© Nova univerza, 2018 DIGNIT AS Revija za človekove pravice Slovenian journal of human rights ISSN 1408-9653 Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji v Evropski uniji Tadej Miklavčič Article information: To cite this document: Miklavčič, T . (2016). Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji v Evropski uniji, Dignitas, št. 69/70, str. 161-188. Permanent link to this doument: https://doi.org/ 10.31601/dgnt/69/70-9 Created on: 16. 06. 2019 To copy this document: publishing@nova-uni.si For Authors: Please visit http://revije.nova-uni.si/ or contact Editors-in-Chief on publishing@nova-uni.si for more information. This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License. 161 DIGNITAS n Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji ... Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demok raciji v Evropski uniji 1 Tadej Miklavčič PovzETEK Prispevek predstavlja načelo subsidiarnosti kot eno izmed pomembnejših načel v Evropski uniji. Sistematično in analitič- no predstavlja uporabo predmetnega načela v praksi in učinke, ki jih lahko ustvari v odnosu med Evropsko unijo in državami članicami. Slednje niso le pasivni del Unije, temveč so, ali vsaj morale bi biti, aktivnejše pri soustvarjanju in oblikovanju prava Evropske unije, kajti ravno načelo subsidiarnosti je tisti varno- stni mehanizem, ki ga države lahko uporabljajo, da zajezijo čez- merno prilaščanje pristojnosti s strani Evropske unije. Pri tem velja poudariti, morda kot najpomembnejše dejstvo, da so iz de- mokratičnega vidika pravni akti Evropske unije nekakovostni. Gre torej za demokratični primanjkljaj, ki ga je moč zaznati v pravnih aktih Unije. Dejstvo, da so države članice ob pristopu k Evropski uniji nanjo prenesle del suverenosti v izvrševanje, še ne pomeni, da pravni akti Unije izražajo voljo državljanov držav članic. Ključne besede: načelo subsidiarnosti, demokratični primanj- kljaj, demokratičnost, pristojnost. 1 Pričujoč prispevek povzema ključne ugotovitve, ki so bile predstavljene v magistrskem delu: Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji v EU. Avtor: Tadej Miklavčič, mag. prav. 162 DIGNITAS n vladavina prava in demokracija Critical analysis of the subsidiarity principle and its contribution to democracy in the European Union AbSTrACT The present paper presents principle of subsidiarity as one of the important principles in European Union. It will systematically and analytically introduce the application of the subject principle in everyday usage and also what sort of effects can create in rela- tion between European Union and member states. The latter are not only the passive part of the Union but are also, and they sho- uld be, more active in creating and shaping the European union law taking into consideration the fact that the principle of subsidi- arity it’s a safe mechanism that member states can use in order to prevent Union’s seize over competences. Taking into considera- tion the aforementioned we can outline the most important fact that legal acts of European Union are, from a democratic point of view, inferior. The latter stands for democratic deficit which can be perceived in legal acts of the European Union. Considering the fact that member states have carried over its competences in fulfilment to European Union, it doesn’t mean that legal acts utter member states citizens will. Key words: principle of subsidiarity, democratic deficit, de- mocratic, competence. 1. Uvod Evropska unija (v nadaljevanju EU ali Unija) je entiteta, ki po- oseblja pluralizem na vseh področjih. obstaja in obstajala bo le, če bo upoštevala in spoštovala narode, jezike, kulturo, zgodovino ter države, ki jo tvorijo. Da bi se tovrstne razlike ohranjale in do- sledno spoštovala suverenost držav članic, je bilo, kot eno izmed temeljnih načel, uvedeno načelo subsidiarnosti, ki naj bi prepre- čevalo čezmerno prilaščanje pristojnosti s strani EU. Načelo subsi- diarnosti je pomembna varovalka pri izvajanju pristojnosti Unije in po Pogodbi o Evropski uniji (v nadaljevanju PEU) lahko na po- dročjih, ki sicer ne spadajo pod njeno izključno pristojnost, deluje 163 DIGNITAS n Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji ... le, če ciljev določenih ukrepov ni mogoče doseči z ukrepi države članice, temveč jih je lažje doseči na ravni Unije zaradi njihovega obsega ali učinkov. 2 v nadaljevanju bo predstavljeno načelo subsidiarnosti in nje- gova vloga v EU, za katerega lahko ugotovimo, da je izmed veljav- nih načel prava EU vselej tisto, ki je pozabljeno in skrito v ozadju politik in zakonodaje, ki v EU nastajajo. zapisano, lahko štejemo za provokacijo, saj akademska stroka, predmetno načelo, šteje kot eno izmed pomembnejših načel prava EU in je bilo v pogod- be vnešeno zaradi strahu držav članic pred EU in njenim prilašča- njem pristojnosti, s tem pa spreminjanje EU v federalno tvorbo. Tako institucije kot države članice se načela subsidiarnosti, ki je izrazito politično načelo, lotevajo s tresočo roko, kar se kaže tudi v številu izdanih t.i. rumenih kartonov o osnutkih zakonodajnih aktov s strani držav članic ter v zadržanosti, ki ga goji Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju Sodišče EU) v okviru ex post nad- zora načela subsidiarnosti. Upoštevajoč vzvode in mehanizme, ki jih ponuja načelo sub- sidiarnosti, bi pričakovali, da se bodo države članice aktivneje vključevale v oblikovanje evropske zakonodaje. Poleg omenje- ne problematike, večjo težavo predstavlja nepoznavanje ali celo ignoriranje prava EU s strani nacionalnih parlamentov. Posto- pek sprejemanja zakonodajnih aktov na ravni Evropske unije lahko primerjamo s postopkom na nacionalni ravni – tako kot pri slednjem, je tudi na ravni Evropske unije pomembna input demokracija, to je del postopka, kjer lahko države članice s svo- jim doprinosom pripomorejo h kakovostnejšim aktom Evrop- ske unije. Nepoznavanje oz. ignoriranje prava EU in s tem nedosledna uporaba načela subsidiarnosti, so dejavniki, ki so pripeljali do na- stanka demokratičnega primanjkljaja v EU. Fenomen demokra- tičnega primanjkljaja ima več različnih pojmovanj oz. definicij, a v kontekstu pričujočega prispevka, se besedna zveza demokra- tičnega primanjkljaja uporablja za opis stanja, ki vlada v EU, t.j. pomanjkanje demokratične legitimnosti institucij EU ter omejeno sodelovanje držav članic v procesu sprejemanja zakonodajnih in drugih aktov. Namen načela subsidiarnosti je ta, da natančno za- črta meje pristojnosti EU. 2 Pogodba o Evropski uniji, 3. odst. 5. čl. 164 DIGNITAS n vladavina prava in demokracija Jedro predmetnega prispevka je načelo subsidiarnosti. Analiza slednjega je omejena le na zadnje spremembe, ki jih je prinesla Lizbonska pogodba, z ambicijo, da se zmanjša demokratični pri- manjkljaj, kar pa se, kot bo predstavljeno v nadaljevanju, v praksi izjalovi. EU ni nič kaj bolj demokratična po Lizbonski pogodbi in slednja ni doprinesla k temu, da bi države članice lahko zajezile plimni val prilaščanja pristojnosti, ki ga širi EU. 2. Načelo subsidiarnosti 2.1. Opredelitev načela subsidiarnosti Že ob pogledu na umestitev načela subsidiarnosti v uvodne člene PEU dobimo občutek o njegovi pomembnosti. Načelo je merodajnega pomena pri izvajanju pristojnosti Unije in pomeni, da Unija deluje na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti le, če in kolikor države članice ciljev predlaganih ukrepov ne mo- rejo zadovoljivo doseči na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, temveč se zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov lažje dosežejo na ravni Unije. 3 z namensko razlago predmetnega čle- na ugotovimo, da odločitve niso nujno rezultat delovanja na višji politični ravni, ampak mora slednja zagotoviti priložnost, da so odločitve sprejete tudi na nižji politični ravni, t.j. na ravni parla- mentov držav članic. Menim, da člen ne smemo razumeti tako, da se pristojnost deli med omenjenima političnima ravnema, temveč da služi institucijam Evropske unije, predvsem Evropski komisiji, kot njeno najbolj pomembno orodje za določanje o tem, na kateri ravni bo odločitev sprejeta. Grilc in Ilešič v svojem delu poudarja- ta, da načelo subsidiarnosti ni značilno le za pravo Unije, temveč je to bistvena komponenta držav s federalno ureditvijo, saj so od- ločitve ustrezno razdeljene med federalno in lokalno raven. 4 omeniti velja tudi 2. čl. Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU), ki pravi, da načelo subsidiarnosti ni rele- vantno na področjih, kjer ima EU izključno pristojnost, t.j. podro- čje zakonodaje in sprejemanje pravno zavezujočih aktov. Nače- lo subsidiarnosti tudi ni merodajno na področju, ki je v izključni pristojnosti držav članic. v kolikor pa ima Unija po Pogodbah na določenem področju deljeno pristojnost z državami članicami, 3 Ibidem. 4 P. Grilc, T. Ilešič, Pravo Evropske unije, 2004, str. 139 165 DIGNITAS n Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji ... lahko Unija in države članice na tem področju izdajajo zakonodaj- ne in sprejemajo pravno zavezujoče akte, a vendar lahko države članice izvajajo svojo pristojnost, v kolikor je Unija ne izvaja. 5 Unija deluje samo, če izpolnjuje naslednje pogoje: akt lahko sprejme le, če in kolikor ciljev predlaganih ukrepov ne morejo za- dovoljivo doseči države članice. 6 Definicija zgoraj omenjenega 3. odst. 5. čl. PEU vsebuje dvostopenjsko presojo, na podlagi katere se presoja ali je ukrep skladen z načelom subsidiarnosti. Prvi ko- rak je t.i. kriterij učinkovitosti (national insufficiency test), v skla- du s katerim lahko Unija deluje na tistem področju, na katerem država članica ne more dovolj učinkovito doseči cilja. 7 Schütze meni, da prvi test pomeni standard za nadaljnje delovanje in se obenem sprašuje, ali je skladen z drugim testom, ki ga določa 3. odst. 5. čl. PEU. 8 Drugi korak, ki ga je potrebno opraviti, pa je t.i. kriterij dodane vrednosti (comparative efficiency test). To pome- ni, da se cilji bolje dosežejo na ravni Unije. 9 Iz navedenega lahko ugotovimo, da ne zadošča zgolj ugotovitev, da je cilj mogoče do- seči na ravni Unije, ampak je pri tem pomembno tudi to, da se na ravni Unije dosežejo bolje in učinkoviteje. Nadzor in s tem tudi spoštovanje načela subsidiarnosti je zago- tovljen na več ravneh: na ravni EU institucij ter na ravni parlamen- tov držav članic 10 . v primeru EU institucij pomeni to, da mora Ko- misija v skladu s Protokolom št. 2 o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti (v nadaljevanju Protokol št. 2), preden predlaga zakonodajni akt, opraviti obsežna posvetovanja. 11 5. čl. Protokola št. 2 izpostavlja, da morajo biti predlagani zakonodajni akti uteme- ljeni po načelu subsidiarnosti in sorazmernosti. Poleg omenjene kontrole v institucijah lahko v skladu s 3. odst. 5. čl. PEU spoštova- nje načela subsidiarnosti zagotavljajo tudi nacionalni parlamenti držav članic. Tukaj gre za ex ante nadzor načela subsidiarnosti, medtem ko Sodišče EU izvaja ex post nadzor. 12 Nacionalni parla- menti spoštovanje načela subsidiarnosti zagotavljajo po postop- ku, določenem v Protokolu št. 2. 13 5 Pogodba o delovanju Evropske unije, 2. čl. 6 V. Trstenjak, M. Brkan, Pravo EU: Ustavno, procesno in gospodarsko pravo EU, 2012, str. 220 7 R. Schütze, From Dual to Cooperative Federalism, The Changing Structure of European Law, 2012, str. 178 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 V. Trstenjak, M. Brkan, Pravo EU: Ustavno, procesno in gospodarsko pravo EU, 2012, str. 220 11 Protokol št. 2 o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, 2. čl. 12 V. Trstenjak, M. Brkan, Pravo EU: Ustavno, procesno in gospodarsko pravo EU, 2012, str. 220 13 Ibidem. 166 DIGNITAS n vladavina prava in demokracija 3. Demokracija in demokratični primanjkljaj Da država postane članica EU, morata njen politični sistem in sama organizacija sloneti na demokratični ureditvi. v skladu s tem je tudi organizacija EU zgrajena na demokratičnih temeljih, ki iz- hajajo iz ureditev in delovanja njenih članic. 14 zamisel o demokra- tični uniji izhaja že iz samih začetkov ter razvoja EU. 15 Če so sprva države navdihovale z demokratičnimi vrednotami, je pogloblje- na in intenzivnejša integracija vzpostavila drugačen položaj, kajti EU mora s svojo specifično težo krepiti demokratično življenje v vseh državah članicah. 16 Sodobne demokracije so utemeljene z načelom suverenosti ljudstva, kar pomeni, da politična oblast, oblast ljudi nad ljudmi, ni predpostavljena, ampak potrebuje za svoj obstoj in delovanje pravno veljavno legitimacijo in slednje ne more utemeljiti nobena druga instanca, ideologija, zgodovinski cilji itn. 17 Načela demokracije ne opredeljujeta zgolj suverenost in ustavodajna moč ljudstva, temveč tudi vladavina ljudstva, kar po- meni, da z oblastjo razpolaga in jo izvršuje. 18 Pristojnosti in nalo- ge oblastnih organov morajo biti legitimirane tako, da izvirajo od ljudstva in da so na nek opredeljiv način dejanski izraz ljudske vo- lje. Slednje nakazuje na to, da mora obstajati neprekinjena veriga demokratične legitimnosti in odgovornosti, speljana od ljudstva proti oblastnemu organu in od slednjega nazaj k ljudstvu. Šele, ko je ta pogoj izpolnjen, lahko trdimo, da oblast izvršuje ljudstvo. Ne glede na dejstvo, da je EU morda vse bolj podobna (federalni) državi, se z zadnjo trditvijo ne moremo strinjati. Demokratična le- gitimacija mora zagotoviti učinkovit vpliv ljudstva na izvrševanje državne oblasti. v tem oziru razlikujemo na funkcionalno, insti- tucionalno, organizacijsko-personalno in stvarno-vsebinsko obli- ko demokratične legitimacije. 19 Predmetne razlikovalne elemente demokratične legitimacije v nadaljevanju apliciramo na organi- zacijsko strukturo in delovanje EU in tako poskušamo prikazati nivo demokratične legitimacije v EU. Funkcionalna in institucionalna demokratična legitimacija te- meljita na veljavni Lizbonski pogodbi. Če vzamemo v primerjavo 14 F. Grad, Ustavno pravo Evropske unije, 2007, str. 165 15 Ibidem. 16 Ibidem. 17 Komentar Ustave RS, 2002, str. 45 18 Id., str. 46 19 Id., str. 48 167 DIGNITAS n Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji ... načelo delitve oblasti z organizacijsko strukturo EU, je oblast v sle- dnji organizirana na naslednji način: Lizbonska pogodba ustvar- ja institucionalni okvir, katerega namen je uresničevanje zadanih ciljev – institucijam postavlja meje njihove pristojnosti. v skladu z omenjenim lahko oblast v EU razdelimo na zakonodajno, izvr- šilno in sodno. Poudariti je potrebno, da je ureditev oblasti v EU vse prej kot podobna ureditvi v republiki Sloveniji. v EU ljudstvo oz. državljani ne morejo izvrševati državno oblast, četudi imajo pravico izvoliti člane Evropskega parlamenta kot edinega pred- stavniškega organa v EU. organizacijsko-personalna demokratična legitimacija je za EU bistvenega pomena, saj predstavlja nepretrgano verigo legitima- cije, ki vodi vse od nosilcev oblasti v EU do državljanov EU. Da je legitimacijska vez resnično nepretrgana, je izredno pomembno, na koga se legitimacija nanaša oz. ali je oblast dejansko legitimi- rana. Na mestu je, da omenimo načelo individualne odgovornosti nosilcev uradnih funkcij (nosilci oblasti v EU) ljudstvu (državlja- ni EU). v EU, zaradi njene institucionalne ureditve, ne moremo govoriti o nepretrgani legitimacijski verigi. Evropski parlament je edina neposredno voljena institucija v EU in je tako edino pred- stavniško telo v EU. Na drugi strani pa za Svet EU, Evropski svet ter Evropsko Komisijo ne moremo trditi, da so povsem demokra- tično legitimni organi. Ugotovimo le, da so pomanjkljivo legiti- mni organi, saj je vez med njimi in državljani EU pretrgana. Na sestavo in organizacijo državljani EU ne morejo vplivati niti preko Evropskega parlamenta kot demokratično legitimiranega organa. Stvarno-vsebinska oblika demokratične legitimnosti teži k cilju, da je izvrševanje oblasti podrejeno volji ljudstva tudi v vsebinskem pogledu. 20 Teze nekaterih teoretikov slonijo na prepričanju, da sta de- mokracija in legitimnost dva popolnoma ločena koncepta. be- etham in Lord trdita, da legitimna vlada ni nujno povezana oz. osnovana na temeljih parlamentarne demokracije 21 . Kot pri- mer lahko vzamemo Hitlerjev nacistični Tretji rajh. Neglede na očitno kršitev prava in človekovih pravic, je to bil avtoritarni režim, ki je imel večinsko podporo s strani državljanov takra- tnega rajha. 20 Id., str. 49-50 21 C. Lord, D. Beetham, Legitimizing the EU: Is there a Post-parliamentary Basis’ for its Legitimation?, http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1468-5965.00298/pdf (zadnjič obiskano: 20.5.2016) 168 DIGNITAS n vladavina prava in demokracija za Evropsko unijo, kot sui generis entiteto, je potrebno zgor- njo trditev nekoliko omiliti. Že iz samih zgodovinskih dejstev o dolgoletnem razvoju Evropske unije ter dejstva, da je to nadna- cionalna tvorba, sestavljena iz več demokratičnih sistemov, lah- ko ugotovimo, da sta tako legitimnost kot demokracija globoko zakoreninjeni v evropski sistem. Legitimnost in demokracija sta v Evropski uniji bistveni predpostavki za njen obstoj, se medse- bojno povezujeta in sovpadata. Legitimnost je torej priznanje političnega sistema s strani drža- vljanov. Slednje se odraža na volitvah, referendumih ipd. beetham in Lord zagovarjata stališče, da ima legitimnost v demokratičnih ureditvah tri dimenzije 22 : - kakšne učinke oz. rezultate lahko ponudi obstoječa politika, da zadovolji potrebe državljanov; - demokratični nadzor, ki ga ljudje izvajajo prek institucij; - skupna identiteta, ki ustvarja občutek pripadnosti ter kredi- bilnost samih institucij. Če po analogiji upoštevamo integralno koncepcijo demokra- cije, kjer na eni strani stoji vhodna legitimnost (input legitimacy), na drugi pa izhodna legitimnost (output legitimacy), povezuje pa ju demokratični postopek 23 , pomeni v tem primeru prva dimen- zija vhodno legitimnost, ostali dve dimenziji pa izhodno legiti- mnost. 24 Predmetna koncepcija je za EU izrednega pomena, saj le- ta ne sme imeti manj legitimacije kot same države članice. ravno nasprotno, že ob dejstvu, da so države članice ob priključitvi v EU na slednjo v izvrševanje prenesle del svoje suverenosti, je legiti- macija nujno potrebna, kajti politike EU se v veliki meri dotikajo življenja državljanov držav članic. razprave in prispevki o konceptih legitimacije v EU se torej v večini primerov nanašajo predvsem na mehanizme output legiti- macije, upoštevajoč filozofijo utilitarizma, katere stremijo k temu, da EU proizvede čim več rezultatov v korist državljanov EU, ter na input legitimacije v okviru katerih naj bi državljani EU sodelovali pri nastajanju politik EU. 25 Poleg omenjenih legitimacij pa teori- ja pozablja na proces, ki se vrši med input in output legitimaciji. 22 Ibidem. 23 M. Avbelj, Integralna koncepcija demokracije, http://www.iusinfo.si/DnevneVsebine/Kolumna. aspx?Id=59607 (zadnjič obiskano: 20.5.2016) 24 Ibidem. 25 V. Schmidt, Democracy and Legitimacy in the European Union Revisited, http://userpage.fu-berlin. de/kfgeu/kfgwp/wpseries/WorkingPaperKFG_21.pdf (zadnjič obiskano: 20.5.2016) 169 DIGNITAS n Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji ... Schmidt slednjemu konceptu pravi procesna ali postopkovna le- gitimacija (throughput legitimacy) v okviru katere mora biti po- stopek, ki poteka za zaprtimi vrati evropske politike, legitimiran. 26 Avbelj dotični postopek poimenuje demokratični postopek. 27 za- radi svojevrstne institucionalne organizacije postopek med input in output legitimacijo v EU ne more biti povsem legitimen. za EU ne moremo zanesljivo trditi, da državljanom omogoča, da aktivno sodelujejo v t.i. demokratičnem postopku, saj slednji ni, tako kot je denimo v nacionalnem parlamentu, vključevalen in dialoški. Samo s krepitvijo demokracije, tako na nacionalni ravni, kot na ravni EU, in z dosledno uporabo legitimacijskih mehanizmov, kot je načelo subsidiarnosti, preko katerega bi bilo moč zaznati voljo državljanov v EU, bi slednja znatno okrepila legitimacijo in izbolj- šala kredibilnost svojih odločitev. rdeča nit pričujočega poglavja je vprašanje, ali so akti EU ne- legitimni, ker ne temeljijo na konceptu neposredne demokracije, ter ali bi lahko nacionalni parlamenti pripomogli, da zakonodaja EU postane legitimna? znano je, da pojem koncepta demokratičnega primanjkljaja nima enotne ter jasne definicije, a vendarle se v nadaljevanju ome- jujemo le na najbolj uporabljeno definicijo, ki je predvsem rezul- tat akademskih razmišljanj, kaj naj bi demokratični primanjkljaj dejansko bil. v akademskem svetu se je uveljavila t.i. standardna različica definicije o demokratičnem primanjkljaju. 28 Slednja pra- vi, da je demokratični primanjkljaj v EU enak tistemu, s katerim se srečujejo države s federalno ureditvijo. Po standardni različici je problem EU predvsem ta, da se je politični nadzor prestavil iz demokratičnih parlamentarnih sistemov (gre za prenos politične moči) na centralizirano ureditev na ravni EU. 29 Pred sprejetjem Lizbonske pogodbe sta politično moč na ravni EU prevzemala Evropska Komisija in Svet EU, ki pa nista bila odgovorna do držav članic ter se njune odločitve velikokrat niso ujemale z željami dr- žav članic in posredno z interesi državljanov. Nezadovoljstvo dr- žav članic je pripeljalo do kompromisa – Evropskemu parlamentu 26 Id., str. 7 27 M. Avbelj, Integralna koncepcija demokracije, http://www.iusinfo.si/DnevneVsebine/Kolumna. aspx?Id=59607 (zadnjič obiskano: 20.5.2016) 28 S. Hix, The End of Democracy in Europe? How the European Union (as currently designed) Restricts Political Competition, http://personal.lse.ac.uk/hix/Working_Papers/Hix-End_of_Democracy_in_Eu- rope.pdf (zadnjič obiskano: 20.5.2016) 29 Ibidem. 170 DIGNITAS n vladavina prava in demokracija se je dodelilo več pristojnosti in vlogo pri oblikovanju evropske zakonodaje, kajti le tako se je lahko prenos politične moči malo omilil. 30 odsotnost strukturnih pomanjkljivosti, kot so denimo odso- tnost vseevropske javnosti in odsotnost vseevropske politične skupnosti državljanov, ki bi oblikovali javno mnenje in odnos do predlaganih ter sprejetih ukrepov ter odsotnost politične in social- ne infrastrukture, zmanjšuje demokratično legitimnost EU. 31 brez občutka pripadnosti k neki skupnosti oz. brez skupnostne iden- titete večinsko odločanje v EU ne more imeti ustrezne demokra- tične legitimnosti. 32 Poleg tega – tako Krašovec – igra pomembno vlogo tudi kolektivna identiteta, kot istovetenje z neko konkretno skupnostjo, da lahko ustrezno in natančno opredelimo članstvo v določeni skupini in upravičimo oz. sprejmemo kot legitimne ukrepe organov te skupnosti. 33 Ugotovimo lahko, da je za demo- kratičnost in legitimnost odločitev pomembna kolektivna zavest in s tem občutek pripadnosti neki širši skupnosti. Šele ko bodo državljani EU razvili občutek oz. zavest o pripadnosti k EU, bodo odločitve organov EU dojemali kot legitimne in demokratične. Pomanjkanje demokratičnega nadzora nad oblastjo EU ni po- sledica – tako Grad in drugi – politične odločitve, temveč je neiz- ogibno povezano s pravno naravo EU, ki je v svojem načinu spre- jemanja odločitev konfederacija, po svojem načinu delovanja pa vse bolj federacija. 34 razkorak med demokratičnim delovanjem držav članic in demokratičnostjo delovanja EU je vse bolj opazen in problematičen, predvsem zaradi naddržavne narave EU, v smi- slu prilaščanja vse več pristojnosti, s čimer se krepi neposredna oblast nad državljani EU, kar bi po sodobnih demokratičnih poj- movanjih zahtevalo ustrezen vpliv in kontrolo nad oblastjo. 35 3.1. Problematika evropske demokratične legitimnosti Proces evrokracije (tako evropsko demokracijo figurativno označujeta Craig in Elliot) je povsem drugačen od demokracije, 30 S. Hix, The End of Democracy in Europe? How the European Union (as currently designed) Restricts Political Competition, http://personal.lse.ac.uk/hix/Working_Papers/Hix-End_of_Democracy_in_Eu- rope.pdf (zadnjič obiskano: 20.5.2016) 31 T. Krašovec, Pomanjkljiva demokratična legitimnost v EU in demokratični primanjkljaj, 2005, str. 44 32 Ibidem. 33 Ibidem. 34 F. Grad, Ustavno pravo Evropske unije, 2007, str. 167 35 Id., str. 168 171 DIGNITAS n Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji ... kakor jo razume večina ljudi. v evrokraciji, političnih strank v vla- di Evropske unije ni. Namesto njih vlada Evropska komisija oz. skupina neizvoljenih evrokratov, ki jih imenujejo države članice. Craig in Elliot menita, da se evrokracija od demokracije razlikuje v tem, da ima samo Komisija pristojnost predlagati novo zakonoda- jo, medtem ko je Evropski parlament nima – zato politiki, čeprav se potegujejo za mesto v parlamentu, tam oblasti ne bodo imeli; ne glede na načelo subsidiarnosti, nacionalni parlamenti na spre- jemanje evropske zakonodaje ne morejo vplivati, saj zakonodaj- ne akte Evropski parlament potrdi brez globje razprave. 36 vloga nacionalnih parlamentov v EU je že dalj časa predmet gorečih debat in vselej pereč problem. z vsakokratnimi spremem- bami ustanovnih pogodb, nanašajoč se zlasti na zakonodajni po- stopek, sprememb ni bil deležen le Evropski parlament, temveč tudi vloge nacionalnih parlamentov so bile konkretno dodela- ne. Slednje je bilo storjeno s številnimi deklaracijami in seveda s sprejetjem Protokola št. 1 ter 2. S prenosom dela suverenosti, v izvrševanje na ravni EU, je bilo potrebno izboljšati medvladno so- delovanje ter, kar je najbolj pomembno, vzpostaviti učinkovitejši sistem nadzora nad institucijami EU. S centraliziranim sistemom odločanja se pojavlja vprašanje politične odgovornosti in vloge nacionalnih parlamentov, ko gre za odločitve, ki zadevajo pred- vsem življenje državljanov držav članic, katere predstavljajo jedro celotne EU. Ni povsem jasno ali je bolje izboljšati položaj in de- lovanje Evropskega parlamenta ali zgolj podeliti več pristojnosti nacionalnim parlamentom. Demokratični nadzor in odgovornost morata biti izvršena na ravni, kjer so bile odločitve sprejete – ergo vloga Evropskega par- lamenta kot edinega najbolj demokratičnega organa v EU mora biti okrepljena. vendar pa okrepljen Evropski parlament še ne pomeni, da smo na vprašanje demokratične legitimnosti uspe- šno odgovorili. beetham trdi, da obstajajo v liberalnih demokra- cijah trije tipi legitimacije, in sicer: output legitimacija, za katero so značilni rezultati, ki jih legitimacija daje, t.j. rezultati v dobrobit državljanov; materialna legitimacija, katera promovira kolektiv- ne vrednote in identiteto, ter procesna legitimacija, za katero je značilno spoštovanje načel demokracije ter načela delitve oblasti (sistem zavor in ravnovesij). 37 Potrebno je tudi izpostaviti dejstvo, 36 D. Craig in M. Elliot, Ukradena Evropa, 2012, str. 134-135 37 D. Beetham, The Legitimation of Power, 1991, str. 100 172 DIGNITAS n vladavina prava in demokracija da se evropski politični sistem bistveno razlikuje od sistemov z načelom delitve oblasti. Četudi izvršilna, zakonodajna in sodna funkcija niso v rokah ene same EU institucije, menim, da je po- trebno sistem zavor in ravnovesij na ravni EU razlagati drugače. Načelo prenosa pristojnosti veleva, da lahko EU deluje le v mejah pristojnosti, ki so jo nanjo prenesle države članice za uresniče- vanje ciljev, določenih v Pogodbah 38 . Dejstvo, da Evropski parla- ment nima zakonodajne pristojnosti kot jo imajo nacionalni par- lamenti, in da izvršilna veja na ravni EU v Evropskem parlamentu ni odvisna od večine, niti zakonodajni akti velikokrat niso odraz večine (kot je to značilno za liberalno demokracijo). okrepljena vloga Evropskega parlamenta bi vsekakor zmanjšala, a ne povsem izničila, vrzel med zakonodajno oblastjo na ravni EU in demokra- tično suverenostjo državljanov. za demokratično legitimacijo je bistvenega pomena, da se Evropskemu parlamentu dodeli več pristojnosti, še zlasti tiste, ki se nanašajo na pregled oz. nadzor nad zakonodajnimi postopki, kar pa toliko bolj velja za nacionalne parlamente. Slednje je mo- goče uresničevati z mehanizmom zgodnjega opozarjanja: pred- metni mehanizem bi lahko bil uporabljen bolj konstruktivno in ne le zgolj kot veto instrument. 4. Načelo vse tesnejše unije: izvirni greh EU? Pri sami širitvi EU in poglabljanju evropske integracije se ne moremo otresti občutka, da je evropska elita, vse prej kot demo- kracijo, v mislih imela enoten evropski trg, na katerem vse drža- ve članice zasledujejo le gospodarske koristi – in s tem, morebiti nevedoč, ustvarjajo superdržavo, v kateri sta demokracija in po- sameznik potisnjena na obrobje evropskega vsakdana. Pri tem si zastavimo naslednja vprašanja: čemu vse sprejete pogodbe in idealiziranje demokracije v EU? Je Lizbonska pogodba z vsemi mehanizmi resnično rešitev za vse tegobe EU ali je evropska elita države članice ponovno zvabila v (še eno) past, v kateri bodo dr- žave članice še dodatno izgubljale na suverenosti? Evropska unija je nastajala po korakih, na podlagi mednarodnih pogodb: od rimske pogodbe leta 1957 do Lizbonske pogodbe iz leta 2009. Po mnenju stroke, je vsaka pogodba oz. sprememba te- 38 Pogodba o Evropski uniji, 2. odst. 5. čl. 173 DIGNITAS n Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji ... meljnih pogodb, pomenila nov korak v smeri vse tesnejše Unije. 39 vsakokratno sprejetje temeljnih pogodb je pomenilo nadgradnjo pristojnosti s strani EU. Prispodobe EU kot kolesa ni mogoče vse- lej razumeti v smislu nenehnih sprememb, kot velevajo 40 vatovec in drugi, ampak ga je potrebno razumeti tudi v luči demokracije in demokratičnega primanjkljaja. omejevanje pristojnosti držav članic in »odžiranje« njihove suverenosti pomeni tudi napad na demokracijo, saj navsezadnje ta suverenost pripada državljanom. Ti pa so, v modernih demokratičnih sistemih, legitimni in demo- kratični vir oblasti, katera je na naddržavno tvorbo prenesla v iz- vrševanje dela suverenih pravic. Težko je podati odgovor, katero smer je EU izbrala. Gotovo pa je naslednje: s pristopom k EU se je država članica zavezala, da bo nanjo, v izvrševanje, prenesla del suverenih pravic. Države člani- ce so torej s podpisom pristopne pogodbe zavestno podprle ide- jo o superdržavi in tako dodatno položile temelje za vse tesnejšo Unijo ter obenem ogrozile obstoj lastne demokracije. zanimiva je prispodoba, ki jo podata Craig in Elliot: »če kupite kokoš, je zelo verjetno, da vam bo ta znesla jajce«. 41 Navedeno se nanaša na obljube, dane ob pristopu države članice k EU. vse bolj se doz- deva, da je v EU manj demokratičnosti, manj odprtosti in manj svobode. zapisano je prišlo do izraza v času zadnje velike gospo- darske in finančne krize, ko je EU spoznala, kako zelo ranljiva je, in kar je najbolj pomembno, državljani držav članic že dolgo ne verjamejo v institucije in EU na sploh. 5. Postopek rumenega kartona: ahilova tetiva evropske demokracije? Če parafriziramo 12. čl. PEU, je glavna naloga nacionalnih par- lamentov prispevati k dobremu delovanju EU. v zvezi s tem velja omeniti, da nacionalnim parlamentom Lizbonska pogodba ponu- ja vrsto pravic, ki zadevajo pridobivanje informacij s strani EU, sodelovanje v postopkih, ki jih določa Pogodba, kot tudi sodelo- vanje med drugimi nacionalnimi parlamenti in Evropskim parla- mentom. 42 A vendarle je najpomembnejša institucionalna določ- 39 K. Vatovec et al., Lizbonska pogodba: z uvodnimi pojasnili, 2010, str. 15 40 Id., str. 19 41 D. Craig in M. Elliot, Ukradena Evropa, 2012, str. 112 42 Pogodba o Evropski uniji, točka a) do f) 12. čl. 174 DIGNITAS n vladavina prava in demokracija ba, v smislu političnega in zakonodajnega vpliva, ki se nanaša na parlamentarni nadzor nad zadevami EU, nedvomno mehanizem zgodnjega opozarjanja. vemo, da lahko EU deluje na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, le če in kolikor države članice ciljev predlaganih ukre- pov ne morejo zadovoljivo doseči na nacionalni ravni in se slednji, zaradi obsega ali učinkov, lažje dosežejo na ravni EU. Lizbonska pogodba oz. Protokol št. 2 vzpostavlja t.i. mehanizem zgodnjega opozarjanja, v skladu s katerim lahko nacionalni parlamenti, v ko- likor menijo, da določen osnutek zakonodajnega akta ni v skladu z načelom subsidiarnosti, o temu posredujejo svoje obrazloženo mnenje. Takemu mehanizmu populistično pravijo tudi postopek rumenega kartona. S slednjim nacionalni parlamenti nadzorujejo, ali zakonodajalec EU spoštuje pravila, ki mu jih narekuje načelo subsidiarnosti. Poleg tega mehanizma je Lizbonska pogodba uvedla še novost – oranžni karton, ki pride v poštev le pri rednem zakonodajnem postopku. Kadar je mnenj o neskladnosti toliko, da pomenijo vsaj navadno večino vseh glasov nacionalnih parlamentov, Komisija zakonodajni predlog ohrani v enaki obliki, Svet in Evropski parla- ment pa na koncu prve obravnave ob upoštevanju razlogov naci- onalnih parlamentov presodita, ali je predlog združljiv z načelom subsidiarnosti. Če 55 odstotkov glasov Sveta ali večina oddanih glasov v Evropskem parlamentu meni, da ni, se predlog ne obrav- nava več. 43 Poznavalci so ob sprejemanju Lizbonske pogodbe ocenili, da bo mehanizem zgodnjega opozarjanja postal neizkoriščen insti- tut. Prav tako so si strokovnjaki bili enotni, da nedosegljivi prag za vložitev rumenega kartona ter relativno kratki roki za izved- bo nadzora predstavljajo oviro in zadosten razlog, da nacionalni parlamenti omenjenega mehanizma ne bodo izkoristili. 44 zgovo- ren je podatek, da so do danes nacionalni parlamenti evropske- mu zakonodajalcu pokazali le dva rumena kartona. Prvi rumeni karton je bil vložen leta 2012 zoper Uredbo o uporabi pravice do kolektivnih ukrepov ali t.i. uredba Monti II. Predlagana uredba naj bi odpravljala pomisleke, da bodo na enotnem trgu gospo- darske svoboščine prevladale nad pravico do stavke, ter da ne bo prevladala niti pravica do kolektivnih ukrepov niti svoboda opra- 43 K. Vatovec et al., Lizbonska pogodba: z uvodnimi pojasnili, 2010, str. 49 44 P. Kiiver, 2013, str. 447 (e-vir) 175 DIGNITAS n Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji ... vljanja storitev. Potem, ko je 12 nacionalnih parlamentov v zvezi z uredbo podalo rumeni karton, je Komisija na podlagi klavzule o fleksibilnosti o dokončanju notranjega trga iz 352. čl. PDEU 11. septembra 2012 predlog uredbe umaknila. zavrnila pa je trditev, da predlagana uredba krši načelo subsidiarnosti. vložitev prvega rumenega kartona si zaradi specifične nara- ve parlamentarnega nadzora zasluži več pozornosti, kajti primer uredbe Monti II je dvignil nemalo prahu. v predmetnem postop- ku je Komisija zavzela stališče, da obrazložena mnenja nacional- nih parlamentov ne zadevajo materialno in procesno pravne vse- bine načela subsidiarnosti. Doda, da je bil rumeni karton zavrnjen tudi zaradi nezadostne podpore s strani vlad držav članic v Svetu EU. 45 zakonodajnemu osnutku so nasprotovale države članice, ki imajo razvit socialni dialog, ki igra pomembno vlogo v politi- ki zadevne države članice. Uredba Monti II bi najbolj prizadela delovno silo. S sprejetjem predmetne uredbe, EU sprejema akte, ki se oddaljujejo od državljanov EU in hkrati izničuje lastno izho- dno legitimnost. Četudi v obrazloženih mnenjih ni bilo izrecno izpostavljeno, je argument načela subsidiarnosti zadel bistvo, saj se odločitve, ki zadevajo področje delovnega prava, lahko spre- jemajo na nacionalni ravni, ki je seveda na tovrstne zadeve bolj odzivna (zaradi visoke stopnje razvoja socialnega dialoga), ali so vendarle prepuščene urejanju na ravni EU. Širšo interpretacijo na- čela subsidiarnosti nacionalnih parlamentov je mogoče pojasniti z dejstvom, da je uporaba slednjega v veliki meri odvisna od po- litične presoje, ki je neločljivo povezana z naravo parlamentarne institucije, ki izvaja nadzor v okviru mehanizma zgodnjega opo- zarjanja. 46 Drugi rumeni karton so države evropskemu zakonoda- jalcu izdale 28. oktobra 2013 zoper predlog Uredbe o ustanovitvi evropskega javnega tožilstva. rumeni karton je v pričujočem pri- meru vložilo 14 nacionalnih parlamentov. Komisija je v tem pri- meru sprejela odločitev, da bo predlog uredbe ohranila, saj naj bi bil skladen z načelom subsidiarnosti, izveden pa bo verjetno s postopkom okrepljenega sodelovanja. Predmetna rumena kartona vsekakor pomenita napredek bo- disi v razumevanju delovanja EU bodisi k spoznanju vlog, ki jo 45 Ibidem. 46 K. Borońska-Hryniewiecka, Legitimacy Through Subsidiarity? The Parliamentary Control of EU Policy-making, http://politologia.uni.wroc.pl/politicalreview/images/Vol1_Art6.pdf (zadnjič obiskano: 20.5.2016) 176 DIGNITAS n vladavina prava in demokracija imajo nacionalni parlamenti v EU. Med drugim sta rumena karto- na skeptikom pokazala, da je prag za vložitev rumenega kartona, v kolikor nacionalni parlamenti dosežejo konsenz, dosegljiv. z vložitvijo rumenega kartona so se parlamenti izkazali kot enako- vreden partner v razmerju do Komisije in tako tudi pokazali voljo, da lahko nanjo vršijo pritisk ter vplivajo na zakonodajo. Postopek rumenega kartona v evropskem prostoru predstavlja dvorezen meč. Na eni strani omogoča, da se v procesu ustvarjanja evropske zakonodaje upoštevajo mnenja oz. predlogi nacional- nih parlamentov, na drugi strani pa samovoljo evropskega zako- nodajalca (četudi so obrazložena mnenja povsem utemeljena, da ne glede na vložen rumeni karton, osnutek zakonodajnega akta ohrani). Po politični plati bi bil posamezen zakonodajni predlog nemara že ustavljen, če bi se do njega negativno opredelila tretji- na nacionalnih parlamentov 47 . Če vzamemo v obzir, da sta bila do danes vložena le dva rumena kartona, lahko sklepamo, da največji problem predstavlja ustrezno sodelovanje oz. kolektivno delova- nje nacionalnih parlamentov 48 . Težje je morda sploh zagotoviti ustrezno sodelovanje oz. kolektivno delovanje le-teh, kljub določ- bam Protokola št.1, ki to izrecno spodbujajo. A vendarle, vsako večje zahtevano število nacionalnih parlamentov, lahko prepreči vertikalno prilaščanje pristojnosti EU na račun držav članic, a še vedno obstaja vsaj teoretična možnost horizontalnega prilaščanja, pri katerem bi večina držav članic v nasprotju z načelom subsidi- arnosti svoje politične usmeritve vsiljevala manjšini. 49 zdi se, da nacionalni parlamenti stremijo k bolj široki interpre- taciji načela subsidiarnosti. obrazložena mnenja utegnejo pred- stavljati nasprotje pravil, ki so zapisana v Protokolu št. 2 in v 5. čl. PEU. Mnenja si potemtakem lahko hitro razlagamo kot domače politično kupčkanje v državi članici in v tem primeru ne moremo govoriti o kršenju načela subsidiarnosti. obrazložena mnenja mo- rajo vselej imeti temelj v Protokolu št. 2, saj gre tukaj za politični dialog med Evropsko Komisijo in ne med parlamentarnimi stran- kami. zagovorniki načela vse tesnejše unije bi z gotovostjo trdili, da je vsakršen mehanizem, v tem primeru mehanizem zgodnje- ga opozarjanja, kot orodje reprezentativnosti in odgovornosti, 47 K. Vatovec et al., Lizbonska pogodba: z uvodnimi pojasnili, 2010, str. 49 48 Ibidem. 49 K. Vatovec et al., Lizbonska pogodba: z uvodnimi pojasnili, 2010, str. 50 17 7 DIGNITAS n Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji ... v kompleksnem sistemu kot je EU dobrodošel, saj omogoča več nadzora ob poplavi zbirokratiziranih procesov. Postopek rume- nega kartona je trenutni institucionalni zgradbi EU prinesel vse prej kot dobre in pozitivne učinke. Ne samo, da celoten postopek predstavlja veliko administrativno breme, temveč tudi neuspešno deluje proti zmanjšanju demokratičnega primankljaja. z ustanovi- tvijo supranacionalne zgradbe EU, v okviru katere demokratična odgovornost ni povsem jasno začrtana, je seveda v ospredju pro- blematika vhodne legitimacije. rezultat prenosa dela suverenih pravic na EU je dvomljivost politične odgovornosti evropske eli- te proti državljanom. v tretjem poglavju magistrskega dela smo ugotovili, da so na nacionalni ravni vlade odgovorne za sprejete odločitve in jih državljani na naslednjih volitvah lahko kaznujejo z izbiro drugih. Na ravni EU pa državljani tovrstnih vzvodov ni- majo. Prav tako se tehnokratsko sprejete odločitve od državljanov vse bolj oddaljujejo. v tem kontekstu postopek rumenega karto- na predstavlja vzvod za reprezentativno vlogo državljanov v zako- nodajnem postopku. vse dokler bodo nacionalni parlamenti z za- držkom uporabljali postopek rumenega kartona, slednji v okviru vhodne legitimacije ne bo krepil reprezentativnosti državljanov v zakonodajnem postopku, kot tudi ne v okviru izhodne legitimaci- je, v kateri bi izdani zakonodajni akti izražali demokratično voljo državljanov. 5.1. Fiktivno blaženje demokratičnega primanjkljaja z Lizbonsko pogodbo se je vloga nacionalnih parlamentov v EU okrepila. Mehanizem zgodnjega opozarjanja je instrument, s katerim naj bi nacionalni parlamenti izboljševali svoj položaj. Liz- bonska pogodba veleva, da se osnutki zakonodajnih aktov pošlje- jo neposredno nacionalnim parlamentom, kar pomeni, da slednji niso več odvisni od vlade predmetne države članice. Nacionalni parlamenti morajo nato Komisiji v osmih dneh poslati obrazlože- no mnenje z utemeljitvijo, zakaj je dotični osnutek zakona v na- sprotju z načelom subsidiarnosti. Na mestu je prepričanje, 50 da je lahko tudi povsem iz tehničnega vidika rok osmih tednov relativ- no prekratek, da bi države članice izdale obrazloženo mnenje par excellence. Če se izrazimo drugače, rok osmih tednov predstavlja le »srčni utrip« v evropski politiki, kajti nacionalni parlamenti zatr- 50 G. Bermann, K. Pistor, Law and Governance in an Enlarged European Union, 2008, str. 458 178 DIGNITAS n vladavina prava in demokracija jujejo, da je za učinkovit pregled osnutka potrebno vložiti veliko administrativnega dela (vključujoč čas prevajanja dokumentov, okrnjeno število zaposlenih itn.). Podan je bil predlog, da se rok osmih tednov podaljša na 12 tednov, 51 kateri bi občutno zmanjšali proceduralne omejitve za kakovostnejši pregled osnutka. 52 Mehanizem zgodnjega opozarjanja je bil uveden z namenom, da bi se EU resneje lotila vse večje problematike – demokratične- ga primankljaja. Ker je EU politična tvorba, v katero je združenih več političnih sistemov, je samoumevno, da bodo demokratični standardi vselej na tnalu. Strinjamo se, da morajo ne glede na su- pranacionalno obliko EU njene politike biti vedno odraz državlja- nov in za državljane EU. 10. čl. PEU jasno nakazuje, da EU temelji na predstavniški de- mokraciji. Njeni državljani so na ravni Unije neposredno zasto- pani v Evropskem parlamentu. 53 Pričujoči člen na kratko pred- stavi, kaj naj bi demokracija bila. Tukaj gre torej za odnos med ljudstvom in njihovimi predstavniki. Ljudstvo oz. državljani prek volitev svojo oblast delegirajo na politične predstavnike. Slednji nato del oblasti delegirajo na vlado, vlada na ministrstva itn. – vse z namenom, da bi se interesi ljudstva upoštevali in izpolnjevali. Delegiranje oblasti, iz ene veje na drugo, v praksi pomeni prena- šanje odgovornosti do državljanov. To je »odlika« predstavniških demokracij v 21. stoletju. A vendar obstaja mehanizem, s katerim lahko državljani slabo delo predstavnikov kaznujejo. Kaznujejo jih lahko z vnovičnimi volitvami na katerih se bo slaba, vodeča politična garnitura zamenjala z novo. v okviru političnega sistema v EU so nacionalni parlamenti za- upano oblast in s tem seveda odgovornost delegirali na evropske institucije preko volitev v Evropski parlament ter prek vlad držav članic, katere svoje interese zastopajo v Svetu. Pri tem se lahko upravičeno sprašujemo, ali je mehanizem zgodnjega opozarjanja res pravo orodje, s katerim naj bi nacionalni parlamenti izvajali nadzor ali pa vsaj vplivali nad delom vlade v procesu oblikovanja evropske zakonodaje? Je to način, s katerim bi lahko evropsko zakonodajo približali (evropskim) državljanom? Menim, da je me- 51 N. Heinen, M. Lyssewski, Referees or spectators? National Parliaments and Subsidiarity in the VIII European Parliament, https://www.dbresearch.com/PROD/DBR_INTERNET_EN-PROD/ PROD0000000000343188/Referees_or_spectators%3F__National_Parliaments_and_.pdf (zadnjič obiskano: 20.5.2016) 52 Ibidem. 53 Pogodba o Evropski uniji, 1. in 2. odst. 10. čl. 179 DIGNITAS n Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji ... hanizem zgodnjega opozarjanja edini možen način, da se evrop- ska zakonodaja približa državljanom in da vsaj delno pripomore k zmanjšanju demokratičnega primankljaja v EU. omenjeni meha- nizem predstavlja alternativo predstavniški demokraciji na ravni EU (za katero menim, da jo je zaradi kompleksnosti evropskega političnega sistema zelo teko doseči oz. vzpostaviti), kajti z njim se nacionalni parlamenti lahko neposredno povežejo z Evropsko Komisijo. Na tej točki pridemo do ugotovitve, da so poleg Evrop- skega parlamenta v postopek oblikovanja zakonodaje posredno vključeni še nacionalni parlamenti, kar nedvomno pripomore h kakovostnejšim zakonodajnim aktom in seveda kakovosti demo- kracije v EU. za demokratične sisteme ja značilno, da se oblast ljudstva pre- naša iz ene institucije na drugo. Sleherni državljan se upravičeno sprašuje, ali so volitve zgolj in samo prenos odgovornosti iz ene- ga organa na drugega, in ne prenos reprezentativnosti. zdi se, da mehanizem zgodnjega opozarjanja poskuša Evropo in evropsko zakonodajo približati državljanom držav članic. Fraga pa trdi rav- no nasprotno – mehanizem zgodnjega opozarjanja opredeljuje kot nepotrebno orodje, saj bi moral biti Evropski parlament tisti, ki izvaja nadzor nad sprejemanjem in oblikovanjem evropske za- konodaje in je zato vloga nacionalnih parlamentov, v tovrstnih primerih, brezpredmetna. 54 različne interpretacije predmetnega mehanizma dejansko pomenijo oz. izhajajo iz prepričanj, ali je mehanizem zgodnjega opozarjanja pravno sredstvo, s katerim se nadzira spoštovanje načela subsidiarnosti, oz. ali je slednji zgolj sredstvo za politične manipulacije. Težko je ugotoviti, ali so bila vsa izdana obrazložena mnenja (vključujoč tudi dva rumena kar- tona) plod konstruktivnega ravnanja nacionalnih parlamentov, in ali so to bili le politični ukrepi, ki nakazujejo, da se države članice oz. nacionalni parlamenti ne strinjajo s politiko EU – če obvelja zadnja trditev, ne moremo pričakovati, da bo mehanizem zgo- dnjega opozarjanja na demokracijo deloval blagodejno. v igri vse večjega demokratičnega primankljaja nacionalni parlamenti prevzemajo vlogo grešnega kozla. Nehvaležen polo- žaj jim prinaša dolžnosti oz. obveznosti do vlad na eni strani, na drugi pa odgovornosti do državljanov. v demokratičnih sistemih 54 A. Fraga, After the Convention: The Future Role of National Parliaments in the European Union (and the day after...nothing will happen), http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/135723305 00273893?redirect=1 (zadnjič obiskano: 20.5.2016) 180 DIGNITAS n vladavina prava in demokracija so parlamenti dolžni nadzirati delo vlade. Slednja mora delovati po volji večine v parlamentu. Iz tega razloga so bili uvedeni različ- ni mehanizmi, s katerimi se nadzoruje delo vlade, kot na primer plenarna zasedanja, zasedanja parlamentarnih odborov ipd. Ta odnos mora seveda spoštovati načelo delitve oblasti. Navezujoč se na zakonodajo EU velja omeniti, da so za ta namen nacionalni parlamenti ustanovili odbore za sodelovanje med nacionalnimi parlamenti in vladami v zadevah EU. v Sloveniji je bil ustanovljen odbor za zadeve Evropske unije, ki obravnava vse zadeve EU, ra- zen zadev s področja zunanje in varnostne politike. z odbori naci- onalni parlamenti vplivajo in nadzorujejo delo vlad v EU. Poleg vloge, ki jo imajo parlamenti do vlad, je potrebno izpo- staviti morda ključno vlogo oz. odnos, ki ga imajo do državljanov. Menim, da bi parlamenti morali bistveno bolj komunicirati z dr- žavljani. Državljanom bi morali nuditi odgovore in opcije, v času volitev ali tekom mandata. o pomembnih zadevah, ki se tičejo javnega interesa, je potrebno državljane obveščati. Nacionalni parlamenti tega ne počnejo pogosto. Če že, so informacije, ki jih posredujejo javnosti, zavajajoče. To je moč opaziti tudi na ravni EU. v času širjenja evroskepticizma po Evropi in očitnem razcepu med državljani in elitami (ko gre za evropske zadeve in pomenu evropske ideje) so nacionalni parlamenti predolgo časa zanemar- jali vlogo medijev za kanaliziranje informacij. Lizbonska pogodba je začela veljati 1. decembra 2009. Minilo je relativno malo časa, da bi lahko podali oceno, ali je mehanizem zgodnjega opozarjanja dovolj učinkovit, oz. če postaja ta institut sam sebi namen. Težko je pravzaprav podati točen odgovor, kaj- ti če sklepamo po obrazloženih mnenjih, ugotovimo, da načelo subsidiarnosti služi svojemu namenu. v kolikor pa upoštevamo podatek, da sta bila izdana samo dva rumena kartona, se percep- cija o učinkovitosti mehanizma spremeni, kajti postopek rumene- ga kartona je tisti element, s katerim lahko nacionalni parlamenti vplivajo na zakonodajo EU. veliko število vloženih obrazloženih mnenj še ne pomeni, da bo za to postopek rumenega kartona sprožen. Ne glede na navedeno menim, da bi morala biti omenje- nja kartona dovolj dober signal za nacionalne parlamente, da se prag za začetek postopka rumenega kartona lahko doseže. za to pa je potrebno veliko politične volje, poguma in navsezadnje tudi znanja. Da bi prihajalo do več rumenih kartonov, bi morali nacio- nalni parlamenti vseh držav članic delovati enotno. Na eni strani 181 DIGNITAS n Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji ... imamo aktivne, na drugi pa pasivne parlamente. Nedejavnost sle- dnjih ovira aktivne, da bi določen akt bil bodisi spremenjen bodisi umaknjen. To je dovolj zgovoren podatek in opozorilo akterjem evropskih politik, da bo za tovrstni problem potrebno predstaviti učinkovitejšo rešitev. Ugotovili smo, da mehanizem zgodnjega opozarjanja ne prispe- va h kakovosti demokracije. ob tem se lahko vprašamo, ali obstaja drug mehanizem, ki bi vlogo nacionalnih parlamentov znatno iz- boljšal in tako omogočil, da bi bili zakonodajni akti, vsaj posredno, odraz demokratične volje državljanov. Preveč pozornosti je bilo namenjene nadzoru nad spoštovanjem načela subsidiarnosti, pre- malo pa komunikaciji med nacionalni parlamenti in državljani. Da bi bila komunikacija učinkovita, morajo parlamenti delovati pro- aktivno, kar pomeni, da morajo pozornost državljanov pritegniti prek javnih občil. Težko je namreč pričakovati, da bodo državljani (vsi ali vsaj večina) spremljali delo parlamenta. Tako kot se denimo poroča o gospodarski krizi, bi bilo smiselno poročati o mehanizmu zgodnjega opozarjanja – kako slednji vpliva na delo nacionalnega parlamenta, in kar je najbolj pomembno, kako vpliva na življenje državljanov. brez tovrstnega obveščanja načelo subsidiarnosti, in s tem tudi mehanizem zgodnjega opozarjanja, ne bosta deležna po- zornosti s strani državljanov, ki pa se ne bodo zavedali kako lahko ta mehanizem vpliva na demokracijo. 6. Načelo subsidiarnosti: cum grano salis? Ugotovili smo, da so nacionalni parlamenti edini vir legitimno- sti v EU. Dejstvo, da je Lizbonska pogodba nacionalnim parlamen- tom dodelila več (politične) moči v zakonodajnem postopku, še ne pomeni, da je EU zadostila potrebam demokratične legitimno- sti. zdi se, da je bilo načelo subsidiarnosti zasnovano zgolj kot me- hanizem, ki uvaja ravnovesje med osvajalskimi EU institucijami in z izgubo suverenosti obsedenimi državami članicami. vse bolj pa se pozablja, da je načelo subsidiarnosti instrument, s katerim naj bi se sprejemanje zakonodajnih aktov približalo samim državlja- nom. Davies meni, da je načelo subsidiarnosti nujno potrebno, da se prepreči dokončno podrejenost vlad držav članic. 55 odločitve, 55 G. Davies, The Wrong Idea, in the Wrong Place, at the Wrong Time, https://www.kluwerlawonline. com/abstract.php?area=Journals&id=COLA2005083 (zadnjič obiskano: 20.5.2016) 182 DIGNITAS n vladavina prava in demokracija sprejete na ravni države članice, so vselej pod budnim očesom bodisi medijev bodisi volivcev. Iz tega razloga so nacionalni par- lamenti odgovorni, da je izdajanje zakonodajnih aktov, in nena- zadnje tudi ustvarjanje politik, čim bližje državljanom. Na drugi strani pa so odločitve, sprejete na ravni EU, odmaknjene od drža- vljanov in je zaradi tega posameznikom nadzor kakovosti spreje- tih odločitev otežen. Kljub temu menim, da je legitimnost EU odvisna tudi od tega, v kolikšni meri so državljani držav članic pripravljeni sprejeti ter priznati delovanje in koristi evropskih institucij – EU mora po- skrbeti, da bo podobo demokratične institucije vselej ohranjala. z domnevnim spoštovanjem avtonomnosti držav članic in stre- menju k zakonodajni centralizaciji z namenom, da se dosežejo zadani cilji, bodo institucije EU težko ohranile prej omenjeno de- mokratičnost. Evropski zakonodajalec je zgoraj omenjeno anomalijo posku- sil odpraviti s 5. čl. PEU. Mnogi ta člen opredeljujejo kot tekstovni neuspeh. Načelo subsidiarnosti je v 3. odst. 5. čl. PEU, kot je bilo že omenjeno, razčlenjeno na dva dela. v prvem delu je določeno, da Unija deluje na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, le če in kolikor države članice ciljev ne morejo zadovoljivo doseči. Izraz zadovoljivo utegne predstavljati težavo, saj je to standard, ki ga je postavila EU in za katerega je težko ugotoviti, kakšen naj bi ta nivo zadovoljivosti dejansko bil. 56 v drugem delu – t.i. kriterij dodane vrednosti – nas Pogodba le še dodatno zmede s tem, ko zapove, da se zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov cilji lažje dosežejo na ravni Unije. Tudi v tem primeru je ponujenih premalo smernic za (pravilno) interpretacijo. 57 3. odst. 5. čl. PEU je v svojem bistvu izredno paradoksalen, saj EU prepoveduje ukrepanje, vse dokler ciljev predlaganih ukre- pov ni mogoče zadovoljivo doseči na nacionalni ravni. obenem zapoveduje ukrepanje Unije, kjer je cilje, zaradi obsega in učinkov predlaganih ukrepov, lažje doseči na ravni EU. Nejasno je torej, kakšen bi bil razplet v primeru, kadar bi države članice določen cilj zadovoljivo izpolnile, a bi se ukrep na ravni Unije lažje izve- del. odgovora na to vprašanje ni dalo niti Sodišče EU, kot edina institucija, ki se ukvarja z razlago ustanovitvenih pogodb in dru- 56 R. Schütze, From Dual to Cooperative Federalism, The Changing Structure of European Law, 2012, str. 178 57 Ibidem. 183 DIGNITAS n Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji ... gih pravnih predpisov. Težko je namreč doumeti, zakaj se Sodi- šče tako močno upira konkretnejše razlage načela, ki je tako zelo politično. Morebiti je ravno ta element tista ovira, katera Sodišču preprečuje, da bi načelo subsidiarnosti ocenjevalo o materialni, in ne samo o procesualni vsebini. Iz političnega vidika je potrebno vzeti v obzir, da bi vsakokratna odločitev, katera bi zajemala pred- vsem materialno presojo načela subsidiarnosti, pomenila nespre- jemljivo politično delovanje Sodišča EU – kar bi škodilo predvsem ugledu in kredibilnosti te institucije. zato je izredno pomembno, da je Sodišče politično nevtralna institucija, saj le tako svoje odlo- čitve ohranja legitimne. Ker sodbe Sodišča pomenijo avtentično razlago prava EU, bo za oblikovanje smernic oz. pravil, ki bi omo- gočala, da se zakonodajni akt, ki krši načelo subsidiarnosti razve- ljavi, potrebne veliko politične volje. Parlamentarizem oz. parlamentarni sistem temelji na demokra- tičnem predstavništvu v parlamentu. zgrajeno je bilo prepričanje, da glavno vlogo pri preverjanju načela subsidiarnosti prevzemajo nacionalni parlamenti, kar pa je zmotno. v parlamentarnem siste- mu težko potegnemo nedvoumno in jasno mejo med zakonodaj- no in izvršilno oblastjo (dualizem), saj je nastanek vlade pogojen s podporo s strani parlamenta. Povsem jasno je torej, da mnenje parlamenta ne more biti drugačno od stališča vlade, saj bi v na- sprotnem primeru pomenilo nezaupanje v delo vlade. Morda je tudi to razlog, da nacionalni parlamenti v izdajanju obrazloženih mnenj niso tako aktivni kot bi pričakovali. Problem parlamenta- rizma se lahko pokaže tudi v odnosu med nacionalnim parlamen- tom in vlado v okviru vlaganja tožb pred Sodiščem. Nacionalni parlamenti tožbe pred Sodiščem ne morejo vložiti sami. Slednje lahko naredi le vlada države članice. Iz tega razloga velja omeni- ti, da v kolikor nacionalni parlament meni, da bi bilo smiselno vložiti tožbo pred Sodiščem, mora v tovrstni ukrep prisiliti vlado. Na tej točki velja izpostaviti, da je od parlamentarnega sistema oz. od vloge, ki jo ustave držav članic podeljujejo nacionalnim parla- mentom, odvisno, ali lahko slednji od vlade zahtevajo sprožitev postopka. brez aktivnejše vloge nacionalnih parlamentov pri ustvarjanju prava EU in dosledne uporabe načela subsidiarnosti je slednje zgolj napisano pravilo. z rednim preverjanjem kršenja načela sub- sidiarnosti bi zakonodajni akti EU imeli večjo dodano vrednost, ki bi se odražala v zmanjšanem demokratičnem primankljaju. Števi- 184 DIGNITAS n vladavina prava in demokracija lo obrazloženih mnenj v letu 2014 se je torej zmanjšalo za 76%. razlogov za občuten padec je morda res veliko, a menim, da se za slednjimi številkami skriva predvsem ignoranca in nepoznavanje prava EU. Nacionalni parlamenti so simbol državne suverenosti. Prerogativi sleherne države članice so tisti, ki narekujejo vlogo na- cionalnih parlamentov v zadevah EU. vloge slednjih ne morejo biti določene na ravni EU in so odvisne od ustavne tradicije držav članic ter porazdelitve politične moči med izvršilno in zakonodaj- no oblastjo. Lizbonska pogodba je s prevetritvijo načela subsidiarnosti močno izboljšala vlogo nacionalnih parlamentov EU – vzposta- vila je njihovo demokratično odgovornost, katera bi morala biti uveljavljena prek mehanizma zgodnjega opozarjanja. To poudar- ja 10. čl. PEU, ki določa, da delovanje Unije sloni na predstavniški demokraciji. Dikcija b točke 12. čl. PEU dodatno določa, da nacio- nalni parlamenti dejavno prispevajo k dobremu delovanju Unije tako, da skrbijo za spoštovanje načela subsidiarnosti. Ugotovimo, da sta 10. in 12. čl. PEU, v okviru demokratične odgovornosti in vloge nacionalnih parlamentov v EU, komplementarna. Aktivnost nacionalnih parlamentov ter ignoranca Sodišča EU pa kažeta na nevarno tendenco nedosledne uporabe in spoštovanja načela subsidiarnosti na škodo demokracije. 7. zaključek Mehanizem zgodnjega opozarjanja ni prinesel pričakovanega rezultata – demokratičnega primankljaja ni zmanjšal, kajti omenje- ni institut demokratično reprezentativnost v EU zamegli s tem, ko vzpostavi dvom v vloge in odgovornosti, ki jo imajo predmetne institucije. Izpostaviti moramo tudi dvoumno in nejasno zastavlje- ne vloge nacionalnih parlamentov v dotičnem razmerju. vse od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe mehanizem zgodnjega opozarjanja ne deluje tako učinkovito kot bi si želeli. Morebiti je prag za uveljavitev rumenega ali oranžnega kartona previsok, da bi predmetni mehanizem postal učinkovit in dobil svojo veljavo. Potrebno je tudi izpostaviti, da ni povsem jasno, ali bi bila slika drugačna, v kolikor bi se prag za sprožitev postopka rumenega oz. oranžnega kartona znižal, saj je vključenost in zanimanje za evropske zadeve odvisno od slehernega parlamenta. zdi se, da določeni nacionalni parlamenti pretiranega zanimanja ne izka- 185 DIGNITAS n Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji ... zujejo. Tukaj pridemo do ugotovitve, da mehanizem zgodnjega opozarjanja ne bo tisti instrument, ki bo EU izvlekel iz primeža demokratičnega primankljaja, temveč je slednje odvisno od parti- cipacije in volje nacionalnih parlamentov v vzpostavitvi močnejše demokracije. Menim, da problem demokratične legitimacije ne izhaja samo iz tega, kako je EU institucionalno organizirana, t.j. deljena na na- cionalno in evropsko raven, temveč je odvisen tudi od tega, da politične vodje odločitev ne legitimizirajo, državljani pa ne preso- jajo. Izredno pomembno je namreč, kakšno mnenje si državljani ustvarijo o EU, o njenih vrednotah in identiteti, ki naj bi jo ustvar- jala. Demokratična legitimacija, in s tem seveda demokratični primankljaj, ni samo evropski problem, temveč tudi problem na nacionalni ravni. z gotovostjo lahko trdimo, da bi z okrepljeno demokracijo na nacionalni ravni in lažjim dostopom državljanov do zakonodajalca, skozi input legitimacijo, demokratični priman- kljaj v EU znatno zmanjšali. z okrepljeno demokracijo bi preko legitimacijskega mehanizma pripeljajo do omejenega delovanja institucij. Potrebno je torej vzpostaviti ravnotežje med vsemi vple- tenimi akterji, ne da bi s tem škodovali demokraciji. Problem po- stane pereč takrat, ko se evropska politika prekriža z nacionalno, legitimno socialno politiko in vrednotami. vsakršno post-pole- miziranje bi problem le še dodatno delegitimiziral in poslabšal položaj že prizadetih državljanov. zato je nujno potrebno, da se za konstruktivno uporabo input in output legitimacije zadevni akterji poslužujejo načela subsidiarnosti. Državljani EU s tem na- čelom neposredno na evropsko zakonodajo ne morejo vplivati, lahko pa posredno preko nacionalnih parlamentov le-te prisilijo, da konkretneje zastopajo njihove interese. Tako na nacionalni kot evropski ravni bo potrebno veliko politične volje, da se bo, še zlasti na materialni ravni, redefiniral pomen načela subsidiarnosti. Ne glede na to, pa je spremembe mogoče uvesti na več področjih. reforme se lahko dotaknejo Lizbonsko pogodbo, pristojnosti, ki jih ima EU, ter pristojnosti nacionalnih parlamentov. Te spremembe bo zaradi politične narave načela subsidiarnosti zelo težko implementirati. Dolo- čanje materialne vsebine načela bi z drugimi besedami pome- nilo novo porazdeljevanje pristojnosti med akterji. okrepljen nadzor nad spoštovanjem načela subsidiarnosti bi za institucije pomenil izgubo (politične) moči. Tako bi bila EU manj učin- 186 DIGNITAS n vladavina prava in demokracija kovita, kar pa bi pomenilo oddaljevanje od načela vse tesnejše Unije. vloga nacionalnih parlamentov po reformi Lizbonske pogod- be ne more biti izključno le negativna, saj konstruktivno prispeva k dobremu delovanju EU. okrepljena vloga nacionalnih parla- mentov v zakonodajnem postopku ne pomeni le zavrnitev zako- nodajnih osnutkov, in s tem ustvarjanje zmotnega prepričanja, da države članice zavirajo proces vse tesnejše Unije, temveč je naci- onalnim parlamentom ponujeno pogajalsko mesto, v okviru kate- rega poskušajo doseči najboljši možen rezultat za svoje državlja- ne. Največji izziv nacionalnih parlamentov predstavlja izboljšanje medsebojne komunikacije in koordinacija. Da bi načelo subsidiarnosti dejansko služilo svojemu namenu, so potrebne spremembe na politični in ne na pravni ravni. Da bi nacionalni parlamenti dobili več pristojnosti, bi bilo potrebne veliko požrtvovalnosti s strani EU institucij. Težko je pričakova- ti, da bo Evropska komisija prostovoljno del svojih pristojnosti dodelila nacionalnim parlamentom. Prav tako je težko pričako- vati, da bi politični voditelji podpirali tovrstne predloge, saj bi se odločitve na evropski ravni težje sprejemale. Lizbonska pogod- ba ni zmanjšala demokratičnega primankljaja in s tem izboljšala kakovost demokracije. Učinek je ravno nasproten, sama namreč ne skriva težnje po centralizaciji moči v EU. Slednje pomeni zgolj nadaljevanje erozije nacionalnih parlamentov in demokracije. A vendar recepta, kako bi načelo subsidiarnosti pozitivno vplivalo na demokracijo v EU, ni. Morebiti je edina rešitev ta, da se pri uporabi načela subsidiarnosti izbere pravi pristop in izkoristi vse mehanizme, ki jih omenjeno načelo nudi, vendar velja pri tem opozoriti, da razumevanje demokracije ne sme temeljiti zgolj na temu, kar je zapisano v Pogodbah. Da se bo demokracijo lahko dojemalo skozi prizmo pragmatičnega razumevanja, bo potrebno še veliko politične volje in znanja. 187 DIGNITAS n Kritična analiza načela subsidiarnosti in njegov doprinos k demokraciji ... LITERATURA IN VIRI beetham, David, The Legitimation of Power. Houndmills: Palgrave MacMillian, 1991. bermann, A., George, Pistor, Katharina, Law and Governance in an Enlarged European Union. oxford: Hart Publishing, 2004. Craig, David, Elliot, Matthew, Ukradena Evropa. Ljubljana: založba Ciceron, 2012. Grilc, Peter, Ilešič, Tomaž, Pravo Evropske unije. Ljubljana: Cankarjeva založba, 2004. Grad, Franc, Ustavno pravo Evropske unije. Ljubljana: Pravna fakulteta v Ljubljani, 2007. Komentar Ustave r epublike Slovenije / France Arhar...[et al.]; ur. Lovro Šturm. Ljubljana: Fakulteta za podi- plomske državne in evropske študije, 2002. Krašovec, Tanja. Pomanjkljiva demokratična legitimnost v EU in demokratični primanjkljaj. v: Slovenija v EU: zmožnosti in priložnosti / ur. Miro Haček in Drago zajc. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede, 2005. str. 43-66. Schutze, r obert, From Dual to Cooperative Federalism, The Changing Structure of European Law. oxford: oxford University Press, 2009. Trstenjak, verica, brkan, Maja, Pravo EU: Ustavno, procesno in gospodarsko pravo EU. Ljubljana: Gv založba, 2012. Članek v reviji boronska-Hryniewiecka, Karolina [a], Legitimacy Through Subsidiarity? The Parliamentary Control of EU Policy-making. v: Polish Political Science review. 1(1)/2013, str. 84-99. Ur L: http://politologia.uni.wroc. pl/politicalreview/images/vol1_Art6.pdf (zadnjič obiskano 20.5.2016) DAvIES, Gareth, Subsidiarity: The Wrong Idea, in the Wrong Place, at the Wrong Time. v: Common Market Law review. 2006, vol. 43, Kluwer Law International, str. 63-84. UrL: https://www.kluwerlawonline. com/abstract.php?area=Journals&id=CoLA2005083 (zadnjič obiskano 20.5.2016) FrAGA, Ana, After the Convention: The Future role of National Parliaments in the European Union (and the day after...nothing will happen). v: The Journal of Legislative Studies. 2006, vol. 11, Issue 3-4, str. 490-507. UrL: http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/13572330500273893?redirect=1 (zadnjič obiskano 20.5.2016) Kiiver, Philip, The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity. Constitutional Theory and Empi- rical reality. v: European Law Journal. 2013, vol. 19, Issue 3, str. 446-448. UrL: http://onlinelibrary.wiley. com/doi/10.1111/eulj.12038_2/abstract (zadnjič obiskano 20.5.2016) Lord, Christopher, beetham, David, Legitimizing the EU: Is there a Post-parliamentary basis' for its Legiti- mation?. v: JCMS: Journal of Common Market Studies. 2001, vol. 39, Issue 3, str. 443-462. UrL: http:// onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1468-5965.00298/pdf (zadnjič obiskano 20.5.2016) Schmidt, vivien, Democracy and Legitimacy in the European Union revisited. v: KFG Working Pa- per Series. November 2010, no. 21. UrL: http://userpage.fu-berlin.de/kfgeu/kfgwp/wpseries/ WorkingPaperKFG_21.pdf (zadnjič obiskano 20.5.2016) Spletni viri Avbelj, Matej, Integralna koncepcija demokracije; 15.10.2010. UrL: http://www.iusinfo.si/Dnevnevsebine/ Kolumna.aspx?Id=59607 (zadnjič obiskano 20.5.2016) Hix, Simon, The End of Democracy in Europe? How the European Union (as currently designed) restricts Political Competition; 18.4.2003. UrL: http://personal.lse.ac.uk/hix/Working_Papers/Hix-End_of_De- mocracy_in_Europe.pdf (zadnjič obiskano 20.5.2016) Heinen, Nicolaus, Lyssewski, Max, referees or spectators? National Parliaments and subsidiarity in the vIII European Parliament; 26.9.2014. UrL: https://www.dbresearch.com/ProD/Dbr_INTErNET_EN- ProD/ProD0000000000343188/referees_or_spectators%3F__National_Parliaments_and_.pdf (zadnjič obiskano 20.5.2016) Pravni viri LIzboNSKA pogodba, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi evropske skup- nosti, podpisana v Lizboni, dne 13. decembra 2007, Uradni List EU C, 13. str.1 Pro To Ko L (št. 1) Protokol o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji, UL EU C 83, z dne 30.3.2010. ProToKoL (št. 2) Protokol o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, UL EU C 83, z dne 30.3.2010. (PEU) PoGoDbA o Evropski uniji, prečiščena različica, UL EU C 83, z dne 30.3.2010. (PDEU) PoGoDbA o delovanju Evropske unije, prečiščena različica, UL EU C 83, z dne 30.3.2010. 188 DIGNITAS n vladavina prava in demokracija