© Nova univerza, 2018 DIGNIT AS Revija za človekove pravice Slovenian journal of human rights ISSN 1408-9653 Narava arbitražnega sporazuma Tone Jerovšek Article information: To cite this document: Jerovšek, T . (2018). Narava arbitražnega sporazuma, Dignitas, št. 45/46, str. 182- 188. Permanent link to this doument: https://doi.org/ 10.31601/dgnt/45/46-14 Created on: 07. 12. 2018 To copy this document: publishing@nova-uni.si For Authors: Please visit http://revije.nova-uni.si/ or contact Editors-in-Chief on publishing@nova-uni.si for more information. This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License. 182 DIGNITAS n Ustavne dileme arbitražnega sporazuma o meji med Slovenijo in Hrvaško 1 Preden odgovorim na zastavljena vprašanja, se mi postavlja vpra- šanje o vsebinski naravi Arbitražnega sporazuma in s tem povezano, ali je Vlada RS legitimirana, Ustavno sodišče pa pristojno odločati o predlogu Vlade za izdajo mnenja o skladnosti Arbitražnega spora- zuma med Vlado RS in Vlado Republike Hrvaške. Menim namreč, da Arbitražni sporazum ni mednarodna pogodba v smislu 86. in 2. odstavka 160. člena Ustave, ker ne gre za vsebinski akt o urejanju razmerij z drugo državo, primerljiv zakonskemu urejanju, pač pa za akt o prenosu pravice odločanja o poteku meje med pogodbe- nicama na institucijo izven države, ki bo sprejela za obe pogodbe- nici zavezujoče odločitve – določila bo mejo med državama. Okvir sporazuma za delovanje arbitražnega sodišča ne daje Ustavnemu sodišču možnosti, da meritorno zavzame stališče, ali je sporazum ugoden ali neugoden za eno ali drugo pogodbenico. Sporazum sam po sebi še sploh ne prejudicira meje med državama. Šele raz- sodba arbitražnega sodišča bo za pogodbenici zavezujoča. In šele tedaj se bo videlo ali je razsodba za obe pogodbenici pravična, ali pa bo ena ali druga štela mejo za nepravično. Tudi ni videti, na ka- tere ustavne kriterije naj se sodišče opre. Prevzelo bi namreč veliko odgovornost za ustavitev nadaljnega procesa, če bi menilo, da je sporazum »neskladen« z ustavnimi akti, prav tako pa tudi z ugoto- vitvijo, da ni v neskladju, če bi se kasneje odločitev arbitražnega sodišča pokazala kot povsem nepravična za Republiko Slovenijo. Gre namreč v prvi vrsti za sporazum o prenosu izvrševanja suvere- nih pravic na institucijo izven države, česar pa Ustavno sodišče ne more presojati. Arbitražno sodišče bo s svojo odločitvijo nadgradi- lo oziroma spremenilo II. Razdelek Temeljne ustavne listine. 1 Prispevek je mnenje prof. dr. Toneta Jerovška, ki ga je pripravil na zaprosilo Ustavnega sodišča RS v postopku presoje Arbitražnega sporazuma (Mnenje št. Rm-1/09). Narava arbitražnega sporazuma prof. dr. Tone Jerovšek 183 DIGNITAS n Narava arbitražnega sporazuma Opozarjam namreč, da večina ustavnih načel in iz njih izvi- rajoče razlage za ustavno sodno presojo oziroma mnenje tudi glede kriterijev Arbitražnega sporazuma ne pride v poštev. Na temelju suverenosti ljudstva in njegove oblasti, izvrševane ne- posredno ali po izvoljenih predstavnikih (3. člen Ustave), lahko ti sprejmejo kakršnokoli odločitev, ne nazadnje spremenijo ali razveljavijo celo določbo o ozemeljsko enotni in nedeljivi drža- vi (4. člen Ustave). To pomeni, da nejasnost in nedoločnost Ar- bitražnega sporazuma, ki kolidira s Temeljno ustavno listino ali ustavo in za državo pogodbenico pomeni možnost neugodne odločitve Arbitražnega sodišča, ni ovira za njegov sprejem, če je sprejet oziroma ratificiran kot ustavno pravni akt po členu 3 a Ustave ali kot sprememba Temeljne ustavne listine po 169. členu ustave ali po 170. členu na referendumu. Če državi ne moreta doseči dogovora o meji, je edina možnost, razen status quo, pre- nos na izvendržavno institucijo, kjer pa riziko nepravične odloči- tve prevzameta obe pogodbeni strani. Pri tem ne gre le za riziko nejasnosti in možnosti različnih interpretacij točke (a) prvega odstavka 32. člena, pač pa tudi drugih določb o vrsti arbitraže, o njeni sestavi itd. Tudi ni mogoče izključiti vsebinsko ugodne odločitve arbitražnega sodišča za eno ali drugo pogodbenico. Glede na povedano lahko Ustavno sodišče predlog Vlade RS Slo- venije zavrže, ker za vložitev predloga ni legitimirana, in pove, za kakšen akt gre. Glede na takšno naravo Arbitražnega spora- zuma nosita odgovornost glede posledic odločitve arbitražnega sodišča Vlada in Državni zbor RS, če ga bo ratificiral na ustavno predviden način. Drugačna pa bi bila situacija, če bi državi sklenili sporazum o poteku meje in ga predložili svojima parlamentoma in bi obstajala dilema, ali je skladen s Temeljno ustavno listino ali Ustavo. Tedaj bi lahko predsednik republike, vlada ali tretjina poslancev držav- nega zbora pred ratifikacijo predlagali presojo po 2. odstavku 160. člena Ustave. Menim, da gre v konkretnem primeru za sporazum o prenosu izvrševanja suverenih pravic na institucijo izven države in s tem za ustavno pravni akt, ki ga Ustavno sodišče ne more presojati in mora biti ratificiran po členu 3 a Ustave. Imajo pa upravičen- ci iz člena 23 a Zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/2007-UPBl) možnost začeti pred Ustavnim sodiščem postopek za presojo ustavnosti sprejemanja zakona o ratifikaciji sporazuma, 184 DIGNITAS n Ustavne dileme arbitražnega sporazuma o meji med Slovenijo in Hrvaško če bi ga Državni zbor RS sprejel v nasprotju s členom 3 a oziroma 169. členom Ustave. Glede zastavljenih vprašanj in tovrstnega razmišljanja Ustavne- ga sodišča pa menim: Kakšna je pravna narava Temeljne ustavne listine o 1. samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije v ustav- nem sistemu, zlasti njen položaj v hierarhiji pravnih aktov in njeno razmerje do ustave. Že sam naslov pove, da gre za temeljno ustavno listino, torej za ustavni akt. V razmerju do kasnejše ustave je primarni ustavni akt. Hierarhično je celo nad ustavo, kar se kaže v tem, da se usta- va v preambuli nanjo sklicuje in jo šteje za svoj ustavni okvir. Za- četek preambule se glasi: Izhajajoč iz Temeljne ustavne listine … Pa tudi njena vsebina v celoti izraža ustavnopravno materijo, saj poudarja, da je to temeljna ustavna listina o samostojnosti in ne- odvisnosti, torej o nastanku Republike Slovenije kot samostojne države. Znano je, da je bilo najprej zamišljeno, da bi se Republi- ka Slovenija kot federalna enota SFRJ osamosvojila s sprejemom ustave. Vendar je različnost političnih interesov pokazala, da bo celokupnost ustavnih določil in njihovo usklajevanje zahtevno in bo vzelo več časa, kot ga je bilo na voljo za najprimernejši čas osamosvojitve. Zato je najprej nastala Temeljna ustavna listina kot tisti ustavni akt, ki konstituira Slovenijo kot samostojno drža- vo in določa njen teritorij v okviru državnih meja SFRJ, v razmer- ju do Republike Hrvaške pa v okviru dotedanje (takrat poveda- no – dosedanje) meje med republikama v SFRJ. Kasnejša ustava ni ponovila določb o teritoriju Republike Slovenije, dodala je le določbo o tem, da je ozemeljsko enotna in nedeljiva država, kar pomeni, da sta Temeljna ustavna listina in ustava komplementar- na in nedeljiva akta. Ker pa republiške meja med pogodbenicama ni bila na terenu zakoličena, je njena definitivna teritorialna določitev na temelju regulatornih, upravno izvršilnih in sodnih pristojnosti stvar obeh suverenih držav. S to določitvijo bo Republika Slovenija, enako pa tudi Republika Hrvaška, dopolnila podnormirani II. razdelek Te- meljne ustavne listine. Če pa se odloči, da potek meje oziroma določitev meje med obema sedaj že samostojnima državama pre- nese na arbitražno sodišče, prenaša odločanje o ustavni materiji na naddržavno institucijo. Gre za prenos izvrševanja suverenih pravic RS, kar pa terja, da se akti, ki Temeljno ustavno listino do- 185 DIGNITAS n Narava arbitražnega sporazuma polnjujejo, sprejemajo na način, ki ga za tak prenos predvideva člen 3 a Ustave. 2. Kako bi bilo mogoče ustavnopravno sanirati nesklad- je Arbitražnega sporazuma s Temeljno ustavno listino ali z Ustavo, tako da bi bilo vendarle mogoče ratificirati Arbi- tražni sporazum, pod predpostavko, da bi Ustavno sodišče ugotovilo takšno neskladje? Menim, da Arbitražni sporazum, vključno z njegovo točko (a) prvega odstavka 3. člena, ni v nasprotju s Temeljno ustavno listino in ne s 4. členom Ustave, če bo ratificiran na način, ki je določen za akte o prenosu izvrševanja suverenih pravic, skladno s členom 3 a Ustave Republike Slovenije. Temeljna ustavna listina se glede meja z republikami Avstrije, Italije in Madžarske sklicuje na mednarodno priznane meje bivše države s temi republikami. Med federalnimi republikami pa ni bilo mednarodno priznanih meja. V okoliščinah, v kakršnih sta nastali obe državi, ni bilo mogoče najprej skleniti dogovora o meji in ga nato vnesti v Temeljno ustavno listin obeh držav ali v njeno ustavo, če bi Republika Slovenija nastala z razglasitvijo Ustave RS, kar je bilo prvotno predvideno. Če bi državi po razglasitvi samo- stojnosti sami dosegli dogovor o meji in si jo medsebojno prizna- li, bi to pomenilo, da gre za akt o dopolnitvi Temeljne ustavne listine ali Ustave. To pa bi terjalo postopek po 169. členu Ustave, po katerem se sprememba ustave sprejme z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev ali celo na referendumu po 170. členu, če bi to zahtevalo najmanj trideset poslancev (IX. Postopek za spre- membo ustave). Ratifikacija meddržavnega sporazuma o meji bi nedvomno predstavljala akt ustavno pravne narave. Predstavljala bi dopolnitev drugega razdelka Temeljne ustavne listine, oziroma sprejem novega prvega odstavka 4. člena Ustave, ker je drugi raz- delek Temeljne ustavne listine podnormiran glede poteka meje na kopnem in meje na morju. Ker pa tak dogovor doslej med republikama ni bil možen, sta vladi obeh držav sklenili Arbitražni sporazum in se z njim spora- zumeli, da odločanje o poteku meje med obema državama prene- seta na arbitražno sodišče, kot na naddržavno institucijo. S tem se je Slovenija, če sporazum potrdita oba parlamenta, odrekla odlo- čanju o svojih suverenih pravicah glede meje. V republiki Sloveniji je s tem začet postopek prenosa izvrševanja suverenih pravic na naddržavno inštitucijo po členu 3 a Ustave. Ta določa: Slovenija 186 DIGNITAS n Ustavne dileme arbitražnega sporazuma o meji med Slovenijo in Hrvaško lahko z mednarodno pogodbo, ki jo ratificira državni zbor z dvo- tretjinsko večino glasov vseh poslancev, prenese izvrševanje dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, ki temeljijo na spo- štovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, demokracije in načel pravne države, ter vstopi v obrambno zvezo z državami, ki temeljijo na spoštovanju teh vrednot. Zakon o ratifikaciji Arbitražnega sporazuma med vlado RS in vlado RH pomeni prenos izvrševanja dela suverenih pravic – po- oblastilo arbitražnemu sodišču, da določi potek meje glede tiste- ga dela II. razdelka Temeljne ustavne listine, ki zahteva določitev poteka meje na kopnem in določitev meje na morju po kriteriju »meja med RS in RH v okviru dosedanje SFRJ«. Akta o prenosu izvrševanja dela suverenih pravic ni mogoče ratificirati po določbi 86. člena Ustave. Po tej določbi Državni zbor ratificira mednarodne pogodbe z večino opredeljenih glasov nav- zočih poslancev, kadar ni z ustavo ali z zakonom določena dru- gačna večina. Za odločitve o prenosu izvrševanja suverenih pravic Republike Slovenije na druge izven državne subjekte je v členu 3 a določena dvotretjinska večina. Določitev teritorija države in razglasitev suverenosti ljudstva na njenem teritoriju je suverena pravica RS, konstitutivne ustavno pravne narave. Oboje je razgla- sila Skupščina RS s Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti RS. Teritorij še ni dokončno določen z njenim II. razdelkom, ki ni določil meddržavno priznane meje, pač pa je za izhodišče vzel medrepubliško mejo, ki jo je potrebno glede na regulatorno in upravno sodno izvršilno funkcijo obeh nekdanjih republik dokončno šele določiti. Niti Ustava niti Temeljna ustav- na listina ne prepovedujeta sklepanja mednarodnih pogodb, ki bi urejala vprašanja meja. Vprašanje, ki se zastavlja, pa je, ali za ratifikacijo sporazuma, ki vsebuje določbe o državni meji, velja 86. člen Ustave in če, kako ga je treba razlagati. BHRAS je namreč mednarodna pogodba, na podlagi katere bo sprejeta odločitev Arbitražnega sodišča, ki bo II. razdelek TUL dopolnila s tem, da bo določila mejo na morju. Odločitev arbitražnega sodišča torej ne bo določila poteka meje, temveč bo mejo določilo, s tem pa dopolnilo II. razdelek TUL. Zato ni mogoče slediti razlagi, po ka- teri se državne meje lahko določajo z mednarodno pogodbo, ki jo Državni zbor ratificira z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev. Člen 86 Ustave namreč ob tem določa, »kadar z Ustavo ali zakonom ni določena drugačna večina«. 187 DIGNITAS n Narava arbitražnega sporazuma Ne glede na zastavljena vprašanja, povedano še rezimiram: Menim, da določbe 86. člena Ustave, ki določa, da Državni zbor sprejema zakone in druge odločitve ter ratificira mednarodne po- godbe z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev, kadar ni z Ustavo ali z zakonom določena drugačna večina, glede odloča- nja o potrebni večini za sprejem zakona o ratifikaciji BHRAS kot samostojne podlage sploh ni mogoče uporabiti. Člen 86 Ustave namreč ni predviden za ratifikacijo vseh mednarodnih pogodb, pač pa samo tistih, glede katerih ni z Ustavo ali zakonom drugače določeno. V primeru BHRAS gre za odločitve o prenosu izvrše- vanja suverenih pravic Republike Slovenije na druge izven držav- ne subjekte. Določitev teritorija države in razglasitev suverenosti ljudstva na njenem teritoriju je namreč suverena pravica Republi- ke Slovenije. Oboje je razglasila TUL. Suverenost ljudstva je dolo- čena s I. razdelkom, teritorij pa z njenim II. razdelkom. Razdelek II je sicer (glede na tedanje obstoječe stanje) podnormiran v tistem delu, ki se nanaša na razmejitev med Slovenijo in Hrvaško (zlasti na morju). BHRAS v 3. členu daje pooblastilo za določitev poteka meja na kopnem in določitev meje na morju Arbitražnemu sodi- šču, zato gre za prenos izvrševanja dela suverenih pravic glede tistega dela II. razdelka TUL, glede katerega meja še ni določena – meja med RS in RH v okviru dosedanje SFRJ. Iz smisla in logike besedila II. razdelka TUL izhaja, da bosta po- tek meje na kopnem in določitev meje na morju določili sporazu- mno obe sosednji državi, kot izraz svoje lastne suverenosti. Ker pa državi nista mogli doseči sporazuma o meji in ga nato sprejeti v svojih parlamentih kot akt o določitvi državnega teritorija, sta se vladi obeh držav dogovorili za arbitražni sporazum, ki izvrševanje dela suverenih pravic – določitev meje med državama – prenaša na arbitražno sodišče. Zakon o ratifikaciji BHRAS je samo potrdi- tev odločitve Vlade Republike Slovenije, da ta del izvršitve suvere- nih pravic prenese na Arbitražno sodišče. Člen 3 a Ustave določa, da »Slovenija lahko z mednarodno po- godbo, ki jo ratificira državni zbor z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, prenese izvrševanje dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, ki temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, demokracije in načel pravne drža- ve, ter vstopi v obrambno zvezo z državami, ki temeljijo na spo- štovanju teh vrednot«. Arbitražno sodišče je v tem primeru naddr- žavni mednarodni subjekt, ki deluje na načelih pravne države, kar 188 DIGNITAS n Ustavne dileme arbitražnega sporazuma o meji med Slovenijo in Hrvaško zahteva pri prenosu suverenih pravic člen 3 a Ustave. Osnovno pravilo 86. člena Ustave v primeru sprejemanja Zakona o ratifi- kaciji BHRAS zato ne pride v poštev, pač pa ga je treba razlagati tako, da Ustava določa izjemo (določa drugačno večino), ki je za tako ratifikacijo o prenosu suverene pravice določitve državnega teritorija določena v členu 3 a Ustave. Državni zbor namreč ratifi- cira mednarodne pogodbe z večino glasov, kadar ni z Ustavo ali zakonom drugače določeno. In prav z Ustavo je v členu 3 a dolo- čeno, da Državni zbor ratificira mednarodne pogodbo o preno- su izvrševanja dela suverenih pravic z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev. Ker gre torej za prenos izvrševanja dela suverenih pravic (določitve meje na morju) in ker ima Arbitražni sporazum značaj mednarodne pogodbe, so s tem podani vsi pogoji za odlo- čanje Državnega zbora po členu 3 a v zvezi s 86. členom. Glede na 86. člen je torej v členu 3 a Ustave zaradi njegove vsebine določe- na drugačna (dvotretjinska) večina za ratifikacijo BHRAS. Zakon o ratifikaciji Arbitražnega sporazuma bo samo potrdil odločitev obeh vlad, da pogodbenici ustanovita arbitražno sodi- šče in mu določita pristojnosti in s tem preneseta nanj izvršitev dela suverenih pravic. Glede na to ni najti podlage za vsebinsko izrekanje Ustavnega sodišča v postopku ratifikacije Arbitražne- ga sporazuma z mnenjem o njegovi skladnosti z Ustavo, ker ne gre za presojo v razmerju do Ustave ali Temeljne ustavne listine. Odločitev arbitražnega sodišča o razmejitvi bo sama predstavljala ustavno pravni akt, ki bo dopolnil podnormirani II. razdelek TUL. Posredno lahko Ustavno sodišče samo opozori, za kakšno naravo sporazuma gre in kakšen mora biti postopek njegove ratifikacije.