Sim.ma KIKTEC,- ™ ČLANEK SPREMEMBE POLICY OMREŽJA IN NJIHOV VPLIV NA POLITIKE Povzetek. Smoter članka je pokazati {»omeii in moč sprememb, ki se odvijajo v nekem političnem ozimina policy prostoru. Teoretične razsežnosti omenjenih Qwlicy) sprememb bomo prikazali na praktičnem primeru, prek medčasovne analize delovanja enega izmed najbolj strateških policy sektorjev posameznih držav - telekomunikacijah. Naš osnovni namen bo zalo prikazati, kako je v obdobju desetih let potekalo delovanje slovenskega telekomunikacijskega sektorja ler kakšne vrste policy sprememb so se v nJem odvijale. Članek Je strukturiran v dva večja sklopa, kjer v prvem razdelamo teoretične poglede na telekomunikacijsko politiko, njen razvoj na ravni nacionalne države (primer Slovenije) ter podamo še krajši povzetek le-tega na ravni EU. Nadalje prikažemo ključne dimenzije sprememb v sektorju in jih v drugem dehi s pomočjo koncepta policy omrežij analiziramo in hkrati povežemo teoretične in praktične ugotovitve raziskovanega pojava. Pri preverjanju hipoteze, da se na področju slovenskega telekomunikacijskega sektorja odvija vrsta različnih tipov (policy) sprememb, kjer je specifičnost posameznega tipa odvisna predvsem od vsebine te spremembe, bomo tako sledili policy analitičnemu pristopu oziroma konceptu policy omrežij ki se pojavlja znotraj teorije o analizi politik. Pri tem si bomo pomagali predvsem s sekundarno analizo dosegljivih virov s področij policy analize in omrežij ter telekomunikacij in podatkov, dostopnih na svetovnih spletnih straneh ter poglobljenimi razgovori z akterji, ki imajo vpogled v delovanje sektorja. Ključni pojmi: telekomunikacije, spremembe, tipologija policy sprememb, policy omrežja, policy področje, demonopo-lizacija, akterji, odnosi, medčasovna primerjava, mehanizmi, Slovenija ' Simona A'n.v/ec asiswmka stažistka na liikitlieti za drnibene vede. Telckomunikacijc in njihov pomen S telekomunikacijaiui lahko označimo vsak prenos, oddajanje ali sprejemanje znakov, signalov, pisane l>esede, slike, zvoka ali sporočil po žičnih, radijskih, optičnih ali drugih elektromagnetnih sistemih. Preko javnega telekomunikacijskega omrežja oziroma javne telekomunikacijske infrastrukture pa je omenjeni prenos signalov med določenimi omrežnimi priključnimi točkami tudi dejansko možen (MeSe, 1997). V zadnjem desetletju se je razvoj na tem področju odvijal s hitrostjo, ki ga pred tem ni bilo zasledili niti v petde.seiih lelih delovanja skupaj (Jagger, 1999). Intenzivnemu tehnolo.škemu razvoju, ki ga zaznamuje predvsem konvergenca telekomunikacij, računalni.štva in informacijskih medijev, se sedaj priključuje .še zahteva po liberalizaciji telekomunikacij ter z njo povez;inimi procesi deregulacije in privatizacije. Področje telekomunikacij je tako danes največja gospodarska veja v svetovnem merilu, eno najhitreje razvijajočih .se tehnologij in ključni faktor za us|)eSno po.slo-vanje. Uporabniki v .skladu z lastnimi potrebami zahtevajo kraje\'no neodvisno, hitro in gibljivo izmenjavo informacij. 'relefon.ska infra.sirukiura (fiksna in mobilna) je tako sedaj najpoinembnej.ši telekomunikacijski segment, kjer pa bo vedno večje jKJtrebe uporabnikov možno zadovoljiti le z integracijo med telefonskim, Ix>datkovnim in radiofuznim omrežjem in storitvami, ki skupaj omogočajo hiter in ažuren dostoj) do potlatkov, informacij, dogaj.mj, odločitev m idej, ne glede na geografske, politične ali druge družbene značilnosti. Pospeševanje razvoja telekomunikacij dokazujeta tudi slevleča sklopa podatkov: - Ekonomski, ki kaže na dejstvo, da je število telefonskih naročnikov na 100 prebivalcev glede na posamezne proučevane enote tem večje, čim večji je bruto družbeni proizvod na prebivalca v le-teh. - Razvojni, katerega upravičenost dokazujejo podatki, da je v 23 najbolj razvitih državah na svetu priključenih kar 62% vseh telefonskih naročnikov, kljub temu, da ti naročniki predstavljajo le 15% vsega svetovnega prebivalst\'a. Podobna slika se pokaže tudi pri uporabnikih mobilnih storitev, faksimilnih naprav ler interneta, katerih odstotek .se giblje med 84% za mobilne naročnike do 97% za gostitelje računalnikov interneta. Ob tem pa je zanimiv podatek, da je najhitrejši razvoj glede na obstoječa sklojja dosegalo že v Šestedestih in lekom .sedemdesetih let območje Daljnega vzhoda, na čelu z Japonsko, Korejo, .Singapurom in Tajvanom (Razvoj telekomunikacij, 2000). Z razvojem telekomunikacijske industrije se ni.so spremenile le tehnologija, storitve in aplikacije, ampak tudi strateški pristop na trgu teh storitev, industrijska struktura ter regulativa. To posledično pomeni, da danes, v deloma že razviti informacijski družbi, za uporabnika ni več bistven telefonski priključek, ampak dejstvo, da le-tega lahko uporabi. Ne zanima ga, kaj pomeni PSTN ali ISDN, pomembno je le, da se zaveda, katere storitve mu ta tehnologija omogoča. To dejstvo kaže, da postaja področje posebno pomembno v družbenem življenju, ko .se tudi potrebe po pridobivanju njihovih storitev spreminjajo iz nekoč statičnih k dinamičnim pristopom. Razloge z;i to lahko najdemo v naglem razvoju storitev, kjer se ponudbi za pridobitev fiksnega telefonskega priključka dodajajo storitve elektronskega trgovanja in intereneta, ki kot take presežejo vse morebitne fizične omejitve in omogočajo praktično povezavo medsebojno še tako oddaljenih krajev Posledica medsebojne soodvisnosti in povezav je zato izražena v nacionalnem oblikovanju strateških usmeritev, katerih cilj je povečevanje konkurenčnosti celotnega področja. Telekomunikacije s svojim delovanjem namreč pospešujejo nacionalno produktivnost prek zmanjše\'anja transakcijskili stroškov, izboljševanja informacij na trgu ter razpršitvijo znanja (Madden in Savage, 1999)- Tako torej v svetu globalne ekonomije, ki ga označujejo tržna liberalizacija ter naraščajoče potrebe po inforamcijah, to področje s svojim delom in tehnologijo omogoča osnove za pridobivanje tekmovalnih prednosti. V takem okolju torej ni več možno pooblastiti le enega operaterja za izvajanje tehničnega in tudi družbeno brezhibnega izvajanja storitev vseh v državi delujočih telekomunikacijskih sistemov. Hkrati je tudi pretirano od države in njenih akterjev pričakovati in zahtevati, da z normativnega in nadzornega, pa tudi finačnega vidika .skrbi z;i nemoteno delovanje. Smiselno se zdi, da se večino tehničnih v.sebin prepusti posameznim, predvsem tudi civilno družl>enim ponudnikom .storitev, ki naj z u|x>rabo standardnih in mednarodno usklajenih vzorcev dosežejo optimalno stanje. Prehod k liberalnemu trgu odpravlja zaščito in posebne pravice monopolnih, državno oskrbovanih operaterje\\ ki se morajo prek sistema lastninskega preoblikovanja preleviti v tržne in postopoma tudi civilno družbene ponudnike storitev. Demonopolizacija kol ključna točka razvoja Kot eno izmed ključnih aktivnosti v svetovnem merilu lahko, poleg stalne težnje po razvoju tehnologije, opredelimo cilj po razgrajevanju državne monopolnosti nad telekomunikacijam. Če torej procese monopolizacije opredelimo kot tiste vrste sitauacij, v katerih se pojavlja zgolj en ponudnik, torej monopolist, na trgu dobrin in storitev in kjer je monopolna moč pojmovana kot sposobnost samostojne in unikatne produkcije, prek katere se določa tudi cena te storitve ali dobrine in se v njeni osnovi upoštevata tako cena realne produkcije kot tudi že pričakovani dobiček (Oxford Encyclopedia, 1998), potem za proces, ki predstavlja eno izmed ključnih točk našega prispevka, lahko iščemo ravno nasprotne lastnosti. Če se osredotočimo zgolj na trenutna dogajanja v sektorju na območju t.i. post-socialističnih držav ugotovimo, da je primarni cilj večine teh držav v težnji [X) demonopolizaciji nekoč državno nadziranega in upravljanega področja ter pospe.ševanje tehnološkega napredka. Ob podrobnejši analizi dogajanj v ostalih razvitih zahodnih demokracijah na področju telekomunikacij naletimo na podobno sliko. Glavni cilj in tudi zahteva teh držav je bila usmerjena v razgradnjo monopolnosti na področjih, ki jih sektor pokriva. Ves čas procesa cienioiiopolizacije se upravičeno zastavlja vprašanje, do katere mere so telekomimikacijske aktivnosti res le naravni monopoli, kje pa gre že za umetno ustvarjene razloge. Prav tako je pomembna tudi -segmentacija trga, saj se je dolgo časa poudarjalo, da je sektor naravni monopol, še posebej tedaj, ko je bilo potrebno dvigniti cene i/i to opravičiti uporabnikom storitev; predpostavljalo se je tudi, da tekmeci nimajo možnosti priti in delovati v sektorju, ker so stroški in vsa potrebna oprema za nastop dela preveliki. Koristi konkurence so vidne v vseb sferah gospodarstvu in se odražajo v novi tehnologiji, inovativnih in inteligentnih storitvah, nižjih cenah telefonskih pogovorov, prav tako se zaposlenost v sektorju ohrani ali pa celo povečuje. Kljub vsemu pa odpiranje trga le ni tako enostavno, kajti zahteva ogromna vlaganja v infrastrukturo, tehnologijo ter visoko usposobljenost in kvalificiranost kadrov. Običajno pa je cena za počasno odpiranje trga precej visoka, kajti pojavi se dinamična in bolj fleksibilna tuja konkurenca ter manjši domači trg. S pojavom demonopolizacije tako pride do sprememb tudi na Številnih področjih družbenega delovanja, ki je po mnenju Armstronga in Vickersa (Armstrong in Vickers, 1996: 297) sedaj bolj pozitivno in navzven naravnano. Vstopajo novi akterji - tako s strani ponudbe kot tudi povpraševanja, ki so bili v sektorju že prej, a niso bili razpoznani oziroma zaradi omenjenega stanja ni.so imeli priložnosti vnesti svojih interesov. Avtorja se ukvarjata z razlikami med državami EU na eni in vzhodno ter srednje evropskimi državami na drugi strani in ugotavljata, da je posledica komunističnega režima v slednjih ta, da prihaja do pomanjkanja kredibilnih institucij, učinkovite zakonodaje in sploh sklenjenih zakonskih aktov, bankrotov ter nezau-p:inja. Prav tako pa ugotavljata, da na določenih področjih primanjkuje tudi ustreznih strokovnjakov ter kadra, usjKJSobljenega za dobro upravljanje. Ugotovitve povzameta v štirih zanju najpomembnejših problemih telekomunikacijskega sektorja srednje in vzhodne Evrope: 1. Zgodovina neinvestiranja, čemur sledijo dolge vrste čakajočih na priključek, slabe storitve, zastarela analogna tehnologija, ki ne more |jodpreti modernih storitev. 2. Zgodovina tarif, ki niso le /iez;idovoljive za lokalne in krajevne klice, pač pa tudi ne povrnejo zaželenih vložkov vanje. 3. Ponuinjkanje finančnih sredstev v javnem kot tudi privatnem sektorju. 4. Pomanjkanje izkušenega in kvalificiranega kadra, ki bi sektor naredil konkurenčen. Razvoj evropske telekomunikacijske politike Ker naj bi se vloga države na proučevanem področju vedno bolj zminimalizirala na raven sprejemanja zakonodaje in določanja glavnih smernic strateškega razvoja države kot sestavnega dela širše nadnacionalne celote, gre velik poudarek pripisati prav sodelovanju na ravni, višji od nacionalne. V aktualnem slovenskem primeru na ravni skupne evropske telekomunikacijske politike. Politika EU na tem področju se je začela razvijati oziroma oblikovati v smeri skupnega delovanja v obdobju med leti 198 » in 1987. ko na omenjeni ra\'ni ugotovijo predvsem naraščajoče razlike in zaostanke v primerjavi z ZDA in Japonsko. Tako je leta 1987 Evrop.ska komisija pripravila politični okvir za hitrejše spremembe in izdala Zeleno knjigo o razvoju skupnega telekomunikacijskega trga. Njeni cilji .so bili v prvi vrsti omejeni na liberalizacijo trga terminalskih naprav, medsebojno priznavanje terminalske opreme, postopno odpiranje trga storitev za konkurenco, ločitev upravnih in izvajalskih funkcij, prost dostop do onirež)a in ustanovitev Evropskega instituta za telekomunikacijske standarde. Pet let kasneje so izvetlli podrobno analizo obstoječega stanja, v kateri so ugotovili, da so bili l>rvotni cilji formalno doseženi, čeprav rezultati kljub vsemu niso bili na zadovoljivi ravni. Glavni razlog so bile ovire na področju fiksne telefonije, katero so še vedno obdi žali v rokah prvotni obraiovalci, ki pa niso imeli interesa sotlelovati pri reševanju mednarodno-medsektorskih problemov. Sklep, ki je bil sprejet ob eval-vaciji preteklega stanja, je rezultiral v odločitvi o izA-edbi popolne demonopo-lizacije sektorja. Popolna liberalizacija se je z;tčela izvajati v letu 1993, končno pa so leta 1998 izvedli prvo liberaliz;icijo storitev govorne telefonije, kjer pa .so bili prisiljeni v naknadno podaljševanje tega roka za nekatere izmeti držav članic, ki niso uspele zagotovili začrtanih ciljev' (Cilji telekomunikacijske politike, 2000). Razvoj in stanje nacionalne slovenske telekomunikacijske politike lako ima sedaj Evropska unija ()odt>bno politiko oziroma z-ihteve tudi tlt> vseh zainteresiranih nečlanic, ki težijo k pridružitvi k tej integraciji, na kar kaže tudi „slt>\'enska" Bela knjiga, ki na podlagi Zelene knjige o evropskih telekomunikacijah in politikah (pričakuje in zahteva, da: - Pride tlo ločit\'e telekomunikacijskega sektorja od ostalih PTf dejavnosti (to se je v Sltweniji že zgodilo, z ločitvijo FFl-ja na Pošto Slovenije in Telekom, v letu 1995). - Ločitve nadzornih funkcij od o(>eracionalnih nalog (tudi ta (Pogoj Slovenija že izpolnjuje, kar dokazuje trenutna sestava Telekoma, ne pa še oblikovanje novx;ga regulativnega organa) - Potrebne liberalizacije na (področju storitev in 0(preme (tu je naš sektor že v zaostanku s kriteriji, kjer kot enega izmed glavnih razJogov lahko iščemo prav (POtl-piranje mono(Polnosii in s tem ekskluzivnosii pri izbiri (proizvajalcev ter odločitvi O ponuftbi storitev). - Novo ustanovljeni telekomi lahko na začetku še obdržijo monopol nati telefonskimi storitvami vse ostale storitve pa morajo (potekati na (Podlagi konkinence (tudi v tem primeru Slovenija le počasi začenja uresničevati zahtevane kriterije, kajti konkurenca na področju mobilne telefonije je šele zaživela, pri t.i. ielefon.skih storitvah pa smo še vedno na izrazito monopolni ravni). Da resnično lahko govorimo o enem bolj kompleksnih policy sektorjev na ' Cm za .{/la/K/o, bi sv Ji Je rtik za /X)/«i/i)o liberalizacijo potlal/iUil do konca leta hiksembnrgu do julija )WJ. Irski in I'oriiigalski do začetka leloinjena leta ler (irCiJi do k-ia 2'o za promet in zveze Urad za telekomunikacije Vir: Ministrstvo za promet in zveze republike Slovenije (1998): Gradivo za predstavitev delovanja, Ljubljana (MPZj Telekomunikacijski sektor, ki spada pod okrilje Ministrstva za promet in zveze, v okviru katerega funkcijsko najpomembnejšo vlogo igra Urad za pošto in telekomunikacije, zajema področja fiksne in mobilne telefonije, internet storitev, različnih vrst osebnih klicev ali paginga, satelitske komunikacije, radij.sko difuzijo, kabelske operaterje ter njihove posamične dejavnosti (glej sliko 1). Posamezni sektorji so glede na stopnjo demonopoliziranosti v različnih položajih, kjer so nekateri izmed njih že popolnoma (kabelski operaterji, paging, satelitske storit\'e in oprema), deloma (internet ponudniki, radijska difuzija, n^obil-na telefonija) demonopolizirali ali pa je ta proces Se v aktivni fazi (fiksna govorna telefonija). Tudi za Slovenijo so torej telekomunikacije izjemnega pomena, kajti vse bolj prispevajo k hitrejšemu gos(x)darskcmu in družbenemu razvoju v državi. V prvem gre za to, da Slovenija (pri)dobi kot ix)litični, ekonom.ski in družbeni dejavnik v globalnem gospodarskem redu sodobno telekomunikacijsko infrastrukturo, ki je tudi pogoj za preoblikovanje države v informacijsko družbo. Z razvojnega vidika o njihovem nastanku lahko začnemo govoriti že nejiosred-no po svetovnem odkritju telegrafa oziroma telefona, kar je imelo za |x>sledico izgradnjo nekaierili objekiov, ki so prek telegrafskih vez že povezovali f)unaj z jadranskimi prislaniSči. Konec prve svetovne vojne pa predstavlja tudi dejanski začetek gratinje telefonskega in telegrafskega omrežja v Sloveniji, ko .so bile že leta 1927 iK)stavljene prve avtomatske telefonske centrale, leto kasneje pa je razvoj obstoječe tehnologije omogočil delo\~anje prve radijske postaje. Obstoječa politična in ekonomska situacija pa je vedno bolj onemogočala .sledenje drugim, na tem področju razvijajf>čim se državam, in konec ilruge svetovne vojne je za Slovenijo |Xjn»enil tudi opazen zaostanek telekomunikacij.skega .sektorja. Ne nazadnje se je že v tem obdobju |x>javil problem, ki je bil za državo .še do pred kratkim značilen - ponudba je namreč zaostajala za povpra.ševanjem. Celotni sektor je delo\'al združen pod enotno organizacijo PTI" (Po.šta telegraf telefon) Ljubljana, pod okriljem katere je delovalo devet P IT podjetij. Državne telekomunikacijske pristojnosti so bile močno koncentrirane na ravni federacije, kar je imelo za |XJsledico institucionalno od.sotno.st državnih telekomunikacij.skih organov na ravni države, s tem pa tudi pomanjkanje tradicije in izku.šenj za vodenje konkretne politike. Obstoječi režim je ileloval od leta 1960 do 1993. ko je najprej pri.šlo do združitve podjetij v enotno PTI". dve leti kasneje pa že do ločitve na Pošto Slovenije in Telekom Slovenije (Razvoj telekomunikacij, 2000). Obstoječe praznine pri upravljanju sektorja so se odražiile tudi pri zapletih okrog sprejemanja ustreznega telekomunikacij.skega zakona-, ki je bil [Kitrjen .šele šest let po osamosvojitvi države in ki je zaradi štev ilnih pomanjkljivosti, predvsem širše razvojne narave, ponovno v z;ikonodajno-dopolnilnem postopku. Zakaj strateškost? Najpomembnej.še razloge za razvoj in pomen ter organizacijsko razčlenjeno.st telekoimmikacij lahko torej i.ščemo v : - Izredni rasti v primerjavi z drugimi panogami ter vi.sokih dobičkih, ki jih pri tem realizirajo proizvajalci opreme, operaterji omrežij in ponudniki storitev. - Hitrem in kontinuiranem tehnološkem napredku, ki znižuje raven in strukturo stroškov, kar omogoča večjo učinkovitost uporabe telekoimmikacij in uvajanje inovacij v mnoge proizvodne procese in storitve. - Korenite spremembe v odnosu držav do upravljanja in reguliranja telekomunikacij, ki se od popolnega monopola nagibajo v smer povečevanja konkurence. - Intenzivno vključevanje v vse pore gospodarstva ter vzpodbujanje ekonomske učinkovitosti, kar pomeni, da je narcxlno gospodarski vpliv investicij v telekomunikacije Se po.sebej velik. Kljub številnim prednostim se je potrebno zavedati, da telekomunikacija ni le privilegij, ampak velika obveznost. Rešitev vseh teh zahtev je možna le s tesnim sodelovanjem in dopolnjevanjem gospodarstva, vlade in ostalih družbenih struktur. Ne nazadnje se omenjena obveznost vidi tudi prek z;ihteve po uresničevanju temeljnih pravic do telekomunikacij. V okviru njihovega izvajanja morajo biti izpolnjeni osnovni pogoji po (Razvoj telekomunikacij, 2000): ' Tefia .m (Iriigf; socfalislUiie re/mblike ,«/w/e/e že v Ctimi sbii/me tirimv. - Univerzalni uporabi sioritev znoiraj javnega omrežja, ki morajo biti dostopne vsakemu državljanu po vsem dostopnih cenali in ne glede na geografske ali tiruge fizične ovire. - Hnakem obravnavanju v.seh prosilcev, vključno z osebami s posebnimi zahtevami ali drugačnimi zmožnostmi, ki so ne glede na razlike deležne dostopa pod enakimi pogoji. - Tehnično in tehnološko izvedljivi stalni dostopnosti brez prekinitev tudi v ča.su kriz in vojn. Koncept policy omrežij in .sprememb na primeru slovenskih telekomunikacij Koncept policy omrežij Teorija policy omrežij v prvi vrsti stremi k raziskovanju medsebojnih odnosov in lastnega položaja akterjev, ki oblikujejo neko policy področje. Med njimi se namreč spleta vrsta odnosov in vezi, ki variirajo glede na interese, ki jih zastopajo, različna sredstva in razpoložljive vire s katerimi razpolagajo, glede na načine oziroma strategije delovanja, torej glede na funkcije ter mesta, ki jih v omrežju zasedajo. Posledično s tem tako akterji lahko medsebojno vzpostavljajo odnose kooperacije, sodelovanja, posvetovanj, ki naj bi rezultirali v uveljavitvi specifičnih interesov in s tem najboljši alternativi za razrešitev konkretnega problema. Po drugi strani pa so njihovi odnosi lahko kom|)etitivni, konfliktni in tako z vidika moči neenaki, hierarhični. V tem primeru lahko z analizo teh odno.sov natančno določimo osrednjega akterja v omrežju, poiščemo razloge za njegovo pozicijo, analiziramo njegove odnose do drugih akterjev v omrežju ter hkrati s tem lahko opazujemo .strategije njegovega delovanja, pristopa do drugih akterjev ter končno razberemo glavne interese, ki ga vodijo pri njegovem delu. Zgornja razmišljanja, lahko tako strnemo v nekaj izhodiščnih predpostavk, ki gradijo koncept: problemsko (pred)fazo, vidik akterjev, virov, s katerimi razpolagajo in sodelujejo, odnosov, ki jih vzpostavljajo v omrežju ter meja, ki sc z vsem tem oblikujejo. V okviru omenjenega koncepta nas bo v nadaljevanju tako zanimalo mesto akterjev na področju telekomimikacijske politike v Sloveniji (prek dimenzij akterjev, strukture, odno.sov moči in strategij delovanja), njihovi načini (so)delovanja (v smislu funkcij posameznih akterjev in s tem omrežja kot celote), institucionalizira-nosti v.sebin nastalih tematik in posredno s tem sektorja kot celote. Medčasovna primerjava S pomočjo primerjalne medčasovne analize, opravljene na dveh časovnih točkah med leti 1990 in v prvi četrtini leta 2000 smo ob upoštevanju vseh relevantnih dimenzij policy omrežja, prLšli do naslednjih zaključkov. Tabela 1 prikazuje časotmi mzivj telekominiikadjskega sektorja med leti 1990 do začetka 2000. Dimeniii« Ustnosti v letu 1996 lastnosti v laietka leta 2000 AKTERJI ■ StCVlio Omejeno; Večja pluralnost; Ih-a vefja: drža« prek ministrstva za dva na področju mobilne telefonije. promei In zveze in Telekom Slovenije števibii ponudniki iniemet storitev. kabelskih omrežij, premiki so vidni mdl v naslajajoči konkurenci na področju fiksne Kovorne telefonije • tip Državni Državni, s primesmi civilno družbenega • inoniipiiliii prcisiamki Da Teoretično .samo ie na enem področju • vpliv z.iko!Kxi.i|ne veje Nizka, ie ne upoJtevamo moči Nizk,% če ne upoštevamo zakonodainega potrjevanja moči zakonodajnega potrjevanja • vpliv izvrJ;!™ vc|c Visoka, ministrstvo s sv-ojimi uradi Visoka, minisirsivio $ svetimi uradi nastopa kot najmoinejSi in osrednji nastopa kot najmočnejši in osrednji akter v omrežju akter v omrežju, vendar bolj v nadzornem kol lasininskem smislu • vpbv sodne veje Relativno neopazna Na individualni ravni sodi o sponh med akterji, nima pa odločilne vloge pri spreminjanju zastavljenih ciljev FUNKCIJE • koordm;in|;i Nizka Nara.«a • posrelounie Nizb NaraSča • konfliklnosl Obstaja Nanito • lemnlik.i Široka Široka STRUKTURA • meje Praktično zaprte Bolj odprle • tjp rbns!v:i Državno definiran Vedno bolj konflikten • intenzivnost ckIiiosov Nizk.T Naraiča • ccmr;iliK>$I Državno definirana Se vedno državna v srediSču omrežja • stahiiiiost Visoka Visoka • naraw odnosov Neenakovtedna Vedno bolj konfliktna INSTITUCIONAUZACIIA • formalnost stikov Visoka, a so vidna odstopanja v smeri Visoka, odstopanja so vse bolj opazna neformalnosti • iiieoioJki konflikti Ne Ne • z:iliic«pdemonopolizaciji Da Da ODNOSI MOČI • avtonomnosi države nasproti družbi Da. močno op.izna Se obstaja, a se man jSa • prcibd.i jjiicresnih skupin Praktično ne najdemo nobene Ne. vend.v je njihov obsioj vse bolj očilen STRATEGIJE AKTERJEV • možnosti za uspeh Prisotne, ob predpostavki Prisotne, ob prepostavki prepoznavnosti prepoznavnosti s strani obstoječega s strani obstoječih akterjev akterja • iikiiviupfldpora nasprotne strani Ne V primcni predhodno doseaaie koopctaaje • oblikoranje interesnih združenj Manj opazno očitno Viri: Van Warden, E (1992): Dimensions and Types of Policy Networks. European Journal of Political Research, vol 1-2, Netherlands, Khiver, Kustec, S. (1999): Teorija policy omrežij Primer slovenskih telekomunikacij FDV, Ljubljana, Cilji telekomunikacijske politike (2000), dostopno na internet http:/Avivw.gov.si/mpz/4pod/6/4k-2.html, 19-05., Zakon o telekomunikacijah (1999), delovni osnutek, dostopno na internet htip://n'im'.sigotAsi/mpz/4pod/6/6k-6bJitml. 25.10., Vloga in razvoj Telekoma (2000), dostopno na internet: http://wivw.gov.si/mpz/4pod/6/4k-5html,19.05., Telekomunikacijske storitve (2000), dostopno na internet: littp://tvuHv.gov.si/mpz/4pod/6/.ik.hlml, 19.05. Z vidika akterjev laliko zajjaziiiio, da se Stevikj aktivno prisotnih v sektorju vedno bolj veča. Ce sta bila še v letu 1990 ključna ininistrstvovečuje diferenciacijo in s lem lastne pristojnosti in moč v odnosu do drugih, predvsem civilno družbenih akterjev, ko centralno mesto v omrežju še vedno pripada ministrsrvu in njemu pristojnemu Uradu za telekomiuiikacije, ki z močjo vladnih uredb in drugih pravnih aktov ter določanjem cenika .storitev, cnlloča o nadaljnji u.sodi zainteresiranih novih ponudnikov storitev. Te pa po opravljenem delu - izdanem dovoljneju. napoti na Telekom, ki v zakonsko predpisanih rokih tehnično |x>skrbi za izvajanje storile, ki jo želi izvajati civilno družbeni akter. Aktualnost vsakodnevnega spreminjanja statusa in odnosa med akterji pa je možno zapaziti tudi prek proce.sov liberalizacije. ki povzročajo novo razmerje med ključnima ;ikterjema - državo in Telekomom. Slednji se bo postopoma preoblikoval iz javnega podjetj;i v delniško družbo, kar pomeni, da ,se bo njegov položaj vsaj načeloma izenačil z drugimi privatnimi delniškimi družabami in da se bo lastninski delež države do leta 2002 sprostil. Pred tem stanjem se z uvedbo obstoječe, predv.sem pa novo predlagane zakonodaje, nalaga prevladujočemu operaterju ix)sebne obveznosti po izgradnji telekomunikacijskega omrežja, zagotavljanja ostalih univerzalnih storitev ter infrastrukturnih telekomunikacijskih naprav. Enako se pričakuje tudi viden padec ' Vrikt ini lena imdseblorja )e iHiirebiio iMniclartil. ita obsia/ajo itlgiiahie mohilite stoiiuv (Ci.t.M). kt so bile Ill>emli2iraiie v lelii }i)iXi ter analogna mobilna telefonija (S.W), katere zaCetki jm segajo že r zttCetek 'JO. let, venilarje Ititli f tem /ihmerii Telekom prevzema! rlogti monofiotiiega ftonm/nika. Slednje je prenesel na svoje liCerinsio [Kutjetje. ' Čeprtiu bi glede na začrtane naloge in cilje delovanja akterja lahko opredelili kot civilno drnibene-ga pmbtavntka. /*j njegova lastninska slriiktnra in moina navezanost na sfero driaix'-poselH'j ministrstvo za promet In zivze. .zicijo. V vsakem primeru pa se iieomajiiost državnega ailicy spremembo in se jo prepozna kot pomembno vsebino pri razreševanju neke problematike, to |X)sledično pomeni, da se bodo morali cilji, še prej pa mehanizmi te politike vsaj deloma, če ne korenito, spremenili. Koncept policy spremembe se lahko nanaša tako na korenito reformo neke politike kot tudi na vzpostavitev pov.sem novih politik v okviru konkretnega sektorja ali podsektorja (Daugbjerg, 1998; 68), ob predpostavki, da se nove politike predstavi zaradi na.stalih problemov, s katerimi se pretekle politike na določenem področju še niso soočile oziroma jih niso poznale. Obratno je možna uvedba zgolj delne ali preoblikovane spremembe začrtane politike, ki je najbolj značilna za povezana in institucionalno močna policy omrežja, kjer so si akterji relativno enakovredni, moč države pa je že fragmenti-rana. Na tak način je prek delovanja posvetovalnih oziroma kooperativnih politik možno tloseči konsenz in s tem (politično) podporo vseh strani z;i njeno izvedbo. Izk:iže se, da je najbolj ugodna priložnost za korenito policy spremembo možna takrat, ko: - V določenem sektorju ne obstaja med.sebojno močno povezano policy omrežje, kar pomeni, da akterji med.sebojno ne .sodelujejo, ampak je njihov odnos, če sploh obstaja, konflikten oziroma destruktivno naravnan. Lstočasno .so za.stopani tudi številni r;izlični interesi, pogosto tudi ne obstaja nek močan osrednji akter. V primeru, da o njem lahko govorimo, pa so ostali akterji v omrežju medsebjno nepovezani in tako v odnosu do centra šibki in tako s svojimi predlogi ne morejo vpliv;iti na njegove odločitve. - Ko je dimenzija |X)licy spremembe prepoznana in uvrščena na dnevni red, to |x>meni, da .se vsi aktivni akterji zavedajo njene vloge za nadaljnji razvoj omrežja in konkretne javne politike, a je od interesne diferenciacije odvisno, kakšna alternativa te spremembe bo na koncu uveljavljena. - Interesi političnih omrežij, torej omrežij širše narave, ki so po svojih funkcijah potlobni delovanju na ravni sistema kot celote. V tem smislu se odpira predvsem vprašanje, kakšna je volja in interes vladajočih državnih institucij, vlade v širšem smislu, da spremembo sprejme za legalno in legitimno glede na splošno začrtane cilje vodenja države. - Moč civilne družbe, tudi in predvsem sfere javnega mnenja, ki v razvitih demokracijah lahko prek različnih strategij delovanja zahteva, celo izsili uvedbo neke spremembe. Obratno ji lahko tudi oponira. S širšega vidika, torej političnega vidika v smislu politik splošnega pomena, je moč te ravni najbolj vidna z institutom volitev, kjer oddani glasovi lahko povzročijo korenito ;ili zgolj manjšo spre- iiicnibo, najprej spet na ravni politike v širšem, torej polities smislu, nadalje pa tudi v ožjem, na policy ravni. Daugbjerg nadalje raziskuje, kaj spremembe pomenijo z vidika policy mehanizmov ter ciljev in kakšne so stro.škovne posledice njihovega pojava. Spremembe razvrsti v tri vrste in jih glede na cilje in mehanizeme rangira (glej tabelo 2): od reforme prvega reda, kjer sicer pride do določenih vsebinskih premikov, a .so ti še vedno tako majhni, da cilji in tudi mehanizemi ostanejo nespremenjeni, do drugega reda, kjer policy načela sicer ostanejo ista, a so cilji in mehanizemi že preoblikovani, pa do sprememb tretjega reda, ki so tako močne, da .se obstoječe policy mehanizme, načela in cilje zavrne ter se glede na novo začrtano stanje vzpo.stavi povsem nove. Odvistio chI tega je možno politike deliti še na nizko in visoko stroškovne, kjer je za prve značilno, da bolj u.strezajo spremembam prvega in drugega reda in .so uvedene na inkrementalen način ter porazdeljene na vse skupine v sistemu in ne zgolj na tiste, ki jih problematika zadeva. Hkrati pa tudi novo začrtani cilji ne nasprotujejo splošno zastavljenim ciljem sektorja kol celote. Obratno pri vi.soko stroškovnih politikah uvedba popolnoma novih policy načel, in ne zgolj preoblikovanje le-teh, povzroča visoke finačne in politične stroške, ki .se načeloma sicer porazdelijo na populacijo kot celoto, vendar so še vedno v največji meri koncentrirani na konkreine skupine oziroma akterje v tem .sektorju. Prav tako so vzpostavljene razmere, ko so novo zastavljeni [x>licy cilji tako predrugačeni, da že vplivajo na korenite spremembe v okviru predhodno postavljenih policy ciljev sektorja. Tabela 2: Tip policy reforme glede na stroškovno plat politike Urtnotti S«ro*kwiiitii> Spremembe pn*ga redi Spremembe zgolj na ravni policy mehanizmov, kjer pa dip, policy načela in tudi meh-inizmi osunejo nespremenjeni. Delne narave Nizko stroJkovna Spremembe drugega reda Cilje m mehanizeme se preobllku|e. policy na£ela ostanejo nespremenjena. Delne ali koreniie narare Nizko stroSkoMia. z možnimi zametki visoke stroSkovnosti Spremembe tretjega reda Spremenijo se tako cilji, mehanizmi kot tudi polic>' načela. Korenite iiara\'e Visoko siroJkovna Vir: Datigbjerg, C. (1998): Policy Networks under Pressure. Ashgate, Aldershot, Brookfield, Singapore, Sydney. Policy spremembe na področju lelekomunikacij Glede i»a dosedaj videno problematiko lahko izpostavimo nekaj ključnih sprememb, ki so kratkoročno zaznamovale sektor in s tem politiko v njem: - Tehnološki razvoj sektorja, ki je potekal pod vplivom svetovne Širitve tehnološke ponudl>e in rešitev. - Pričakovanja u|x>rabnikov so se zaradi zunanjih vplivov in tudi naraščajočega življenjskega standarda povečala. - Ekonomski vidik zahtev po demonopolizaciji in s tem liberalizaciji sektorja, ki naj bi se odrazile s postopno privatizacijo Telekoma, ki je sedaj Se vedno v skoraj tri četrtinski lasti države. - Kadrovski in raziskovalni vidik, ki se kaže v potrebah po izvajanju stalnih raziskovalnih projektov in v hkratnem zaposlovanju perspektivnega in vi.soko usposobljenega kadrovskega potenciala. - Pričakovanja in zahteve na nadnacionalni ravni, ki nastanejo kot posledica lastnih želja po vključitvi v evropsko integracijo, kar sproža obširno harmonizacijo zakonodaje na področju ter potrebe po liberalizaciji storitev, hkrati tudi sledenju tehnološkemu napredku. Vse omenjene spremembe so vsebinsko zelo zahtevne in skorajda do osnov razgrajujejo in preoblikujejo trenutno stanje in bližnje pretekle cilje v .sektorju. Na osnovi tega spoznanja zato lahko ugotovimo, da je za področje značilno uvajanje predvsem sprememb tretjega reda, ki so z vidika instrumentov, načel in ciljev najbolj korenita in preoblikovana, enako .se jih lahko razvrsti tudi v skupino stroškovno najbolj potratnih sprememb. V tabeli 3 bomo prikazali odnos med novo zastavljenimi cilji in instrumenti ter stro.ški obeh. Prehod iz monopolnega v tržni položaj terja torej v prvi vrsti ob.sežen sklop sprememb, ki se nanašajo tako na uporabnike same, kot tudi na različne polic>' dimenzije znotraj države, enako zimaj nje. V prvi vrsti se tako načrtuje uvajanje preoblikovanih policy mehanizmov, kjer prevladujejo tehnološko-tehnični, opera-cionalni, pravni ter finančni mehanizmi, in kjer enega izmed najpomembnejših ciljev predstavljajo direktive, ki urejajo liberalizacijo, zakupljene vode, medomrežno [X)vezovanje in licenciranje. Bist\'o zahtev teh direktiv pa je sledeče: - Odprava vseh ekskluzivnih pravic za opravljanje telekomunikacijskih storitev, kakor tudi vse ekskluzivne pravice na telekomunikacij.skih omrežjih, ki jih še ima Telekom Slovenije. - Odprava \'seh posebnih pravic, ki bi bile podeljene dvema ali več družbam drugače kot na podlagi objektivnih, proporcionalnih in nediskriminacij.skih kriterijev (Telekomunikacije in sprejetje Slovenije v Evropsko unijo I, 1998). Kot glavni cilj sedanje politike se torej pojav lja težnja po liberalizaciji storitev in prilagajanju tržnim razmeram, kjer so smernice tega razvoja usmerjene v spodbujanje zdravih tržnih odnosov, dinamično tekmovanje, zasebne investicije in odprt pristop do javnih služb, zagotavljanju univerz;ilnih storitev, ki bodo usmerjene v zadovoljevanje potreb uporabnikov, zagotovitvi elastičnega nadzora cen, zaščiti interesov uporabnikov, prilagoditvi cene stroškom', lastninskemu privatiziranju obstoječega monopolnega ponudnika storitev, kjer naj bi sedanja večinska lastnica država do konca prve faze, ki je predvidena v letu 2000, znižala svoj prvotni 74% delež na 51% raven". Tabela 3: Policy spremembe v telekomunikacijskem sektorju Preobllltovanpolicvcili Pfcdbgmiinafurocnti prigakw'ani stroiki tip spremembe stitbilen raz\iv.gov.si/mpz/4pod/6/4k-5.html, 19- 05., Telekomunikacijske storitve (2000), dostopno na internet: http://www.gov.si/mpz/4pod/6/3k. html, 19.05.. ' Koiikrehtt) lo Jmmeni nižanje cen mednamtine ftogoi-ornine, zaCelnegii alnh^Hui liritdJiiCilve ler povečevanje meseCne naroCnIne In krajevnih klicev ' I' lem smislu gre lorej za pravni in ekonomski vidik sprememb, v okviru kaierega se bodo uporabl-jah ludi njima primerni mehanizmi v oblikah ugodne davčne l>oliiibe. posojil invesUcij. kompenzacij, sprejemanju jasne zakonodaje oziroma drugih pravnih aktov, ki bodo omenjeno izvrievanje omogoCali. Oblikovanje neodvisnega regulativnega organa se kot ključni cilj pojavlja zaradi potrebe po ustanovitvi takšnega tipa institucije, ki lx> v novem liberalnem okolju s svojim delovanjem in pristojnostmi predstavljal zadostno garancijo za stabilne odnose na tem trgu potencialnim investitorjent. To naj bi bilo omogočeno z vzpostavitvijo instituta z j;isnimi pristojnostmi, določenimi operacijami in legitimno ter legalno osnovo. Cilj po doseganju in za(X>slovanju dobrega kadrovskega potenciala naj bi se izvajal prek izvajanja ustrezne kadrovske politike, v katero med prednostne instrumente sodijo finančno vzpodbujanje kadra v izobraževalnem smislu in času. Sočasno naj bi za dober razvoj skri^eli tudi .sami s stalnim izvajanjem raziskovalne politike, kjer bi v prvi vrsti prišel v poštev t.i. subcontracting z relevantnimi raziskovalnimi ustanovami. Tako torej prvi vtis pri analizi te vrste instrumentov sicer predstavlja določen ') podpo-dročja, tematike, vprašanja, ki sc v sektorju vzpostavljajo na novo ali se preoblikujejo v nove, drugačne policy cilje. Nadalje smo te zaradi preglednosti združili v .sedem velikih vsebinskih sklopov preoblikovanih policy ciljev. Vsi omenjeni sklopi so glede na tematike, ki jih zajemajo, finančno in ča.sovno izredno pomembni, tako v smislu visoke stroškovnosti, kot tudi dolgoročnosti. Vendar pa nam analiza v.sebine preoblikovanih ciljev in za to uporabljenih mehanizmov pokaže, da med .skupinami vseeno obstajajo razlike v dinamiki, pomembnosti, odmevno.s-ti ter seveda finančnih izhodiščih. Enako lahko ugotovimo, da je eden ključnih sklopov - povezovanje z EU - lahko še najmanj problematičen in zahteven, če so uspešno postavljeni in izi>eljani že policy cilji predhodnih skupin. Da telekomunikacije in njiliova politika (p)ostajajo eno izmed bolj zanimivih in aktualnih vsebin za raziskovalno-analiiično delo, nam potrjujejo tudi razlogi in ugotovitve, navedeni v tem prispevku. Hkrati nxs vodijo do sklepa, da je možnih načinov in pristopov za raziskovanje tega (policy) področja praktično neomejeno veliko. 1.ITKRATURA IN VIRI Arnviirong, .M. in Vickers,J. (1996): Regulatory reform in telecommunications in Central and i:asiern l-urope, i:c«)noniics of Transition, Vol. 4 (2), str 295-.^lK. Cilji telekomunikacijske politike (2000), dostopno na internet; lutp7'/www.gov.si/nip/y'l(Tod/6/'ik-2.html, 19.05. Cohen, J. (1992): The Politics of Telecommunications Regulation. The state and the Divestiture of AT&T, Armonk, New York, l.ondon, .Sharpe, Inc. Daugbjerg, C. (1998): Polity Networks under Pressure. .Singapore, .Sydney, Ashgate, Aldershot, Hrookficld. Delavnica o telekomunikacijah (1998): Telekomunikacije in sprejetje Slovenije v Kvropsko unijo. Ljubljana, KlektrotehniCna zveza Slovenije. Fink-Hafner, D. (1999): (Pre)oblikoviinje polity omrežij v kontekstu demokratičnega preho-da-sloven.ski primer, Ljubljana, Teorija in praksa, 35, 5, str. 830-850. Jagger, H. (1999): New century. New Communication, Tclecon>munications, Dedhani, Horizon Hoasc-Microwave, Inc., Vol. 5. Madden, G. in Savage, .S. (19W): Telectimmunications productivity, catch-up and innovation. Telecommunications Policy, Vol. 23, str. 65-81. Maasell, R. in Silversuine, R.. ur. (1996): Communication by IX-sign. The Politics of Information and Communication Technok)gies, Oxford, New York, Oxford University Pre.ss. MeSe, P. (1997): Širokopasovno digitalno omrežje z integriranimi .storitvami IJ-LSDN in a-sinhroni način prenosa ATM. l^ojmovnik, angleškivslovenski slovar, slovvnsko-angleški slovar, kratice, Ljubljana, Pasadena. Ministrstvo za pronjet in zveze republike Slownije (1998): Gradivo za predstavitev delovanja, Ljubljana, MPZ. Oxford Paperback Kncyclopedia (1998), New York, Oxford University Press. Pojmi s področja telekomunikacij (2000), dostopno na internet: httpy/www.gov.si/mp//4pod/6/8k.html, 1905. Razvoj iclckomunikacij (2000), dostopno na internet: http://\vww.gov„si/nipz/4pod/6/4k-l.htnil, 19.05. Rhodes, R. in Marsh, D. (1992): New directions in the study of policy networks, i:uropean Journal of Political research, Netherlands, Kluver Publishers, Vol. 1-2, atr 181-205. Schmidt, S., K. (1998): Commission activism: subsuming telecommunications and electricity under European competition law, Journal of Public Policy, Vof 5:1, .str. 169-184. Telekomunikacijske storitw (2000), dostopno na internet; httpy/www.){ov.si/mp/y4p