimi političnimi sistemi, praviloma obremenjenimi z naraščajočimi socialnimi razlikami, s korupcijo, nepotizmom, kriminalom. To pa vodi v frustracije množic, v versko in politično radikalizacijo, v družbene napetosti in spopade, v nestabilnost v mnogih delih sveta. K spremembam v sodobni mednarodni skupnosti sodijo tudi demografske spremembe. Prebivalstvo sveta je od približno 2,5 milijarde leta 1945 naraslo na več kot 6 milijard leta 2000 (zadnja milijarda v kratkih 12 letih). Pri tem pa je naravni prirast v razvitem delu sveta, z izjemo ZDA, marsikje negativen ali komajda opazen, v nerazvitem svetu, zlasti v Latinski Ameriki, v islamskem svetu, 11 Ernest Petric.indd 214 1.6.2011 18:54:21 215 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije Indiji in tudi Afriki pa silovit. To ne povzroča težav le tem državam in njihovemu gospodarstvu, ki praviloma ne dohaja demografske rasti; posledica tega je silovit razmah legalnih in ilegalnih migracij, kakršnih ni bilo od časov selitve narodov. Demografi ocenjujejo, da utegne do leta 2025 prebivalstvo narasti za še dve milijardi, in to skorajda v celoti v nerazvitem svetu. V zadnjih 50., 60. letih smo priča siloviti rasti in povezovanju gospodarstev. Nastala so multinacionalna podjetja, ki delujejo v desetinah držav in je njihov letni bruto domači proizvod večji kot letni bruto domači proizvod (BDP) večine držav. V veliki meri so bile odpravljene ovire mednarodni trgovini, še zlasti izvozu ka- pitala, kar je spodbudilo ekonomsko rast, dvig življenjskega stan- darda, ekspanzijo inovacij in širitev znanja in tehnologije, tudi or- ganizacijske in komunikacijske. Ta razvoj je posledično terjal tudi več osebne svobode in več svobode izbire, tako za posameznika kot za države. Te spremembe pa imajo pomembno vlogo za druž- beno, politično in tudi zasebno življenje. Ob svetu obilja in napredka, zdravja, izobraženosti, demokra- cije, kamor sodi tudi Slovenija, pa še vedno obstaja tudi svet za- ostalosti, nevednosti in neznanja, epidemij, revščine, tudi lakote in množičnih frustracij. Po poročilu bivšega generalnega sekretar- ja Kofija Annana Generalni skupščini iz leta 2000 ob prehodu v novo tisočletje 16 je bil sicer tudi v nerazvitem svetu dosežen velik napredek. Tudi v teh deželah se je povišala verjetnost preživetja (od 46 na 64 let), razpolovila se je umrljivost dojenčkov, za 80 % je porastel vpis otrok v osnovne šole, s tem se je zmanjšala nepi- smenost, močno se je zmanjšal odstotek ljudi, ki živijo v skrajni revščini ali nimajo dostopa do čiste vode. Vendar je ob prelomu tisočletja še vedno blizu polovica svetovnega prebivalstva živelo z manj kot 2 $ dohodka na dan. Več kot milijarda ljudi pa je mo- rala shajati celo z manj kot 1 $ na dan! Teh se »zlati vek« naše ere še ni dotaknil. Revščino pa vedno spremljajo brezpravnost, obup, brezperspektivnost, nasilje, nesvoboda. Ne glede na napredek v izobraževanju še vedno več kot 130 milijonov otrok ne pride niti do osnovnošolske izobrazbe, od tega več kot 60 % deklic, 250 mi- lijonov otrok pod 14 letom dela pogosto najtežja in nevarna dela, da se preživijo oziroma da pomagajo preživeti družine. Ob tem ko je z razvojem medicine zlasti v razvitem svetu zdravje prebivalstva 16 Report of the Secretary General »We the peoples: The Role of the United Nations in the 21st Cen- tury« (A/54/2000). 11 Ernest Petric.indd 215 1.6.2011 18:54:22 216 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij doživelo nesluten napredek, se v nerazvitih delih, zlasti v Afriki južno od Sahare, spopadajo s tradicionalnimi boleznimi. Samo za malarijo umreta dve osebi vsako minuto! V zadnjih treh desetletjih predvsem AIDS preti z grozljivimi razsežnostmi. Leta 2000 je žive- lo okuženih z AIDS-om 36 milijonov ljudi pretežno v podsaharski Afriki; ocenjuje se, da bo leta 2010 tam zaradi te »šibe božje« več kot 40 milijonov otrok brez staršev. V zadnjih letih je AIDS na po- hodu v Indiji, na območju bivše Sovjetske zveze in na Kitajskem. Skratka, ob vsem napredku, ki ga je človeštvo doseglo v ob- dobju Združenih narodov, smo še vedno soočeni z ogromnimi razlikami v gospodarski razvitosti, v dostopu do zdravja, izobraz- be, kulturnih dobrin. Najbolj preprosto ilustrira razlike dejstvo, da hkrati, ko v vrsti držav BDP per capita presega 25.000 $, v večini držav ne preseže 2.500 $, v mnogih pa niti 1000 $, v nekaj niti 500 $. 17 Realnosti sodobnega mednarodnega sistema so izzivi tudi za zunanjo politiko držav. Tudi izziv za zunanjo politiko Slovenije kot članico OZN, članico EU, pa tudi drugih mednarodnih orga- nizacij in povezav. Kot članica OZN in specializiranih agencij ima možnost oblikovati lastna stališča in programe, se opredeljevati do osnutkov resolucij in jih sooblikovati ter dajati pobude. Kot čla- nica EU Slovenija sooblikuje skupna stališča »Evrope« do perečih problemov sodobnega sveta. Njena zunanja politika je soočena z globalnimi problemi, pred katerimi kot članica EU in zaradi la- stnih interesov ne more zapirati oči. Slovenska zunanja politika je preko članstva v EU soočena z vsem tistim, s čimer se sooča Evro- pa. Zaradi dolgoročnih interesov vseh članic hoče EU biti eden od svetovnih centrov gospodarske moči, znanja, novih idej, inovativ- nosti, kulture, socialne varnosti in kvalitete življenja. Pa tudi eden od centrov moči, kar naj bi »Evropi« zagotavljalo mir in varnost. Zunanje politike držav delujejo v tej in taki sodobni mednaro- dni stvarnosti. Upoštevati morajo možnosti in ovire, ki iz te stvar- nosti izhajajo. Lastno državo skušajo vpeti v potekajoče procese in premagati lastno zaostajanje in izključevanje. Skušajo prispe- vati k temu, da bi novi izzivi in nove možnosti koristile varnosti in blagostanju lastne države in hkrati k odpravljanju nasprotij so- dobnega sveta. Novi položaj in nove težave zahtevajo »novo« 17 Ob nastajanju tega dela ni bilo zanesljivih podatkov, koliko je gospodarska in finančna kriza leta 2008/2009 vplivala na razmerja med razvitim svetom in deželami v razvoju. Vsekakor je zaustavila rast v obeh skupinah in zanesljivo ni prispevala k zmanjšanju razlik. 11 Ernest Petric.indd 216 1.6.2011 18:54:22 217 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije zunanjo politiko, odprto do problemov sodobnega sveta in do rešitev, ki se ponujajo. 18 Zunanja politika, ki presega tradicio- nalno zavzemanje le za lastne interese in delovanje le v po- litični, varnostni in gospodarski sferi, zahteva razumevanje posebnosti sodobne mednarodne skupnosti, razumevanje delo- vanja sodobnega mednarodnega sistema in razumevanje lastnih interesov v tem svetu. Značilnosti »nove« zunanje politike se nakazujejo v novih ciljih, ki postavljajo zunanjo politiko vse bolj v službo človeka, konkretnih ljudi in ne le »državnih interesov«. Pomembne naloge zunanje politike so postale humanitarne dejavnosti, prizadevanje za spoštovanje človekovih pravic, varnost človeka pred novimi iz- zivi (terorizem, kriminal itd.), varstvo okolja. Pomembna postajajo nova sredstva zunanje politike, kot so povezovanje z zaseb- nimi organizacijami in še posebej mednarodne (svetovne) kon- ference, namenjene obravnavi globalnih problemov, ki so le po- sredno politični, npr. svetovna konferenca o prebivalstvu (Kairo 1994), t. i. Svetovni vrh o družbenem razvoju (Kopenhagen 1995), konferenca Habitat (Istanbul 1996), svetovni vrh o prehrani (Rim 1996), svetovna konferenca o različnih vidikih okoljske proble- matike (Rio, Kyoto, Johannesburg, Kopenhagen 2009), o položa- ju žensk, otrok itd. Vsa ta vprašanja so postala del nalog in ciljev zunanje politike. Razširil pa se je tudi krog novih dejavnikov, ki delujejo v mednarodnih odnosih ali nanje vplivajo, zlasti NGO, mediji, multinacionalne korporacije. Ti dejavniki vse bolj vplivajo na zunanjo politiko, bodisi ko se o njej odloča v državi, bodisi ko se izvaja v mednarodnem okolju. Povedano posebej velja za zunanjo politiko držav, kakršna je Slovenija. Te niso pogosto nosilke novih pobud in procesov. Po- membno pa je, da obstoječe pobude in procese razumejo, da zna- jo vanje vključiti svoje poglede in interese in najti v njih prostor za svoje aktivnosti, pobude in uveljavljanje. Da znajo z lastno zuna- njo politiko ujeti veter novega v lastno jadro, pa najsi gre za izkori- ščanje novih možnosti, za izogibanje nevarnostim in tveganjem ali pa za prispevek k urejanju skupnih vprašanj človeštva. 18 Wendelin Ettmayer, Eine geteilte Welt: Machtpolitik und Wohlfahrtsdenken in den internationalen Beziehungen des 21. Jahrhunderts (Linz 2003), 67 id. 11 Ernest Petric.indd 217 1.6.2011 18:54:22 218 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij 4. Sistem OZN Del sodobnega mednarodnega okolja, v katerem države delu- jejo s svojo zunanjo politiko, so različne mednarodne organizaci- je. 19 V njih države s svojo zunanjo politiko, t. i. multilateralno diplo- macijo, uveljavljajo svoje interese in vplivajo na stališča in delova- nje mednarodnih organizacij, katerih članice so. Z delovanjem v različnih mednarodnih organizacijah države članice uresničujejo svoje cilje in interese na različnih področjih. Hkrati pa delovanje in stališča mednarodnih organizacij vplivajo na zunanjo politiko držav, jo usmerjajo ali pa tudi omejujejo. Skratka, institucionalna struktura sodobne mednarodne skupnosti je izje- mno pomembna z vidika zunanje politike katerekoli države – bo- disi kot ustvarjanje možnosti bodisi kot postavljanje omejitev. Tudi zato, ker se znotraj mednarodnih organizacij oblikujejo pravila mednarodnega obnašanja. 20 Institucionalno strukturo mednarodne skupnosti tvori blizu 200 mednarodnih organizacij 21 in institucij, v katere so včlanjene države. Naša pozornost je usmerjena posebej k OZN, 22 ki je temelj organiziranosti sodobne mednarodne skupnosti, EU, 23 ki je po- sebna in zelo pomembna oblika mednarodnega povezovanja in 19 O mednarodnih organizacijah glej Clive Archer, International Organizations, 3. izdaja (London 2001); Samuel J. Barkin, International Organization: Theories and Institutions (New York 2006); Er- nest Petrič, Nekateri komparativni vidiki mednarodnih organizacij, v: Teorija in praksa, št. 9 (Ljubljana 1980), 1120 id.; Michael Barnett in Martha Finnemore, Rules for the World: International Organiza- tions in Global Politics (Ithaca (New York) 2004); Ben Salah, T., Institutions internationales (Paris 2005); Obrad Račić in Vojin Dimitrijević, Medjunarodne organizacije, 3. izdaja (Beograd 1980); Iztok Simoniti, Mednarodne organizacije: Priročnik in vodič (Ljubljana 1985); H. F. Köck in P. Fischer, Das Recht der Internationalen Organisationen (Dunaj 1997); David J. Armstrong, From Versailles to Ma- astricht: International Organisation in the Twentieth Century (Basingstoke 1996); Volker Rittberger, Internationale Organisationen: Politik und Geschichte (Opladen 2002); Pierre Weiss, Les organisati- ons internationales (Paris 2005). 20 Prim. José E Alvarez, International Organizations As Law-Makers (Oxford 2005). 21 Ian Brownlie, Principles of Public International Law, 7. izdaja (Oxford 2008), 676, omenja obstoj kakih 170 mednarodnih organizacij, tj. takih, v katerih so članice države. 22 Chritopher C. Joyner, United Nations Legal Order (Cambridge 1995); Adam Roberts in Benedict Kingsbury, United Nations, Divided World (Oxford 1983); C. F. Alger, The United Nations System: A Reference Handbook (Santa Barbara 2005); Benedetto Conforti, Le Nazioni Unite, 7. izdaja (Padova 2005); United Nations: Law and Practice, uredila Franz Cede in Lilly Sucharipa-Behrmann (Haag 2001); Karen A. Mingst in Margaret P. Karns, The United Nations in the 21st Century, 3. izdaja (Boulder (Col.) 2007); Helmut Volger, Geschichte der Vereinten Nationen, 2. izdaja (München 2008); United Nations Handbook 2007/2008 (Wellington 2007); James N. Rosenau, The United Nations in a Turbu- lent World (Boulder 1992). 23 Prim. John Gillingham, European Integration 1950-2003: Superstate or New Market Economy? (Cam- bridge 2003); Peter Grilc in Tomaž Ilešič, Pravo Evropske unije (Ljubljana 2001); Enzo Cannizzaro, The European Union as an Actor in International Relations (Haag 2002); Charlotte Bretherton in John Vogler, The European Union as a Global Actor (London 1999); David Buchan, Europe: The Strange Superpower (Dartmouth 1993); Metka Arah, Evropska unija (Ljubljana 1995); 11 Ernest Petric.indd 218 1.6.2011 18:54:22 219 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije sodelovanja evropskih držav, in NATO, 24 ki je v izhodišču obramb- no zavezništvo, pomembno za varnost Slovenije, ki pa po koncu hladne vojne prerašča iz vojaškega bloka v instrument zagotavlja- nja varnosti v svetu. Znotraj teh treh organizacij in skupaj z njimi slovenska zunanja politika v veliki meri uresničuje svoje interese in cilje. Te ji s svojimi pravili in sklepi postavljajo okvire delovanja in določajo usmeritve. Seveda z njenim sodelovanjem in z njenim soglasjem, izraženim v skladu z določili ustanovnih aktov oziroma statutov teh organizacij. Po letu 1945 mednarodni sistem najbolj zaznamuje prav obstoj OZN. 25 Nastala je formalno kot naslednica nekdanjega Društva narodov. Vseeno je OZN pravno in dejansko nova mednarodna organizacija in je predvsem izraz volje in teženj zmagovite antifa- šistične koalicije »Združenih narodov«, kot se je ta imenovala po razglasitvi Deklaracije združenih narodov 1. 1. 1942. Njeni tvorci in duhovni očetje, zlasti veliki trije, Roosevelt, Churchill in Stalin, so z več ali manj iskrenosti izhajali iz predpostavke in nezaneslji- vega pričakovanja, da bodo kot zmagoviti zavezniki po zmagi nad nacifašizmom in japonskim militarizmom delovali složno pri ure- janju sveta za ohranitev miru in varnosti. Kolektivna varnost, ki naj bi zagotavljala varnost vsem državam članicam, je temeljila in še temelji na predpostavki složnega delovanja zmagovitih velikih sil – stalnih članic Varnostnega sveta – in na njiho- vem posebnem položaju in pooblastilih v Varnostnem svetu. Ta posebni položaj zmagovitih velikih sil ZDA, Sovjetske zveze (se- daj RF), Združenega kraljestva, Francije in Kitajske v Varnostnem svetu OZN se izraža predvsem v njihovem stalnem članstvu in s t. i. pravico veta. Raison d’être te pravice velikih sil, stalnih članic Varnostnega sveta, naj bi bil tudi v tem, da imajo prav one največjo odgovornost za mednarodni mir in varnost. Zato jim pripadajo tudi posebna pooblastila. Vendar se pričakovanje o sodelovanju zmagovitih zavezniških sil ni uresničilo. Že ob koncu druge svetovne vojne so namesto 24 O NATO prim. Julian Lindley-French, The North Atlantic Treaty Organization: The Enduring Alliance (London 2007); NATO Handbook (Brussels 2006); Teodor Geršak, NATO – njegova preobrazba in Slovenija (Ljubljana 1995); Priročnik o zvezi NATO (Bruselj 2001). 25 O vlogi OZN po letu 1945 prim. Volger, Geschichte, passim; Karen A. Mingst in Margaret P. Karns, The United Nations in the Post-Cold War Era (Oxford 1995); Lawrence Ziring, Robert E. Riggs, Jack C. Plano, The United Nations: International Organization and World Politics (Belmont (Cal.) 2005); The United Nations: Reality and Ideal, Peter R. Baehr in Leon Gordenker, 4. izdaja (New York 2006); Cede - Sucharipa-Behrmann, The United Nations, passim; Paul Kennedy, The Parliament of Men: The Past, Present and Future of the United Nations (New York 2006). 11 Ernest Petric.indd 219 1.6.2011 18:54:22 220 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij složnega delovanja prišla na dan nesoglasja in različni pogledi in interesi obeh glavnih protagonistov zmagovite koalicije, ZDA in Sovjetske zveze. Nesoglasja o bodoči ureditvi v Srednji in JV Evro- pi, še posebej o Poljski, pa tudi Grčiji, t. i. berlinska kriza, spopad v Koreji, so vodila v t. i. »hladno vojno«. 26 Nesoglasje vodilnih dr- žav antifašistične koalicije namesto pričakovanega soglasja se je v vsem obdobju hladne vojne še posebej odražalo v Varnostnem svetu. Po koncu hladne vojne oziroma po razpadu bipolarnega mednarodnega sistema je kazalo, da nastajajo možnosti za bolj ali manj soglasno delovanje velikih sil, zlasti v Varnostnem svetu OZN, kar bi bilo pogoj za večjo učinkovitost OZN glede vprašanj mednarodne varnosti. To pričakovanje – čeprav ni več ideološke in blokovske konfrontacije, pač pa gre za pogosta navzkrižja kon- kretnih interesov velikih sil – se je le delno uresničilo. In tudi bo- dočnost ni videti obetavna. Očitno je, da so tudi v nastajajočem multipolarnem mednarodnem sistemu omejene možnosti, da bi glavni akterji v mednarodni skupnosti, velike sile, delovale složno. Tokrat omejujejo možnosti za složno delovanje velikih sil – in s tem učinkovitost sistema OZN – predvsem njihovi različni poli- tični, varnostni, gospodarski itd. interesi ter različni pogledi na številna najpomembnejša mednarodna vprašanja. Vendar ne- soglasja, ker niso več ideološko, pač pa le interesno utemeljena, ne ovirajo sodelovanja pri tistih zadevah, kjer si niso v nasprotju konkretni interesi. Videti je, kot da so se tvorci OZN zavedali, da je v primeru ne- soglasja med velikimi silami bolje, da do sklepov ne pride, kot pa da bi se o vprašanjih mednarodnega miru in varnosti odločalo s preglasovanjem, torej zoper voljo in interese ene ali več velikih sil. Ta realistična presoja se izraža v pravici veta 27 stalnih članic Varno- stnega sveta. Neizprosno dejstvo namreč je, da v primeru, ko bi Varnostni svet izglasoval (s preglasovanjem) sklep npr. zoper čvr- sto nasprotovanje ZDA ali Kitajske ali RF itd., skratka, zoper eno od velikih sil, nihče ne bi mogel zagotoviti uresničitve tega sklepa. 26 Novejša dela o »hladni vojni«: prim. John P.D. Dunbabin, The Cold War: The Great Powers and Their Allies, 2. izdaja (Harlow 2008); John L. Gaddis, The Cold War (London 2007); Mike Sewell, The Cold War, 7. izdaja (Cambridge 2007). 27 O pravici do veta prim. Max Hilaire, United Nations Law and the Security Council, (Burlington (Ver.) 2005); Türk, Temelji, 344 id.; Bardo Fassbender, UN Security Council Reform and the Right of Veto: A Constitutional Perspective (Haag 1998); Anjali V. Patil, The Veto – a Historical Necessity (New York 2001). 11 Ernest Petric.indd 220 1.6.2011 18:54:22 221 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije Ne Varnostni svet ne OZN kot celota ne mednarodna skupnost ne premorejo takih sredstev, ki bi zagotovila, da bi se sklep uvelja- vil. Neuresničeni sklepi pa bi le potrjevali nemoč OZN in postavili pod vprašaj ne le njeno učinkovitost, pač pa celo njen pomen, njen raison d’être. Če pa bi vendarle obstajala pripravljenost spre- jeti prisilne ukrepe zoper veliko silo v skladu s sklepi, sprejetimi s preglasovanjem, bi to lahko pripeljalo do njenega izstopa iz OZN ali pa celo do spopada z njo. Torej prav do tega, kar naj bi delova- nje OZN preprečilo v skladu z njenim temeljnim namenom zago- tavljati mednarodni mir in varnost. V obdobju hladne vojne se je pravico do veta pogosto uporabi- lo. 28 Tudi v sedanjem obdobju je težko reči, da pravica stalnih čla- nic Varnostnega sveta do veta nima več smisla. Na praktični ravni pa bi jo bilo treba omejiti in onemogočiti njeno zlorabo. Zahteve po popolni odpravi pravice veta pa so praktično neuresničljive, saj je v postopku za spremembo (amandma) določil Ustanovne listine OZN potrebno soglasje oziroma ratifikacija sprememb v vseh stalnih članicah Varnostnega sveta. Te pa se tej pravici očitno niso pripravljene odreči. Popolna odprava veta v Varnostnem sve- tu OZN v sedanjih razmerah, ko ravnanje držav vodijo predvsem njihovi nacionalni interesi in ko mednarodna skupnost nima sred- stev, da bi zagotovila spoštovanje sklepov tudi takrat, kadar bi bili ti sprejeti zoper voljo ene ali več stalnih članic Varnostnega sveta ali uperjeni proti njim, bi vodila v več tveganj, kot pa bi prispevala k mednarodni varnosti in miru. Smotrna in uresničljiva pa so prizadevanja za omejitev upora- be veta, za preprečevanje njegove zlorabe, za transparentnost nje- gove uporabe, npr. obvezo javno pojasniti, zakaj je bil veto upo- rabljen. Tovrstni predlogi imajo v okviru prizadevanj za reformo OZN in zlasti reformo Varnostnega sveta 29 tudi možnosti za uspeh. Predlogi za enostavno in popolno odpravo veta pa verjetno nika- kršne. Po letu 1991 je bilo utemeljeno upanje, da bo s prenehanjem hladne vojne in blokovske delitve sveta in razpadom bipolarnega 28 Edward C. Luck, UN Security Council: Practice and Promise (London 2006). 29 O reformi Varnostnega sveta OZN prim. Dimitris Bourantonis, The History and Politics of UN Se- curity Council Reform (London 2008); Paolo Bargiacchi, La riforma del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (Milano 2005); Karel Van Kesteren, Reforming the Security Council: Views from Prac- tice, v: The Security Council and the Use of Force: Teory and Reality – A Need for Change? (Leiden 2005), 261 id.; Die Reform der Vereinten Nationen: Bilanz und Perspektiven, uredila Varwik, J. in Zimmermann, A (Berlin 2006). 11 Ernest Petric.indd 221 1.6.2011 18:54:22 222 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij sistema več možnosti za uresničitev soglasnega delovanja velikih sil, stalnih članic Varnostnega sveta. Ta optimizem se je le skro- mno potrdil. Res je, da ni več stalnega nasprotovanja med ZDA in Rusijo, kot je bilo značilno za obdobje hladne vojne. Res je tudi, da se veto v Varnostnem svetu v novejšem obdobju uporablja redke- je, pravzaprav izjemoma, in dobiva vse bolj »preventivno« naravo. Učinkuje kot pretnja. Možnost veta deluje tako, da Varnostnemu svetu tisti predlogi resolucij, za katere ni moč zagotoviti soglasja med stalnimi članicami oziroma bi zanesljivo trčili ob veto, pogo- sto sploh niso predloženi. Tako je ruska pretnja z vetom preprečila sprejem resolucije, ki bi odobrila poseg zveze NATO na Kosovu, in je bil ta poseg legaliziran šele naknadno, post festum, s kompromi- sno resolucijo Varnostnega sveta 1244; dvomi o njegovi skladno- sti z mednarodnim pravom pa so prav zato ostali. Podobno je že najava ruskega in verjetno kitajskega veta preprečila predložitev in sprejem t. i. Ahtisaarijevega načrta za ureditev statusa Kosova. Ruska in kitajska pretnja z vetom vnaprej preprečujeta sprejem Kosova v OZN. Podobno zaradi ruske in kitajske pretnje z vetom, pa tudi pre- majhnega števila zagotovljenih glasov, ZDA v Varnostnem svetu niso vložile predloga resolucije, ki bi odobrila oziroma legitimira- la vojaški poseg v Iraku leta 2003. Tako so se ZDA odločile skupaj z zavezniki (t. i. koalicija voljnih) obiti Varnostni svet in OZN in so se ob posegu v Iraku sklicevale na nekatere predhodne resolucije Varnostnega sveta o Iraku. Ker je bil ta vojaški poseg brez poobla- stila Varnostnega sveta, je ostal brez pravne osnove, kar je vodilo v resne dvome o njegovi pravnosti in upravičenosti. Tudi zato je ta poseg naletel na zadržanost in odpor v mednarodni skupnosti. 30 Veliko držav je pogojevalo podporo ZDA in njenim zaveznikom pri posegu v Iraku s predhodno avtorizacijo Varnostnega sveta OZN. Zaradi nesoglasja ali pa zaradi nepripravljenosti predvsem stalnih članic marsikdaj v Varnostnem svetu ne pride do odloči- tev oziroma do posega mednarodne skupnosti, čeprav bi bil tak poseg nujen, predvsem iz humanitarnih razlogov. Do odločitve Varnostnega sveta seveda zanesljivo ne pride takrat, kadar bi od- 30 O posegu ZDA in »koalicije voljnih« v Irak glej Karine Bannelier, Théodore Christakis, Olivier Cor- ten, Pierre Klein, L’intervention en Irak et le droit international (Paris 2004); Peter Van Walsum, The Security Council and the Use of Force; Kosovo, East Timor, Iraq, v: The Security Council and the Use of Force: Theory and Reality – A Need for Change? (Leiden 2005); Jalil Kasto, The United Nations and the Invasion of Iraq (Hounslow 2005). 11 Ernest Petric.indd 222 1.6.2011 18:54:22 223 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije ločitev posegla v vitalne interese katere od velikih sil, stalnih čla- nic Varnostnega sveta. Tako vojna v Čečeniji, ki je celo desetletje pustošila to deželo, ni bila predmet nobene resolucije, sprejete v Varnostnem svetu. Kljub pogostim moralnim obsodbam ruskega početja v Čečeniji nobena od stalnih članic (pa tudi drugih ne) ni imela volje ali interesa v Varnostnem svetu predlagati sprejem resolucije, saj bi ta trčila ob ostro nasprotovanje Rusije. Varnostni svet OZN ni zmogel sprejeti učinkovitih sklepov, ki bi zaustavili genocid v Ruandi ali pa leta trajajoče nasilje v Darfurju. Še manj sklepov, ki bi obsodili uporabo sile v Tibetu. Zastavlja se daljnosežno in pomembno mednarodnopravno vprašanje, kaj storiti v primeru, če v kaki državi poteka genocid, 31 zločini zoper človečnost, vojni zločini in etnično čiščenje, ali če pride do naravne katastrofe velikih razsežnosti, pa Varnostnemu svetu zaradi nesoglasja stalnih članic ne uspe sprejeti sklepa. Ali ima OZN ali kdorkoli drug v takem primeru pravico ali celo dol- žnost poseči v državo, v kateri se to dogaja, tudi z uporabo sile. 32 Nesporno je, da je tak poseg možen in pravno dopusten, če se prizadeta država strinja s posegom ali za intervencijo sama zaprosi. Prav tako je takemu posegu težko pripisati protipravnost, kadar je vnaprej podano soglasje, ustrezen sklep, resolucija Varnostnega sveta OZN. Vprašanje pa je zapleteno in močno sporno, ko dramatične razmere, genocid, zločini zoper človeč- nost, vojni zločini, etnično čiščenje ali naravna katastrofa kličejo po posegu ali pomoči, organi prizadete države pa posegu ali po- moči nasprotujejo in tudi v Varnostnem svetu ni mogoče doseči soglasja za poseg . Tak je bil položaj v Ruandi, 33 kjer se je leta 1994 31 Genocid opredeljuje Weigall, D., International Relations: A Concise Companion (London 2002), str. 100, kot sistematično masovno ubijanje pripadnikov kakega ljudstva in kot primere našteva genocid nad Židi v nacistični Nemčiji, Armenci v Turčiji leta 1915, na V. Timorju in masakre v Ruandi; zločin genocida je mednarodnopravno opredeljen v Konvenciji ZN o preprečevanju in kaznovanju zločina genocida (1949). Ta kot genocid v členu 2 našteva dejanja (ubijanje, povzročanje hudih telesnih in duševnih poškodb, izpostavljanje skupine takim življenjskim pogojem, da bi se jo delno ali v celoti uničilo, preprečevanje rojstev znotraj skupine in nasilno odvzemanje otrok skupini z namenom, da bi se v celoti ali delno uničila narodnostna, etnična, rasna ali verska skupina. O genocidu prim. A. L. Hinton in K. L. O’Neill, Genocide: Truth, Memory and Representation (Durhan (N. C.) 2009); Adam Jones, Genocide: A Comprehensive Introduction (London 2006); Kenneth J. Campbell, Genocide and the Global Village (New York 2001); John B. Quigley, The Genocide Convention: An International Law Analysis (Aldershot 2006); W. A. Shabas, Preventing Genocide and Mass Killing: The Chalenge for the United Nations (London 2006). 32 Poročilo GS OZN – Report of GA of the UN on Implementation of Responsibility to Protect, Doc. A/HCR/9110 – ugotavlja, da se t. i. dolžnost zaščititi (responsibility to protect) nanaša le na genocid, vojne zločine, zločine zoper človečnost in etnično čiščenje. 33 Prim. Kingsley C. Moghalu, Rwanda’s Genocid: The Politics of Global Justice (New York 2005); Jean- Paul Kimonyo, Rwanda: Un Genocide populaire (Paris 2008). 11 Ernest Petric.indd 223 1.6.2011 18:54:22 224 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij nesporno izvajal genocid, ali pa na Kosovu leta 1999, 34 kjer je po- tekalo množično nasilje in etnično čiščenje stotisočev Albancev. Ali naj v takem primeru prevlada sklicevanje na suverenost države ali interes človeških življenj? Po tragičnih izkušnjah (v Ruandi, Bosni – zlasti Srebrenici, 35 na Kosovu in v Darfurju) 36 se je utrjevalo prepričanje, da se taki zlo- čini ne smejo ponoviti in jih je treba preprečiti. Vendar, ker je številnim državam najpomembnejša nedotakljivost, integriteta dr- žav in njihova suverenost, ki bi jo s posegi brez njihovega soglasja kršili, se le počasi oblikuje pravna zavest, da je v takih izjemnih primerih intervencija mednarodnopravno dopustna – če jo odo- bri oziroma zahteva Varnostni svet OZN. Še počasneje in stežka pa se uveljavlja prepričanje, da sme med- narodna skupnost intervenirati tudi brez pooblastila Varnostnega sveta OZN in brez soglasja države, če država, v kateri se izvaja ge- nocid, tega sama ni sposobna ali pripravljena preprečiti, ali če ni sposobna ali pripravljena soočiti se s posledicami velike naravne katastrofe in torej ne opravlja svoje temeljne vloge, ki ultima ratio izhaja prav iz njene suverenosti, to je zavarovati svoje prebivalstvo. Tak poseg (intervencija) bi bil sicer sam po sebi grob poseg v su- verenost prizadete države in kršitev načela mednarodnega prava o prepovedi intervencije. 37 Tudi če bi se uveljavilo stališče o tem, da je intervencija dopustna v primerih, ko gre za obveznost zašči- titi ljudi (česar sicer zaenkrat še ni videti), bi bil tak poseg lahko le skrajna izjema. Mednarodnopravno bi bil dopusten le pod dolo- čenimi pogoji oziroma določili o tem, kdo, kdaj, s kakšnim ciljem, na kakšen način itd. sme intervenirati. 38 Le v primeru, ko država ne izpolnjuje svoje temeljne naloge zaščititi svoje prebivalstvo, in je mednarodni poseg iz humanitarnih razlogov nujen, je možno 34 O etničnem čiščenju glej Michael Mann, The Dark Side of Democracy: Explaining Ethnic Cleansi- ng (Cambridge 2005); R. Grulich,Ethnische Säuberung und Vertreibung als Mittel der Politik im 20. Jahrhundert (München 1999). 35 Prim. Sylvie Matton, Srebrenica: Un genodice annonce (Paris 2005); Norman Cigar, Genocide in Bosnia: The Policy of »Ethnic Cleansing« (College Station (Tex.) 1995); Smail Čekić, Muharem Kreso, Becir Macić, Genocide in Srebrenica, United Nations Safe Area in July 1995 (Sarajevo 2001). 36 Prim. Amanda F. Grzyb, The World and Darfur: International Response to Crimes Against Humanity in Western Sudan (Montreal 2009); David Hoile, Darfur in Perspective, 2. izdaja (London 2006). 37 O načelu neintervencije prim. Danilo Türk, Načelo neintervencije v mednarodnih odnosih in v mednarodnem pravu (Ljubljana 1984); Brownlie, Principles, passim. 38 Podrobneje o razmerju suverenosti in »dolžnosti zaščititi« glej poročilo The Responsibility to Pro- tect, Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty (Ottawa 2001); Alex J. Bellamy, Responsibility to Protect: The Global Effort to End Mass Atrocities (Cambridge 2009); Gareth J. Evans, The Responsibility to Protect: Ending Mass Atrocity Crimes Once and for All (Wa- shington DC 2008). 11 Ernest Petric.indd 224 1.6.2011 18:54:22 225 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije reči, da je – z veliko mero dvomov – zato tudi praven in upravičen. V takih primerih naj bi interes zaščite človeških življenj pre- vladal nad mednarodnopravnim načelom o neintervenciji in nad suverenostjo držav. Poseg v kako državo je ne le mednarodnopravno, temveč tudi politično občutljivo in pogosto sporno vprašanje. Tudi v primeru, da gre za poseg ene države ali skupine držav, ki bi se zanj odločile v imenu humanosti in s pooblastilom Varnostnega sveta. Jasno je namreč, da utegnejo s posegom zasledovati tudi druge, predvsem lastne interese. Tako so v obdobju t. i. »koncerta evropskih velikih sil« te pogosto intervenirale v izvenevropskih območjih in tam- kajšnjih državah, formalno iz humanitarnih razlogov, dejansko pa so se za njimi pogosto skrivali drugi interesi. Zaradi neprijetnih, a še živih spominov na t. i. »humanitarne intervencije« evropskih sil se danes ne govori več o »humanitarni intervenciji«, temveč o »dolžnosti držav, da zaščitijo« prebivalstvo (responsibility to pro- tect) pred genocidom, zločini zoper človečnost, vojnimi zločini in etničnim čiščenjem. 39 Če država te svoje dolžnosti, ki je izraz njene suverenosti, bodisi noče ali ne more izpolniti, lahko nastane polo- žaj, ko more mednarodna skupnost odločati o posegu. Razumlji- vo je, da se temu upirajo in se sklicujejo na suverenost zlasti tiste države, ki menijo, da bi lahko v njih prišlo do intervencije. Najbolj- še zagotovilo, da država ne bo predmet humanitarnega posega mednarodne skupnosti, je, da s spoštovanjem človekovih pravic, s preprečevanjem diskriminacije, genocida, množične zločinske dejavnosti, nasilja, sama prepreči, da bi sploh nastali razlogi za intervencijo. Velja pa opozoriti, da je težko, če sploh mogoče, na abstraktni ravni in vnaprej za vse bodoče primere vzpostaviti razmerje med načelom neintervencije in (morda bodočim) načelom humanitar- ne intervencije oziroma odgovornostjo zaščititi (responsibility to protect). Načelo neintervencije zagotavlja mednarodni red in mir- no sobivanje držav. Vendar to isto načelo mednarodnega prava, zlasti če se absolutizira njegov pomen, lahko omogoči, da država, sklicujoč se nanj in na lastno suverenost, izvaja nasilje in zločine nad lastnim prebivalstvom. Hkrati pa tuja intervencija, četudi s člo- 39 S problemom intervencije v primeru naravnih katastrof, ki naj ne bi sodila v okvir responsibility to protect (ta naj bi bila omejena na genocid, vojne zločine, zločine zoper človečnost in etnično čiščenje) se ukvarja ILC; glej Second report on the protection of persons in the event of disasters, E. Valencia-Ospina, A/CN.4/615. 11 Ernest Petric.indd 225 1.6.2011 18:54:22 226 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij vekoljubnimi nameni, ki naj bi preprečila zločine in nasilje in ki naj bi jo opravičevalo načelo humanitarne intervencije oziroma bi izhajala iz neizvrševanja responsibility to protect, tudi nosi s seboj možnost nasilja, kot vsaka tuja intervencija. Možno je, da se bo nasilje in trpljenje ljudi na območju »humanitarne« intervencije še povečalo prav zaradi intervencije. Nesmotrno je a priori razsojati, ali bodo končni učinki intervencije v imenu humanosti za ljudi koristni ali škodljivi. Zato je o intervenciji v imenu humanosti smo- trno presojati in concreto, o dejanski potrebnosti intervencije, o možnih učinkih, o pripravljenosti mednarodne skupnosti inter- venirati idr. v konkretnem primeru. Široka pripravljenost v med- narodni skupnosti in tudi podpora javnega mnenja intervenciji, intenziteta zločinske dejavnosti in trpljenja ljudi, pričakovani do- bri učinki intervencije, vse to bo v konkretnem primeru potrdilo sprejemljivost in smotrnost intervencije in posledično tudi njeno pravnost. 40 Sistem OZN 41 je zgrajen na predpostavki univerzalnosti, ki je danes uresničena. Sprva je bilo članstvo OZN omejeno na države zmagovite antifašistične koalicije, t. i. ustanovne članice, katerih članstvo traja od 24. 10. 1945. Kmalu so vstopile tudi tiste države, ki so bile v drugi svetovni vojni nevtralne, nato postopoma še v drugi svetovni vojni poražene države in kot posledica dekoloni- zacije še številne nove neodvisne države. Kasneje so vstopile tudi države, ki so nastale po razpadu Sovjetske zveze, Jugoslavije, Če- škoslovaške, in tudi stalno nevtralna Švica. Univerzalnost OZN dopolnjuje dejstvo, da so k delu Gene- ralne skupščine kot opazovalke vabljene številne mednarodne re- gionalne organizacije, ECOSOC pa usklajuje delo specializiranih agencij. Pri sedežu OZN v New Yorku imajo stalna predstavništva številne regionalne mednarodne organizacije, med njimi EU, Or- ganizacija ameriških držav, Arabska Liga, Afriška unija, Organizaci- ja islamske konference, Mednarodni komite Rdečega križa idr. Del sistema OZN so t. i. specializirane agencije: 42 ILO, FAO, UNES- CO, WHO, WB, IMF, WMO, WIPO, UNIDO, IAEA, WTO, IFAD itd. 40 O odnosu med suverenostjo in intervencijo za humane cilje glej Richard Devetak, Between Kant and Pufendorf: Humanitarian Intervention, Statist Anti-Cosmopolitanism and Critical International Theory, v: Critical International Relations Theory After 25 Years, uredila Nicholas Rengger and Ben Thirkell-White (Cambridge 2007), 151 id. 41 Prim. Hans von Mangoldt, Volke Rittberger, Franz Knipping, The United Nations System and its Predecessors (Oxford 1997); Joyner, United Nations Legal Order, passim. 42 O specializiranih agencijah glej Türk, Temelji, 362 id. 11 Ernest Petric.indd 226 1.6.2011 18:54:22 227 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije ter regionalne ekonomske komisije OZN in programi, npr. UNDP, UNEP. OZN je tako dejansko središče sodobnega mednarodne- ga sistema, ki ga zato lahko upravičeno imenujemo sistem OZN. Že tvorci OZN so razumeli, da so mednarodni konflikti in spori ne le posledica različnih interesov držav in ideologij, temveč tudi nesorazmerij v gospodarskem razvoju, revščine, neizobraženosti, socialnih nasprotij, nespoštovanja človekovih pravic, diskrimina- cije in neenakopravnosti. Tudi zato je sistem OZN zasnovan na predpostavki, da je potrebno, če naj se zagotovi mednarodni mir in varnost, odpravljati tista nasprotja, ki konflikte in spore pov- zročajo. Torej krepiti mednarodno sodelovanje na vseh področjih, zagotoviti enakomernejši gospodarski in kulturni razvoj, obvlado- vati gospodarska in finančna gibanja, zagotoviti univerzalno spo- štovanje človekovih pravic. OZN je strukturalno in funkcionalno zasnovana kot središče, usklajevalec in pobudnik mednarodnega sodelovanja na vseh pomembnih področjih sodobnega družbenega in gospo- darskega življenja. To nalogo imajo specializirane agencije in po- sebni programi OZN, ki so del sistema OZN in organi same OZN, zlasti ECOSOC. Te dejavnosti pomembno prispevajo k zagotavlja- nju miru in varnosti. Na teh področjih delovanja je OZN postala nepogrešljiv in uspešen dejavnik. Sistem OZN temelji na mednarodnopravnem načelu o suve- renosti in enakopravnosti vseh držav. Po westfalskem kongresu 1648 imamo opraviti z mednarodnim sistemom, ki ga tvorijo su- verene, torej nikakršni višji oblasti podrejene države. Te so v pra- vicah in dolžnostih enakopravne, vendar moramo hkrati upošte- vati dejstvo, da obstajajo med državami razlike v njihovi moči in njihovem mednarodnem položaju, s tem pa tudi v njihovi vlogi v mednarodnem življenju. Vedno je obstajala skupina držav, ki so dajale osnovni ton med- narodnim dogajanjem in ki so bile temelj evropskega in kasneje svetovnega ravnotežja moči. Te države so imele de facto »vodilni« položaj. Na Dunajskem kongresu in v okviru Svete alianse so bile take Rusija, Avstrija, Prusija in Anglija (ki se jim je kmalu priklju- čila tudi poražena Francija), potem v času »evropskega koncerta velikih sil« Nemčija, Francija, Anglija, Rusija, Avstro-Ogrska in z za- mudo Italija, po prvi svetovni vojni glavne zmagovalke: Francija, Anglija, ZDA, Italija in Japonska (te so krojile usodo evropskim narodom, tudi slovenskemu z Versajsko, St. Germainsko, Trianon- 11 Ernest Petric.indd 227 1.6.2011 18:54:22 228 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij sko in drugimi mirovnimi pogodbami), po drugi svetovni vojni pa voditeljice antifašistične koalicije Združenih narodov: ZDA, Sovjetska zveza in Anglija, ki sta se jim priključili Francija in Kitaj- ska. Slednje so na konferencah v Teheranu, na Jalti in v Potsdamu krojile usodo sveta po drugi svetovni vojni. Danes pa so to: t. i. P-5 (stalne članice Varnostnega sveta OZN), t. i. G-8, 43 ki odloča o najpomembnejših gospodarskih pa tudi političnih vprašanjih so- dobnega sveta. Te vsakokratne »vodilne« države so mednarodna dogajanja usmerjale, druge države pa so jim pretežno sledile. Ta dejstva mednarodne realnosti so upoštevali tudi tvorci sis- tema OZN. Zato je v Ustanovni listini OZN tudi formalnopravno opredeljen poseben položaj vodilnih držav, stalnih članic Varno- stnega sveta. Te imajo predvsem tri glavne privilegije. Vodilni pe- terici so zagotovljeni stalni sedeži v petnajstčlanskem Varnostnem svetu. Stalnim članicam je pri glasovanju v Varnostnem svetu dana t. i. pravica veta, razen kadar gre za odločanje o proceduralnih vprašanjih. Sklepi Varnostnega sveta so v obliki resolucij, te pa se nanašajo bodisi na mirno reševanje sporov (poglavje 6 Ustanovne listine) ali na ukrepe za ohranitev ali vzpostavitev miru (poglavje 7 Ustanovne listine). Resolucije, sprejete po 6. poglavju, so pripo- ročila državam oziroma določeni državi, enako kot so priporočila resolucije Generalne skupščine. Kadar pa gre za delovanje Varno- stnega sveta po poglavju 7 Ustanovne listine, torej za odločanje v primeru neposrednega ogrožanja miru, kršitve miru ali za agresi- jo, pa so njegove resolucije za države obvezujoče. V obeh primerih, najsi gre za delovanje Varnostnega sveta po 6. ali po 7. poglavju Ustanovne listine, se – razen če gre za proce- duralna vprašanja – za sprejetje sklepa (resolucije) zahteva devet glasov. Pri tem pa nobena stalna članica ne sme glasovati proti (veto). Praksa in pravno mnenje ICJ je uveljavilo tolmačenje, da je za veto potrebno, da ga stalna članica izrazi eksplicitno. 44 Torej ne zadošča, da se glasovanja le vzdrži ali da ne glasuje. Prav to mo- žnost, da se vzdržijo ali ne glasujejo, pa lahko stalne članice upo- rabijo – in jo nekajkrat so –, kadar gre za sklep, ki jim sicer ni po volji, hočejo pa se izogniti zapletu, ki bi nastal, če bi sklep z vetom preprečile. Tako je ravnala Sovjetska zveza, ko z neglasovanjem – 43 Weigall, International Relations, 107, opredeljuje to skupino, ki je sprva štela 7 (G-7) članic, kot skupino najbolj razvitih industrijskih držav, ki se jim je kasneje priključila Ruska federacija. Skupina se sestaja na letnih srečanjih in sprejema dogovore predvsem o svetovnih gospodarskih in finančnih vprašanjih, v zadnjih letih pa tudi o političnih. 44 Glej tudi Türk, Temelji, 344 id. 11 Ernest Petric.indd 228 1.6.2011 18:54:22 229 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije torej ni uporabila veta – ni preprečila posega OZN v Koreji. Če bi ga, bi tvegala spopad z ZDA, ki bi morda že leta 1950 vodil v tretjo svetovno vojno. Veto je daljnosežen privilegij tudi zato, ker lahko že ena članica OZN (stalna članica Varnostnega sveta) prepreči odločitev in ukre- pe OZN, za katere bi se zavzemale vse ostale članice. Praksa OZN je ta položaj vsaj delno presegla z uveljavitvijo postopka na teme- lju resolucije »Združeni za mir« (Uniting for peace). 45 Ta omogoča, da se, ko je zaradi veta Varnostni svet blokiran, vključi Generalna skupščina, ki lahko na posebnem nujnem zasedanju razpravlja in sprejme resolucijo o zadevi, ki je obtičala v Varnostnem svetu. To je seveda le priporočilo, saj Generalna skupščina nasproti drža- vam more sprejemati le priporočila. Torej neobvezujoče sklepe. Ker pa včasih države tudi obvezujočega sklepa (resolucije) Varno- stnega sveta ne upoštevajo, razlike med resolucijami Varnostne- ga sveta in resolucijami Generalne skupščine glede dejanskega učinkovanja marsikdaj niso velike, zlasti če je velika večina držav pripravljenih »priporočilo« Generalne skupščine uresničiti. Tako je bilo leta 1956, ko je bila na temelju resolucije »Združeni za mir« zaustavljena anglo-francosko-izraelska agresija na Egipt. Posebej daljnosežen je privilegij stalnih članic Varnostnega sveta glede spreminjanja Ustanovne listine. Posamezne amand- maje k Ustanovni listini ali celotno revizijo je moč uveljaviti le, če jih ratificira dve tretjini držav članic, med njimi pa morajo biti vse stalne članice Varnostnega sveta. Tudi v tem primeru lahko torej le ena sama stalna članica Varnostnega sveta prepreči, proti volji vseh ostalih, katerokoli spremembo Ustanovne listine. Podobno imajo – o tem smo že govorili – stalne članice Varno- stnega sveta privilegij glede sprejema novih članic OZN in pri vo- litvah Generalnega sekretarja, saj s svojim vetom lahko tudi proti volji vseh ostalih članic preprečijo izvolitev Generalnega sekretar- ja ali vstop nove članice v organizacijo. Iz povedanega je dovolj jasno razvidno, da v okviru sistema OZN načelo suverene enakosti držav tudi na formalnoprav- ni ravni ni uresničeno. Zato je o suvereni enakosti, o enako- pravnosti držav, mogoče govoriti le na načelni ravni. V dejanskem mednarodnem življenju je enakopravnost držav bolj pravna pred- postavka kot stvarnost. V primerih, ki smo jih navedli – in tudi v 45 Uniting for peace, Res. GA 377/V (1950). 11 Ernest Petric.indd 229 1.6.2011 18:54:22 230 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij drugih (npr. pri sestavi nekaterih ostalih organov OZN, organov nekaterih specializiranih agencij, pri sprejemanju odločitev v Sve- tovni banki in v Mednarodnem denarnem skladu itd.) – načelo suverene enakosti držav tudi na formalni ravni ni uresničeno. V institucionalni strukturi sistema OZN se je po letu 1945 malo spremenilo. Hkrati pa sta se svet in mednarodna skupnost močno spreminjala. Potekal je proces dekolonizacije, še vedno pa pote- ka proces globalizacije in integriranja sveta, zlasti svetovnega go- spodarstva, in prišlo je do nove razporeditve moči med državami. Zato stopajo zlasti po letu 1992 v ospredje zahteve po reviziji, re- formi OZN, njeni večji učinkovitosti in racionalnosti, izboljšanju dela njenih organov, zlasti Generalne skupščine. Še zlasti pa sta v ospredju reformnih prizadevanj sestava in način dela Varnostne- ga sveta. Sedanja sestava članstva Varnostnega sveta, tako glede stal- nih kot nestalnih članic, ne odraža dejanskih razmerij v svetu. Dve pomembni razviti državi, gospodarski velesili Nemčija in Ja- ponska, vsaka z izjemno pomembno vlogo v lastni regiji pa tudi globalno, državi, ki poleg ZDA največ prispevata v proračun OZN – s tehtnimi razlogi terjata mesto med stalnimi članicami Varno- stnega sveta. Še bolj nevzdržno je dejstvo, da niti Azija (razen Kitaj- ske) niti Afrika in celotna Latinska Amerika nimajo stalne članice Varnostnega sveta. Zato se postavlja zahteva, naj stalno članstvo v Varnostnem svetu dobijo Indija, Brazilija in Južna Afrika ali kateri drug »predstavnik« teh kontinentov. Vendar problem ni enosta- ven. Stalnemu članstvu Nemčije in Japonske je moč oporekati z argumentom, da je razviti svet v Varnostnem svetu že tako dovolj zastopan. Članstvu Nemčije predvsem zaradi prestižnih razlogov nasprotuje npr. Italija, ki je vrsto let v OZN na čelu tistih, ki bodi- si zaradi prestižnih bodisi stvarnih razlogov in lastnih interesov nasprotujejo reformi Varnostnega sveta po gornji zamisli. Govo- ri se tudi o »evropskem« sedežu v Varnostnem svetu, kar pa tudi nosi s seboj dodatne zaplete. Predvsem vprašanje, ali naj imajo potem tudi druge »regije« sedež v Varnostnem svetu. Nejasno je tudi, v čigavem imenu bi nastopal in katera stališča bi sporočal tak »zastopnik regije« v Varnostnem svetu. In kaj bi bilo v primeru »evropskega sedeža« s stalnim članstvom Francije in Anglije, saj sta tudi »evropski«. Bolj ali manj se nasprotuje tudi morebitnemu stalnemu članstvu Indije (vznemirjen je zlasti Pakistan, pa tudi In- donezija in Kitajska), Brazilije (kjer se kot konkurentki pojavlja- 11 Ernest Petric.indd 230 1.6.2011 18:54:22 231 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije ta zlasti Mehika in Argentina), in Južne Afrike, kjer so zadržki in hkrati konkurenca zlasti pri Nigeriji in Egiptu. Reforma Varnostnega sveta 46 naj bi seveda vključevala tudi vprašanja veta v Varnostnem svetu. Glede tega je cela paleta pre- dlogov in pričakovanj: od želja po popolni odpravi veta ali pre- dloga, naj bi bile med »novimi« in »starimi« stalnimi članicami Var- nostnega sveta glede pravice veta razlike, do mnenja, naj se glede veta nič ne spremeni. Ker se je po letu 1945 članstvo OZN potrojilo, je postalo neu- strezno tudi število oziroma zastopstvo le desetih nestalnih članic Varnostnega sveta. Dokaj enotno mnenje je, da je potrebno pove- čati število nestalnih članic, manj pa je enotnosti o obsegu poveča- nja in o regionalni razporeditvi novih nestalnih sedežev v njem. Potrebne reforme OZN ne zadevajo le sestave Varnostnega sveta. Treba bi bilo okrepiti vlogo Generalne skupščine, ki je po Ustanovni listini glavni politični organ OZN, v resnici pa marsik- daj preveč na obrobju v odnosu do Varnostnega sveta. Generalni sekretar je pridobil pomembne politične funkcije, delno tudi na škodo Generalne skupščine in zlasti njenega predsednika, čigar položaj je zožen na vodenje njenih sej. Pomembno področje potrebnih reform je način dela orga- nov OZN, saj se še vedno marsikaj podvaja, mnoge konference in sestanki so povezani z velikimi stroški, imajo pa le malo učin- ka. Po mnenju mnogih je birokratski aparat OZN preobsežen in premalo učinkovit. To so dokaj splošno znana dejstva, spremeniti pa jih je težko, ker se spremembam upirajo znotraj same OZN, še zlasti pa zato, ker so pri izbiranju osebja OZN (čeprav naj bi bilo to osebje neodvisno od držav članic) pogosto v ozadju interesi in želje držav članic. Razprava o podrobnejši organizacijski strukturi OZN, njenih nalogah in delovanju bi nas odvedla predaleč. 47 Pomembno pa je poudariti, da je za sodobno mednarodno skupnost značilna posebnost prav obstoj sistema OZN. Sodobno mednarodno življenje poteka v veliki meri v okviru sistema OZN. Njegovo de- lovanje je bilo v bipolarnem obdobju opredeljeno, dejansko pa 46 O prizadevanjih za reformo Varnostnega sveta primerjaj dela, navedena v opombi 29. 47 O tem prim. Joyner, United Nations Legal Order, passim; Roberts - Kingsbury, United Nations, passim; Alger, The United Nations System, passim; Benedetto Conforti, Le Nazioni Unite, 7. izdaja (Padova 2005); Cede - Sucharipa-Behrmann, United Nations, passim; Mingst - Margaret, The United Nations, passim; Volger, Geschichte, passim; United Nations Handbook 2007/2008 (Wellington 2007); Rosenau, The United Nations, passim; ter Türk, Temelji, 339 id. 11 Ernest Petric.indd 231 1.6.2011 18:54:22 232 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij omejeno z bipolarnostjo mednarodne skupnosti. V nastajajo- či multipolarni mednarodni skupnosti pa je sistem OZN njeno dopolnilo, njen institucionalni okvir. Bistveno za večpolarnost je multilateralno, večstransko urejanje mednarodnih zadev. Mul- tilateralizem v multipolarni mednarodni skupnosti postaja ne le vse pomembnejši, temveč edini sprejemljiv način urejanja najpo- membnejših mednarodnih vprašanj. Središče multilateralizma pa je prav sistem OZN. Velik del zunanje politike vsake države poteka v okvirih in v skladu z usmeritvami OZN. Velik in naraščajoč del sodobne diplo- macije je multilateralna diplomacija, ki seveda ni omejena le na OZN. V okviru razvejanega institucionalnega sistema OZN obsta- jajo številne možnosti za zunanjepolitične pobude držav, tudi ti- stih s skromno močjo, in za njihovo diplomacijo. V okviru sistema OZN se hkrati vsaka zunanja politika srečuje s pobudami in z za njimi stoječimi interesi drugih držav. Zato je za multilateralno di- plomacijo, tisto, ki deluje v okviru sistema OZN, potrebna vrhun- ska usposobljenost, pogajalska spretnost in izkušenost, predvsem pa dobro poznavanje problematike sodobnega sveta. Sistem OZN je kljub problemom in pomanjkljivostim, o katerih smo govorili, v bistvu uspešno uresničil in še uresničuje pri- čakovanja tvorcev OZN. Prispeval je k razumevanju med državami članicami in k stalnemu dialogu med njimi, tudi v najbolj kritičnih mednarodnih položajih. Da v tem obdobju ni prišlo do medna- rodnega konflikta širših ali celo svetovnih razsežnosti, ima v veli- ki meri zasluge tudi OZN. Utrdila se je praksa mirnega reševanja sporov in prepoved uporabe sile v mednarodnih odnosih. Razvilo se je mednarodno sodelovanje na vseh področjih človekove de- javnosti, zlasti pri urejanju najpomembnejših razvojnih in drugih problemov, s katerimi se sooča človeštvo. OZN je bila v obdobju po letu 1945 v središču zgodovinskih procesov, kot so dekoloni- zacija 48 in samoodločba, 49 uveljavljanje človekovih pravic, enako- pravnosti in preprečevanje diskriminacije, razvoj mednarodnega prava ter zagotavljanja miru in varnosti na kriznih območjih z mi- rovnimi operacijami. 48 O kolonializmu in dekolonizaciji glej Bernard Waites, Europe And The Third World, C.1500-1998: From Colonization To Decolonization (Themes In Comparative History). 49 O pravici do samoodločbe glej Ernest Petrič, Pravica do samoodločbe: Mednarodni vidiki (Maribor 1984); Günter Decker, Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen (Göttingen 1955); Allen Bucha- nan, Justice, Legitimacy, and Self-Determination: Moral Foundations for International Law (Oxford 2007). 11 Ernest Petric.indd 232 1.6.2011 18:54:22 233 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije V nastajajoči multipolarni mednarodni skupnosti naj bi sistem OZN pridobil večjo vlogo, saj je multipolarna mednaro- dna skupnost ustreznejša sistemu OZN in multilateralnemu ure- janju mednarodnih zadev, kot je bilo obdobje bipolarne medna- rodne skupnosti. Urejanje za človeštvo pomembnih vprašanj je v večpolarni mednarodni skupnosti možno in učinkovito le na mul- tilateralni način, torej predvsem v okviru sistema OZN. Spopadanje z razlikami v razvoju, revščino, lakoto, vsem tistim, kar spremlja nerazvitost, novimi izzivi varnosti, globalnimi ekolo- škimi problemi, vključno z energetiko in klimatskimi spremem- bami, zagotavljanje mednarodnega miru in varnosti bo moralo nujno, še bolj kot doslej, potekati v okrilju sistema OZN. Ta utegne v multipolarnem svetu končno priti do vloge in pomena, zaradi katerih je sploh nastal. 5. EU kot del sodobnega mednarodnega sistema Med nove centre moči, ki so nastali že v okviru bipolarnega mednarodnega sistema, sodi vsekakor tudi EU. EU je tako kot šte- vilne druge mednarodne organizacije del regionalne institucio- nalne strukture mednarodne skupnosti. 50 V njenem okviru nasta- jajo možnosti za sodelovanje držav članic znotraj EU in možnosti, da delujejo skupaj kot en dejavnik, en subjekt – EU, nasproti dru- gim dejavnikom, zlasti državam in mednarodnim organizacijam. Hkrati pa postavlja EU svojim članicam s sklepi njenih organov in s pravili, po katerih deluje (t. i. evropsko pravo) okvire njihovi zunanji politiki. EU je nov, svojstven dejavnik 51 v mednarodnih odnosih, ki določa in izvaja tudi lastno, t. i. skupno, zunanjo in varnostno politiko. Ker gre za skupnost, ki obsega pretežni del evropskega kontinenta in razpolaga z izjemno gospodarsko, finančno, tehno- loško pa tudi vojaško močjo, je EU pomemben del mednarodne skupnosti in mednarodnega ravnotežja moči. Nastala je v času bi- 50 Z vidika proučevanja zunanje politike ni nujno poseči v problem, kaj EU je: mednarodna organi- zacija, »konfederacija«, »naddržava«, »skupnost sui generis«. Z vidika mednarodnega prava, mednaro- dnih odnosov in zunanje politike jo je še vedno smotrno obravnavati kot specifično mednarodno regionalno organizacijo. 51 O EU kot dejavniku v mednarodnih odnosih in njenem položaju v svetu glej Bretherton, C. - Vogler, J., The European Union as a Global Actor (London 1999); Buchan, D., Europe: The Strange Super- power (Dartmouth 1993); John McCormick, The European Superpower (Basingstoke 2007); Canniz- zaro, E., The European Union as an Actor in International Relations (Haag 2002); Kjell M. Torbiörn, Destination Europe: The Political and Economic Growth of a Continent (Manchester 2003); Maurice Keens-Soper, Europe in the World: The Persistence of Power Politics (Basingstoke 2000). 11 Ernest Petric.indd 233 1.6.2011 18:54:22 234 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij polarnega mednarodnega sistema in hladne vojne in se razvila v pomemben center moči, ki ima pogoje biti eden od polov nasta- jajočega novega multipolarnega mednarodnega sistema. Avtorji, ki razmišljajo o bodočem razvoju mednarodne skupnosti, 52 o tej možnosti EU ne dvomijo. Pogoj za njeno uresničitev je, da se bo proces evropske integracije nadaljeval in vodil do učinkovite sku- pne varnostne in zunanje politike EU. Ta nova entiteta, nov specifičen dejavnik v mednarodni skupnosti, po večini značilnosti še vedno mednarodna regional- na organizacija, vendar tudi z značilnostmi naddržavne tvorbe, paradržave, se je razvijala vrsto desetletij, od Rimske pogodbe leta 1951 do uveljavitve Lizbonske pogodbe leta 2009. Razvoj je pote- kal v dveh smereh: graditev njene notranje kohezivnosti od sprva le skupnega trga v paradržavo z vrsto državnih značilnosti in prerogativ, vključno s skupno zunanjo in varnostno politiko, diplomacijo, simboli, in širitev v več fazah, od šesterice do seda- njih 27 držav članic. Postopoma je EU postala pomemben gospo- darski in finančni dejavnik in center moči in je zlasti po letu 1990 prerasla v pomembnega mednarodno političnega akterja. Za države članice je vsekakor EU najpomembnejši okvir delo- vanja njihovih zunanjih politik. Povezane v EU države v njej ure- sničujejo svoje pomembne interese s končnim ciljem zagotoviti si blagostanje in varnost, pa tudi položaj in vlogo v svetu. Države članice EU oblikujejo skupna stališča in politiko tudi na področju mednarodnih odnosov in zunanje politike. V okviru organov EU usklajujejo svoja stališča s ciljem opredeliti skupno evropsko zuna- njo 53 in varnostno politiko. Tekoče, na ravni stalnih predstavnikov in veleposlanikov, usklajujejo svoja stališča v drugih mednarodnih organizacijah, vključno z OZN, pa tudi v prestolnicah tretjih dr- žav. Diplomacija držav članic EU dobiva nove naloge usklajevanja znotraj EU in skupnega nastopanja v mednarodnih forumih in v odnosih s tretjimi državami. 52 Hauser, G., Das europäische Sicherheits – und Verteidigungssystem und seine Akteure, 4. izdaja, (Dunaj 2008). 53 O evropski skupni zunanji (in varnostni) politiki je že bilo govora; opozorimo le na Kajnč, Razvoj, passim.; Steve Marsh in Hans Machenstein, The International Relations of the European Union (New York 2005); Sonia Lucarelli, Ian Manners, Values and Principles in European Union Foreign Policy (London 2006); Fraser Cameron, An Introduction to European Foreign Policy (London 2007); Brian White, Understanding European Foreign Policy (New York 2003); Policy Making in European Union, uredila Helen Wallace, 4. izdaja (Oxford 2000); Smith, H., European Union Foreign Policy: What it is and What it Does (London 2002); Raas Holdgaard, External Relations Law of the European Commu- nity: Legal Reasoning and Legal Discourses (Alphen aan den Rijn 2008); Contemporary European Foreign Policy, uredili Walter Carlsnaes, Helene Sjursen, Brian White (London 2004). 11 Ernest Petric.indd 234 1.6.2011 18:54:22 235 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije Ne bomo se ukvarjali z genezo nastanka, 54 pravnimi temelji in institucionalno strukturo EU 55 ter njenimi nalogami. Ugotovimo le, da je to svojevrstna, enkratna integracija, sicer na medna- rodnih pogodbah temelječa mednarodna organizacija, zve- za držav, vendar pa s pomembnimi elementi naddržavnosti. Države članice so v procesu preraščanja od nekdanjih skupnosti po Rimski pogodbi iz leta 1957 preko Evropske gospodarske sku- pnosti v Evropsko unijo in njene institucije postopoma prenesle na organe EU številne elemente lastne suverenosti, tudi na podro- čju zunanje politike. Po Lizbonski pogodbi, 56 ki med drugim vzpo- stavlja »predsednika skupnosti« in visokega predstavnika EU za zunanje in varnostne zadeve, tj. »zunanjega ministra«, ter službo EU za zunanje zadeve, je jasno, da je končni cilj na področju zuna- nje politike ne le kreiranje skupnih zunanjepolitičnih stališč, tem- več tudi skupno izvajanje in predstavljanje. Skratka, skupna zuna- nja politika. Tej naj bi služila v prihodnosti tudi skupna evropska diplomacija. Tako Evropski svet kot Komisija 57 sicer že imata v prestolni- cah in pri pomembnih mednarodnih organizacijah svoja pred- stavništva. Kako bodo potekala prizadevanja za skupno evrop- sko diplomacijo, 58 je zaenkrat težko soditi. Še zlasti o tem, kakšna bo delitev dela oziroma povezave med diplomacijo držav članic in bodočo evropsko diplomacijo. Zanesljivo pa bosta obe imeli predvsem naslednje naloge: usklajevati in oblikovati skupna stali- šča; ta stališča uveljaviti v mednarodnih organizacijah in v odno- sih EU s tretjimi državami; ščititi državljane in pravne osebe držav članic. Diplomaciji posameznih držav članic EU utegne dolgoroč- no ostati le problematika bilateralnih odnosov, tako med samimi članicami kot tudi s tretjimi državami. Pa tudi glede bilateralnih 54 O nastanku in genezi EU glej Gillingham, J., European Integration 1950–2003: Superstate or New Market Economy? (Cambridge 2003); Jean Monnet, Erinnerungen eines Europäers (München 1978); Building European Union: A Documentary History and Analysis, uredila Trevor Salmon in William Nicoll (Manchester 1997). 55 O pravu EU prim. Grilc - Ilešič, Pravo, passim; Trevor C. Hartley, European Union Law in a Global Context: Texts, Cases and Materials (Cambridge 2004); Paul Craig in Gráinne de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials (Oxford 2009). 56 Podpisana 13. 12. 2007 v Lizboni (imenovana tudi »Reformska pogodba) ima sedem členov in 13 protokolov s prilogami. Prim. Rok Lampe, Simona Drenik, Neža Graselli, Lizbonska pogodba z uvo- dnimi pojasnili (Maribor 2008). 57 O organiziranosti EU na zunanjepolitičnem področju (Evropski svet, Svet evropske unije – svet mi- nistrov, Evropska Komisija, Parlament, Stalni svet – veleposlaniki) prim. Filzmaier - Gewessler - Höll - Mangott, Internationale Politik, 257 id. 58 O bodoči »evropski diplomaciji« glej Simon W. Duke, Prepairing for European Diplomacy?, v: Jour- nal of Common Market Studies,40 (5) (2002). 11 Ernest Petric.indd 235 1.6.2011 18:54:22 236 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij odnosov posameznih članic EU s tretjimi državami utegnejo v ne- katerih primerih zaradi racionalnosti skupna predstavništva EU nadomestiti predstavništva posameznih držav. EU naj bi omogočila, da njene članice, povezane v to zvezo, v skladu z materialnimi in človeškimi viri, ki jih skupaj imajo – ob- širno ozemlje, blizu 500 milijonov prebivalcev, največji (skupni) BDP v primerjavi s katerokoli državo, največji delež v izvozu in v svetovni trgovini, najrazvitejše izobraževanje, visoko razvito zna- nost, visoko stopnjo inovativnosti, najrazvitejše socialno in zdra- vstveno varstvo, pa tudi spoštovanja vredno vojaško moč, pri če- mer sta dve njeni članici jedrski sili itd. – ohranijo položaj in vlogo »Evrope« v svetu in pri urejanju mednarodnih vprašanj. Nobena evropska država namreč sama ne more biti med najpo- membnejšimi centri moči in med »poli« nastajajočega multipolar- nega mednarodnega sistema. Temu cilju naj bi služila prav skupna zunanja in varnostna politika EU. V razpravi o zunanji politiki moramo poleg navedenih »mate- rialnih« pogojev, ki bi morali omogočiti Evropski uniji pomemb- no, če že ne vodilno mednarodnopolitično vlogo, upoštevati tudi dejstvo, da nihče niti približno ne premore tolikšne diplomacije, kot države članice EU skupaj, pa najsi gre za število diplomatov ali število diplomatskih in konzularnih predstavništev. In noben kontinent razen Evrope nima dveh stalnih članic v Varnostnem svetu OZN. Skratka, ogromen potencial na vseh področjih, pa žal ne dovolj povezan in pogosto neizkoriščen. Prav EU in njena sku- pna zunanja in varnostna politika pa naj bi bila inter alia korak k uveljavitvi Evrope in njenih potencialov v sodobni in bodoči med- narodni skupnosti. Dodaten element moči EU je njena vpetost v transatlantsko skupnost, predvsem v tesno povezavo z ZDA in Kanado. Ta zgo- dovinska povezanost ne temelji le na gospodarski in investicijski povezanosti in skupnih varnostnih interesih ter razvejanem so- delovanju tako rekoč na vseh področjih, temveč tudi na skupni izkušnji soočanja s totalitarizmi moderne dobe, nacifašizmom in komunizmom. Prav iz te zgodovinske izkušnje izhaja morda naj- pomembnejša vez transatlantske skupnosti – skupne vrednote, te- melječe na spoštovanju človekove svobode, temeljnih človekovih pravic in vzpodbujanju svobodne ustvarjalnosti. To, da evropske države lahko v globaliziranem svetu zagotovijo svoje interese le z integracijo v EU, ni več le nesporno spozna- 11 Ernest Petric.indd 236 1.6.2011 18:54:22 237 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije nje, temveč nujnost. V zadnjem desetletju je v svetu prišlo do spre- memb, ki zahtevajo od EU ne le resne razmisleke, temveč ukrepa- nje. Nastajajo novi centri moči, ki jim bo sledila prerazporeditev moči in vpliva v svetu, posledično pa tudi bogastva. Dolgoletno visoko stopnjo gospodarske rasti v Aziji, predvsem v obeh gigan- tih, Kitajski in Indiji, ter v Latinski Ameriki, kjer posebej izstopa Brazilija, je sicer zaznamovala gospodarska kriza 2008/09, vendar manj kot večino razvitih gospodarstev. Postopno, a očitno in ne- izbežno prenašanje težišč gospodarskega razvoja vpliva tudi na preusmerjanje finančnih tokov in prerazporejanje bogastva. Po- noven vzpon ruske, na energetiki temelječe gospodarske in poli- tične moči, je posebno vprašanje, o katerem smo že govorili. Novi gospodarski giganti, ki so nastali v Rusiji, Indiji, Braziliji, Kitajski, že prevzemajo velike zahodne, evropske pa tudi ameriške družbe, predvsem v energetiki in surovinah (železo, jeklo, baker, aluminij, nikelj, sploh rudarstvo). Očiten in dobro voden je prodor teh no- vih gospodarskih gigantov zlasti v Aziji, Latinski Ameriki in v Afri- ki. Evropske multinacionalke v številnih primerih izgubljajo tek- mo pri investicijskih možnostih, marsikje izgubljajo tudi tržišča. Odgovor na prihajajoče izzive EU in »Zahodu« seveda ni le v sferi zunanje politike. Je pa skupna zunanja in varnostna politika pomemben vzvod za ohranjanje in zagotavljanje interesov njenih članic in EU kot celote. Težave pri vzpostavljanju skupne zunanje politike, bolje rečeno nezmožnost EU, da bi oblikovala skupna sta- lišča, in njena nemoč, da bi jih uveljavila, so prispevale, da je vpliv EU v svetu pod ravnjo, ki bi ustrezala njeni gospodarski, finančni, inovativni, znanstveni, kulturni itd. moči. EU oziroma njeni zuna- nji politiki ni uspelo postati pomemben partner pri urejanju vrste najpomembnejših kriznih žarišč, dejanskih in potencialnih. Mar- sikdaj je EU marginaliziran dejavnik, pa naj gre za Bližnji vzhod in palestinsko vprašanje, 59 za iranski in severnokorejski jedrski pro- gram, soočanje s številnimi problemi Afrike itd. Nasprotujoči si interesi članic, zlasti najpomembnejših, vodijo do občasnih razha- janj znotraj EU glede svetovnih vprašanj, pa tudi glede »notranjih« vprašanj same EU in problemov v Evropi. Zaradi notranjih nesoglasij EU ni zmogla biti uspešen 59 O palestinskem vprašanju in problemih Bližnjega Vzhoda glej T.G. Fraser, The Arab-Israeli Conflict (New York 2008); Yaacov Bar-Siman-Tov, The Israeli-Palestinian Conflict: From Conflict Resolution to Conflict Management (New York 2007); Louise Fawcett, The International Relations of the Middle East (Oxford 2005); The Palestine Question in International Law, uredil Victor Kattan (London 2008); Alan Dowty, Izrael-Palestine, 2. izdaja (Cambridge 2008); Petrič, Pravica, 218–240. 11 Ernest Petric.indd 237 1.6.2011 18:54:22 238 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij in odločilen dejavnik v času zadnjih balkanskih vojn po letu 1991. Odpovedala je v Bosni in Hercegovini. Dolgo ni zmogla eno- vite in učinkovite politike do Srbije in glede vprašanja Kosova. Re- zultat so bili – in so še – kompromisi, odlašanja, neučinkovitost in posledično zmanjšana pomembnost EU pri urejanju teh vprašanj. Tipičen primer je Kosovo, ko so notranja nesoglasja in odlašanja v EU ustvarila prostor Rusiji in Srbiji, da sta uspeli zaustaviti razreši- tev tega vprašanja, ki hromi vso regijo. Odločnost in enotnost EU bi še ob Ahtisaarijevem načrtu leta 2006 morda lahko preprečila, da bo Kosovo še dolgo odprto vprašanje, ki bo bremenilo Balkan, odnose EU z Rusijo, notranje procese v Srbiji in samo Kosovo. To, da je le majhno število držav priznalo Kosovo neposredno po razglasitvi njegove neodvisnosti, je bilo v precejšnji meri posle- dica neenotnosti EU. Nastal je prostor, ki ga je spretno izrabila Sr- bija in uspela dobiti zadostno število glasov za resolucijo General- ne skupščine OZN za pridobitev svetovalnega mnenja (advisory opinion) 60 Meddržavnega sodišča v Haagu (ICJ) o (ne)skladnosti razglasitve neodvisnosti Kosova z mednarodnim pravom. 61 Rusija pa je spretno vzpostavila primerljivost problema Kosova s proble- mom Južne Osetije in Abhazije. Če bi države EU enotno priznale Kosovo, bi to zanesljivo potegnilo za seboj širši krog neevropskih držav, ki ob neenotnosti znotraj EU niso imele in nimajo nobenih razlogov, da bi hitele s priznanjem neodvisnosti Kosova. Dolgo- ročno bi neurejen mednarodnopravni status Kosova bremenil od- nose z njegovimi sosedi in odnose v regiji. To bi utegnilo voditi k radikalizaciji Albancev na Kosovu in širše ter jih usmeriti k iskanju izhoda iz nastalega položaja v združitvi Kosova z Albanijo, kar bi moglo voditi v oborožen konflikt. Srbijo pa bi tak razvoj še doda- tno obremenil s problemom Kosova, pa tudi njene odnose s tisti- mi državami, ki so Kosovo priznale in bodo – kar je logično – pri priznanju vztrajale. Podobno je EU neenotna glede lastne širitve. Ne gre le za nesoglasja in neenotnost glede Turčije, ki utegnejo zaplesti odno- se EU s to pomembno državo, posredno pa vplivati tudi na njen 60 Svetovalno mnenje lahko od sodišča zahtevata le Generalna skupščina in Varnostni svet ali drugi organi OZN in specializirane agencije, če jih pooblasti Generalna skupščina; svetovalna mnenja, ki so formalno sicer za države neobvezujoča, imajo kot izraz avtoritete sodišča veliko težo; o svetovalnih mnenjih glej Türk, Temelji, 494 id. 61 Meddržavno sodišče v Haagu je v nasprotju s pričakovanji Srbije junija leta 2010 izreklo svetovalno mnenje, v katerem ugotavlja, da »enostranska razglasitev neodvisnosti Kosova« ni v nasprotju z med- narodnim pravom. Glej Petrič, E., Po svetovalnem mnenju Meddržavnega sodišča o Kosovu, Pravna praksa, št. 33/2010, str. 6. 11 Ernest Petric.indd 238 1.6.2011 18:54:22 239 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije notranji razvoj. O polnem članstvu Turčije v EU se ni lahko izreči, a bi bila vendarle o tem pomembnem vprašanju potrebna enotna politika EU in enotna, usklajena sporočila njenih članic Turčiji. Podobno velja za ostale kandidatke glede članstva v EU in tudi v zvezi NATO. Posebej zgovoren je primer Makedonije, 62 ki je ne- kajkrat, predvsem z Ohridskim sporazumom (leta 2000), pokaza- la veliko pripravljenost ustreči zahtevam mednarodne skupnosti. Vendar so vsi napori te države, pa tudi mnogih znotraj EU, obtičali zaradi nasprotovanja ene članice, Grčije. In to ne zaradi kakega pomembnega vprašanja ali neizvajanja potrebnih reform v Make- doniji, pač pa zaradi njenega imena. Da si vsaka država sama izbe- re ime, je nesporen izraz njene suverenosti. Zato je grški pritisk na Makedonijo nerazumljiv in škoduje ne le Makedoniji, pač pa tudi interesom EU v regiji. Še pomembnejše in neusklajeno pa je vprašanje, do kod naj bi se EU sploh širila. 63 Če naj bi EU dejansko prerasla v čvrsto notranje povezano skupnost, utemeljeno na skupnih vrednotah, na zgodovinski bližini, ne le na gospodarskih in razvojnih intere- sih, seveda pa tudi na njih – skratka, če naj bi bila to nekoč čvrsta skupnost, paradržava s čvrsto notranjo kohezivnostjo – potem so o mejah širitve potrebni globlji razmisleki kot doslej, predvsem pa enotna, usklajena politika. Videti je, da je doslej širitev pote- kala pod vplivom velikega kapitala, ki je v širitvi EU videl pred- vsem odpiranje tržišč in naložbene možnosti, spregledala pa se je možnost povezav na različnih ravneh intenzivnosti z državami, ki pa iz različnih razlogov v EU (še) ne sodijo. Pa tudi sicer ni moč prezreti nasprotja med težnjo po poglabljanju skupnosti in težnjo po širitvi. Razširitev EU npr. s Turčijo, Gruzijo, Ukrajino, 64 in tudi državami zahodnega Balkana utegne negativno vplivati na njeno kohezivnost. Tako EU stoji glede bodočih širitev (npr. s Tur- čijo, Ukrajino itd.) pred dilemo: njihovo polno članstvo ali nič. Te 62 O problemih Makedonije in njenem približevanju EU glej John Shea, Macedonia and Greece: The Struggle to Define a New Balkan Nation (Jefferson (N.C.) 2008); James PettiferThe Macedonian Que- stion, uredil James Pettifer (Basingstoke 1999); Wolfgang Libal, Mazedonien zwischen den Fronten: Junger Staat mit alten Konflikten (Dunaj 1992). 63 O širitvi EU glej European Commission, Širitev EU: 20 mitov – dejstev o širitvi (Luxemburg 2006); The Accession Story: The EU from Fifteen to Twenty-Five Countries, uredil George Vassiliou (Oxford 2007); Process of EU Enlargement in the 21st Century: New Challenges, uredil Peter Terem (Banska Bystrica 2005); Europe Unbound: Enlarging and Reshaping the Boundaries of the European Union, uredil Jan Zielonka (New York 2005); Managing European Union Enlargement, uredila Helge Berger in Thomas Moutos (Cambridge 2004). 64 Prim. Piotr Kazmierkiewicz, EU Accession Prospects for Turkey and Ukraine: Debates in New Mem- ber States (Varšava 2006). 11 Ernest Petric.indd 239 1.6.2011 18:54:23 240 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij dileme verjetno ne bi bilo, če bi se že prej oblikovali različni mo- deli sodelovanja in možnosti posebnih odnosov in partnerstev. Problem EU je tudi neskladje, zlasti njenih vodilnih članic, do transatlantskega sodelovanja, še posebej odnosa z ZDA. EU je vsaj zaenkrat glede varnosti pa tudi drugih vprašanj, npr. energetike, navezana na transatlantsko sodelovanje. Problemi Bližnjega vzho- da, problemi Iraka, Irana in Afganistana itd., so življenjskega po- mena tudi za EU. Pri urejanju teh vprašanj se bo EU morala šele potrditi kot odločilen partner z večjim angažiranjem in prispevki, za kar pa je potrebna njena enotnost. Navsezadnje je transatlant- ska povezanost življenjskega pomena za obe strani Atlantika, za EU oziroma Evropo in za ZDA. Zadržanost do občasnih vodstve- nih teženj ZDA je upravičena, kadar temelji na tehtnih razlogih, zlasti na neskladju interesov, ne pa kadar je le odraz javnega mne- nja ali predvolilnih računic. Poseben izraz transatlantske povezanosti je NATO, 65 še ve- dno steber varnosti EU, zlasti pa skupne vojaške moči EU in ZDA. Videti je, da so se po soočenju z realnostjo omejile želje nekaterih v Evropi, ki so bile velike zlasti v drugi polovici devetdesetih let prejšnjega stoletja, da bi vzpostavili lastno evropsko vojaško moč mimo NATO. Večina članic EU inter alia ni pripravljena zagotoviti finančnih sredstev, ki bi t. i. evropskim silam omogočila postati resna, globalnega delovanja sposobna vojaška moč. Očitno je pre- vladalo realistično spoznanje, da je smotrno obdržati in razvijati NATO kot jedro skupne vojaške moči transatlantske skupnosti. NATO se je v zadnjih letih kljub pogostim nesoglasjem med EU in ZDA pa tudi znotraj EU o njegovi vlogi uveljavil kot varno- stni mehanizem njegovih članic na obeh straneh Atlantika in kot edina stvarna možnost imeti vojaško moč, sposobno učinko- vito delovati globalno. Hkrati NATO dobiva vlogo oborožene sile, ki po potrebi in v skladu s sklepi Varnostnega sveta OZN deluje kot eno od možnih sredstev vojaške moči OZN. Slednje potrjuje angažiranje zveze NATO izven severnoatlantskega območja (t. i. branjenega območja NATO) v Afganistanu in na Kosovu. NATO iz obrambne zveze »Zahoda« po koncu bipolarnega mednarodnega sistema prerašča v instrument skupne vojaške moči in varnosti EU in ZDA. Razvoj zveze NATO v to smer se bo po vsem sodeč na- daljeval, saj ne ZDA ne EU nimata boljše izbire. Hkrati pa postaja 65 O bodoči vlogi zveze NATO prim. Jan Arveds Trapans, Severnoatlantsko zavezništvo včeraj in danes (Ljubljana 2003). 11 Ernest Petric.indd 240 1.6.2011 18:54:23 241 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije NATO sredstvo vojaške moči, ki ga more v skladu s sklepi Varno- stnega sveta OZN uporabiti tudi OZN. Zavora večji vlogi EU v svetu in njeni skupni zunanji in varno- stni politiki so stari vzorci državnega obnašanja ter razne zgodo- vinske hipoteke. Članice EU – to potrjuje praksa – pogosto bolj kot skupni interes zanima zaščita lastnih parcialnih interesov. De- setletja trajajoče težave s kmetijsko politiko EU so kronski dokaz za gornjo trditev. Upati je, da se bo v evropskih političnih elitah uveljavilo spoznanje, da je uveljavitev skupnih interesov in polo- žaja EU v svetu tudi dolgoročni nacionalni interes vsake od držav članic. Nastajanje zavesti o skupni bodočnosti v okviru EU in s tem krepitev njene kohezivnosti bo postopen proces. Je pa nujen, če naj EU postane notranje povezana in učinkovita skupnost s tako vlogo v svetu, ki bo ustrezna njenim potencialom in vrednotam, predvsem pa skupnim interesom članic v globaliziranem svetu. Lizbonska pogodba iz leta 2007, ki je leta 2009 stopila v življenje, 66 je korak v pravo smer, a ne dokončen. Potrebni bodo novi koraki, novi prenosi suverenosti od članic k skupnosti, več zaupanja v skupnost in manj strahu pred izgubo majhnih pred- nosti in parcialnih interesov, več svetlobe prihodnosti in manj te- mnih senc preteklosti. Potrebne bodo nadaljnje krepitve evrop- skih institucij in njihovih pristojnosti. Po tej poti si bo lahko EU zagotovila položaj enega od ustvarjalnih središč v sedanji in pri- hodnji mednarodni skupnosti in vlogo enega od polov nastajajo- čega multipolarnega mednarodnega sistema. 6. Mednarodno pravo Mednarodno pravo 67 je normativni sistem mednarodne skupnosti. S svojimi načeli in normami tvori pravni okvir za delo- vanje zunanje politike držav. Ta pravni okvir lastnemu delovanju, 66 Potem, ko so jo v dveh letih in po vrsti zapletov ratificirale (podpisana je bila v Lizboni 13. 12. 2007) vse članice EU (objavljena je v Uradnem listu RS št. 20/2008); prim. Lampe - Drenik - Graselli, Lizbonska pogodba, passim. 67 Med novejšimi temeljnimi deli o mednarodnem pravu velja omeniti Brownlie, Principles, passim; Shaw, M. N., International Law, 6. izdaja (Cambridge 2008); Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier, Allain Pellet, Droit international public, 7. izdaja (Pariz 2002); Verdross, A. - Simma, B., Universelles Völkerre- cht, 3. izdaja (Berlin 1984); Bernhard Kempen in Christian Hillgruber, Völkerrecht (München 2007); Knut Ipsen, Völkerrecht (München 2004); Juraj Andrassy, Međunarodno pravo, 10. izdaja (Zagreb 1990); Juraj Andrassy, Božidar Bakotić, Maja Seršić, Budislav Vukas, Međunarodno pravo, 3. del (Za- greb 2006); Jennings, R. - Watts, A. (ur.), Oppenheim’s International Law I, 9. izdaja (London 1997); Matthias Herdegen, Völkerrecht, 7. izdaja (München 2008); Pierre – Marie Dupuy, Droit international public (Paris 2008); Degan, V. Đ., Međunarodno pravo (Rijeka 2002); Benedetto Conforti, Mednaro- dno pravo (Ljubljana 2005); Türk, Temelji, passim. 11 Ernest Petric.indd 241 1.6.2011 18:54:23 242 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij torej tudi lastni zunanji politiki, postavljajo države same. Iz njihove suverenosti izhaja, da države same določajo pravni okvir svojega zunanjepolitičnega delovanja, in ne kdorkoli drug. Mednarodno pravo je izraz volje držav, prvenstveno njihove želje po zagotavljanju miru, varnosti in možnosti za sodelovanje, kar naj prispeva k njihovemu blagostanju. Ker sta varnost in bla- gostanje jedro nacionalnega interesa vsake države, ni pretirana tr- ditev, da mednarodno pravo v končni posledici izraža tisto, kar je skupno temeljnim nacionalnim interesom držav. Najsi gre za mednarodne pogodbe, 68 večstranske in dvostran- ske, ki jih sklepajo države, najsi gre za mednarodno običajno pra- vo, ki ga države ustvarjajo s svojim ravnanjem – v obeh primerih gre za pravne norme, ki jih postavljajo države same. To velja tudi za t. i. splošna pravna načela (general principles of law), s katerimi se temeljna pravna načela in najbolj splošne norme iz notranjih pravnih redov uporabljajo za urejanje mednarodnih odnosov. V sodobnem mednarodnem življenju nastajajo pravila novega mednarodnega prava pogosto v okviru mednarodnih organizacij, zlasti v okviru sistema OZN. Vendar se tudi za ta pravila vedno do- govorijo države, jih podpišejo in ratificirajo, če naj stopijo v velja- vo; tudi če gre za večstranske pogodbe, katerih osnutki nastanejo v okviru delovanja organov OZN, npr. Generalne skupščine, Ko- misije Združenih narodov za mednarodno pravo (ILC) ali katere druge mednarodne organizacije, ali pa jih pripravijo posebej skli- cane mednarodne t. i. kodifikacijske konference. Priprava osnut- kov pravil mednarodnega prava v mednarodnih organizacijah, na mednarodnih konferencah, ali pa sklepanje dvostranskih pogodb je pomemben del zunanje politike in med pomembnimi in zah- tevnimi nalogami diplomacije. Mednarodno pravo je odraz razvoja mednarodne skupnosti in dejanskih odnosov, kakršni na določeni stopnji razvoja prevladu- jejo. 69 68 O mednarodnem pogodbenem pravu prim. Anthony Aust, Modern Treaty Law and Practice (Cam- bridge 2008); Mark E. Villiger, Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties (Leiden 2009). 69 O vlogi mednarodnega prava v mednarodnih odnosih prim. Stanley Hoffman, The Uses and Limits of International Law, v: International Politics, uredila Robert J. Art in Robert Jervis (New York 1996), 127 id.; David J. Armstrong, Theo Farrell, Helene Lambert, International Law and the International Relations (Cambridge 2007); O’Connell, D. P., The Role of International Law, v: Conditions of World Order, uredil Stanley Hoffman (Boston 1968), 49,id.; Rosalyn Higgins, Problems and Process: Interna- tional Law and How We Use It (Oxford 1994); International Law and Politics, uredil Joel P. Trachtman (Burlington (VT) 2008); International Law and International Relations: Bridging Theory and Practice, uredil Thomas J. Biersteker (London 2006); Martti Koskenniemi, La politique du droit international 11 Ernest Petric.indd 242 1.6.2011 18:54:23 243 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije Mednarodno pravo določa pravne okvire zunanji politiki. Z mednarodnim pravom države določijo okvire lastnega zunanje- političnega delovanja, zato da jim je zagotovljena varnost, pravna in dejanska, in da je urejeno in s tem omogočeno mednarodno sodelovanje. Brez mednarodnega prava bi v mednarodnih odno- sih vladala anarhija. 70 Sredstva zunanje politike in njihova upora- ba bi bila neomejena. Prevladovali bi interesi močnejših: moč bi bila temelj in gibalo zunanje politike in mednarodnih dogajanj. Mednarodno pravo je zato še posebej pomembno za šibke drža- ve, čeprav je pomembno za vse, saj omogoča sobivanje, varnost in sodelovanje. Mednarodno pravo je pravni okvir za delovanje zunanje politi- ke, hkrati pa je tudi pomembno sredstvo za uresničevanje zuna- njepolitičnih ciljev, torej pomembno sredstvo zunanje politike. 71 Velja pa pripomniti, da je mednarodno pravo pomembno sred- stvo zunanje politike zlasti tistih držav, ki ne razpolagajo z veliko močjo, skratka tistih, ki od sredstev zunanje politike premorejo le sredstva prepričevanja. Z mednarodnim pravom, s sklicevanjem nanj, utemeljujejo države svoje zahteve, interese, pričakovanja v dvostranskih odnosih in v mednarodnih organizacijah. Kot si brez mednarodnega prava ni moč zamisliti urejenih odnosov med državami, si tudi ni mogoče zamisliti zunanje politike brez opiranja na mednarodno pravo. Tisti, ki odločajo o zunanji politiki ali jo izvajajo, morajo poznati in razumeti okvire, možno- sti in omejitve, ki jih postavlja mednarodno pravo, hkrati pa tudi možnosti za utemeljevanje lastne zunanje politike z mednarodno- pravnimi argumenti. 72 Ta dvojna vloga mednarodnega prava, ki postavlja pravne okvire in tudi omejitve zunanji politiki, hkrati pa je njeno pomembno sredstvo, je bistvo razmerja med mednaro- dnim pravom in zunanjo politiko. Sociološko je mednarodno pravo izraz volje držav. Je pa tudi odraz razvoja obče človeške zavesti, pravne zavesti še posebej. To je posebej razvidno v njegovem razvoju od t. i. klasičnega medna- rodnega prava, nekako do konca druge svetovne vojne, k sodob- (Pariz 2007). 70 O posledicah anarhije v mednarodnih odnosih prim. Kenneth Waltz, The Anarchic Structure of World Politics, v: International Politics, uredila Robert J. Art in Robert Jervis (New York 1996), 49 id.; Joseph M. Grieco, Anarchy and the Limits of Cooperation, isto tam, 76 id. 71 O sredstvih zunanje politike in v tem okviru tudi o mednarodnem pravu kot sredstvu zunanje po- litike glej Petrič, Zunanja politika, passim, str. 343 id. 72 V diplomatski praksi je solidno mednarodnopravno argumentiranje, »pravno prepričevanje«, med najbolj učinkovitimi. 11 Ernest Petric.indd 243 1.6.2011 18:54:23 244 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij nemu mednarodnemu pravu. Za klasično mednarodno pravo je bilo bistveno, da je urejalo odnose med državami. V modernem obdobju pa je mednarodno pravo dobilo novo vlogo in nove raz- sežnosti. S svojimi pravili in načeli ureja vse bolj intenzivno med- narodno sodelovanje, ki je izraz globalizacije. Brez pravil medna- rodnega prava bi urejanje čezmejnih dejavnosti ne bilo mogoče. Obstoj teh pravil in njihovo upoštevanje omogoča funkcioniranje sodobne globalizirane človeške družbe. Ob vsakodnevni dejanski vlogi in pomenu mednarodnega prava v sodobnih mednarodnih odnosih so zato obsoletne trditve o nemoči mednarodnega prava in o njegovi nepomembnosti in pogostih kršitvah. Marsikdaj dr- žave s svojo zunanjo politiko mednarodno pravo res kršijo ali ga ne upoštevajo, 73 večinoma pa se mednarodno pravo spoštuje in zunanja politika se nanj opira. Še pomembnejši premik v razvoju mednarodnega prava pa se je zgodil glede vsebine in temeljne usmerjenosti mednarodnega prava. Kot ugotavlja Türk, 74 gre za tri nove velike skupine norm in načel tega prava. Najprej gre za premik, ki ga pomeni mednaro- dnopravni poseg v urejanje razmerja med posameznikom in drža- vo. Pred drugo svetovno vojno je bilo to razmerje stvar suverenosti držav in izven območja mednarodnega prava. Človekove pravice, vključno z njihovim varstvom pred mednarodnimi forumi, pa so v sodobnem mednarodnem pravu in mednarodnih odnosih po- memben, bistven del. Spoštovanje človekovih pravic in njiho- vo mednarodno pravno in dejansko varstvo je s tem postalo tudi za zunanjo politiko pomembno področje delovanja. 75 Drugi zgodovinski premik od klasičnega k modernemu med- narodnemu pravu se je zgodil s prepovedjo uporabe oborože- ne sile in pretnje s silo v mednarodnih odnosih. Vzporedno s tem je prišlo do razmaha mednarodnega humanitarnega prava. 76 Ta del mednarodnega prava ščiti posameznika v času oborože- 73 Krši se pogosto tudi notranje pravo; kršitve ne morejo biti »empiričen dokaz« za neobstoj prava ne v notranjem in ne v mednarodnem pravu. 74 Prim. Türk, Temelji, 25 id. 75 O pomenu človekovih pravic v sodobnih mednarodnih odnosih prim. B. A. Ackerby, Universal Human Rights in World of Difference (Cambridge 2009); International Human Rights: Problems of Law, Policy and Practice, uredila Richard B. Lillich, 4. izdaja (New York 2006); Simma, B., Der Einfluss der Menchenrechte auf das Völkerrecht: Ein Entwurf, v: International Law Between Universalism and Fragmentation, uredili Isabelle Buffard, James Crawford, Alain Pellet and Stephan Wittich (Leiden 2008), 729 id. 76 O mednarodnem humanitarnem pravu prim. International Humanitarian Law and the 21st Century’s: Conflicts, Changes and Challenges, uredila Roberta Arnold in Pierre-Antoine Hildbrand (Lausanne 2005); Jogan, Mednarodno vojno (humanitarno) pravo, passim. 11 Ernest Petric.indd 244 1.6.2011 18:54:23 245 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije nih spopadov in njegove človekove pravice, ki so takrat posebej ogrožene. Mednarodni konflikti so vedno izjemno pomembni za zunanjo politiko. Zato so pravila mednarodnega prava o omejitvi in prepovedi uporabe oborožene sile (ius ad bellum) in njihova uporaba ter pravila, ki oborožene spopade urejajo, kadar do njih pride (ius in bello), vključno s pravili mednarodnega humanitar- nega prava, pomembna za zunanjo politiko. Po uveljavitvi varstva človekovih pravic v mednarodnem pra- vu je prišlo do uveljavitve mednarodnopravne odgovornosti posameznika ter do ad hoc mednarodnih kazenskih sodišč 77 in ustanovitve stalnega mednarodnega kazenskega sodišča (ICC). 78 Ti zgodovinski premiki v mednarodnem pravu kažejo, da je to preraslo iz urejanja le odnosov med državami v neposredno ure- janje položaja posameznika. To pa je pomemben premik tudi za zunanjo politiko. Z mednarodnopravnim urejanjem teh vprašanj so ta postala mednarodna vprašanja, torej tudi področje delovanja zunanje politike. V istem obdobju je pomemben tudi razvoj tistih pravil medna- rodnega prava, ki urejajo delovanje mednarodnih organizacij, t. i. pravo mednarodnih organizacij. 79 Velik del izvajanja zunanje politike je povezan z delovanjem mednarodnih organizacij, zato je ta del mednarodnega prava zanjo posebej pomemben. Za zunanjo politiko pa je vsekakor še vedno najpomembnej- ši tisti del mednarodnega prava, ki ureja samo zunanjo politiko in njeno delovanje. To so pogodbena in običajno pravna pravila diplomatskega prava, 80 pogodbena in običajno pravna pravila konzularnega prava, 81 pravila o občasnih (specialnih) diplo- matskih misijah, 82 pravila o predstavnikih držav pri medna- rodnih organizacijah 83 ter običajno pravna pravila o imuni- 77 Mednarodni kazenski sodišči v Nürnbergu in Tokiu za sojenje glavnim nemškim in japonskim voj- nim zločincem; sodišča, ki jih je ustanovil Varnostni svet OZN (ICTY, ICTR idr.) za sojenje za zločine po mednarodnem pravu na območju bivše SFRJ, v Ruandi, Siera Leone idr. 78 O ICC prim. Cherif Bassiouni, The Legislative History of the International Criminal Court (New York 2005); Hanspeter Neuhold, The International Criminal Court – International Humanitarian Law at Work, v: International Law Between Universalism and Fragmentation, uredili Isabelle Buffard, James Crawford, Alain Pellet and Stephan Wittich (Leiden 2008), 553 id. 79 Prim. Nigel D. White, The Law of International Organisations, 2. izdaja (Manchester 2005); José E. Alvarez, International Organizations As Law-Makers (Oxford 2005). 80 Glej Dunajska konvencija o diplomatskih odnosih, 1961. 81 Glej Dunajska konvencija o konzularnih odnosih, 1963. 82 Konvencija o specialnih misijah, 1969. 83 Dunajska konvencija o predstavljanju držav v njihovih odnosih z mednarodnimi organizacijami univerzalne narave, 1975 (še ni v veljavi); omeniti velja tudi Konvencijo o privilegijih in imunitetah Združenih narodov, 1946; in Konvencijo o privilegijih in imunitetah specializiranih agencij, 1947. 11 Ernest Petric.indd 245 1.6.2011 18:54:23 246 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij tetah in privilegijih državnih funkcionarjev (state officials), 84 pa tudi pravila kurtoazije. 85 Pravila kurtoazije niso del med- narodnega prava. V bistvu so to razna protokolarna pravila, s ka- terimi se izraža spoštovanje do druge države in njenih najvišjih predstavnikov, lahko pa se s temi pravili dajejo diplomatskim in drugim predstavnikom države kake posebne ugodnosti poleg že z mednarodnim pravom zagotovljenih privilegijev in imunitet. Pri izvajanju zunanje politike imajo pravila kurtoazije pomembno vlogo, saj se skuša z njimi ustvariti primerno vzdušje za pogovore in njihov nemoten potek. S pravili kurtoazije in t. i. diplomatskim protokolom se izraža tudi medsebojno spoštovanje držav, ki je ena od temeljnih pravic držav. 86 Pravila diplomatskega in konzularnega prava sodijo v sam za- četek mednarodnega prava; če je bilo treba kaj urediti v odnosih med državami, je bil to način komuniciranja med njimi. Po drugi svetovni vojni razširjena in glede na razmah mednarodnih odno- sov prenovljena pravila »diplomatskega prava« ter njihovo pozna- vanje in upoštevanje v zunanji politiki so conditio sine qua non za uspešno izvajanje zunanje politike. S temi pravili medna- rodnega prava so urejeni status, pravice in dolžnosti, možnosti in omejitve za delo tistih, ki zunanjo politiko izvajajo. Pomen mednarodnega prava za zunanjo politiko je izje- men. Najprej zato, ker načeloma ureja vse odnose države z drugi- mi državami in mednarodnimi organizacijami. Določa obveznosti države v sferi človekovih pravic in tiste, ki izhajajo iz mednarodne- ga humanitarnega prava. Določa pravice držav glede zaščite njiho- vih državljanov, pravnih oseb in državnih interesov izven države. Določa pravice in dolžnosti držav na tistih območjih planeta, ki so izven suverenosti držav, npr. na odprtem morju, dnu oceanov, nadzračnem prostoru. Določa način delovanja in notranjo uredi- tev mednarodnih organizacij. Postavlja pravila o sklepanju in iz- vrševanju mednarodnih pogodb ter določa pravila o izvajanju zu- nanje politike ter pravice in dolžnosti tistih, ki jo izvajajo. Nastaja obsežen korpus mednarodnopravnih pravil glede varstva okolja, izkoriščanja naravnih virov, pa tudi glede novih groženj varnosti. 84 Priprava morebitne konvencije o imunitetah in privilegijih državnih funkcionarjev je predmet proučevanja v ILC; glej Preliminary Report on Immunity of State Officials From Foreign Criminal Jurisdiction, Kolodkin, R., A/CN.4/601, (2008). 85 O pravilih kurtoazije oziroma diplomatskem protokolu in ceremonialu prim. Borut Bohte in Vasilka Sancin, Diplomatsko in konzularno pravo (Ljubljana 2006), 172 id. 86 O pravici do spoštovanja kot eni od temeljnih pravic držav glej Türk, Temelji, 103. 11 Ernest Petric.indd 246 1.6.2011 18:54:23 247 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije Zunanja politika, ki se vse bolj sooča s temi vprašanji, mora poznati in razumeti tudi pravne temelje in mednarodnopravno urejanje vprašanj, ki so predmet in področje njenega delovanja. Oprtost na mednarodno pravo, njegovo poznavanje in uporaba postajajo zato vse bolj pogoji za uspešnost zunanje politike, še posebej tistih držav, ki ne razpolagajo s sredstvi prisiljevanja. Oprtost zunanje politike na mednarodno pravo je temelj njene prepričljivosti. 7. Mednarodno pravo kot sredstvo zunanje politike Med sredstva zunanje politike prištevamo tudi uporabo med- narodnega prava. Sodbe mednarodnih sodišč ali arbitraž so zave- zujoče. Vendar v tem, da se država odloči uporabiti mednarodno sodno pot ali arbitražo za to, da bi uresničila kak zunanjepolitični cilj, še ni utemeljeno videti prisiljevanja. Narobe, mednarodne so- dne ali druge poti mirnega reševanja sporov med državami, uve- ljavljanje mednarodnega prava in sklicevanje nanj so par excellen- ce sredstva prepričevanja, ki so v skladu z Ustanovno listino OZN, najprimernejša in zlasti dolgoročno najbolj učinkovita in zane- sljiva sredstva zunanje politike. Značilnost mednarodnega prava in mirnega reševanja sporov je, da jih uporablja diplomacija. Pogovore in pogajanja vodi diplo- macija ter opravi vse potrebne dejavnosti, da pride do uporabe sredstev za mirno reševanje sporov; v pogovorih in pogajanjih di- plomacija uporablja mednarodno pravo in se sklicuje nanj. Zato mirno reševanje sporov in uporabo mednarodnega prava lahko štejemo med sredstva zunanje politike. Vlogo mednarodnega prava, 87 ki kot pravni okvir, kot del med- narodnega okolja, postavlja omejitve zunanji politiki držav, smo že obravnavali. Omenili pa smo tudi, da je mednarodno pravo, sklicevanje nanj in njegova uporaba pomembno sredstvo zunanje politike. Ko si države prizadevajo uresničiti svoje zunanjepolitič- ne cilje, se pogosto opirajo in sklicujejo na mednarodno pravo. Z mednarodnim pravom skušajo države utemeljiti svoje zahteve tako nasproti drugi državi, nasproti mednarodni skupnosti pa 87 O vlogi mednarodnega prava v mednarodnih odnosih (in zunanji politiki) prim. Armstrong, J. D., Farrell, T., Lambert, H., International Law and the International Relations (Cambridge 2007); O’Connell, The Role, 49 id.; Charles G. Fenwick, Foreign Policy and International Law (Dobbs Ferry (N. Y.) 1968); Tunkin, G. I., Theory of International Law (London 1974), 271 id. 11 Ernest Petric.indd 247 1.6.2011 18:54:23 248 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij tudi v lastnem javnem mnenju, pri lastnem prebivalstvu in v med- narodni javnosti. Tudi kadar države uporabljajo druga sredstva zunanje politike, zlasti npr. sredstva prisile, da bi dosegle svoje cilje v mednarodnih odnosih, utemeljujejo njihovo uporabo z mednarodnim pravom. Države tako rekoč vedno skušajo utemeljiti lastne ukrepe in zunanjo politiko s sklicevanjem na mednarodno pravo. Mednarodno pravo, ki je vse bolj razvejano in ki ga tvorijo mednarodne pogodbe, pravila običajnega mednarodnega prava in splošna pravna načela, služi državam kot pravni temelj njiho- vih zunanjepolitičnih zahtev in dejanj. Ni primera, ko bi se kaka država bodisi na splošno ali pa v konkretnem primeru postavila na stališče, da zanjo mednarodno pravo ni pomembno, da se pri svojem delovanju nanj ne ozira in ne misli ozirati. Tudi če je oči- tno, da je njeno ravnanje v nasprotju z mednarodnim pravom in obveznostmi, ki jo po mednarodnem pravu zavezujejo, skuša najti utemeljitve v mednarodnem pravu, se nanj sklicevati in njegova pravila tolmačiti v lastnem interesu. Države uporabljajo mednarodno pravo v medsebojnih odno- sih za urejanje konkretnih vprašanj, npr. s sklepanjem pogodb. Uporabljajo ga za pravno utemeljevanje svoje zunanje politike. V procesu dekolonizacije, med razpadanjem kolonialnih imperijev in večnacionalnih državnih tvorb po prvi in po drugi svetovni voj- ni in pri razpadu večnacionalnih držav v Evropi po letu 1990 so se nove države sklicevale na načelo mednarodnega prava o pravici narodov do samoodločbe. Hkrati pa so se na načela mednarodne- ga prava, na pravico držav do obstoja, na načelo o suvereni enako- sti, na spoštovanje ozemeljske celovitosti sklicevale države, ki so se upirale lastnemu razpadanju in dekolonizaciji. Pri urejanju najpomembnejših vprašanj v mednarodnih odno- sih se države pogosto sklicujejo na temeljna načela mednaro- dnega prava, 88 kot so suverenost in enakopravnost držav, načelo nevmešavanja oziroma neintervencije, načelo o prepovedi upo- rabe oborožene sile in pretnje s silo, načelo o pravici narodov do samoodločbe, načelo o mirnem reševanju sporov, načelo o izvr- 88 Opredeljena so v Ustanovni listini, člen 2; glej Türk, Temelji, 324 id.; The United Nations and the Principles of International Law, uredil Vaughan Lowe (London 1996); V. S. Mani, Basic Principles of Modern International Law: A Study of the UN Debates on the Principles of International Law Con- cerning Friendly Relations and Co-Operation Among States (New Delhi 1993); Verdross - Simma, Universelles Völkerrecht, 272 id.; Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Cooperation, uredil Milan Šahović (Beograd 1972). 11 Ernest Petric.indd 248 1.6.2011 18:54:23 249 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije ševanju obveznosti v dobri veri, načelo o obveznosti mednaro- dnega sodelovanja 89 itd. Države se pogosto sklicujejo na medna- rodnopravna zagotovila o spoštovanju človekovih pravic, na pra- vila mednarodnega vojnega prava – skratka na najpomembnejše mednarodnopravne instrumente, kot so Ustanovna listina OZN, številne druge mednarodne večstranske univerzalne in regionalne pogodbe, ki urejajo razne vidike odnosov med državami; v kon- kretnih odnosih z drugimi državami pa praviloma na bilateralne mednarodne pogodbe, ki urejajo razna vprašanja med njimi. Zato imamo mednarodno pravo za eno pomembnih sredstev zunanje politike, saj ga države uporabljajo za utemeljevanje in argumenti- ranje lastne zunanje politike. Tudi Slovenija se pri pomembnih zunanjepolitičnih vprašanjih, npr. o problemih meje s sosednjo Hrvaško, sklicuje na pravila med- narodnega prava in načelo pravičnosti. Hkrati pa se tudi Hrvaška sklicuje na pravila mednarodnega prava, vendar z njihovo drugač- no interpretacijo. Temelj odnosov Slovenije s sosednjo Avstrijo je Avstrijska državna pogodba, na katero se Slovenija sklicuje zlasti glede položaja slovenske manjšine na Koroškem in Štajerskem. Pri urejanju nasledstvenih vprašanj med naslednicami bivše SFRJ so pravni temelj, na katerega se Slovenija opira, sklepi tako imenova- ne Badinterjeve arbitraže, 90 pravila mednarodnega nasledstvene- ga prava, 91 Dunajska pogodba, 92 ki so jo sklenile naslednice bivše SFRJ itd. Pri sporih o uporabi in tolmačenju katerekoli mednaro- dne pogodbe se države opirajo na določila Dunajske konvencije o pogodbenem pravu (1969). 93 Osnova delovanja diplomacije in konzularne službe sta že večkrat omenjeni Dunajska konvencija 89 Ta načela so opredeljena v soglasno sprejeti tako imenovani »deklaraciji 7 načel« (sprejeta na jubi- lejnem zasedanju Generalne skupščine OZN leta 1970 – Deklaracija o načelih mednarodnega prava o prijateljskih odnosih in sodelovanju med državami v skladu z Ustanovno listino OZN, Res. GS 2625/ XXV). 90 Arbitration Commission of the Conference on Yugoslavia; Mnenja arbitražne komisije so objavljena: Opinions No. 1–10, International Legal Materials (ILM), Vol. XXXI, No. 6, Nov. 1992, str. 1494–1526; Opinions No. 11–15, ILM, Vol. XXXII, No. 6, Nov. 1993, str. 1573–1598; o arbitraži prim. Steve Terrett, The Dissolution of Yugoslavia and the Badinter Arbitration Commission (Aldershot 2000); Milenko Kreća, The Badinter Arbitration Commission: A Critical Commentary (Beograd 1993); Borut Bohte, Mednarodno pravni vidiki nasledovanja držav v luči novejših primerov nasledovanja držav, v: Pravnik, št. 9–10 (Ljubljana 1999), 553 id. in Pravnik, št. 11–12 (Ljubljana 1999), 672 id. 91 Predvsem Dunajska konvencija o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb, 1978 (Vienna Convention on Succession of States in Respect of Treaties, UN Publ., F.79.V.10 (1978)); in Dunajska konvencija o sukcesiji držav glede državnega premoženja, arhivov in dolgov, 1983 (Vienna Conventi- on on Succession of States in respect of State Property, Archives and Debts, UN Doc. A/CONF.117/14 (1983)); še ni stopila v veljavo; in običajno pravo, ki ga v določeni meri povzemata obe konvenciji. 92 Sporazum o vprašanjih nasledstva (Agreement on Succession Issues), Uradni list RS, št. 71/2002, MP 20. 93 Vienna Convention on the Law of Treaties (1969), UN Treaty Series, vol. 1155, str. 331. 11 Ernest Petric.indd 249 1.6.2011 18:54:23 250 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij o diplomatskem pravu (1961) in Dunajska konvencija o konzular- nem pravu (1963). In še bi lahko naštevali in utemeljili, da večina odnosov med državami temelji na mednarodnem pravu, ki ga dr- žave uporabljajo kot sredstvo za urejanje medsebojnih odnosov, odnosov z mednarodnimi organizacijami in za utemeljevanje la- stnih zahtev, pričakovanj, stališč – torej kot sredstvo zunanje po- litike. Ker se države zavedajo pomena mednarodnega prava, skuša- jo že pri oblikovanju njegovih pravil zagotoviti svoje interese. Pri sklepanju multilateralnih in bilateralnih pogodb pazijo, da ne bi z njihovo sklenitvijo nastale take obveznosti, ki bi bile v nasprotju z njihovimi interesi. Prav zato, da bi zaščitile lastne interese, ki bi jih posamezna določila pogodbe lahko ogrozila, uporabijo pri sicer sklenjeni pogodbi tako imenovane pridržke (rezerve) k določi- lom pogodbe. 94 Ko države same tolmačijo pravila mednarodnega prava – in to je v večini primerov, saj predaja zadev mednarodnim sodiščem ali arbitraži ni njihova obveza, razen če se k temu niso same zavezale – skušajo ta pravila razložiti tako, da so čim bolj v skladu z njiho- vimi interesi, da bi jih lahko uporabila kot sredstvo lastne zunanje politike. Zaradi pomena, ki ga ima mednarodno pravo kot sredstvo zunanje politike, države v okviru ministrstev za zunanje zadeve vzpostavljajo (v različnih organizacijskih oblikah) oddelke oziro- ma posebne službe za mednarodno pravo. Te oddelke oziroma službe v večini primerov vodijo ugledni mednarodnopravni stro- kovnjaki, ki pa imajo hkrati praktične izkušnje v zunanji politiki in visok diplomatski rang. V državah s solidno urejeno zunanjo služ- bo je oseba, ki vodi mednarodno pravno službo, praviloma tudi svetovalec zunanjega ministra za mednarodnopravna vprašanja. Ker se moderna zunanja politika praviloma opira na mednarodno pravo – in to je pogoj za njen uspeh –, sodi ta služba med najpo- membnejše v strukturi ministrstva za zunanje zadeve. Zaradi pomena mednarodnega prava v zunanji politiki je nuj- no, da imajo diplomati vsaj temeljno znanje o mednarodnem pravu in da razumejo mednarodnopravne razsežnosti pro- 94 Prim. Türk, Temelji, 253 id.; s pridržki k mednarodnim pogodbam in ugovori zoper pridržke se že 15 let ukvarja ILC (glej poročilo: Report of the ILC (60. seja), A/63/10 (2008), str. 136 id.; Vasilka Sancin, Pridržki k mednarodnim pogodbam, v: Zbornik znanstvenih razprav ob 60-letnici KMP (Ljubljana 2008), 147 id. 11 Ernest Petric.indd 250 1.6.2011 18:54:23 251 DIGNITAS n Izhodišča za študij mednarodnih odnosov in diplomacije blemov, ki sodijo v njihov delokrog. To jim omogoča, da tudi pravno argumentirajo stališča, pričakovanja in zahteve svoje drža- ve. Omogoča jim biti kvalificiran, prepričljiv in spoštovan sogo- vornik. Seveda pa je jasno, da je pri vseh tistih vprašanjih, ki imajo pomembne in konkretne mednarodnopravne razsežnosti, pri po- gajanjih nujno imeti med lastnimi pogajalci odlične poznavalce mednarodnega prava. Še posebej velja to za države, ki ne razpolagajo z veliko močjo, s katero bi lahko izsilile svoje interese. Prav v zunanji politiki šib- kih in majhnih držav je sklicevanje na mednarodno pravo izjemno pomembno. Marsikdaj je edino sredstvo, na katero lahko opre- jo svoja stališča in zahteve. Ne samo, da jim mednarodno pravo lahko da čvrste argumente v pogovorih in pogajanjih, utemeljeno sklicevanje nanj praviloma povzroči tudi ustrezen odziv v javnem mnenju, pri tretjih državah in pri uveljavljanju zahtev in stališč v mednarodnih organizacijah. Podcenjevanje mednarodnega prava kot pomembnega sred- stva zunanje politike je večinoma značilno za zunanje službe, ki so tudi sicer neurejene in spolitizirane. Po drugi strani pa ne gre prezreti, da tudi največje in najmočnejše države, ki razpolagajo z veliko vojaško, gospodarsko, finančno močjo, v svojih zunanjih službah dajejo velik poudarek mednarodnemu pravu. Zavedajo se, da morajo biti zahteve, ki jih uveljavljajo s svojo zunanjo politi- ko, ultima ratio utemeljene tudi na mednarodnem pravu. 8. Mednarodnopravni in mednarodnopolitični položaj Slovenije Slovenija je srednjeevropska pa tudi sredozemska država, ki pa ima hkrati tudi izjemno pomembne politične, varnostne, gospo- darske itd. interese v prostoru jugovzhodno od nje. Razvejanost odnosov s partnerji v Srednji Evropi, zlasti z Avstrijo, Češko, Slova- ško, Madžarsko in partnerji na območju bivše Jugoslavije oprede- ljujejo njen položaj v mednarodni skupnosti. Ti odnosi so poleg splošnih pravil mednarodnega prava urejeni z vrsto specifičnih pogodb, npr. ADP, Osimskim sporazumom, Saint Germainsko in Trianonsko mirovno pogodbo ter Dunajsko pogodbo o nasled- stvu po bivši državi. V odnosih z državami tega območja je vrsta posebnih vprašanj, npr. manjšinska problematika, nasledstvena problematika, razni vidiki regionalnega sodelovanja. Posebno 11 Ernest Petric.indd 251 1.6.2011 18:54:23 252 DIGNITAS n Prenova študijskih programov državnih in evropskih študij vprašanje, eno od vozlišč slovenske zunanje politike je ureditev meje s Hrvaško. To vprašanje sta sosedi prepustili v odločitev mednarodni arbitraži. S tem sta mejni problematiki odvzeli obre- menjujoč pomen za razvoj njunih odnosov. Posebej pomembno vprašanje za mednarodni položaj Slove- nije (vključno z mednarodnopravnimi vidiki) so interesi velikih sil na tem območju, zlasti ZDA, Rusije in Nemčije, pa tudi Italije. Bistveno vprašanje slovenske zunanje politike je zato, kako v par- tnerstvu s temi akterji zagotoviti lastne interese v tem prostoru, ostati subjekt, dejavnik v njem, in ne postati objekt tujih interesov. Slovenija je lahko na tem – in samo na tem – območju pomemben mednarodni dejavnik. S svojimi pobudami in stališči, ki so releva- tna tudi za druge dejavnike, vključno z EU in NATO, se Slovenija lahko uveljavi kot pomemben dejavnik na tem območju in si s tem krepi svoj mednarodni položaj. Zato je prav to območje prostor pomembnih slovenskih nacionalnih interesov. Stabilnost tega ob- močja in posledično njegov gospodarski in siceršnji razvoj je na- cionalni interes Slovenije, ki ga lahko uresničuje z aktivno zunanjo politiko. Na tem območju so realni interesi Slovenije, pomembni mednarodni dejavniki vključno z OZN, EU, NATO pa so zaintere- sirani za prispevek Slovenije in njene poglede pri urejanju proble- mov tega območja. Pomembno dejstvo oz. prednost – ki jo mora slovenska zuna- nja politika valorizirati – je tudi njena visoka razvitost praktično v vseh pogledih v primerjavi z drugimi državami Jugovzhodne Evrope. To Sloveniji omogoča – če je to prednost sposobna upo- rabljati – v marsikaterem pogledu vlogo vodilnega dejavnika. To se je v praksi potrdilo npr. s predsedovanjem EU, OVSE, vodenjem kontaktnih misij NATO ipd. Vse povedano utemeljuje sklep, da so za zagotovitev varnosti in blagostanja Slovenije, pa tudi za ohra- nitev slovenske narodne samobitnosti v sodobnem in bodočem globaliziranem svetu potrebni stalni napori in kreativnost njene zunanje politike. Ta pa bo kreativna in uspešna le, če bodo tisti, ki bodo o njej odločali ali jo izvajali, ustrezno izobraženi. 11 Ernest Petric.indd 252 1.6.2011 18:54:23