© Nova univerza, 2018 DIGNIT AS Revija za človekove pravice Slovenian journal of human rights ISSN 1408-9653 Evropska Unija in socialni dialog Zvone Vodovnik Article information: To cite this document: Vodovnik, Z. (2014). Evropska Unija in socialni dialog, Dignitas, št. 61/62, str. 153-168. Permanent link to this doument: https://doi.org/ 10.31601/dgnt/61/62-8 Created on: 16. 06. 2019 To copy this document: publishing@nova-uni.si For Authors: Please visit http://revije.nova-uni.si/ or contact Editors-in-Chief on publishing@nova-uni.si for more information. This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License. 15 3 DIGNITAS n Evropska unija in socialni dialog PovzETEk 1 Članek prikazuje rezultate analize značilnosti pravne podpore razvoja »evropskega socialnega modela«. osrednja pozornost te analize je usmerjena k preučevanju dosežene kakovosti »evropske- ga socialnega dialoga«, ki je skupaj s socialnim dialogom v državah članicah temelj ekonomske demokracije v Evropi. Na temelju ana- lize pravnih aktov organov EU je ugotovljeno, v kakšnem obsegu so na tem področju doseženi cilji uveljavljanja evropskega socialnega modela in kakšne so možnosti razvoja te tematike v prihodnosti. Ključne besede: socialni dialog, kolektivna pogajanja, partici- pacija, Evropska unija, pravo, evropsko pravo, delovno pravo, pra- vo socialne varnosti, direktive, Lizbonska pogodba, Listina evrop- ske unije o temeljnih pravicah. The European Union and social dialogue AbSTrA cT The article presents the results of analyses of the characteristics of legal support for the development of the ‘European social mod- el’ which may be considered the basis of economic democracy in Europe if seen in connection with the social dialogue in mem- ber states. based on analyses of the legal acts of EU governmental bodies, the level of success in realising the goals of building the European social model and the future possibilities of developing this issue are ascertained. 1 Evropska pravna fakulteta v Novi Gorici, Delpinova ul. 18/b, Nova Gorica, zvone.vodovnik@evro-pf.si Evropska unija in socialni dialog Zvone Vodovnik 1 15 4 DIGNITAS n varstvo človekovih pravic v krizi Key words: social dialogue, collective bargaining, participation, European Union, law, European law, labour law, social security law, directive, Lisbon Treaty, charter of fundamental rights of the European Union 1. Uvod Evropska unija je mednarodna organizacija, na katero so članice prenesle del svoje suverenosti. v okviru pristojnosti or - ganov EU je tudi široko, čeprav ne celotno področje pravnega urejanja ekonomskih in socialnih razmerij. Terminologija pravnih aktov EU in tudi Ustave r epublike Slovenije s pojmom »socialnih« razmerij ne pojmuje le razmerij na področju socialne varnosti, temveč tudi razmerja med nosilci dela in kapitala. z omejitvijo na analizo tega dela »socialnih« razmerij, torej na analizo socialnega dialoga, se odpirajo številni problemi kakovosti razvoja pravnega urejanja na ravni Evrope in na ravni držav članic. Med temeljnimi vprašanji je dilema, ali je bilo dosedanje pravno urejanje social- nega dialoga učinkovito, kakšno je trenutno stanje in kakšne bi lahko bile perspektive tega urejanja v prihodnosti. Namen analize pravnega urejanja socialnega dialoga na evrop- ski ravni je ugotoviti, katera področja so bila v preteklosti uspešno pravno urejena in katera ne, kot tudi ugotoviti vzroke za obstoječe stanje. S tem namenom je analizirana tematika delavske partici- pacije pri odločanju in sindikalnih razmerij. raziskovanje je z vse- binskega vidika omejeno in ne vključuje tematike preprečevanja in odpravljanja pravnih in interesnih sporov med evropskimi so- cialnimi partnerji. Cilj analize je ugotoviti, katere pravne akte so organi EU spre- jeli na omenjenih področjih in kdaj. Na teh temeljih je mogoče oceniti dinamiko razvoja pravnega urejanja socialnega dialoga na evropski ravni. Mogoče je domnevati, da so bili cilji pravnega ure- janja delavske participacije pri odločanju z vidika temeljnih ak- tov EU že doseženi, nasprotno pa ti cilji na področju kolektivnega sporazumevanja še niso doseženi. Analiza teh vprašanj vključuje uporabo za to vrsto raziskovanja uveljavljenih metod, kot je študij že sprejetih aktov EU, ki obravnavajo naslovno tematiko, evropske sodne prakse in relevantne literature. 15 5 DIGNITAS n Evropska unija in socialni dialog 2. Evropski socialni model in ekonomska demokracija Evropske integracije so od vsega začetka svojega delovanja med pomembnimi področji pravnega urejanja med drugim namenjale pozornost tudi razmerjem med nosilci dela in nosilci kapitala. To področje je bilo dolgo obravnavano kot področje »industrijskih razmerij« in kasneje »post-industrijskih razmerij«, zanje pa se v dok- trini vse pogosteje omenja tudi pojem »ekonomska demokracija«. Jedro vsebine tega pojma je na nepremoženjskem področju ko- munikacija med predstavniki kapitala in menedžmenta ter pred- stavniki delavcev v delovnih enotah in na drugih ravneh, ki jo opredeljujemo kot »socialni dialog«. Socialni dialog je skupaj s skrbjo za pravno urejanje nekaterih področij delovnih in social- nih razmerij na ravni Evropske unije ključni element tako imeno- vanega »evropskega socialnega modela«. Ta model je programska kategorija. Ni še dokončno izoblikovan in v svojem nastajanju doživlja faze hitrejšega in počasnejšega razvoja, na kar vplivajo mnogi dejavniki. 2 Pomembno vprašanje ekonomske demokracije je tudi vprašanje, kakšna so v sodobnem svetu razmerja med različnimi tipi delavskih predstavništev. Sindikati in izvoljena delavska predstavništva imajo dokaj različno zgodovino in njihovo delo- vanje ima različen namen in različne pravne temelje. združevanje zaposlenih v sindikate je »naravna« pravica delavcev, ki jo medn- arodno pravo in nacionalni pravni redi le varujejo in podpira- jo. Pojavili so se kot rezultat boja delavcev proti ekonomskemu izkoriščanju. Pravo jim sprva ni bilo naklonjeno, kasneje pa jih je pričelo tolerirati in celo podpirati. Dopušča celo njihovo tradicio- nalno borbeno naravnanost. Pravica do izvoljenih predstavništev, oziroma širše, pravica do sodelovanja (participacije) pri odločanju pa ni naravna pravica, temveč je zaposlenim »podeljena« pravi- ca. 3 Pravni redi jo zaposlenim zagotavljajo, da bi s tem spodbu- jali ustvarjalni dialog in usklajevanje interesov med zaposlenimi in njihovimi delodajalci oziroma menedžmentom. Če imamo pred očmi ta izhodišča, ni težko ugotoviti, kakšna je vloga pos- 2 o tem: Skupna izjava evropskih socialnih partnerjev o Strategiji 2020, r. blanpain, European Labour Law, 13 th revised edition, 2012, str. 42. 3 Participacija državljanov v procesih odločanja je z vidika mednarodnega prava po svoji naravi člove- kova pravica, P. Jambrek, Theory of human rights and fundamental freedoms: behavioral, social and normative approaches, 2014, str. 42. 15 6 DIGNITAS n varstvo človekovih pravic v krizi ameznih delavskih predstavništev v sodobni družbi, in kakšne so lahko oblike njihovega delovanja. Pri tem lahko težave povzroča neustrezna uporaba terminologije v stroki in samih zakon- skih tekstih, ki vodi k napačnim sklepom o naravi omenjenih predstavništev. 4 Problemi in različne razlage se na primer pojavl- jajo pri vprašanju vsebine sindikalnih razmerij in participacijskih razmerij oziroma pri vprašanju, katere teme in področja delovnih razmerij so lahko predmet sindikalnih aktivnosti in katere pred- met aktivnosti delavskih izvoljenih predstavništev. Ta vprašanja je mogoče razrešiti s pravilno razlago pravnih pravil, ki urejajo obe vrsti delavskih predstavništev. obstaja pa še drugo, zahtevnejše vprašanje. To je vprašanje primernosti izvajanja različnih aktivnos- ti na različnih ravneh ene in druge vrste delavskih predstavništev. 5 To vprašanje ostaja odprto in nanj ni enoznačnega odgovora, saj je odgovor odvisen od kulturnega, gospodarskega in socialnega razvoja držav in mednarodnih organizacij. zasnovo »evropskega socialnega modela« je v prvih razvojnih fazah oblikovala praksa Sodišča Evropske unije (SEU), kasneje pa Listina o temeljnih pravicah EU. Ta bi se morala začeti v polnem obsegu uresničevati prav v času, ko je prišlo v Evropi do recesije, ki je imela za posledico »bistveno omejevanje pravne in pogod- bene zaščite dela«. 6 Medtem ko je v obdobju pred evropsko gospodarsko rece- sijo, pred letom 2009, evropska gospodarska in socialna politi- ka, ki se je opirala na prakso SEU in na obstoječe evropsko pra- vo, upoštevala kot svoje temeljno razvojno načelo na področju dela in sociale prožno varnost (»flexicurity«), je kasneje prišlo do oženja»varnosti« na račun večje »prožnosti« in drugih ekonomskih ciljev. razmere so se z vidika omejevanja socialnih politik držav 4 Na primer: omenjati »pristojnosti« sindikatov je pogosta napaka, ker pojem »pristojnost« vključuje element dolžnosti pri uresničevanju vloge te vrste delavskih predstavništev. To je napačno, saj sindi- kati po pravilih mednarodnega prava in sodobnih ustav delujejo prosto. 5 v doktrini je uveljavljeno stališče, da je vloga svetov delavcev zlasti v tem, da se ukvarjajo z zadevami, ki so pomembne za vse delavce pri delodajalcu. Delodajalce lahko spodbujajo, da temeljito presodijo socialne, osebne in organizacijske posledice njihovih predvidenih odločitev. Po drugi strani naj bi ko- lektivna pogajanja in varstvo pravic delavcev ostalo v pristojnosti sindikatov. Ta razmejitev pristojnosti naj ne bi bila ovira za dobro delovanje »delavske participacije v širšem pomenu besede«. P. končar, on dual system of workers’ representation in Slovenia, Worker's representation in central and East- ern Europe: challenges and opportunities for the works councils' system, 2013, str. 265. 6 Ta proces zmanjševanja varstva dela se je okrepil zlasti z uveljavitvijo tako imenovanega »fiskalnega pakta«, ki je v Evropi vedno bolj nadomeščal »načela« socialne in gospodarske regulacije znotraj EU, saj je izrazito omejil možnosti načrtovanja socialne politike v državah članicah. M. baglioni, The European Social Model: r evitalizing the Debate about its Prospects, E-Journal of International and comparative LAboUr STUDIES, volume 2, No. 2, str.40. 157 DIGNITAS n Evropska unija in socialni dialog članic tako zaostrile, da družboslovne znanosti vedno pogosteje opozarjajo na zgodovinsko razbitje gospodarsko-socialne vloge EU na dve neuravnoteženi in ločeni vlogi, torej na gospodarsko in posebej oslabljeno socialno vlogo. 7 Prišlo je do razraščanja ško- dljivega dualizma na trgu dela in do večanja socialne izključeno- sti ljudi. Ti negativni pojavi so imeli v različnih državah različno hude posledice, na kar je vplivala zlasti raven njihove razvitosti. 8 v novih razmerah je postalo očitno, da je za podporo »socialni Evropi« treba zagotoviti nove metode komunikacij in delovanja interesnih skupin na nacionalnih in nadnacionalnih ravneh. ob že uveljavljenem bipartitnem in tripartitnem socialnem dialogu postaja vse pomembnejši tudi tako imenovani multipartitni (več- stranski) socialni dialog. v obravnavanje gospodarskih in soci- alnih vprašanj se poleg sindikatov, delodajalskih organizacij in predstavnikov držav aktivno vključujejo tudi različne civilne orga- nizacije. Ta proces je pomemben, ker lahko postopoma odpravlja tako imenovani »demokratični deficit«, ki se pojavlja pri odloča- nju o delovanju EU. razširitev kroga subjektov, ki aktivno vplivajo na oblikovanje in izvajanje socialne politike v Evropi in v državah članicah, ima na primer odločilno vlogo pri uveljavljanju poudar- jenega evropskega cilja – zagotavljanje večje socialne vključenosti oseb (»social inclusion«). 9 3. Nekatere razvojne smeri v svetu in Evropi Delovno pravo je zagotovo eden izmed posebej dinamičnih pravnih podsistemov. Že manjše politične spremembe v sodob- ni državi pogosto vodijo k spremembam v delovni zakonodaji. v času zmanjševanja moči različnih ideologij in hitrega spreminjan- ja ekonomskih pogojev za delo številne države kot tudi mednaro- dne organizacije pospešeno iščejo nove rešitve za pravno urejanje individualnih ter kolektivnih delovnih razmerij. Evropske države so pri iskanju poti za dograjevanje delovnopravne ureditve bolj usmerjene k iskanju novih prožnih oblik dela kot pa k iskanju možnosti za krepitev pravnega položaja zaposlenih. 7 baglioni, prav tam, str. 41. 8 baglioni, prav tam str. 47. 9 v doktrini se z vidika zagotavljanja možnosti za posvetovanje in vplivanje na socialno politiko poudarja, da mora proces posvetovanja o tem potekati tako, da se doseže »sinergija med socialnim dialogom, civilnim dialogom in odprto metodo koordinacije v razumno in napredno kombinacijo orodij za oblikovanje in izvajanje socialne politike«. baglioni, prav tam, str. 50. 15 8 DIGNITAS n varstvo človekovih pravic v krizi ob pregledu nekaterih predvidenih sprememb delovne za- konodaje za leto 2014 lahko ugotovimo: v Italiji so na primer med delodajalci prisotna razmišljanja in razprave o tem, katere flek- sibilne oblike zaposlitve najbolj »minimizirajo tveganje« sodnih sporov z zaposlenimi. v belgiji, kjer so stroški delovne sile za de- lodajalce med najvišjimi v Evropi, se pojavlja potreba po pravnem dograjevanju anti-dumpinške zakonodaje na področju napotitev delavcev v to državo. v Nemčiji je prišlo do uzakonitve povečanja minimalne plače, vendar je z zakonsko ureditvijo določeno pre- hodno obdobje, v katerem je mogoče s kolektivnimi pogodbami ohraniti dosedanje nižje minimalne plače. Element varnosti je poudarjen tudi s predvidenimi spremembami zakonodaje o začasnem agencijskem delu, in sicer tako, da bi bilo mogoče iz agencij napotene delavce vključiti v organizirano delo največ za 18 mesecev. za te delavce v Nemčiji velja pravilo, da morajo imeti zagotovljeno enako plačo kot pri uporabniku zaposleni delavci. vendar zakon dovoljuje, da se to pravilo s kolektivno pogodbo za določen čas izključi. Nova zasnova zakonodaje naj ne bi več dopuščala te možnosti. v Ljudski republiki kitajski prihaja do razvoja kolektivnih pogajanj tako, da se pripravljajo možnosti za sklepanje kolektivnih pogodb na nacionalni ravni, kar naj bi omogočilo večjo stopnjo izenačevanja delovnih pogojev. Na področju individualnih delovnih razmerij je v ospredju po- zornosti sodobnih držav in tudi mednarodnih subjektov, vključno z mednarodno organiziranimi socialnimi partnerji, vprašanje prožne varnosti na področju dela in sociale. Mednarodna zveza delodajalcev International organisation of Employers (IoE) je v letu 2013 po številnih očitkih, da se zavzema le za večanje prožnosti na področju dela in sociale, objavila svoje delo, v katerem navaja argumente, ki kažejo oziroma naj bi po njihovi presoji dokazovali, da so fleksibilne oblike dela pomembne in koristne tako za de- lodajalce kot tudi za delavce. Med temi argumenti posebej poud- arjajo, da imajo omenjene oblike zaposlovanja pozitivne učinke zlasti na zaposlovanje »ranljivih« kategorij oseb. Te oblike so pose- bej koristne tudi manj produktivnim zaposlenim, mladim in tis- tim, katerim grozi dolgotrajna brezposelnost. So prvi koraki, ki lahko vodijo k sklenitvi tipične pogodbe o zaposlitvi s polnim de- lovnim časom za nedoločen čas. Analiza mednarodne zveze delo- dajalcev navaja podatke, po katerih iskalci zaposlitve ne zavračajo 15 9 DIGNITAS n Evropska unija in socialni dialog atipičnih oblik zaposlitve. 10 Fleksibilnost delovnih razmerij seve- da koristi delodajalcem tudi pri »ohranjanju konkurenčnosti«. omogoča jim, da se spopadejo s spremembami v povpraševanju po njihovih proizvodih oziroma storitvah, da obvladujejo cene in stroške in da se lahko hitro in učinkovito odzovejo na spremembe v poslovnem okolju. Tudi »zloglasno« zaposlovanje za določen čas ima lahko nekatere prednosti. Podobno kot agencijsko začasno delo preprečuje nevarnost masovnih odpustov. z njihovo uporabo je mogoče uspešno obvladovati nadomeščanje začasno odsotnih delavcev. Te oblike zaposlovanja prinašajo tudi širše javne koristi. Gre zlasti za to, da njihova uporaba omogoča prihranke, ki vodijo k večjim možnostim investiranja in v odpiranje novih delovnih mest, torej k zmanjševanju nezaposlenosti ter k prihrankom zara- di zmanjševanja stroškov, ki nastajajo zaradi večjega števila brez- poselnih oseb. Pregled pravnih aktov EU, ki so bili sprejeti v določenih časovnih obdobjih razvoja evropskih integracij, kaže, da njihovo število in število področij na obravnavanem področju v zadnjih letih ne narašča v skladu z vrednotami, ki so se uveljavile zlasti v evropskem kulturnem in nekoliko manj v evropskem političnem prostoru. Stroka tega ne ocenjuje kot nekaj pozitivnega, temveč kot nesprejemljiv zastoj razvoja evropskega socialnega modela. z vidika delovnega prava je treba opozoriti, da je že v sedemdesetih letih prejšnjega stoletja prišlo do sprejetja številnih direktiv. Te so urejale vprašanja, kot so enakost plač za moške in ženske, 11 enako obravnavanje moških in žensk pri zaposlovanju, 12 varstvo delavcev v primeru kolektivnih odpustov, 13 v primerih prenosa podjetij ter v primerih insolventnosti delodajalcev. 14 Te direktive so bile sprejete kljub temu, da v temeljni pogodbi za njihovo sprejetje ni bilo nep- osredne podlage. Sprejete so bile celo kljub zahtevanemu soglasju članic, kar je kazalo na veliko politično pripravljenost za razvijanje evropskega socialnega modela v tistem obdobju. razmere so se spremenile, ko je v veliki britaniji na oblast prišla konservativna vlada pod vodstvom Margaret Thatcher, in je nato pod vplivom 10 zanimiv je podatek, da v veliki britaniji 92 odstotkov delavcev meni, da je agencijsko delo učinkovit način za iskanje prve zaposlitve, 90 odstotkov pa jih tudi meni, da je delo preko agencij učinkovito pri iskanju trajne zaposlitve. Flexible forms of work, IoE, 2013, str.7. 11 Direktiva 75/117/EGS , 10. februar 1976, L 45/19. 12 Direktiva 76/207/EGS , 9. februar 1976, o J 1976, L 39/40. 13 Direktiva 75/129/EGS , 22. februar 1975, o J 1975, L 48. 14 Direktiva 77/187/EGS, 5. marec 1977, o J 1977, L 61. 160 DIGNITAS n varstvo človekovih pravic v krizi njene politike prišlo do zastoja razvoja delovnega in socialnega prava v Evropi. Leta 1987 je prišlo do pravne ureditve temeljev za vsebinsko omejeno pravno urejanje delovnih razmerij, spreje- manje pravnih aktov pa je bilo tudi formalnopravno oteženo. za sprejetje teh aktov se je namreč pri glasovanju v Svetu zahtevala kvalificirana večina. Pravodajne pristojnosti organov so se z vsebinskega vidika pomembno razširile na osnovi Maastrichtske pogodbe (1992) in Amsterdamske pogodbe (1998). 15 Prenesene so bile tudi v Liz- bonsko pogodbo o delovanju EU. r ezultat tega procesa je bil, da je EU pridobila pristojnost pravnega urejanja vseh področij delovnih razmerij, razen tistih, ki so z določili 153. člena PDEU posebej izvzeta (plača, svoboda združevanja, pravica do stavke in izprtja). Žal v veljavi še vedno ostaja pravilo, da se omenjeni pravni akti sprejemajo s kvalificirano večino. 16 Pomembno je, da je z uveljavitvijo PDEU prišlo do okrepitve vloge evropskih socialnih partnerjev v postopku sprejemanja pravnih aktov na tem področju. k omisija je dolžna v primeru, ko namerava spre- jeti predpis s področja delovnega ali socialnega prava, najprej opraviti posvetovanja z evropskimi socialnimi partnerji o tem, ali je predvideno tematiko sploh treba pravno urediti na evrop- ski ravni, nato pa tudi o tem, kako naj se ta tematika pravno uredi. v primeru, da se opredelijo za urejanje, lahko evropski socialni partnerji to tematiko sami uredijo z medsebojnim spo- razumom, ki ga lahko Svet vključi v direktivno, torej v oblastni akt EU. Naslednji razvoj pravnega urejanja delovnih in socialnih razmerij na ravni EU je omogočila Listina EU o temeljnih prav- icah iz leta 2000, ki je imela sprva nezavezujoč značaj, zavezujoča pa je postala z uveljavitvijo Lizbonske pogodbe. 15 z uveljavitvijo amsterdamske pogodbe je v evropski socialni politiki prišlo do uveljavitve zaposlo- vanja kot prve razvojne prioritete. r. Pollin, Full Employment as the Answer for Europe. Dollars & Sense, št. 293, 2011. 16 v takšnih institucionalnih pogojih je zaman pričakovati, da bi lahko v bližnji prihodnosti prišlo do večjih premikov v poenotenju občutljivejših področij delovnih razmerij, kakršno je na primer vpra- šanje oblikovanja modela »enotne pogodbe o zaposlitvi« (»open ended employment contract«). z . vodovnik, A. Turi, open-ended employment contract as a new managerial tool, Management Interna- tional conference – MIc 2012, 22.–24. november 2012, budapest, Hungary. Managing transformation with creativity: proceedings of the 13th international conference, 2012, str. 715. 161 DIGNITAS n Evropska unija in socialni dialog 4. Postopno oblikovanje še nedovršenega evropskega socialnega modela 4. 1. Individualna delovna razmerja Na področju individualnega delovnega prava so bili na ravni EU doslej sprejeti številni pravni akti, zlasti na področju varnos- ti in zdravja pri delu, 17 delovnega časa, dela in ravnotežja med poklicnim in družinskim življenjem, atipičnega dela, varstva delavcev v primerih transnacionalnih storitev in na področju diskriminacije. Prišlo je tudi do pomembne dopolnitve pravil o kolektivnih odpustih in o položaju zaposlenih v primeru preno- sa podjetja. Direktive o delovnem času (o krajšem delovnem času, o delu za določen čas, o agencijskem delu in še nekatere) so posebej pomembne zaradi usklajenega evropskega uvajanja prožnosti pri razporejanju delovnega časa. zaradi »socialnega dumpinga«, do katerega je lahko v evropskih državah prihajalo pri zaposlovanju cenene tuje delovne sile iz drugih držav, se je že leta 1996 uveljavila Direktiva o napotenih delavcih, 18 po ka- teri delavci iz druge države v državi gostiteljici ne morejo biti prikrajšani za »temeljne pravice«, ki jih uživajo domači delavci na temeljih zakona, kolektivne pogodbe splošne veljavnosti ali drugega splošno veljavnega akta (3. člen). zaradi zavzemanja delodajalcev za čim prožnejše zagotavljanje prekomejnih sto- ritev so se standardi varstva po tej direktivi nekaj časa zniževali, a so se zaradi odločnih protestov sindikatov ponovno povečali z uveljavitvijo direktive o storitvah (2006). Najpomembnejše direktive z obravnavanega področja so bile sprejete na temelju 19. člena PDEU in obravnavajo prepoved diskriminacije oseb v delovnem razmerju. vsa ta evropska zakonodaja pa ostaja sistemsko neurejena in razdrobljena, zato je ob pravnih nor- mah evropskih pravnih aktov pomembna tudi praksa SEU, ki s svojimi odločitvami pogosto zapolni vrzeli v sistemu evropske zakonodaje s področja individualnih delovnih razmerij. 17 ključnega pomena je Direktiva 89/391/EGS, 12. junij 1989, o J 1989, L 183/1, ki ima splošni značaj, spremlja pa jo vrsta direktiv, ki urejajo ožja področja varstva in zdravje pri delu. 18 Direktiva 96/71/SE, 16. december 1996, o J 1997, L 18/1. 162 DIGNITAS n varstvo človekovih pravic v krizi 4. 2. Evropski socialni dialog – osrednji element ekonomske demokracije 4.2.1. Participacija zaposlenih pri odločanju Načelo ekonomske demokracije se v pravu EU ni uveljavilo na področju individualnih, temveč na področju kolektivnih delovnih razmerij. z razvojnega vidika so na področju delavske participacije pri odločanju pomembne tri faze razvoja. Prvi korak je bil storjen leta 1994 s sprejetjem Direktive o evropskih svetih delavcev, ki je bila pomembno dopolnjena leta 2009. 19 Direktiva ureja vprašanje delavske participacije pri odločanju zaposlenih v transnaciona- lnih družbah ali skupinah družb, če ima pravna oseba najmanj 1000 zaposlenih znotraj EU, in če ima vsaka njena enota, vendar najmanj dve, v EU zaposlenih najmanj 150 delavcev. Glavna vse- bina direktive je v zagotovitvi oblikovanja skupnega »evropskega« sveta delavcev, ki zastopa interese vseh zaposlenih v transnacio- nalnih gospodarskih družbah v razmerju do osrednjega poslo- vodstva, delujočega na sedežu transnacionalne družbe. Delovanje evropskih svetov delavcev presega le informiranje in skupna pos- vetovanja z menedžmentom. Dogovori, ki jih dosegajo osrednja poslovodstva z evropskimi sveti delavcev, so vsebinsko bogati. Urejajo vprašanja zdravja in varnosti pri delu, okoljsko tematiko, temeljne pravice zaposlenih, pravice sindikatov, varstvo podatkov, korporativno odgovornost, enako obravnavo delavcev, varnost zaposlitve, kodekse obnašanja, statusne spremembe, vključno s prestrukturiranjem, in podobno. Drugi korak na tem področju je bil storjen z direktivo, ki dopol- njuje pravno ureditev statusa evropske delniške družbe s pravili, ki urejajo sodelovanje zaposlenih pri upravljanju. 20 Status evrop- ske delniške družbe je bil namreč istočasno urejen z uredbo iz leta 2001. 21 Direktiva ne ureja le vprašanja obveščanja zaposlenih in skupnih posvetovanj med menedžmentom in delavskimi pred- stavniki, temveč ureja še več: ureja vprašanje članstva delavskih predstavnikov v kapitalskih organih evropske delniške družbe. Tretji korak v smeri usklajenega uveljavljanja področja delavske participacije v Evropi pa je bil storjen leta 2002 z uveljavitvijo 19 Direktiva 94/45/SE, 22. september 1994, o J L 254/64, Direktiva 09/38/SE, 6. maj 2009, o J L 122/28. 20 Direktiva 01/86/SE, 8. oktober 2001, o J L 294/22. 21 Uredba 01/2157/SE, 8. oktober 2001, o J L 294/1. 163 DIGNITAS n Evropska unija in socialni dialog Direktive o obveščanju in skupnih posvetovanjih. 22 Ta direkti- va je posebno pomembna, ker zahteva uveljavitev možnosti za obveščanje in posvetovanja z zaposlenimi v vseh organizacijskih oblikah zasebnega in javnega sektorja, 23 če zaposlujejo več kot 50 delavcev. Določa minimalne pogoje za obveščanje in posveto- vanja z zaposlenimi v državah članicah EU, in sicer za zaposlene osebe tako v zasebnem kot tudi v javnem sektorju, zato je temelj načela univerzalnosti na tem področju socialnega dialoga. Proces dograjevanja sistema evropskih pravil o delavski participaciji se je nadaljeval tako, da je regulacijo korporativnih vprašanj na ravni EU spremljala tudi regulacija delavske participacije te tematike. 24 Sprejete so bile direktive o participaciji zaposlenih pri odločanju v »evropski zadrugi« in direktiva o participaciji zaposlenih v primerih čezmejnih združitev kapitalskih družb. 25 4.2.2. Evropska kolektivna pogajanja Na evropski ravni je že dolgo navzoča ideja in želja po uveljavit- vi modela »evropske kolektivne pogodbe«. Nekateri avtorji so to idejo omenjali kot »naivno«, in sicer z utemeljitvijo, da razmišljanje o modelu evropske kolektivne pogodbe ni realno zaradi velikih razlik evropskih držav na področju pravne tradicije in različnosti kulturnih, gospodarskih in socialnih značilnosti. 26 v evropskih državah obstajajo razlike med opredelitvijo in položaji socialnih partnerjev na področju uveljavljenih ravni kolektivnih pogajanj, v pravnih učinkih kolektivnih pogodb in podobno. zaradi takega položaja se v evropski pravni ureditvi niso uveljavile prave kolek- tivne pogodbe s pravnimi normami, ki bi jih bilo mogoče prisilno uveljaviti. Na temelju določil 155. člena zDEU pa so se uveljavile tako imenovane »okvirne kolektivne pogodbe«. v letu 2002 je bila sprejeta okvirna kolektivna pogodba o teledelu, leta 2004 o stresu 22 Direktiva 02/14/SE, 11. marec 2002, o J L 80/29. 23 z . vodovnik, Employment relationships in the public sector – a balance between the state, local and autonomous regulations, Lex localis, 2013, str. 503. 24 D. Senčur Peček, The Participation of Employees in company bodies as r egulated in Law of the r epublic of Slovenia. v: LÖScHNIGG, Günther (ur.). Arbeitnehmerbeteiligung in Unternehmensor- ganen im internationalen Vergleich, 2011, str. 165. 25 Direktiva 03/72/Ec , 18. avgust 2003, o J L 207/25 in Direktiva 05/56/SE, 25. november 2005, o J L 3010/1. 26M . Weiss, Perspectives of European Labour Law and Industrial r elations, v: WrATNEGo , Jerzego (ur.), r Yc Ak, Magdaleny b. (ur.). Prawo pracy w świetle procesów integracji europejskiej: księga jubi- leuszowa profesor Marii Matey-Tyrowicz. Warszawa, 2011, str. 48; k. kresal, Pravica do avtonomnega kolektivnega pogajanja v pravu EU. Podjetje in delo, št. 3/4, 2011, str. 608. 164 DIGNITAS n varstvo človekovih pravic v krizi na delovnem mestu, 2006 o nadlegovanju na delovnem mestu, 2009 o nasilju na delovnem mestu. Določila okvirnih kolektivnih pogodb je mogoče po določilih 2. odstavka 155. člena PDEU v državi članici uveljaviti na različne načine, saj pogodba določa, da je treba pogodbe uveljaviti »po postopku in v skladu s prakso, ki je značilna za menedžment in delo v državi članici«. To je široka opredelitev, ki omogoča različne načine uveljavitve vsebine okvirnih kolektivnih pogodb v notranjih pravnih redih. v doktrini se v zvezi z uveljavitvijo teh pogodb post- avlja vprašanje, ali sprejetje teh pogodb nalaga obveznosti državam oziroma nacionalnim socialnim partnerjem, torej tretjim osebam. Če ti s svojimi kolektivnimi pogodbami zagotovijo uveljavitev določil okvirnih kolektivnih pogodb, je zagotovitev obveznosti uveljavitve njihovih vsebin v notranjih pravnih redih uresničena le, če imajo razširjeno veljavo, sicer pa ne. kolektivne pogodbe, ki so sklenjene na temelju prostovoljno sklenjenih okvirnih kolek- tivnih pogodb, so ena izmed možnosti. Druga možnost je urejanje vsebin, urejenih z okvirnimi kolektivnimi pogodbami z državnimi pravnimi akti. Pojav okvirnih kolektivnih pogodb in opisani način njihovega uveljavljanja v nacionalnih pravnih ureditvah, ki je re- zultat socialnega dialoga, je način, ki krepi komunikacijo med na- cionalnimi in nadnacionalnimi socialnimi partnerji. v perspektivi lahko mnogo prispeva k zorenju poenotenega modela nadnacio- nalnih kolektivnih pogajanj 27 in kolektivnih pogodb. Na področju pravnega urejanja evropskih »socialnih« vprašanj, torej tematike korporativnih, delovnih in socialnih razmerij, imajo organi EU precej pristojnosti, vendar obstaja nekaj ovir za raz- voj tega področja. Glavna ovira so velike razvojne razlike med članicami EU. Posledica teh razlik so različni obsegi pravic zapos- lenih, zato imajo tudi različne poglede na minimalne standarde, ki naj bi se v zvezi s temi pravicami uveljavili v EU. Težavo še pose- bej zaostrujejo pravila o odločanju organov EU o pravni ureditvi teh vprašanj, kjer se zahteva kvalificirana večina, ki jo je težko doseči. Temeljni pogoj za nadaljnji razvoj evropskega prava na teh področjih je torej večja gospodarska izenačenost članic in spre- memba sistema odločanja, ki bi omogočil sprejemanje pravnih aktov z navadno večino. Druga ovira pri razvoju zakonodaje na 27 Možnosti za tovrsten razvoj se kažejo zlasti pri razvijanju socialnega dialoga na ravni dejavnosti, kjer je mogoče stremeti k oblikovanju take strukture kolektivnih pogajanj, ki bi zajela oziroma vključevala vse dejavnosti (»multilevel structure«, M. Weiss, prav tam, str. 53). 165 DIGNITAS n Evropska unija in socialni dialog področju razmerij med delom in kapitalom na ravni EU izvira iz novejšega, zaostrenega kriterija subsidiarnosti, ki krepi vlogo na- cionalnih zakonodajalcev v razmerju do evropskih. ob Lizbonski pogodbi se je namreč v evropskem pravu uveljavil tudi »Protokol o uporabi načel subsidiarnosti in proporcionalnosti«, ki je okrepil ti načeli in z novimi postopkovnimi pravili formalno otežil uveljav- ljanje evropskega prava. Po teh pravilih je treba osnutke evropskih aktov (direktiv in uredb) predložiti nacionalnim parlamentom, ki lahko v osmih tednih ugovarjajo, da predlog ni v skladu z načelom subsidiarnosti. Parlamenti pri glasovanju za uveljavitev blokade predloga ne potrebujejo niti navadne večine števila glasov, temveč še manj – zadostujejo glasovi tretjine članov parlamenta. 5. vloga Sodišča Evropske unije (SEU) razmerja med delom in kapitalom v evropskem pravu se tesno dotikajo temeljnih pravic EU. Te pravice so se sprva oblikovale skozi prakso SEU, dokler ni prišlo do njihove »kodifikacije« v Listini o temeljnih pravicah EU. v času razvijanja standardov za oblikovanje razsežnosti temeljnih pravic EU je prišlo med SEU in nacionalnimi pravosodnimi sistemi do kratkih stikov v poj- movanju razsežnosti teh pravic, če je bila posamezna pravica urejena tudi v pravnem redu članice in če so v državi obstajali standardi o tem, kako je treba to pravico pojmovati in razlagati (Nemčija). SEU je bilo in je še vedno tarča številnih nosilcev zelo različnih interesov v Evropi. Na področju dela je prišlo v nekat- erih primerih odločanja do očitkov, da sodišče »podreja delavske pravice ekonomskim svoboščinam« 28 (zadeve v iking, Laval). SEU se pri odločanju pogosto sooča z interesi »socialne Evrope« in tradicionalno ukoreninjenimi interesi »konkurenčnosti« oziroma preprečevanja različnih protekcionizmov, kar je pogoj za uvel- javljanje vrednote o svobodnem pretoku produkcijskih tvorcev znotraj EU. To načelo je vseskozi navzoče v primarnih aktih EU in je tudi poudarjeno v pravilih 1. odstavka 52. člena PDEU. Pri določanju razmerja med trgovinskimi svoboščinami in vrednota- mi socialne Evrope je SEU s svojimi odločitvami vplivalo na stan- darde, ki so se v razmerju med soočenimi vrednotami uveljavili 28 J. E. Dølvik, J. v isser, Free movement, equal treatment and workers’ rights: can the European Uni- on solve its trilemma of fundamental principles?, Industrial r elations Journal 2009, str. 491 et seq. (492). 166 DIGNITAS n varstvo človekovih pravic v krizi v Direktivi o napotenih delavcih (1996) in v Direktivi o storitvah (2006). zagovorniki prostega trga so obe direktivi celo označevali za protekcionistični. Ta dejstva kažejo na težaven položaj SEU, ki mora oblikovati razmerje med tržnimi svoboščinami in temeljnimi pravicami. v primeru večjih in odločilnejših posegov v to razmer - je bi bilo treba preizkusiti tudi sama besedila pravnih aktov EU, ki urejajo omenjeno razmerje. Smer je bila nakazana s formulacijo 9. člena PDEU, po katerem moramo pri določanju in oblikovanju politik in aktivnosti organov EU upoštevati nujnost zavzemanja za »rast zaposlenosti, jamstva za ustrezno socialno zaščito, boj zoper socialno izključenost« in podobno. Doktrina poudarja, da je razvoj delavske participacije pri odločanju na temelju evropskega prava dosegel pomembne re- zultate, da pa temu ni tako na področju kolektivnih pogajanj. Na daljši rok je treba na evropski ravni urediti pravi sistem kolek- tivnih sporazumov. z vidika metod oblikovanja prava je treba ob pravodajnih aktivnostih organov EU (»hard law«) omeniti tudi druge metode, na primer metodo koordinacije razvojne strategije držav na področju zaposlovanja (členi 145–150 PDEU). Pri tem je EU dolžna spodbujati sodelovanje držav članic, jih podpirati, po potrebi pa tudi »dopolniti njihove ukrepe«. Evropski odbor za za- poslovanje na teh temeljih skrbi za pripravo skupnega poročila o zaposlovanju na ravni EU, in sicer tako, da se o osnutkih poročil posvetuje z delodajalskimi in delavskimi organizacijami. Skupno letno poročilo sprejme Evropski svet, na njegovih temeljih pa de- lovna telesa organov EU pripravijo »smernice« za nadaljnje obliko- vanje in izvajanje politike zaposlovanja (člen 158 PDEU). Njihovo oblikovanje je pomembno zaradi medsebojnega obveščanja in učenja o »dobrih praksah« ter razvijanja komunikacij med social- nimi partnerji, državo in organi EU. Ta komunikacijski model, ki prinaša skupno učenje in primerjavo, je poimenovan »odprta me- toda koordinacije«. Evropa se je sorazmerno dolgo pripravljala na sprejetje do- kumenta »Evropa 2020«, to je strategije za preudarno, vzdržno in vključujočo rast. Pri tem so bili upoštevani tudi cilji izvajanja pro- grama prilagajanja evropskih politik stanju v svetu in Evropi (»De- livering European r enewal, 2012«), po katerih pri načrtovanju socialne politike v prihodnosti ostajajo glavne razvojne naloge vzdržna gospodarska rast, visoka stopnja zaposlenosti prebivalst- va in pravična družba. Predvideno je, da so države članice dolžne 167 DIGNITAS n Evropska unija in socialni dialog občasno poročati o doseganju ciljev, ki so v njej določeni. Strate- gija med drugim poudarja pomen socialnih partnerjev in social- nega dialoga. 6. zaključek Evropa je doslej dosegla pomembne rezultate pri oblikovanju zakonodaje o razmerjih med delom in kapitalom v članicah EU. Najprej je prišlo do priznanja in postopnega uveljavljanja »social- ne dimenzije« EU v sodni praksi, kasneje pa tudi s sprejemanjem pravnih aktov organov EU. Na poti k nadaljnjemu razvoju pa so žal nekatere ovire. Med glavne zagotovo spada problem gospodar- ske in socialne »divergence« v Evropi oziroma problem naraščanja razlik v razvitosti držav članic in tudi razslojenosti prebivalstva v posamezni članici EU. vprašanje je, kako doseči politični konsenz o spremembi tega trenda. z institucionalnega vidika se kot problem pojavlja visok kvo- rum za sprejemanje pravnih aktov s področja delovnih in social- nih razmerij. več možnosti za razvoj na področju pravnega urejan- ja razmerij med delom in kapitalom kot na področju oblastnega urejanja obstaja na področju socialnega dialoga oziroma v okviru uveljavljanja »mehkih« metod regulacije (»soft law«). Pogoj za razvi- janje teh metod je okrepitev vloge socialnih partnerjev na evropski ravni. Temu procesu bi morali organi EU nameniti več pozornos- ti. Doslej je bilo doseženih veliko uspehov pri pravnem urejanju in spodbujanju razvoja delavske participacije pri odločanju, zato je morda utemeljeno pričakovati, da bo v prihodnosti prišlo tudi do izboljšav sistema kolektivnih pogajanj. To bi bilo mogoče doseči, če bi organi EU primerno spodbujali dejavnost sindika- tov na različnih ravneh njihovega delovanja. Novi rezultati na tem področju bi vodili k pomembnim dopolnitvam evropskega so- cialnega modela in k razvijanju ekonomske demokracije. S tem pa bi bila odprta pot do graditve zadnje od ključnih faz evrop- skega socialnega modela, to je, do ureditve pravnih okvirov za preprečevanje in odpravljanje sporov med nosilci dela in nosilci kapitala v EU. 168 DIGNITAS n varstvo človekovih pravic v krizi LITErATUrA M. baglioni, The European Social Model: r evitalizing the Debate about its Prospects, E-Journal of International and comparative LAboUr STUDIES, volume 2, No. 2 May–June 2013. r. blanpain, European Labour Law, 13 th revised edition, kluwer International Deventer, 2012. P. Jambrek, Theory of human rights and fundamental freedoms: behavioral, social and normative approaches, Evropska pravna fakulteta v Novi Gorici, 2014. P. končar, on dual system of workers’ representation in Slovenia, Worker’s representation in central and Eastern Europe: challenges and opportunities for the works councils’ system / edited by r o- ger blanpain, Nikita Lyutov; 2013, 265pp. k. kresal, Pravica do avtonomnega kolektivnega pogajanja v pravu EU. Podjetje in delo, št. 3/4, str. 603–615 . r. Nunin, Il dialogo sociale europeo. Attori, procedure, prospettive, Giuffrø, Milano, 2001. r. Pollin, Full Employment as the Answer for Europe. Dollars & Sense, št. 293, 2011. D. Senčur Peček, The Participation of Employees in company bodies as r egulated in Law of the r epublic of Slovenia. v: LÖScHNIGG, Günther (ur.). Arbeitnehmerbeteiligung in Unternehmensor- ganen im internationalen Vergleich, (Internationales und vergleichendes Arbeits- und Sozialrecht, bd. 3). Wien: oGb, 2011, str. 161–189. z . vodovnik, Labour Law in Slovenia, Alphen aan den rijn: Wolters kluwer, Law & business: kluwer Law International, 2012. z . vodovnik, Employment relationships in the public sector – a balance between the state, local and autonomous regulations, Lex localis, julij 2013, iz. 11, št. 3, str. 497–512. z . vodovnik, A. Turi, open-ended employment contract as a new managerial tool, Management International conference – MIc 2012, 22.– 24. november 2012, budapest, Hungary. Managing transformation with creativity: proceedings of the 13th international conference. koper: Faculty of Management, 2012, str. 713–731. M. Weiss, Perspectives of European Labour Law and Industrial r elations, v: WrATNEGo , Jerzego (ur.), r Yc Ak, Magdaleny b. (ur.). Prawo pracy w świetle procesów integracji europejskiej: księga jubileuszowa profesor Marii Matey-Tyrowicz. Warszawa: LEX, a Wolters kluwer business, 2011, str. 43–61. vIrI Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European community, 13. december 2007, o J 2007/c 306/01. Pogodba o delovanju EU, UL EU c 326/1, 26. 10. 2012 (PDEU). Listina EU o temeljnih pravicah, UL EU c 83/02, 30. 3. 2010. Flexible forms of work: Position paper of the International organisation of Employers, The Global voice of business, January 2014, http://www.poslodavci.org/doc/IoE_Position_Paper_on_Flexi- ble_Forms_of_Work.pdf, 15. maj 2014.