O odgovornosti države in samoupravnih teles po čl. 18. ustave. Dr. Rudolf Sajovic. (Konec.) Škodo mora učiniti državni ali samoupravni organ. Pod organi razumevamo v vsaki organizaciji osebe, ki ustvarjajo in izražajo voljo te organizacije. Prav tako v javnih organizacijah, kamor prištevamo državo in samoupravna telesa.^0 Državni organi so predvsem osebe, ki predstavljajo inia zunaj državni- organizem, v prvi vrsti torej državni uslužbenci, nameščeni po določbah činovniških zakonov, dalje vojaške osebe in vojaški uradniki. K državnim organom je treba prištevati tudi ministre, dasi večina odredb činovniškega zakona ni uporabna nanje.-*') Prištevati je državnim organom v smislu te določbe tudi vse druge osebe, ki niso v drža^/ni službi, pa vendar po državnem ustroju samem opravljajo oblastne funkcije, četudi samo od časa do časa, pa so vendarle člen v državni organizaciji pri izrekanju oblastnih odločb. To so: porotniki, sodniki lajiki, komisije za ugotovitev dohodka in davčni odbori ter njih člani po zalkonu o neposrednjih davkih. Dalje inšpektorji dela in njih organi po zakonu o inšpekciji dela od 30. decembra 1921 SI. N. IX./1922, Ur. 1. št. 106/22, notarji kot sodni komisarji po § 183 not. reda, duhovniki kot voditelji matnik. Nasprotno ne bo moči imeti za organe v tem smislu druge osebe, čeprav izvršujejo kontrolo, poverjeno jim po za- " P i-t a m i'C, Država str. 175 si. definira pojem državnega organa tako4e: ®da organi ustvarjajo, spreminjajo in uporabljajo pravna pravila ter uigotavlgajo njih pamen, kadar je sporen.« ni. SI. Jovanovič, op. c, str. 361. 13 19t o odgovornosti države in saimoupravnih teles po čl. 18. ustave. konih: delavske zaupnike (po zakonu o zaščiti delavcev), zadružne nadzornike, ki so le org-ani dotične zadružne zveze, izvršujoče kontrolo nad zadrugami-članicami. Iz tega vidika tudi konkurznega upravnika ne bo smatrati za sodni, torej dr-žaivrni organ, vzlic temu, dia ga zakon naravnost navaja med organi konikurznega postopka. On je v prvi vrsti zastopnik upnikov, ima po njih intencijah in v njih interesu realizirati stečajno imovino. Zato je odgovoren tudi osebno za povzročeno škodo. Enako ne priisilni upravinik v izvršilnem postopanju, čeprav opravlja svoj posel pod nadzorstvom in po navodilih izviršilnega sodnika. Pripomniti pa je, da je ta vprašanje dokaj sporno in da se prav cesto smatrata zlasti konkurznl in prisilni upravnik za oblastna organa. Oblastni samoupravni organi .so predvsem oblastna skupščina in oblastni odbor (čl. 3 samoupr. zak.), dalje pa tudi vsi nameščenci oblastnega odbora (čl. 63 cit. zak.) in njegovih zavodov. Slično so sresika sicupščina, sreski odbor in njegovi nameščenci organi sreske samouprave, pri občinah občinski svet (§ 28 obč. r. za mesto Ljubljano) in župan z magistratom, t. j. z občinskimi nameščenci vred (§ 63 cit. obč. r.), oziroma občinski odbor in občinsko starešinstvo. Da sta oblastna in sreska skupščina organa, čijih dejanja utegnejo učiniti škodo, je utemeljeno v inijih položaju. Ti dve skupščini ne ustvarjata zakonov kakor Narodna skupščina, imata samo pravico izdajati uredbe temeljem veljavnih zakonov in v njih okviru. Ce kršijo te uredbe po zakonih priznane pravice državljanov, je dopustna proti njim pritožba na upravno sodišče, če je bila z uredbo naravnost povzročena škoda, odgovarja zato oblast oziroma srez. Pri aktih Narodne skupščine pa je nasprotno vsaka protizakonitost izključena, kajti vsak tak akt je po svoji vsebini in obliki zakon, ki spreminja prejšnje določbe in ustvarja nove. Zato Narodna skupščina ni državni organ v smislu čl. 18 ustave, dočim so to oblastna skupščina in sreska ter tudi občinski svet v občini. Škoda, ki iso zanjo odigovorne država in samouprave, mora biti učiinijena z nepravilnim izvrševanjem službe. Težkoče povzroča interpretacija nejurističnega izraza »nepravilno«. Ali je »nepravilno« identično z »nezakonitim«, ali po- () odgovoraosti države in samoupravnih toles po čl. 18. ustave. 195 ^' T a s i č , op. C, str. 712 in si. 191. Jovanovič, op. c, str. 431. " Podobno Tasič, op c, str. 716. 2e ob zaklljučku te razprave doSel mi je v roke po prijaznosti K. vniv. proif. dr. Kreka, za kar se im na terni imesitu najlepše zahvaljujem., tekst § 1341 naičrta edinstvenega •o. d. z. Besedilo še ni dokončno, oddali -sio odidvojena mnenja Kr^k, iMaurovič in Tadič. Civilnopravna sekcija Stalnega Zakonodajneiga Sveta je sklenila, da se pioSlje ta paragraf tudi javiniopravnaniu lodseku, da lodda tudi on svoje mnenje. Teikst tega paraigrafa se glasi: Odlgovorniost drlžave i saimoupravnih tda. § 1341. ('1.) Ako činovnik ili drugi službenik države ili samoupravnog teJa kome nanese štetu tirne, što u vršenijn svoje službe iniaimertno Hi iz vplike nemamiosti! srvoije dnžno-sti povredi ili što se neopravdano protivi da svioiju stožbu vriši ili što ie skrivio jer vršenje službe bez razloga odugovlači, a taikva se šteta mije mogla ukloniti zakonskim pravnim^ lekovima. oštečenik može, u koliko ne postoje posebnii zakonski propisi, tražiti redovnim tužbenim putem nakna-du od državie liM saimfOiupravmlih teliaj(2.) Činovnik ili drogi službenik drž,i.ve ili samoiipraivmoig tela, po čijeim je ovliaščemjn ili u ifiije je ime štetnik po-stupao. 'Odigovara državi ili samioupravnom' teln .samo onda. ako bi mu se mogla pripisati zla namera ilS velika nemamoist. A da li če i u ikoliko u ovom slučadn odgovarati i niži ičinovmiik odnosno sinžt-enik izavisi od toga da li ima n toliko i do njega krivnije. (ši.) Pr,a^-o dnžavie ili samoupravnih tela na podizanje tužbe zbog naknade šte^e pirestaje snurču odgcvor- menja nekaj več? Po Taslču je podano nepravilno izvrševanje službe, tudi ako so bili kršeni telmični predpisi službe, sicer pa da so nepravilna dejanja vedno tudi nezakonita.-*) Pojem »nepravilnosti« je, kakor ipravi Jovanovič, zelo raztezen in ohlapen.^") Ta izraz torej pomenja, — da se ni hotela postaviti nobena meja za iintenzivnost kršitve: ni se hotelo omejiti, da bi bilo javno telo odgovorno samo za namerne kršitve službe in pa take, učinjene iz velike nemarnosti. Odgovornost bo podana tudi tedaj, če je zakrivila kršitev službe samo culpa leviš dotionega organa. Pojem nepravilnosti obsega zato vsako kakršnokoli kršitev uradime dolžnosti: kakor oškodovanje iz namena, nemarnosti, nepazljivosti, nebrižnosti, po-zabljenja, vsled tehniških pogreškov, politične ali o'sebne pri-stranosti. Nasprotno pa bo izločiti vsa slučajna oškodovanja zasebnikov v njih pravicah, kakor tudi odkloniti jamstvo javnih teles za učin, ako nii dovedlo posredno teh oškodo\'anj kako dejanje aH opuščenje javnega organa."') Jamstvo za učin 196 O odgoviomosti države 'in samoupravnih teles po čl. 18. ustave. nag 'čdnovnika ili drugioia službenika. (4.) Mi ako činovnik ii'li druigi siuž-bentk usled povrede službene 'djužnosti imao imovinsku korist, odgovaraju njegovi naslednSci imoviimom koja im je pripadala iz njegov,e imo\'in€.« ITakoj na prvi pogled zbode v oči, da ta paragral shvaoa kršenje javnega posla precej sorodno s češkoslovaškim načrtom (gori opomba 15). Predvideva pa odgovornost samo iza dejanja, izvršena namerno ali iz velike nemarnosti, torej za dokaj manj kakor predvideno v ustavi. Vendar sa ta okolnost ne more smatrati za protiustavno, ker je po ustavnem predpisu meja med pravilnim in nepravilnim v istini težko doloSIji^^a. Izpostavljen pa je ta način ureditve istim lOčfitkom kakor § 1313 češkosilov. načrta, da je s priV(zetj©m te določbe v o. d. z. zabrisana meja med javnim telesom kot subjektom javnega prava in subjektom zasebnega prava. Ali naj država tudi pri zaključenih pogodbah odgovarja samo za dolus in culpa lata svojih reprezentanitov, dočim jamčijo druge pravne osebe tudi za culpa leviš in cesto celo za golo naključje? To neskladnost utegne povizro-čiti prevzem predlaganega § 1341 v sistem o. d. z., ker bi se s tem poistav-Ijale vse druge odškodninske doloSbe o. d. z. izvien veljave iza državo in samoupravna telesa. zlasti še, ko je za takšno jamstvo zahtevati izrečen zakonski predpis. »Nepravilno« je po tem identično z izrazom »nezakonito« v čl. 91 ustave iin čl. 1 zak. o min. odgov. Po teh določbah je odgovorna država za škodo, ki jo učinijo ministri z nezakonitim izvrševanjem službe, tudi tu ni omejena odgovornost samo na kršitve, učinjene namerno ali iz velike nemarnosti. Nezakonito in nepravilno je to, kar ni v skladu z zakoni oziroma nasprotuje izvršilnim predpisom, izdanim temeljem zakonov. Nezakonitost aH nepravilnost morata biti podani očitno; to se pravi: uradna odločba ali dejanje mora izrekati nekaj drugega, kakor je moglo slediti iz pozitfvoega prava. Stranki bo treba dokazati samo neskladnost uradne odločbe, izdane po javnem organu, z ustreznimi zakonitimi predpisi. Kdo je kršil in kako, to ne zanima pri vprašanju nezakonitosti in nepravilnosti. Zlasti je neodločilno pri tem, kako odgovarja napram javnemu telesu organ sam, to vprašanje je urejeno po drugih vidikih kakor pa vprašanje odgovornosti javnega telesa napram poedincu. Izločiti pa je iz pojmov nezakonitosti in nepravilnosti one primere, ki dopuščajo po zakonih različno tolmačenje. Korigirati nepravilno interpretacijo je stvar višjih stopenj in mora obveljati tolmačenje najMšje stopnje za pravilno. To velja prav tako glede odločb upravnih oblastev kakor o odsovonnosti države in samoupravnih teies po čl. 18. ustave. 197 glede sodtaih odločb in ne gre, da bi ena vrsta javnih oblastev pobijala tolmačenje drugih oblastev. Zato pa je pogoj nezakonitosti in nepravilnosti, da sta v pobijanem aktu podani očito. Ne more se smatrati tudi za nezakonito ali nepravilno, kadar je smelo odločiti oblastvo po svobodnem preudarku, kjer je siviobodni preudarek dopuščen in se pri tem formalne in materijalne meje, svobodnemu preudarku stavljene, niso prekoračile. Ako sloni odločba na svobodnem preudarku, potem tudi motivi, ki so bih odločilni zanjo, niso prav nič mero-dajni. Upošteva se vselej samo končni učin. Nezakonito ah nepravilno dejanje mora biti izvršeno v službi. Včasi je težko pravilno ugotoviti, ali je organ izvrševal službo ali ne, ko je učinil škodo. Odklanja se na eni strani odgovornost za kaznilva dejanja, češ da organu kaznivih dejanj službena dolžnost ne nalaga in da nobena družba ne more odgovarjati za takšna dejanja drugih oseb. Na drugi strani pa se skuša naprtiti javnemu telesu odgovornost za vse, kar je storil organ. Ne eno ne drugo ne smatram za pravilno. Gotovo država ne odgovarja, če vojak na vojaškem pohodu porabi priliko odmora in gre v bližnjo hišo prosit kruha, pa zabode z bajonetom kmetico, ki prošnji ni ugodila. Ali pa če razsaja na veselici pijan finančni stražnik, ki na njej ni službeno prisoten, ter rani eno ali več oseb. Prav tako tudi ne. čc ukrade sluga depozitnega urada, ki si je preskrbel skrivaj ključ od blagajMie, hranjeno gotovino ali vrednostne papirje. Slično bo treba odločiti, ako nezvesti pisarniški uradnik po-tvori podpis svojega predstojnika in s tem učini nekaj škodljivega za drugo osebo. V vseh teh primerih dejanje javnih organov ni v zvezi z njih službo: vojak ni izvršujoč vojaško dolžnost stopil v hišo kmetice, finančni stražnik ni opravljal službe na veselici, davčni sluga ne rokuje z depoziti in pisarniški uradnik nima pravice izdajati odločb. Kjer torej ni prave zveze s službo, ne bo m-oči govoriti o kršitvi službe, in organ sam odgovarja za svoje ekscese po običajnih pravnih načelih. Ako pa je bilo nepravilno dejanje učinjeno v izvrševanju javne službe, tako da se ne da ločiti od nje, tam odgovarjata država ali samoupravno telo, pa najsi ustanavlja dejanje organa tudi po kazenskih zakonih odgovoren čin. N. pr. če izda podmičeni I^^S o odgovomosti države in samoupravnih teles po čl. 18. ustave. J sodindk krivično sodbo aH če prekorači poUcijski stražnik pravico uporabe orožja in poškoduje telesno koga in podobno. V praksi se cesto dogaja, da državni uradniki sami tožijo državo na priznanje svojih pravic, zajamčenih po činovnisl:em zakonu. Prav za prav res ni med državo in njenimi uslužbenci nobene pogodbe, vendar je razmerje med obema določeno po zakonskih predpisih, ki urejajo to razmerje. Ti predpisi določajo tudi, kakšno pot mora nastopiti organ za popravo krivice. Ce se torej pravočasno ne nakaže plača ali pokojnina, je izključena pot pravde,"") če to ni izrecno priznano, kakor n. pr. po belgijskem aH nemškem pravu. Ako pa se zgodi krivica in je bil kdo proti predpisom ali temeljem izkrivljein'h dejstev odpuščen iz službe ali upokojen, potem je i)odano ne-ziikonito ali nepravilno izvrševanje službe in odgovarja /.a posledice država. Kar pa se tiče samoupravnih organov, se jim pravdna pot za njih zahtevke iz službenega razmerja ni nikdar osporavala. Samoupravna telesa so namreč pravne organizacije nižjega reda, oborožene s silo, kolikor jim jo nudi v pomoč nadrejena država, državna oblastva so poklicana soditi o razmerjih samouprav napram drugim pravnim subjektom, koUkor ta izrecno niso izvzeta in odkazana v odloče-vanje samoupravi. V vseh teh primerih gre za tzv. javne pravice državlja'iov, torej tam, kjer nastopata država ali samoupravno telo kot oblastvo, kot imperij. Kjer imenovana nimata tega značaja, kjer nastopata kot privatnopravni osebi, tam ni mesta za uporabo čl. 18, najsi se udejstvujejo v njih imenu tudi javni organi. Pri tem ni pozabiti, da je pojem fiska ali erarja širši od pojma države kot zasebnopravnega subjekta. Država se ne imenuje erar samo tedaj, kadar nastopa kot podjetnik, lasmik, dedič " Krek: Das Verfassumgsrecht... str. 24 in sedaj Krek-Skerlj, op. C. str. 63. Nasprotno Knmamudi: Administratiivmo pravo 1921, str. 79, ki trdi, da so namešičanje, odpuščanje in upoikojevanje uslužbencev javno-prav|ni akti in da je pravica na plačo in pakojnino javnega značaja. Visokost teh pa je privatnopravne prirode. Čim imia uslužbeiiiec to pravico, je sklenjena med obema pogodba, po kateri ima nameščenec pravico, iztožiti plačo ali pokojnino. Ol. tudi odločbo št. 60 v izbirki Themis VH., po kateri je pristojen edinoJe mlinister. da odloči o \&m, ®re li osebi pravica do pokojnine ali ne. o odgovornosti države in samoupravniii teles po čl. 18. ustave. 199 iii podobno, marveč sploh v vseh imovinskih stvareh, tudi kot izterjevateljioa davkov in javnih dajatev, torej v javno-oblastni lastnosti. Ako je država lastnik zemljišča, je presojati vsa pravna razmerja glede tega zemljišča po normah civilnega prava, torej tudi, če upravnik tega zemljišča, i^i jc uradnik in ima po svoji službeni dolžnosti skrb zanj, zabratijuje zasebnikom izvrševati služnostne pravice na tem zemljišču. Ako pade z državnega ali samoupravnega poslopja kos opeke ah se utrga telefonska žica, najsi se zgodi to po nemarnosti javnih funkcijonarjev, odgovarja javno telo kot lastnik po določbah o. d. z. Ako prevaža vojaški voznik drva ali konjsko krmo za svojo vojaško edinico in napravi škodo, bodisi da povozi koga ali udre v mestu šipo, odgovarja zanj država prav tako kot privatni prevoznik za svojega hlapca."'*! Vse dolžnosti in pravice, ustanovljene s posebnimi pogodbami za javno telo, je presojati po zasebnopravnih predpisih. Ako določa čl. 22. fin. zakona za leto 1928/29, da je odgovoren državni organ za materijalno škodo, povzročeno s tem, da je sklenil pogodbo brez soglasne odločbe ministra za finaace za izplačilo v tuji valuti, in obenem proglaša to pogodbo za neveljavno, je to samo poudarjanje zasebnopravne norme, da pooblastitelj ni vezan, kadar je pooblaščenec prekoračil dano mu pooblastilo. Pošta in železnica tudi kot javni prometni sredstvi ne izgubita značaja prometnega podjetja, čeprav sta v državnem obratu. Samo organizacija in vodstvo peklov sta določena po upravnih predpisih, na zunaj pa stopata v stik z občinstvom s civilnopravnimi pogodbami. Za škode Xi jiii imajo pri poštnem prometu zasebniki, je država odgovorna po določbah pravilnika za notranjo poštno službo I. del od Id. decembra 1921 št. 68053 čl. 68 do 81. V teh členih je urejeno kakšne odškodninske pravice nastanejo, če se poštne pošiljke izgubijo, napačno ali prekasno vročijo."'^) Za železniške prevoze veljajo določbe Nasprotno iCdloičIba stola sedmorice, odd. iB., Pravm. zb. št. 138. Nasprotnega mnenja najbrze Tasič, op. c, str. 724 in kakor se zdi tudi SI. Jovanovič, op. c., str. 431, Iki navajata tudi pomrtne vročbe poštnih pošM'jk in brzoTavov za vzglede nepravilnega izvrševanja službe. — OTelj sedaij tudi čl. 10 prav-iHnika o prenašanju pošiMk po zraku v notranljem proimetu K SHS, od 10. februarja 1938, SI. N. 80/XXViI, Ur. 1. 112. 200 o odgovornosti države in samoupravnih teles po čl. 18. ustave. Železniško - saobračajne uredbe od 25. aprila 1925, Ur. 1. št. 307, SI. N. 185/XL. Slično tudi po zakonu o zrakoplov-stvu od 22. februarja 1928, Ur. 1. 83, SI. N. 50/XIII. v členih 88 do 90 pod zaglavjem »škode in odgovornosti«, dalje po pravilniku o poštnem avtomobilnem prometu od 12. junija 1926, št. 317, Ur. 1. SI. N. 167/XLVI. Vsi ti predpisi so samo del trgovinskega, torej zasebnega prava. Enako velja glede drugih podjetij, zlasti ruanikov, tovarn in podobno, ki so javna lastnina. Velike važnosti je ugotovitev, kdaj so uporabni za javno telo predpisi javnega prava in kdaj zasebnega prava. Potem se ravna, za kakšno krivdo in za kaj je javno telo sploh odgovorno, kolikšna odškodnina se more zahtevati, pred katerim oblastvom se te pravice uveljavljajo in kdaj odškodninski zahtevek zastara. Kaj naj se razume pod škodo, ne povedo natančneje ne čl. 18 in 91 ustave, prav tako ne čl. 1 in 4 zak. o min. odgv. in tudi ne čl. 27 do 34 zakona o sodnikih.^^ ) Vendar pa se morata Prištevati zadnja dva k izvršilnim predpisom, ki naj dasta možnost, da se uvede ustava v življenje. To je nov dokaz, da so tudi ustavni predpisi takoj obvezni, ako je možno glede na celotni pravni sistem ugotoviti v njih izraženo normo. Brez oklevanja bo odločiti, da mora biti povzročena škoda gmotna,^*) ki je ocenljiva v denarju, saj priznava odškodnino za imaterialno (idealno) škodo naše pravo samo v izjemnih primerih (n. pr. čl. 62 zakona o tisku). Pri vprašanjih odgovor-nosti javnega telesa se tudi ne tretira prav nič oblika kriv- ^' ^ ) 'Dostej že parkrat dt. predlog zakona o sodnikih rednih sodi.šč je bil medtem sprejet v iNarodni skupščini. Ni pa bil do današnjega dne še objavjljera v Službenih Noviniah. V veljavo ima stopiti z dnem 1. aprila 1939, zato naj se tudi smatrajo navedbe tega zakona v tej razpravi samo za to, kar so, namreč da se namerava uvesti zakon talke vsebine, ki ran-vija obširneje v čl. 18. ustave izraženo normo. Izrecno pripominjam, da se glasi siprejeti čl. 33 po tiskanem izve.štaju izakonodajmega odbora takole: »Tužba protiv sudije u slučaju datog odobrenja da ima mesta gonjenju zibog krivičnog dela...« itd. Ta tekst torej ne podpira naziiranja, izrečenega prii opomibi 26). podpira marveč prej nasprotoo nabiranje. Koliko je seveda razpoložljivi mi tekst pravilen, ne morem presoditi, ogniti se da samo očitnim — a to Številnim tiskovnim pomotam, ni. Tasič, 1. C. str. 731. o cKligovornosti države in samoupravniii teles po ČJ. 18. ustave. 201 de javnega organa, dovolj je, da je bila z nekim dejanjem povzročena škoda in da je ta škoda vprav posledica dotičnega oblastvenega čina (načelo vzročne zveze). Ali se povrača samo resnična škoda, iki jo je imel državljan (dam-num emergens) ali tudi odišli dobiček, je vprašanje, ki bo nanj odgovoriti po občnih načeHh, ko določba o tem popolnoma molči in ravno taiko tudi cit. določbe zakona o min. odgovornosti in zakona o sodnikih.^') Napram oškodovancu odgovarja javno telo za vso škodo tudi tedaj, če je na nepravilnem upravljanju službe poleg javnega organa kriva druga od oškodovanca različna oseba. Zaradi tega bo javno telo poleg druge osebe vedno solidaren dolžnik. Moreta biti tudi skupaj tožena pri sodišču, pristojnem za sospornike. Upoštevati pa je tudi možno krivdo oškodovanca samega. Pri tem bo odgovarjalo javno telo samo sorazmerno. Popolna oprostitev države ah samoupravnega telesa skoraj ne bo možna, ker odgovarjata za vsako krivdo in si je težko predstavljati, da bi javni organ izvršil svoj urad brez sleherne lastne krivde samo pod vplivom tuje osebe.^^) Pri vprašanju škode je nadalje največje važnosti, da se določi, kdaj je škoda nastala. Potem se ravnajo zlasti odgovori na vprašanja o pristojnosti sodišč in o zastaranju tožbe-nega zahtevka. Že v uvodu je omenjeno, da skušajo javne korporacije za-jamčiti zakonito in pravilno izvrševanje izdanih predpisov s tem, da so podvrgle odločbe nižjih oblastev presoji višjih stopenj. Kjer teče zoper oškodovalni ukrep nižjega oblastva pritožba, nastopi škoda šele po pravnomočnosti tega ukrepa, tam še ni mesta za tožbo po čl. 18.^*) Škoda sploh še ni nastopila. Prav tako državljanu pač ne bo priznati pravico po čl. 18, če je opustil razpoložna pravna sredstva zoper krivični oblastni čin, kajti njegova dolžnost je, da pre- Arg. »za škode« v ustavni določbi bi se dalo trditi, da je iniišlien samo damnuim energens. Ce bo obveljal cit. ipredlagani tekst § 1341 o. d. iz.. bo po sistemu o. d. z. odškodnina obsegala vedno 'tudi 'Incrum cessans. kar bi bilo glede na veliki riziko javnih teles odManjati. " Pač pa bi bilo možno -to tedaj, če bi odgovarjala država in samii> lUipravno telo samo za dolns in culpa lata. " Tako odločba stola sedmorice. odd. B. Pravn. zb. št. 57, 202 o odgovornosti države in samoupravnih teles po čl. 18. ustave. Tako tudi predlagani § 1341 o. d. z. Cl. 38/5 ,zak. o sodnikih ima samo »kadar je odločba... postala pravnomočna«. " 'Pod zakonom je razumeti tudi uredbe z zakonsiko močjo. Gl. Jovan Jovanovič: Priručniik 1926, str. 61. iskusi nepravilno uradno dejanje. Država ni ustanovila višjih sitopenj samo za to, da se dožene teoretična pravilnost oblastnih dejanj, nego tudi za to, da obvaruje državljane pred pretečo škodo in tudi sebe pred sličnimi zahtevki državljanov napram nji. Zato je vsak, kdor se namerava poslužiti tožbe po čl. 18, zavezan, da izčrpa prej vsa redna pravna sredstva, ki so mu razpoložna v danem primeru.*") Odstopi se od tega načela samo tam, kjer je škoda nastopila takoj z uradnim činom in je neodvratna, zlasti ako je bila škoda povzročena z delom in ne z oblastnim aktom. N. pr. ako je kdo telesno poškodovan od javnega organa in je organ pri tem očividno prekoračil dovoljenje za uporabo orožja, dalje ako je tržno nadzorstvo trgovcu zaplenilo kot škodljivo (neužitno) blago in ga takoj uničilo in podobno. Sicer pa je vztrajati na tem, da se mora preteča škoda z možnimi pravnimi sredstvi odkloniti. Poleg rednih upravnih instanc imamo še upravna sodišča in državni 'Svet, ki vrše kontrolo nad upravnimi oblastvi. Tožba na upravno sodišče in državni svet je dopustna, ako je akt upravnega (in tudi samoupravnega) oblastva kršil pravico ali v zakonu") osnovan neposredni osebni interes tožite-Ijev. Tožitelj ima torej zoper takšen upravni akt, še pravico tožbe na upravno sodišče oziroma državni svet, čim je izčrpal predvidena pravna sredstva v upravnem postopku. Ali je do rešitve teh tožb izključena tudi odškodninska tožba po čl. 18. ustave, ali sta dopustni obe zaeno, druga poleg druge? Tožba na upravno sodišče nima odložne moči. Upravno oblastvo, torej oblastvo, ki je izdalo pobijani upravni akt, pa sme po tožiteljevi prošnji odgoditi izvršitev upravnega akta do končne upravnosodne odločbe, če to dopušča javni interes ali če bi prizadela izvršitev škodo, ki se ne bi dala popraviti (čl. 36 zak. o upr. sod'.). Kakor videti, je prepuščeno popolnoma prostemu preudarku upravnega oblastva, ali naj odloži pobi- o odgovornosti države in samoupravniii teles po čl. 18. ustave. 203 Jani upravni akt ali ne. Ce upravno oblastvo ne smatra za umestno, more v tem primeru takoj izvršiti svoj ukrep, v drugih ga praviloma mora oziroma se oškodovani ne more zanašati, da se ne bo izvršil. Zato bo dopustna odškodninska tožba, ne da bi bil prisiljen oškodovani pritoževati se pri upravnih 'sodiščih, in mu. opustitev upravne tožbe ne pogubi odškodninskega zahtevka. Pač pa se bo treba nasprotno odločiti, da vložitev tožbe pri upravnem sodišču zavira odškodninsko tožbo, kolikor se je namreč nadejati, da se bo dosegla z upravno tožbo odstranitev oškodovalnega akta in s tem tudi učinjene škode. Ne gre namreč, da bi se razpravljala ista stvar na dveh tirih, takšna kumuiacija bi bila v posmeh vsaki smotrenosti. S pravnomiočno odločbo upravnega sodišča je pa končno rešeno tudi vprašanje zakonitosti ali nezakonitosti upravnega akta in s tem rednemiu sodišču odvzeta vsaka možnost, v tem pogledu presojati pobijani upravni akt z drugega vidika. Na izrek upravnega sodišča bo namreč redno sodišče vezano, dejanje javnega organa je končnoveljavno spoznano za nepraviilno ali pravilno. Kontrola nad pravnom^očnim izrekom upravnega sodišča ni več kontrola nad dejanjem upravnega oblasitva. Kakor pa zavira tožba na upravno sodišče vložitev tožbe na redno sodišče, tako naj ima tud|i kesneje vložena upravna tožba to posledico, da se postopanje na odškodninsko tožbo pri rednem sodišču prekine. Navedeni razlogi govorijo nedvoum'no zato. Upravna sodišča, kamor prištevamo v širšem pomenu besede tudi državni svet, so namreč že po svojem bistvu in sestavi, dalje glede na strukturo upravne organizacije v prvi vrsti poklicana, da sodijo o zakonitosti ali nezakonitosti upravnih aktov, upravna sodišča niso civilnim sodiščem subordinirana nego koordinirana, civilno sodišče ne more biti vsemogočno napram- drugim, tudi nezavisnim sodiščem. Ce naj bo drugače, potem je dana možnost nasprotujočih si izrekov diveh sodišč o zakonitosti uradnega čina. Na katero naj bo javno telo vezano? To utegne privesti v praksi do nepredvidenih komipHkacij in cesto prav neljubih posledic/^ *^ iRes v tekstu zagovariana imisel ni v skladu z določbo pri nas veljavnega c. pr. r., zlasti ne § 190. Toda smotrena je edino-le predlagana 204 O odgovornosti države in saraoupravmih teles po čl. 18. ustave. Tožba za odškodnino zastara v 9 meseci li. I)e\'ci-mesečni rok je pravi zastaralni in ne preikluzivni rok. Zato prične teči šele s trenutkom, ko je škoda nastopila in veljajo zanj določbe o ovirah (med te je šteti tudi vložitev tožbe pred upravnim sodiščem) in prekinjenju zastaranja, kakor jih pozna držalvlljans!ko pravo. Kdaj nastane škoda, je že gori povedano, redno bo nastop pravnomočnosti uradnega čina tudi pričetek oškodovanja, zlasti tam, kjer je neskladje uradnega dejanja s pozitivnim pravom očividno.*^ Ako pa je prišlo do uradnega aikta vsled dejanjia, ki iz ukrepa samega ni vidno ali vsaj ne njegova nepravilnost, prične teči zastaralni rok šele od dne, ko je oškodovani zaznal za nepravilnost,**) n. pr. ako se sklicuje oblastveni ukrep na poročilo drugega organa, o katerem se šele naknadno zve, da je neistiniito ali ipotvorjeno. Tako tudi zakon o sodnikih, čl. 28/5: devetmiesečni rok se računa od dne, ko je postala nepravilna odločba pravnomočna, ako odločba ni bila predana oškodovancu ali je bila škoda prizadeta z drugim dejanjem ali opuščenjem, od dne, ko je oškodovani za oškodovanje zaznal. Za razpravljanje o teh odškodninskih zahtevkih so pristojna redna sodišča. Pod rednimi sodišči je razumeti civilna sodišča v nasprotju z upravnimi sodišči, ki bi se jim tudi dalo poveriti sodstvo o teh zahtevkih. Tako v Franciji, kjer vsled striktno provedenega načela o ločiM sodne oblasti od upravne perhorescirajo sodstvo civilnih sodišč o zahtevkih zoper državo. Tudi Avstrija je tik pred svetovno vojno pripravljala zakon o imovinskopravni odgovornosti države, ki je predvideval kompetenoo upravnega sodišča (Plojev načrt). Naša ustava pa se je odločila za pristojnost rednih sodišč in to brez izjeme, ki je ni napravila niti pri odškodninskih zahtevkih, nastalih vsled ministrskih dejanj.*'" Pred rednim civilnim solucija, zlasti ko upravna sodišča niso upravna loblastva ne.g'o sodišča. Zato je (Zahtevati vsaj de lege ferenda takšno ureditev. *' fTako odločba stola sedmorice, odd. iB. Pravn. zb. št. 57. Talko odločba stola sedmorice, -odd. B. Pravn. zib. št. Ii38. Tako zavrača na civillnioipravnio pot tudi pripomba k -čl. 6 pravilnika o postopanjn ob nezgodab v arakoplovni službi itd. od 10. jiimija Ur 1. 308 SI. iN. XiLIiIlI. Cit. tekst § il341 pa pripušča v tem pogledu tudi izjeme, kar ni po ustavi.Tu^di po zak. o sodnikih je v poglavju VII.. ki go- o odgovornosti države in samoupravniii teles po čl. 18. ustave. 205 sodiščem bo uveljavljati državljanom tudi odškodninske zahtevke zapor samoupravno telo (čl. 100 zak. o obl. in srezki samoupraVii, zadnji odst.)") Težje bo odločiti, pred katerim rednim sodiščem je iznesti odškodninski spor. Pri nedostatku natančnejše določitve je treba poseči po občnih normah o podsodnostih. Ker se kosa čl. 18 prav z vsemi določbami avstrijskega sindikatnega zakona iz 1. 1872, je imeti ta za razveljavljen prav v vseh točkah in je torej popolnoma prestal veljati. Država je bila po sindi-katnem zakonu odgovorna pravzaprav samo kot porok in plačnik, po čl. 18 pa je odškoidninska obveza napram državljanu samo njena. Tudi ne kaže samo v tem edinem primeru delati izjemo, v ničemer utemeljeno. Poklicano soditi o tožbi bo torej redho sodišče I. stopnje. Pri nas se bo določevalo to za sedaj še po § 4 naredbe od 9. marca 1898, št. 41 drž. zak., kadar bo tožena država. V drugem primeru te določbe, kadar bo določiti kraj, kjer se je nepravilno uradno dejanje učinilo, bo določena pristojnost po uradnem sedežu dotičnega organa, ki je nepravilni čin zakrivil. Če je bilo to ministrstvo, po sedežu ministrstva, sicer vehkega županstva aH srezkega poglavarja, ne glede na to, kdo je izdal krivični odlok. Zadnjih dveh tedaj, ako sta res izdala dotično rešenje v lastnem področju, če tudi po predhodnem vprašanju pri nadrejenem obla-stvu ali po njegovem pooblastilu. Sedež nižjega oblastva bo odločal tudi, ako je izdalo nezakoniti ukrep na zapoved višjega oblastva, a v lastnem področju. (Prim. čl. 90 zakona o civilnih uradnikih in ostalih državnih uslužbencih in čl. 67 zakona o državnem prometnem osobju, ki odrejata, da tega, kar kazenski zakonik prepoveduje in kaznuje [po zadnjenaved. čl. tudi nalogov, ki bi očito ogroziH varnost prometa!, ne sme nižji uslužbenec tudi na zapoved višjega nikoli izvršiti. Ce bi nižji uslužbenec kaj takšnega zakrivil, smatrati bi bilo to za njegovo dejanje). Ce pa je podrejeno oblastvo zgolj intimiralo vori o odgovornosti sodnikov, predpisana za odiškodniinske zahtevke redna civiOnopravna pot. Gl. tudi T a si č op. c. str. 723. " Tako tudi Krelk-Škerlj, op. c, str. il6, 51; in Krek, op. c. 118, 119; nasprotno, da razsoja o temelju vedno upravno sodišče, brez utemeljitve SI. .lovanovič, 1. c. str. 400. 206 O odscvornosti države in samoupravnih teles po čl. 18. ustave. ukrep višjega oblastva, ne da bi samo kaj sodelovalo, potem je smatrati za oškoidovalca višje oblastvo in za kraj dogodka sedež tega višjega oblastva. Oblastno in srezko samoupravo bo tožiti na sedežu oblastnega ali srezkega odbora, občine na sedežu njih predstojništva. De lege ferenda bi bilo vse te kom-petence izenačiti in poenostaviit z določbo, da je tožiti tam, kjer je škoda nastala, torej praviloma na domovališču oškodovanca. Nezakonitost in nepravilnost bo lažje dokazati oziroma bo dokaz po večini teoretski in torej izvršljiv kjerkoli, dokaz škode pa je navezan dostikrat na kraj in osebo. Tudi bo takšna podsodnost v prid oškodovancu, ki bo lažje vodil pravdo na svojem domovališču kakor pa v oddaljenem upravnem centru. Za Stvarno pristojna naj bi se določila pri vseh pravdah zborna sodišča I. stopnje. Pri takšnih pravdah treba sodnikov z večjo izkušnjo, ko ne gre za pogostne zasebno-pravne stvari, ampak za presojo upravnih predpisov, ki imajo zase že videz zakonitosti in pravilnosti. Okrožno sodišče naj bi bilo izključno pristojno tudi v primeru sospomištMa, kadar bi bila tožena še druga oseba poleg javnega telesa. VI. V množici vprašanj, ki se pojavljajo ob reševanju materije p imovinski obveznosti javnih teles za učinjene škode, je med najvažnejšimi vprašanje odgovornosti javnega organa napram javni organizaciji za popravljeno škodo, učinje • no po njem. »D o t i č n i o r g a n je odgovoren njima«, t, j. državi in samoupravnemu telesu, se glasi lakonično zadevni izrek ustave. Vselej in brez izjeme za vso škodo in kako naj se uveljavi ta zahtevek? Tudi s tožbo in v 9 mesecih'-Kakor smo spoznali za pravično, da je odgoivomo javno telo pač za vsako nepravilnost, ni moči postaviti isto načelo za odgovornost javnih organov. Prestroga imovinska odgovornost bi bila prej ovira kakor pa pospeševateljica veselega izvrševanja službe, krotila bi prekomerno njih inioijativnost in pri pretežni večini izključevala vsako uradovanje, ki je zanj prevzeti le količkaj odgovornosti. Omejiti je zato odgovornost javnih organov napram svoji organizaciji samo na težje krivdne oblike, na namero in veliko nemarnost. To pa v ustavi ni izrečeno, ki v tem pogledu pobliže sploh molči. Potreben je zato poseben zakoniti predpis. o odgovornosti države in samoupravnih toles po čl. 18. ustave. 207 Cl. 4. zak. o min. odgovornosti nalaga prosto, brez po-bližje določitve ministrstvu povračilo vse škode, ki jo je imela država. Toda ministri imajo izjemno stališče. Odgovorni so sicer za nezakonito izvrševanje službe, pregon pa je v rokah narodne skupščine, ki more uvaževati vse okolnosti in obtožbo radi njih tudi opustiti. Takšne uvidevnosti cesto ni pri nadrejenih oblastvih, zlasti ako se v celotni upravi prav krepko poudarja fiskalno staUšče. Zato določbo tega člena ni raztezno uporabljati v zvezi s čl. 18 ustave na druge primere. Splošnega zakonitega predpisa, ki bi urejal to stvar, doslej nimamo. Predpisi činovniških zakonov, da mora uslužbenec izvrševati svoje dolžnosti vestno, marljivo in opustiti vse, kar bi bilo na škodo službe, so splošni predpisi in premedli, da bi se mogla izvajati iz njih tako dalekosežna posledica kot je zaveza za povračilo vsake škode. Res pravi člen 83 zak. o drž. prometnem osebju, da odgovarja vsak uslužbenec državni prometni napravi za vse poškodbe in škode državne imovine in da mora vobče povrniti vsako škodo, ki jo je prizadejal napravi s hudobnim namenom ali z malomarnostjo, toda to besedilo kaže, da gre samo za škode, ki jih je prometni uslužbenec učinil državni imovini, to je državi sami. Dalje pravi isti člen, da odgovarja vsak uslužbenec prav tako za poškodbe, manjke in izgube privatne imovine, ki je poverjena prometni napravi ter da se povračilo te škode odreja uradoma. Toda ti primeri se tičejo že razmerij, pri katerih nastopa prometna naprava kot zasebnopravni subjekt in ki stoje torej zunaj okvira, začrtanega s čl 18. Tudi zakon o glavni kontroli obsega le določbe, ki naj ščitijo državno imovino in obvarujejo državo škode pri upravljanju javnega denarja. V njem zažugana odgovornost je le jamstvo za škodo, povzročeno državi sami, ne pa državljanom. Več ali manj podobno se izražajo tudi drugi zakoni in pravilniki, izdani za prometna državna podjetja ali za razHčne državne finančne ustanove. Drugi pozitivni določbi sta znani čl. 112 ustave in analogen čl. 13. zak. o državnem svetu in upravnih sodiščih. S tem pa ni izrečeno prav nič drugega, kakor da si mora država za regresno tožbo preskrbeti dovo-jenja imenovanih faktorjev. Zato je povsem utemeljena, prav 208 o odige^oimosti države in samoupravnih teles po čl. 18. ustave. nič smela trditev, da ima naša država do danes za povrnjeno škodo regres napram svojim organom samo v nekaterih primerih. Poprej za dejanja svojih organov (razen v izjemnih primerih) sploh ni odgovarjala in ji torej regresni zahtevek ni mogel nastati. Odtod tudi praznina v zakonodaji. Sedajšnji predpis pa regresne odgovornosti ni pobliže normiral, ampak očitno prepustil to bodočnosti. Uvaževati je treba pri tem zlasti, da je po smislu čl. 18 ustave smatrati, da je tudi za regresni zahtevek napram organu predpisana pot redne civilne pravde,", kar je prejšnjim zakonom docela tuje, in da so s tem tudi raz to stališče prejšnji zakoniti predpisi razveljavljeni. Zato že vsled te ustavne določbe same izjeme ni bilo dopustiti niti za sodnike na teritoriju Bosne in Hercegovine, kjer je zakon od 23. decembra 1913 o ustavi za sudove normiral redno pravdno pot za regresni zahtevek, ako je bila zemaljska uprava obsojena na odškodnino. Ustavna določba čl. 18/3 obravnava namreč vse vprašanje odgovornosti s povsem drugega stališča, kakor pa predustavni predpisi in se zato ni moči odločiti, da bi samo drobec teh predpisov, sicer po pretežnem delu svojega obsega razveljavljenih, dajal še za naprej živo pravo. V potrdilo tega je navesti, da se skuša v novih zakonih urediti imovinska odgovornost državnih organov. Tu je omeniti 3 odst. čl. 110 zak. o neposrednjih davkih, ki ustanavlja odgovornost občinskih organov za škode, nastale vsled zlonamernega, nepravilnega popisa za državno blagajno in — za davčne zavezance. Občinski organi nastopajo tu v imenu diržave. V zvezi s čl. 18. ustave pa je občinske organe očivid^no smatirati za odgovorne napram državi, bi je odskodovala oškodovance, ti pa imajo pravico na odškodnino zoper državo. Dalje je kazati na že večkrat cit. predlog zakona o sodnikih in sedaj na zakon sam. Po čl. 27 tega predloga sodijo redna sodišča o povračilu škode, ako je bila država v smislu " ilzjenna po uredbi o vojaški discipliind od 9. julija 1923 št. 45/24 Ur. 1., 81. N. 1/24: Afco ije Skoda poipolnama dosnana in inie praseiga 3000 Din, odlioiči o odšikodiniinii ipristojni vdjaški povelijnik, sicer pa zavrne oškodovanca na pot civilne pravde. Vojaška oblastva izrterjajo tudi odškodnino iz denarnih pristojbin in denarnih prejeimkov, če to ni možno, odstopi se predpis civilnemu oblastvu. 1 o odgovornosti države in samoupravnih teies po L1. 18. ustave. 209 14 Člena 18. ustave po tožbi privatne osebe obsojena na odšl